第一篇：論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設1

論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設*———

為紀念我國人大制度五十年而作（下）

論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設* ———為紀念我國人大制度五十年而作（下）

●鄒平學

三、完善人民代表大會制度的具體途徑

（一）完善人民代表大會制度必須堅持和把握的原則

完善人民代表大會制度是政治體制改革的重要內容，是社會主義政治制度的自我完善和發展，是社會主義政治文明發展的組成部分，為此必須堅持和把握以下幾個原則：

一是必須堅持“三個代表”重要思想。“三個代表”重要思想是在新的歷史時期我們黨和國家的指導思想，是全面建設小康社會、指導社會主義現代化建設各個領域不斷發展進步的強大理論武器，自然也是完善人大制度的指導思想。實踐中正在實施或準備推出實施的人大各項制度、具體程序是否正確，最終要以是否符合“三個代表”重要思想為標準，符合的就應該堅持，不符合的就予以完善甚至摒棄。

二是要堅持五個“有利于”作為完善人大制度的總目標。十六大報告指出：“推進政治體制改革要有利于增強黨和國家的活力，發揮社會主義制度的特點和優勢，充分調動人民群眾的積極性創造性，維護國家統一、民族團結和社會穩定，促進經濟發展和社會全面進步。”這“五個有利于”既是繼續推進政治體制改革的總的目的，也是完善人大制度的總目標；

三是要正確處理好堅持黨的領導與人大行使職權的關系，按照黨的十六大政治報告提出的“把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的要求，切實加強和改善黨的領導，科學把握執政規律，提高執政水平。最關鍵的就是各級黨組織和黨員領導干部要作到嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。加強政權建設必須在黨的領導下進行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規定了憲法的最高法律地位和根本行為準則，另一方面也確立了黨的領導原則，黨章規定了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。可以說，中國共產黨的依法執政是新時期完善人民代表大會制度的根本出路。四是要堅持從我國國情出發，總結自己的實踐經驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式。要著重加強人民代表大會的具體制度建設。人民代表大會制度是根本政治制度，但任何宏觀層面上的制度都需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實施，發揮實效。我國的人大制度雖然在宏觀層面上已經建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善。長期以來，人民代表大會制度建設過程中確實存在“重內容、輕形式”、“重實體、輕程序”的不足，只重視人民民主的原則宣告、宣傳，忽略具體的制度建設、輕視民主程序的健全。因此，高度重視人民代表大會制度的內部組織制度、工作程序的健全完善，是今后一個相當長的時期內，完善人大制度的主要方向。

（二）提高各級代表的素質與執政能力，充分發揮代表作用

任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養和行為影響著制度功能發揮和它的整體形象。中國的農村改革、企業改革的制度創新都是著眼于發揮特定經濟組織制度內人的積極性、主動性和創造性這一根本目的而展開的。所以，從代表這一政治主體入手，有助于抓住完善人大制度的根本。因為各級代表是各級權力機關的組成人員，他們的素質和執政能力如何直接關系到整個代表大會的作用發揮。為此，要做到：

1、完善代表的選舉辦法。（1）適時擴大直接選舉的層面，直至最終實現全國人大代表的直接選舉。直接選舉較間接選舉有許多明顯的優勢，目前只在縣、鄉兩級人大實行直接選舉，有必要適時逐步提高直接選舉的層次，為人大制度打下更為堅實的民主基礎；（2）在條件成熟的情況下逐步取消城鄉代表的每一代表人口數的不平等比例規定，為解決三農問題提供民意機制和制度保障。現實的不平等規定帶來城鄉不平等、拉大城鄉差距，不利于工農聯盟；（3）改進和健全代表候選人的提名程序。在推薦代表候選人階段，應適當限制各政黨、團體提名，充分發動選民或代表聯名提名，合法提名一律列入初步候選人名單；在醞釀、討論、協商階段，必須平等對待各政黨、團體的提名和選民或代表的提名，改變硬性規定代表構成和各種比例代表制的做法，拓展選民或代表參政議政的基礎；（4）增強選舉的競爭性，保障素質高的候選人能夠當選。有必要改進候選人的提名方法，適當放寬對于候選人的提名限制。同時改變以往代表候選人與選民或代表的被動式溝通方式，采取主動溝通方式，激發候選人的參政熱情、民族意識及政治責任感，建立競選制度使高素質的候選人能夠當選為代表；（5）推行與擴大界別選舉制，使之與地域代表制有機結合。目前我國的界別選舉只在人民解放軍范圍內進行，為優化代表構成，可以適當推進和擴大界別選舉的范圍，比如教育、科技、文化、衛生、宗教、少數民族、歸僑、臺胞臺屬等特定界別，使其與地域代表制更好地結合。

2、逐步建立專職代表制。（1）減少代表名額。在代表的人數問題上，既要考慮到代表的廣泛性，又要考慮到發揮議事效能等諸種因素。專職代表制下，代表具有更高的素質，減少代表數額，有利于代表發揮個人能動性，充分討論決定問題，同時也降低了決策成本，節省了大量人力和經費；（2）有計劃、有步驟地推行代表專職化。有兩套方案：一是先在全國人民代表大會實行專職代表制，自上而下，逐步實行全部人大代表專職化。全國人民代表大會相對于省級人民代表大會及省級以下人民代表大會而言，其負擔的職能更多，更重要，因而更加迫切要求全國人民大會代表有足夠的時間和精力熟悉全國各地的情況，而只有代表專職化才能保證他們做到這一點。在全國人大代表專職化以后，在省一級實行人大代表專職可以先在某些條件較好的省份試點，然后自上而下逐步推廣。二是在人大常委會所有委員都專職化的基礎上，再在其他代表中按比例逐屆擴大專職代表的數額，當所有代表都完成專職化后（肯定是較長遠的時期），可以考慮取消縣級以上各級人大設立常委會的做法（現行的兩級架構有可能導致常委會凌駕于大會之上，比如常委會通過的法律案或人事任免案，假如在代表大會上表決，可能不同意通過，從而損害代表大會的最高權威性）；（3）大大增加例會會期。專職代表制下，人大代表成為一種職業代表行使職權有了充分的時間精力保障。因此，有可能建立經常性的會議制度以提高人大的議事廣度、深度和效率。資本主義國家的議會由于采取專職代表制，議會的例會一般時間較長，我國一旦推行專職代表制，可以參照現行人大常委會的作法，即每兩個月召開一次會議，每次會議15至30天，保證每年有大約一半的例會時間，使之勝任代表人民行使國家權力神圣職責；（4）大力加強物質保障和法律保障。在西方國家，議員都有相當優厚的職位工資、津貼以保障能夠安心工作、聘請助手和秘書。我國推行代表專職化，代表一旦當選必須辭去原有工作和職務，專心奉職，為使之安心履行職務必須保證代表有優厚的待遇，相關開支應當由國家財政獨立統一劃撥。此外，現實中人大代表執行職務時遭

遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以還應加強言論免責權、人身特別保障權的保障措施。還要完善代表履行職務時相關國家機關、社會團體、企業事業單位和公職人員如何配合的制度規范，明確要求有關機構和人員負有受理代表履行職務的要求，如提供必要的資料和如實回答有關詢問，如果不配合甚至阻擾壓制，代表機關可以督請相關部門給予紀律處分。

3、在制度中明確代表行使權力的身份關系。代表經過選舉產生，分別來自不同的選舉單位、選區、行業和黨派團體，在身份上具有重疊性，在代表利益上具有多元性。他們作為一定的選舉單位或者選區選民選舉產生的代表，理應代表和反映他們的利益和意志，但如果特定選舉單位或者選區選民的特殊利益和意志與全體人民的利益和意志或者與代表所在的行業、黨派的利益和意志或者與代表本人的意志發生沖突時，代表在議事活動中究竟應當怎樣取舍？簡言之，就是代表在代議機關里究竟應當代表誰的利益、對誰負責、以什么樣的身份來行使權力？這既牽涉到代表的代表利益問題，也牽涉到代表的責任問題。我國的憲法、選舉法、代表法對此規定并不明確，有必要在立法中明確：（1）代表身份的重迭性和責任的重迭性。即全國人大作為一個整體代表全國人民，對全國人民負責，其各個組成人員也是代表全國人民、對全國人民負責的一員，根據罷免權的規定，全國人大代表還應當代表選舉單位人民的利益，也應對選舉單位的人民負責。地方各級人大代表既要對其組成的權力機關所在區域的人民負責，也要對選舉產生他的選區選民或選舉單位的人民負責。同時，各級人大代表也應注意反映自己的生產單位、生活區域或所在界別的利益和要求；（2）代表議事的選擇性。在代表的各種利益發生沖突時，全國人大代表和地方各級人大代表都沒有接受強制性委托的義務，他們均有合法的抉擇權，即既可站在選舉單位或選區或界別的立場上，維護局部利益，也可以不受局部利益的約束，維護國家或區域的整體利益。[1]

4、加強對代表的監督制約機制。（1）實現代表履行職務的公開化。增加人大會議及常委會會議的透明度；人大的公報、工作刊物應向社會公開發行，群眾可以隨時查閱；在制度上建立群眾旁聽大會和常委會會議的程序與方法；（2）建立代表接受選民委托的制度。任何公民或社會團體組織有權通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表負有義務向本級人大及其常委會反映這些委托，委托對代表行為沒有強制約束力；（3）建立代表述職制度。應明確規定一定的時間、保證一定的場所和必備的物質條件，由代表向選民或選舉單位作履行職責的述職報告，聽取選民或代表的詢問、批評或建議。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時間回原選舉單位參加述職，可在每年一次的代表大會上，要求出席上一級人大會議的代表回選舉單位述職，一半以上的代表對其不滿意的應當依法罷免。當然，在完全實行直接選舉及人大會議會期大大延長的時候，此時的述職主要是回選區向選民述職。此外，我國全國人大有相當數量代表本身并不居住在選舉單位所在的省、自治區或直轄市，比如居住在北京的相當多的黨政高級領導其代表候選人資格是分配到各個省、自治區或直轄市的，由這些地方的人大選舉當選的，在一定的時期，這樣做有合理性和現實需要，但在今后條件成熟時，應當改變這一做法，使任何選舉單位選舉產生的代表必須是居住在選舉單位所在的地區，這是近現代代表制的原則要求；（4）建立代表視察、走訪制度；（5）建立代表約見制度。現在許多地方人大有代表約見制度，但流于形式，一般每年舉行一次，每次二、三天左右，其余的所謂約見，大都由常委會機關干部代勞，事實上，人大機關干部接待來訪其法律性質和法律后果與代表接見來訪是不同的。必須建立長期的代表約見制度，分期分批地安排代表參加約見，使每一個代表每年應當有相當的時間接見選區選民，當然，這與代表的專職化分不開的；（6）建立代表回避制度。現在人大立法中已經出現立法腐敗現象，監督也有從代表自身特殊利益出發進行監督的苗頭，應當在制度中規定：代表在立法和對政府、法院和檢察院及國家工作人員的行為進行監督時，應當遵循回避利益沖突原則。在具體制度設計上，可以借鑒訴訟法的有關規定，凡人大代

表或常委會組成人員與所決定的事務或問題的處理有利害關系，就應當自行申請回避；有關機關和個人也有權申請該代表或常委會組成人員回避。是否回避由大會主席團或委員長會議、常委會主任會議決定。當然，如果完全實行代表的專職化，每一個當選代表必須辭去其他的任職或職務（如黨政職務、企業事業單位的職務等），專心從事代表職務，則不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行為懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為等行為進行懲戒。現在有些代表，違反代表法、選舉法的規定，或者進行賄選，或者收受賄賂為他人謀取不正當利益；有的從事與代表的誠實、信用原則相違背，作出有損人大制度的行為，有的利用代表身份在社會上從事不正當行為，對此應當健全懲戒制度，可以建立專門的代表監督機構縣級以上地方各級人大常委會可考慮將代表資格審查委員會改為常設性的代表監督委員會，或另設代表監督委員會，其職能就是受理對代表的指控；聽取被指控代表的申訴并組織調查、組織聽證會，提出調查處理報告；受理罷免議案的初審并提出審查報告；受理當選代表的拒任和已選代表的辭職；受理對代表的質詢等等；（8）完善罷免制度。明確罷免標準，樹立科學的代表行為價值觀念。罷免的范圍不能僅限于極個別嚴重違法亂紀的代表，還應當包括那些無視選民意愿、嚴重脫離群眾、無能履行代表職責的“拍手代表”、“舉手代表”等。

4、加強對代表的培訓，提高其執政技能。美國國會每屆都舉辦新當選議員的培訓班，課程內容有國會記錄、制定預算方面的知識。前蘇聯各級蘇維埃也很注重對代表的培訓教育，主要形式是送代表去大學蘇維埃建設系學習，以及舉辦各種講習班、講座，使代表學習憲法、法律、政策、經濟學、管理學、決策學等方面的知識。我們也要借鑒這些先進做法，以各種有效形式組織代表學習馬克思主義國家學說及社會主義民主法制建設的理論，學習法學、經濟學、管理學、決策學等必要的知識。

（三）加強和完善人民代表大會的組織機構和工作程序

有必要從以下幾個方面進一步加強、完善：

1、加強和完善各級人大常委會的組織機構和工作制度。（1）優化常委會的人員結構。黨的十六大報告正式提出“優化人大常委會組成人員的結構”，[2]一是要優化年齡結構，現在各級人大常委會組成人員的年齡結構偏向老齡化，平均年齡遠遠高于政府、法院、檢察院組成人員，使得人大工作活力不夠，影響常委會工作的穩定性和連續性。必須逐步降低人大常委會組成人員的平均年齡，從長遠看，人大常委會組成人員的年齡應當與在黨委、政府、法院、檢察院、軍隊任職年齡一樣要求，適當增加相當數量至少能夠任滿兩屆的年輕委員，形成“兩頭小中間大”的梯次結構，使人大常委會每一屆都有相當數量的委員繼續留任，避免出現大出大進、一屆一茬、頻繁換班的現象，以增強人大常委會的活力，保持人大常委會工作的穩定性和連續性。二是優化人員結構，現在比較多地考慮將黨委、政府、法院、檢察院、軍隊的干部年齡到線后轉崗到人大常委會工作，造成監督“一府兩院”的動能先天不足，應當適當加以改善，尤其要減少行政機關、司法機關退居二線的高級官員擔任常委會委員的人數。三是全部實行常委會組成人員專職化；（2）適當擴大規模，增強其代表基礎。[3]全國人大常委會可考慮將規模擴充至300——400人，要保證各選舉單位都能有自己產生的全國人大代表進入常委會，具體產生的辦法可考慮一半委員名額分配給各代表團，有代表團選舉產生，另一半名額有全國人民代表大會選舉產生。地方各級人大常委會也應適當擴大規模，充分考慮專職委員的年齡、文化程度、職業經歷、專業背景等方面的因素，拓廣專職委員的來源，全面提升常委會組成人員議政能力和效率；（3）適當減少常委會會議次數，延長會議期限。我國1982年憲法擴大了全國人大常委會的職權，全國常委會承擔著越來越重要的職責，縣級以上地方各級人大常委會也承擔了日益繁重的工作任務，而現行的兩個月開一次例會、每次會議五、六天時間已不敷形勢需要，在代表大會每年例會無法延長的情況下更有必要逐步延長常委會會議期限，不妨合并會議次數為3次，每次1個月至2個月；（4）改善常委會委員的工作條件，提高工作效率。一方面有必要借鑒國外為議員配備助手、秘書的做法，為委員們配置相應的工作人員，協助他們處理日常事務，使委員們集中精力履行職務，有關經費由財政承擔。另一方面要使常委會組成人員盡量并最終進入專門委員會，參加各個專門委員會的日常工作，每位委員應至少參加一個專門委員會，但不宜超過兩個專門委員會，提高常委會組成人員的議政素質和治國能力，更加準確地、更加有效地履行各項職能；

（5）重視常委會工作機構的建設。常委會的大量日常基礎性工作是由其工作機構完成的，工作機構的工作效能對常委會的職能作用有著相當大的影響。因此，充分調動常委會工作機構中工作人員的積極性，最大限度地發揮他們的聰明才智，本身也是在加強常委會自身的建設。要盡快實行并擴大人大機關的干部與黨委、政府機關的干部相互交流制度，并在干部培訓、待遇等方面與黨委、政府一視同仁。

2、完善和加強各級人大的專門委員會。（1）在擴大常委會規模的基礎上，適當增加專門委員會的數量。目前全國人大的專門委員會為九個，縣級以上地方各級人大的專門委員會數量均沒有超過全國人大，總的來看數量偏少。從全國人大來說，亟待增設的應當是憲法委員會，以加強全國人大憲法監督實施的效能。地方各級人大也應結合本地實際，相應增設專門委員會，如計劃與財政預算審查委員會等；（2）加強專門委員會的監督職能。在議案初審過程中，專門委員會可舉行聽證會，要求有關部門派員出席接受詢問或提供必要材料；

（3）制定完善專門委員會的議事規則，使專門委員會的工作程序化、規范化。

3、完善會議制度。（1）完善人大會議的審議、表決制度。為克服分組審議的局限性，可以就一些關系國計民生或人民群眾普遍關心的熱點、難點問題組織大會發言、辯論，或借鑒全國人大常委會的做法，就一些重要議題采取聯組會議的方式，擴大討論的范圍。為克服整體表決法律法規（草案）的不足，可以借鑒西方議會制度的一些做法，進行逐條表決或者采取修正案方式，也可以在草案中提供備選方案供委員們選擇；（2）進一步擴大代表或委員了解信息的渠道，可以舉行各類聽證會，聽取行政管理相對人或有關方面代表的意見，或聽取有關部門就立法背景、相關制度等進行說明；（3）完善會議旁聽及公開報道制度。要制定人大會議及常委會會議允許旁聽的規則，使人民旁聽人大會議制度化、程序化。新聞媒體除報道人大及其常委會會議開幕、閉幕場面外，要加強對有關審議、討論情況的報道，在可能的情況下實行現場直播。

（四）保障人民代表大會依法充分行使職權

人大依法行使職權，是真正實現人民當家作主的具體體現，目前

要著力做到：

1、提高對人大的認識，加強憲法和人大制度的宣傳教育，用憲法和法律的規定來統一人們對人大的認識。

2、其次要保障人大及其常委會行使各項職權，人大的立法、監督、人事任免和重大事項決定都需要遵循更完備、更具可操作性的法定程序，完善各項工作制度。目前尤其要做好立法和監督工作。（1）就立法來說，立法法已經頒布實施，但仍有許多問題需要在實踐中繼續探索、逐步完善和具體化。如立法法規定了有關部門對法律案聽取意見的方式包括召開座談會、論證會和聽證會。但對聽證的程序、聽證結果的效力等都未做規定，有必要制定專門的聽證規則。還有，立法法對最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋的效力，以及同憲法和法律相抵觸（現實中這種情況是存在的）時如何處理也未做規定，同樣需要進一步研究。（2）就監督來說，已提交全國人大常委會審議的監督法應盡快制定出臺。同時對地方各級人大探索出的述職評議制度、個案監督制度是否在該法中規定應當慎重考慮。全國和地方各級人大尤其要注重加強財政預算審議權力的運用，以經濟和法律手段監督政府的活動。目前在中央層面，已經出臺了《全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定》及《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》，有的地方人大也出臺了相關的地方性法規，設立了相關的專門委員會，關鍵就在于依法實施這些法律、法規，以加強人大對政府經濟工

作的監督，為全面強化人大的監督效能探索經驗，打下基礎。

（五）完善與人大工作有關的配套法律

現行的憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、人大議事規則、常委會議事規則對各級人民代表大會及其常委會的職責權力都作了原則的規定，對推動人民代表大會制度的建設，起到了積極的作用。但其中不少條款缺乏程序上的具體規范，執行時難度較大。有必要加強相關具體法律、法規的制定完善，如議案、質詢、罷免、聽證等程序方面的制度。

本文發表在《公法評論》第2卷，第92—107頁，北京大學出版社2004年版。

*本文系作者承擔的北京天則經濟研究所、上海法律與經濟研究所“政府體制改革研究項目——立法和司法體制改革”項目之子課題的初步研究成果，特此說明。

[1]關于該問題，可參見鄒平學：《關于人大代表行使權力的身份的理論與實踐》，載《中國法學》1994年第四期；鄒平學：《西方代表說理論述評》，載《法學學刊》1992年第一期。

[2]十屆全國人大常委會增加了19名來自法律、教育、科技、經濟領域學歷較高、年富力強的“特別成員”，一些地方在剛結束不久的換屆選舉中也注意吸收部分比較年輕的專業人員進入人大常委會工作。這是一個可喜變化。

[3]歷屆全國人大常委會的組成人員與同級代表大會的代表人數相比，規模太小，歷屆都沒有超過200名，如九屆全國人大常委會組成人員155名，十屆全國人大常委會為175名。如果僅以全國人大常委會組成人員比較，許多國家議會的規模都大于我國。

第二篇：關于憲政建設和人民代表大會制度理論研討會綜

憲政建設和人民代表大會制度理論研討會綜述

鄒平學

我國人民代表大會制度(以下簡稱人大制度)自創立以來，迄今已經50周年。如何完善人大制度，是紀念人大制度50周年之際需要認真研究的課題。2004年8月20日至22日，北京大學政治發展與政府管理研究所、北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心、甘肅省人大常委會研究室、《人大研究》雜志社在甘肅省蘭州市聯合舉辦了憲政建設和人民代表大會制度理論研討會，參加這次研討會的有全國人大常委會機關、部分省級和市級地方人大常委會機關的領導同志，中央黨校、中國社會科學院、北京大學、深圳大學等法學、政治學界的專家學者，《法制日報》、《檢察日報》、《南方周末》等媒體人員約70 多人。會議主要圍繞從政治文明和憲政建設的高度探索完善進一步完善和改革人大制度。現將會議論文及討論的主要觀點綜述如下。

關于中國憲政建設的經驗教訓及發展前景

(一)中國近代百年憲政歷史的經驗教訓

中國人民對憲法、憲政的認識和追求肇始于近代中國抗擊外侮、救亡圖存運動，迄今已有百年歷史。有學者總結了中國近代百年憲政歷史的經驗教訓：一是清王朝在嚴重的社會危機面前，只顧眼前利益，對政治改革未能表現出應有的歷史主動，一再錯失政治改革的良機。而其后連綿不斷的戰爭、**，營造的是對暴力、權力、英雄和個人的崇拜，這構成了建設憲政的一大障礙;二是缺乏寬容的政治文化和環境，不同的政治力量可以共患難，不可享其成。而憲政社會必須寬容;三是統治者和政治精英的愚民思想是憲政不成功的重要原因。

(二)中國憲政建設的難點所在

有學者認為中國進行憲政建設，有五大難關，一是憲政觀念和知識的普及;二是憲法和法律至上、依法治國的實際推行;三是全能政府變成有限政府、對政府權力的法律控制和實際的控制;四是司法獨立的真正實行;五是黨政關系的切實改善，特別是黨對人大領導的最優化體現。為了過好這五關，該學者提出的初步制度設計構想是：以人民代表大會制度為國家制度架構的龍頭，下設各個國家機關，中國共產黨作為執政黨，在各級人民代表大會內活動，在直接和間接選舉的基礎上取得多數，進行組閣，派遣干部，將黨的意志通過法定程序變成法律，全國執行，以這種方式實現自己的政治領導、組織領導和思想領導。這樣的制度設計是符合馬克思主義人民代議制思想的，但如何讓人們同意或接受這樣的制度設計，卻是許多工作要做。

(三)憲政建設實踐的可喜變化

大會家普遍認為，經過20多年的改革開放，我國現在正處于憲政建設的最好時期。一些學者指出，我國正處于憲政民主的入口。有的學者列舉了當前憲政建設面臨的可喜變化：第一，公民社會的孕育和發展對憲法實施正在產生巨大的推動作用，“山東齊玉苓的教育權案”、“山東高考生訴訟教育部侵犯受教育平等權案”、“四川成都公務員錄用中的身高歧視案”、“安徽蕪湖錄用公務員中歧視乙肝病毒攜帶者案”、“河南洛陽李慧娟法官案”以及各地房屋拆遷中暴露的公權濫用及受到治理的事例充分說明了這一點;第二，公民高度的制度參與行為推動了人大制度的憲政回歸，如去年深圳、北京等地方人大代表選舉中出現的競選現象，各地涌現出越來越多的民意代表;第三，在“孫志剛案”、“孫大午案”、“沈陽劉涌案”、“湖南嘉禾拆遷案”等影響巨大的社會事件中凸顯媒體和公眾積極參與對政府的監督和公民權利的保護，而學者們通過公民建議書的形式呼吁最高國家權力機關啟動違憲審查機制、通過法律援助的方式參與維權案件的代理等行動，代表了了知識精英嘗試在體制程序內輸送正義、推動憲政變革的可貴探索;第四，許多地方特別是基層黨委和政府出現了主動進行政治民主改革的探索，如鄉鎮長直選、公推公選、縣黨代表的直選和黨代會的常任制改革等。

(四)推動憲政建設的路徑選擇

許多同志對如何推動憲政建設提出了具體的意見和建議，概括起來有：(1)鑒于目前實行違憲審查還有很大困難，可以先走一條憲法私法化而司法化的途徑，使憲法在保護公民私權方面適用起來;(2)通過修憲、制定政黨法和政治體制改革，明確黨的領導權和國家權力的關系，使領導權掌握國家權力在憲法法律規定的具體途徑和形式上進行，避免黨權直接領導和支配國家權力，以解決憲法地位虛化、人大地位被架空等問題;(3)努力解決地方如何在中央表達利益的問題，可考慮在常委會組成上充分考慮地方的人選，使全國人大常委會會議成為全國各地最重要的利益表達和利益綜合的場所;(4)大力倡導公民教育，培養國民憲法意識;(5)以推進黨內民主來促進人民民主。

人大制度建設的歷史回顧及經驗總結

(一)人大制度建設的歷史回顧

與會者普遍認為，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，已走過漫漫五十年歷程。五十年來，人大制度建設經歷了艱難曲折的發展過程。特別是“文革”十年浩劫，幾乎使人大制度陷于癱瘓境地。改革開放之后，人大制度建設迎來了春天，從此步入正常發展的軌道并不斷取得重大成就。1982年憲法堅持和完善人大制度，規范政府的權力，確立了司法機關依法獨立行使職權的司法體制。中國共產黨建立了集體領導制度，在憲法和法律的范圍內活動。中國共產黨建立健全了集體領導體制，在憲法和法律范圍內活動。在黨的“十六大”上，又提出了轉變執政方式，加強權力制約，推進政治文明的主張。十六大報告還指出：“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意志。”在今年的第四次修憲中，“三個代表”重要思想、政治文明、國家重視和保障人權、保護公民的私有財產權等載入憲法，標志著國人上下對憲政、政治文明的認知達到前所未有的高度，也為中國人大制度建設奠定了良好基礎。

大家普遍認為，人大建設半個世紀的歷程充分證明：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是國家政權賴以建立的基礎，也是中國共產黨執政得以實現的主要方式和渠道。人大制度的發展和完善與我國政治文明建設息息相關，是衡量我國社會主義政治文明建設水平的一個重要標志。

(二)人大制度建設在憲政建設中的地位和作用問題

與會者指出：(1)人大制度是中國特色政治文明的制度創新;(2)人大制度建設是憲政建設的重要內容，憲政建設的發展完善離不開人大制度的發展完善;(3)從人大制度發展的歷程和成就可以看到，人大制度建設的發展和政治架構的改善，為中國憲政建設奠定了初步的基礎;(4)人大制度是民主政治建設的重要體制內資源，是民主政治發展的基本生長點;(5)提高中國共產黨的執政能力，完善共產黨的執政方式，最重要的內容就是運用人大制度實現黨對國家權力的掌握;(6)在中國加強憲政建設，首選目標是加強人民代表大會的制度建設。按照憲政體制的要求來加強和完善人大制度建設，其基本方向是確立憲法至高無上的地位、保護人權、權力制約、有限政府、司法獨立。

有學者總結了堅持和完善人大制度對中國憲政建設的價值和功能：(1)人大制度是一種新型的、具有中國特色的代議制度，它建構了國家權力所有者(人民)與國家權力行使者(國家政權機關)的憲政關系，奠定了國家權力來源的合法性和正當性，確定了國家權力分配和行使的憲政程序，因而是實現中國憲政目標的基本政治形式;(2)人大制度是中國憲政建設的基本的活動平臺和核心中樞;(3)人大制度是推動政治體制改革、建設政治文明、推進憲政建設的動力之基、活力之源;(4)我國憲政建設的諸多不足植根于人大制度各個環節的缺陷，因而完善人大制度有助于憲政建設的完善，而且人大制度建設的可預期性強，政治風險較低，成本收益較合理，對憲政建設的推進是深層次的、穩定有序的。

(三)人大制度50年歷程的經驗教訓

與會者在充分肯定我國人大制度所取得的巨大成就的同時，也客觀冷靜地看到了它與憲政建設和政治文明的要求還存在相當大的距離，客觀地分析了人大制度具體運行中的存在的問題和不足，綜合來看主要

有：違憲審查機制不健全;執政黨與人大的關系沒有完全理順;人大與其他國家機關的權力關系也沒有完全理順;選舉制度缺乏應有的價值追求，在程序方面存在諸多缺失;兼職代表制為主的現狀不利于代表發揮作用;人大會期過短、代表人數過多、會后代表活動流于形式，使得代表執行代表職務的效能方面存在名實反差大、權威不高、運作真空多現象;代表大會及其常委會職權運用方面有效運作不足，無效運作過剩，如監督方面很少行使法定的質詢、成立調查委員會、審查規范性文件的合憲性及合法性等權力，卻花大量時間和精力從事執法檢查、執法評議、述職評議等憲法組織法沒有明文規定的活動;人大工作制度方面的立法滯后，人大及其常委會在監督權、決定權等具體的職權行為方面無法可依現象長期沒能改觀;沒有合理解決最高國家權力機關的至上性和憲法至上性的關系，沒有解決對人大自身的監督問題，以致建立獨立權威的違憲審查機制存在無法逾越的認識和體制障礙。對于這一點，另有學者概括為最高國家權力機關的定位存在主權常設化的傾向，不利于憲法最高權威的樹立，他認為人民主權的實質是由人民制定憲法，一旦憲法制定出來后，就不應當允許存在高于憲法地位的任何主體，即不能允許主權常設化，只有這樣才能建成憲政國家;

人大制度健全完善之探討

(一)完善人大制度的路徑選擇

有學者認為，首先應當在制度層面上應保證人大及其常委會依法履行職能，把人大建設成為名副其實的國家權力機關。要把將人大僅僅看做是“咨詢機構”的傳統觀念轉變到確認人大是“國家權力機關”的憲政觀念上來。其次是完善人大審議和責任追究制度，加強人大監督的力度。各級人大除了嚴格審議“一府兩院”的工作報告外，還應加強對財政項目的審議。建立重大活動和重大項目的財政支出必須經過人大審批的制度，切實改變政府決策“先斬后奏”，人大事后認可的形式主義。對違法決策、決策失誤的要及時質詢，追究責任，嚴肅處理。避免以“引咎辭職”來擺脫責任，不了了之。

有學者指出，完善人大制度的路徑選擇應當從人大制度的特定主體-代表出發，著眼于完善代表的選舉方式、逐步完善代表的組織構成、提高代表的素養、建筑堅實的活動平臺、建設代表履行職務的實在環

境和保障措施、加強對代表的監督制約機制、提高人大的權能、加強人大制度運行的有效供給，為人大制度和憲政建設奠定真正的主體之本、動力之基、活力之源。由于任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養和行為影響著制度功能發揮和它的整體形象。中國的農村改革、企業改革的制度創新都是著眼于發揮特定經濟組織制度內人的積極性、主動性和創造性這一根本目的而展開的。各級人大代表是各級人大的組成人員，其素質和議政能力關系到人民代表大會作用的發揮。所以，從人民代表這一政治主體入手，有助于抓住人大制度改革的根本。與此同時，還需要加強和完善各級人大常委會的組織機構建設，優化常委會的人員結構。該學者還認為，在堅持宏觀構建和系統把握的前提下，著重從程序入手、著眼于具體細節、立足于微觀環節，采取先易后難的改革思路，具體而微地、積極穩妥地、漸進地完善人大制度。人大制度作為宏觀性的根本政治制度，需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實施，發揮實效。而我國人大制度雖然在宏觀層面上已經建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善，以致民主政治難以在代議制度的具體程序中實現，無法落實于具體環節細節中。因此，高度重視人民代表大會制度的內部組織制度、工作程序的健全完善，是今后一個相當長的時期內，完善人大制度的主要方向。一些學者也認同這一點，認為細節往往決定結果，自我設計的系統、全面的方案不一定能奏效，碰到什么問題就解決什么問題，完善每一個細節可能是一條切實可行的路子。還有的學者認為，人大制度的問題不單純是人大自身的問題，而是整個國家政治體制中各種權力配置和來源的反映，故探討人大制度的發展要從整體、全面的視野加以審視。

有學者指出，“代議”作為人類社會處理公共事務的一種程序性制度，屬于人類政治文明的成果。當今代議制度已成為一種較為完善、成熟的國家政治制度，是人類智慧在社會政治領域里取得的一項文明成果。我們應當探索借鑒當今世界議會制度發展揭示的理念：一是法治至上，權力制衡;二是認同社會多方利益的合理存在;三是認同現代選舉的基本精神和規范。該學者提出要“先謀于局，后謀于略”，建議從政治技術的引進層面借鑒世界議會的成功經驗。

(二)完善人大選舉制度

選舉制度是人大制度的邏輯起點，與會者認為，完善人大選舉制度應當從以下方面入手：(1)適時擴大直接選舉范圍，直至最終實現全國人大代表的直接選舉;(2)在條件成熟的情況下逐步取消城鄉代表的每一代表人口數的不平等比例規定，為解決三農問題提供民意機制和制度保障;(3)改進和健全代表候選人的提名程序，依法平等對待各政黨、團體的提名和選民或代表的提名，改變硬性規定代表構成和各種比例代表制的做法;(4)增強選舉的競爭性和開放性，逐步建立競選制度;(5)推行與擴大界別選舉制，使之與地域代表制有機結合。

(三)逐步建立專職代表制

與會者普遍認為，兼職(業余)代表為主不利于發揮代表的作用，普遍認同我國應當逐步建立專職代表制，這也是世界各國代議制的普遍要求。建立專職代表制可從幾個方面入手：(1)減少代表人數。我國各級人大會人數太多，達300多萬，全國人大代表幾近3000人，為各國議會之最，這樣的規模不利于議事效能的提高。有學者稱之為“政治勞動密集型”代表結構，與當代世界議會的“政治專業化高科技化”潮流結構不合拍。根據國外政治學家提出的一個國家國會的理想規模應當是其人口總數的開立方之理論，可以計算出我國全國人大的理想規模不超過1100人;(2)有計劃、有步驟地推行代表專職化。有兩套方案：一是先在全國人民代表大會實行專職代表制，自上而下，逐步實行全部人大代表專職化。二是在人大常委會所有委員都專職化的基礎上，再在其他代表中按比例逐屆擴大專職代表的數額;(3)大大增加例會會期。有的學者建議，在目前代表人數尚未減少的情況下，全國人大的例會可延長至20天或30天。有的學者認為，如果實行專職代表制后，代表大會可以參照現行人大常委會的作法，即每兩個月召開一次會議，每次會議15至30天，保證每年有大約一半的例會時間。還有的學者建議全國人大常委會每月舉行一次會議，會期10 天左右;(4)健全完善議會輔助性、服務性的機構，借助專業培訓提升代表參政議政能力。配置引進人大專職助理，將專職助理的經費開支列入人大預算，由國庫開支，建立專職助理的資格認定和考試制度;(5)大力加強代表執行職務的物質保障和法律保障。

(四)加強對代表的監督制約機制

不少學者認為，加強對代表的監督制約機制，可以采取的措施有：(1)實現代表履行職務的公開化。增加人大會議及常委會會議的透明度;人大的公報、工作刊物應向社會公開發行，群眾可以隨時查閱;在制度上建立群眾旁聽大會和常委會會議的程序與方法;(2)建立代表接受選民委托的制度。任何公民或社會團體組織有權通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表負有義務向本級人大及其常委會反映這些委托，委托對代表行為沒有強制約束力;(3)建立代表述職制度。應明確規定一定的時間、保證一定的場所和必備的物質條件，由代表向選民或選舉單位作履行職責的述職報告，聽取選民或代表的詢問、批評或建議。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時間回原選舉單位參加述職，可在每年一次的代表大會上，要求出席上一級人大會議的代表回選舉單位述職，一半以上的代表對其不滿意的應當依法罷免。當然，在完全實行直接選舉及人大會議會期大大延長的時候，此時的述職主要是回選區向選民述職。此外，我國全國人大有相當數量代表本身并不居住在選舉單位所在的省、自治區或直轄市，比如居住在北京的相當多的黨政高級領導其代表候選人資格是分配到各個省、自治區或直轄市的，由這些地方的人大選舉當選的，在一定的時期，這樣做有合理性和現實需要，但在今后條件成熟時，應當改變這一做法，使任何選舉單位選舉產生的代表必須是居住在選舉單位所在的地區，這是近現代代表制的原則要求;(4)建立代表視察、走訪制度;(5)建立代表約見制度。現在許多地方人大有代表約見制度，但流于形式，一般每年舉行一次，每次二、三天左右，其余的所謂約見，大都由常委會機關干部代勞，事實上，人大機關干部接待來訪其法律性質和法律后果與代表接見來訪是不同的。必須建立長期的代表約見制度，分期分批地安排代表參加約見，使每一個代表每年應當有相當的時間接見選區選民，當然，這與代表的專職化分不開的;(6)建立代表回避制度。現在人大立法中已經出現立法腐敗現象，監督也有從代表自身特殊利益出發進行監督的苗頭，應當在制度中規定：代表在立法和對政府、法院和檢察院及國家工作人員的行為進行監督時，應當遵循回避利益沖突原則。在具體制度設計上，可以借鑒訴訟法的有關規定，凡人大代表或常委會組成人員與所決定的事務或問題的處理有利害關系，就應當自行申請回避;有關機關和個人也有權申請該代表或常委會組成人員回避。是否回避由大會主席團或委員長會議、常委會主任會議決定。當然，如果完全實行代表的專職化，每一個當選代表必須辭去其他的任職或職務(如黨政職務、企業事業單位的職務等)，專心從事代表職務，則不需要建立代表回避制度;(7)建立代表行為懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為等行為進行懲戒。現在有

些代表，違反代表法、選舉法的規定，或者進行賄選，或者收受賄賂為他人謀取不正當利益;有的從事與代表的誠實、信用原則相違背，作出有損人大制度的行為，有的利用代表身份在社會上從事不正當行為，對此應當健全懲戒制度，可以建立專門的代表監督機構縣級以上地方各級人大常委會可考慮將代表資格審查委員會改為常設性的代表監督委員會，或另設代表監督委員會，其職能就是受理對代表的指控;聽取被指控代表的申訴并組織調查、組織聽證會，提出調查處理報告;受理罷免議案的初審并提出審查報告;受理當選代表的拒任和已選代表的辭職;受理對代表的質詢等等;(8)完善罷免制度。明確罷免標準，樹立科學的代表行為價值觀念。罷免的范圍不能僅限于極個別嚴重違法亂紀的代表，還應當包括那些無視選民意愿、嚴重脫離群眾、無能履行代表職責的“拍手代表”、“舉手代表”等。

(五)加強人大監督

與會者普遍認為，憲政建設必須加強人大監督，健全監督機制，大家呼吁盡快出臺監督法。許多學者認為改善黨的領導、理順黨政關系是加強人大監督的關鍵。完善監督機制應圍繞真正樹立人大監督的權威地位，健全監督機構，完善監督程序、強化監督責任，拓寬監督渠道來進行。有學者建議將審計、監察部門從政府序列中獨立出來，成為直接向人大負責的機構，由人大選舉產生，對人大及其常委會負責并報告工作，以加強人大對政府監督的力度;成立專門的監督委員會。有學者主張，人大監督應當多用詢問和質詢;人大對司法的監督應當以集體性、間接性、形式性為原則，在內容上應當監督人(法官)、司法制度的運行、司法政策三個方面，以促進司法機制的完善和法官素質的提高為宗旨，而僅僅局限于糾正個案。

(六)完善地方立法聽證制度

不少學者圍繞完善立法聽證制度發表了觀點。大家認為，立法聽證是中國立法體制改革過程中出現的新型的、正式的參與形式，提高了立法的開放性和公眾的參與度，有助于提高立法質量，能生動地反映公民社會的發育程度。有的學者認為，各地在實踐中舉行的立法聽證會暴露出四個不足：(1)聽證規則比較粗糙，有的甚至沒有聽證規則;(2)有的舉行前沒有發布公告，有的沒有公開舉行，類同于立法座談會;(3)聽證人何謂聽證陳述人的權利義務欠明確;(4)聽證意見沒有得到應有尊重。也有學者從公民參與的角度認

為現有的聽證會尚未成為公民參與立法的一種“日常化”的渠道，存在明顯的臨時性和隨意性。除了公眾參與不積極外，還存在三個不足：一是組織者對會場秩序的過度強調在一定程度上壓制了公民在發言中的活躍表現，難以形成觀點交鋒，辯論性不足;二是組織者選擇作證人時邀請的政府有關部門人選過多，影響了作證人的內部平衡;三是聽證者是以某個委員會這一集體形象出現的，而不是以立法者個體出現的，而委員會內部實行科層制，強調集中，這樣作證者與聽證者難以形成有效的互動，聽證會成為征求意見會集體。學者們指出，完善聽證制度，關鍵是要從根本上提高公眾的參與，完善聽證的程序，使聽證規則和程序與聽證的實質相符合，確保聽證會的質量，為此要一方面要擴大公民的參與、實現立法程序的民主化。另一方面要實現立法機關的民主化，改造科層制的運作模式，真正發揮代表、常委會委員在與公民密切而良性的互動基礎上的立法參與積極性。

(七)關于地方黨委書記兼任同級地方人大常委會主任的模式

在改革和完善黨的領導方式和執政方式的過程中，許多地方黨委書記兼任了

同級地方人大常委會主任，對于這一模式，一些學者認為其實際效果并沒有達到提高人大地位這一制度設計初衷，反而削弱和貶低了人大地位。其存在的問題是：導致人大自身領導人的缺位;增加了工作流程，降低了工作效率;容易使人大常委會的工作班子變成黨委直接下屬機構;加劇了黨政不分、以黨代政的傾向;不利于強化人大的監督職能。但也有學者認為，地方黨委書記兼任同級人大常委會主任，這樣的黨政部分其實是一件好事，因為一般來說，人大的實際地位是比較低的，實際權力比較小，作為真正執掌國家權力的黨并不真正愿意與之合二為一。我們看到黨和政府之間的黨政不分有其客觀必然，因為黨、政府的權力都很大，它們之間的黨政不分是“強強聯合”.所以，黨委書記進入人大是可喜變化，對于人大的發展完善是有利的，現在的問題是把這件好事辦好。這位學者還認為，一般地談黨政分開也許并不合適，因為黨內集聚著中國的絕大部分精英，它的人員眾多、組織系統嚴密龐大，它擁有強大的執政資源和執政能力，如果黨政分開是使其邊緣化，這樣作將造成政治資源的極大浪費，所以關鍵的問題是怎樣使黨的執政能力依法科學合理地進入國家政權體制內來運行。

你好哦啊，

第三篇：論人民代表大會制度的改革和完善

摘要

在紀念人民代表大會制度建立59周年，贊頌人民代表大會取得偉大成就的時候；在大講要堅持和完善人民代表大會制度的時候，我們不要忘記：人民代表大會制度取得的成就，主要是1978年黨的十一屆三中全會后對人民代表大會制度進行了系列重要改革的結果。應該看到，人民代表大會的憲法職權還遠沒有充分落實，人民群眾還不夠滿意。在新的形勢下，人民代表大會又面臨許多新的越來越大的挑戰，不對人民代表制度進行改革，人民代表大會制度理想的優越性就不能發揮出來，也就不可能很好地堅持和完善人民代表大會制度。所以，本文想談談人民代表大會當前面臨的問題、挑戰和如何改革的問題。關鍵詞 人民代表大會制度，改革，完善

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目錄

一、人民代表大會制度的內涵和實質??????????????????4

（一）人民代表大會制度的內涵????????????????????4

（二）人民代表大會制度的實質????????????????????4

二、人民代表大會制度的發展概述???????????????????5

（一）人民代表大會制度的建立????????????????????5

（二）人民代表大會制度的發展????????????????????5

三、人民代表大會制度存在的主要問題?????????????????6

（一）人大代表制度存在的主要問題??????????????????6

（二）選舉制度存在的主要問題????????????????????8

（三）人大監督權存在的主要問題???????????????????8

四、完善人民代表大會制度的建議???????????????????9

（一）完善人大代表制度???????????????????????9

（二）完善人大代表的選舉制度????????????????????10

（三）完善人大監督制度???????????????????????10

五、結論??????????????????????????????13

六、參考文獻????????????????????????????1

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論人民代表大會制度的改革和完善

一、人民代表大會制度的內涵和實質

（一）人民代表大會制度的內涵 我國的人民代表大會制度，是根據一切權力屬于人民的原則，經過民主選舉產生國家權力機關，并由權力機關產生其它國家機關，按照民主集中制的原則，實現人民當家作主的政權組織形式和運行機制。按照我國憲法的規定，人民代表大會制度的涵義主要有以下幾個方面:全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督;國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督;人民代表大會及其常委會實行合議制，集體行使職權，集體決定問題:中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則，在保證國家統一的前提下，實行中央與地方適當分權，發揮兩個積極性。另外，國家對聚居的少數民族實行地方民族區域自治，自治地方的自治機關(包括人大和政府)除享有一般地方國家機關的權力外，還享有憲法賦予的自治權，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。

（二）人民代表大會制度的實質

人民代表大會制是我國人民在長期的革命斗爭實踐中創建的國家政權組織形式，是實現人民當家作主的一種根本政治制度，其實質是民主政治，即通過人民代表大會制度，在國家政權建設上實行最廣泛的民主，保證人民充分享有和行使民主管理國家事務的權利。江澤民曾指出:“我們的社會主義民主，是全國各族人民享有的最廣大的民主，它的本質就是人民當家作主。”他還指出:“充分保障人民當家作主的民主權利，是我國政權建設和政治體制改革的根本出發點和歸宿。”由于中國人口眾多，不可能通過“直接民主’，由全體人民親自來掌握國家政權、行使國家權力。人民只能選舉少數人作為他們的代表，組成代議機關，代表人民行使國家權力，即“代議民主”。在我國，人民對國家權力的行使，是通過間接的代議制(人民代表大會制)的形式來實現的.通過民主選舉產生各級人民代表大會，并以人民代表大會為基礎產生其他國家機關，組成統一協調的國家政權機關體系來管理國家事務。人大制度的基本架構就是，人民—人民代表—人民代表大會—其他國家機關，人民和全體代表及其所組成的代表大會從某種意義上看又是一種權力委托的關系。委托，即人民把屬于自己的權力委托給自己選出的代表，由這些代表組成人民代表大會去行使國家權力。這就意味著人民始終是國家權力的主人，人民經過選舉，委托出去的只是國家權力的使用權，并非是國

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家權力的所有權，所有權始終保留在人民手中，這才是真正意義上的人民民主。權力委托的目的很明確，那便是讓國家權力得到正確和有效的行使，最大限度地保障公民的基本權利。一方面各級人民代表大會都是由人民通過民主選舉方式選舉產生的，人民代表大會代表人民行使國家權力;另一方面人民代表大會還要向人民負責，接受人民的監督，如果人民授予的權力受到了濫用、誤用這顯然有悖于人民主權的原則。

二、人民代表大會制度的發展概述

（一）人民代表大會制度的建立

1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，這次會議宣告了中華人民共和國的誕生，從此中國人民成為國家的主人。會議制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》，選舉了第一屆政協全國委員會和中央人民政府委員會。《共同綱領》確定了人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的政權組織形式，它標志著新中國民主政治的開端。

《共同綱領》雖然確定了人民代表大會制度為我國的政權組織形式，但由于當時實行普選的條件還不夠，于是采取了召開各界人民代表會議的過渡方法。各界人民代表會議這種組織與人民代表大會相比，其不同點在于:它出席會議的代表不是由選舉產生，而是由各界人民協商產生的，其中一部分還是由政府邀請的;它近似于人民民主統一戰線的形式，還不是政權機關，只有在它代行了人民代表大會職權時，才成為過渡性質的權力機關。它為人民代表大會的建立，準備了條件，積累了經驗。

1953年下半年到1954年上半年，我國在全國范圍內進行了第一次空前規模的普選。在普選的基礎上，逐級召開了地方各級人民代表大會。1954年9月，在各級人民代表大會召開的基礎上，正式召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，這就標志著我國人民代表大會制度的正式確立。這次會議制定了新中國的第一部憲法，對人民代表大會制度作出了比較系統的規定，確立了全國人民代表大會為最高國家權力機關，它的常設機關是全國人大常委會，國務院是最高國家權力機關的執行機關，是最高行政機關。按照憲法規定，由全國人民代表大會產生了中華人民共和國主席和全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關。與憲法相配套，還制定了《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等重要法律。我國以人民代表大會為基礎的國家政權制度全面建立起來，從此在國家政治生活中發揮了它應有的作用。

（二）人民代表大會制度的發展

1954年9月至1957年上半年，是我國人大制度一個比較好的發展時期。在這三年當中，我們黨和國家比較重視發揮人民代表大會制度的作用，人大的工作相當活躍，立法、監督和代表視察等都取得了一定的成效。其間，人大會議能如

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期召開，全國人大和地方各級人大認真履行憲法賦予的各項職權，決定了一系列重大問題，制定了包括1954年憲法在內的多部法律，推動了各項建設事業的健康發展。

從1957年反右斗爭后至1966年是人民代表大會制度曲折發展的時期，由于“左”的思想愈演愈列，民主集中制可是遭到破壞，人大工作難以正常開展，人大制度部分受到削弱。其主要表現在:各級人大及其常委會不能按期開會:國家和地方事務很少提交人大及其常委會審議;立法工作趨于停頓，法制建設受到削弱;國家民主生活被嚴重窒息，人大代表也不敢暢所欲言。這樣，人大工作不僅進展緩慢，某些方面還出現了一定程度的倒退。

1966年下半年至1976年10月，是人民代表大會制度受到嚴重破壞，人大工作全面倒退的時期。19“年5月，“文化大革命”開始。1966年7月，三屆全國人大常委會舉行會議，決定改期召開三屆全國人大二次會議。此后，直到1975年四屆全國人大一次會議召開，在8年多的時間里，沒有舉行一次人大會議。全國人大及其常委會僅僅保留名義，實際上已經癱瘓，失去了作為國家權力機關的作用。1968年，地方各級人民代表大會和人民委員會被砸爛，由革命委員會取代。1975年1月，四屆全國人大一次會議召開。這次會議有各界各族代表人物出席，聽取了周恩來總理所作的政府工作報告，部署了一系列的工作，并產生了1975年憲法。但是，這屆全國人大并不是由普選產生，而是由省級革委會協商指派的。四屆全國人大只開過一次大會和四次常委會，活動很不正常。立法和監督權基本上沒有行使，只做過一些特赦決定和幾項任免決定。一些重大事項也沒有按法定程序交人大審議，人大制度名存實亡。

1976年至今，是人民代表大會制度恢復和逐步完善，并取得重大進展的時期。“文化大革命”結束后，全國人大常委會恢復了活動，地方各級人大在被取消了12年以后，陸續開始召開人民代表大會。1978年召開的五屆全國人大一次會議，推動了人民代表大會制度和人大工作的進一步恢復。1978年底召開的中共十一屆三中全會，強調要加強社會主義民主與法制建設，加強人大制度的建設，從而使人大制度逐步走向發展和完善，并進入一個良好的發展時期。1982年召開的五屆全國人大五次會議，以1954年憲法為基礎，修改和通過了新憲法，1988年、1993年和1999年又通過了三個憲法修正案。在此前后制定和修改的選舉法、組織法等，對健全人民代表大會制度作出了一系列規定:改進和完善了選舉制度;擴大了人大常委會的職權;加強了全國人大及其常委會的組織建設;設立了縣級以上地方各級人大常委會等，促進了人大制度的完善和發展。

在新的歷史時期，人大的發展已經進入了成熟階段，人大制度得到了進一步的改進和完善。人大制度有了一些創新:如2003年出現在深圳和北京的人大代表競選事件，體現了我國人大代表的選舉走向民主化、公開化;1998年上海“特別專職委員”的出現，體現了人大代表專職制的制度創新。同時，各級人大及其常委會在黨的領導下，認真履行憲法和法律賦予的職責，積極探索、勇于實踐，各

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項工作都取得了很大進展和成績，充分發揮了國家權力機關應有的作用，從而推動了依法治國的進程，為促進改革開放和現代化建設、維護社會穩定做出了重要貢獻。

三、人民代表大會制度存在的主要問題

（一）人大代表制度存在的主要問題

1、我國實行兼職代表制度，代表履職效率不高。人大代表代表人民行使國家權力，是一項極其神圣而艱巨的任務。參與討論、決定國家大事，制定法律、法規，任免和監督國家領導人員，涉及到國家的政治、經濟、文化、社會生活的各個方面，關系到億萬人民的利益和幸福代表所從事職責的重要性和復雜性、艱巨性，決定了這是一個非常專門性的工作，客觀上要求人大代表必須是專職的。在我國，除各級人大常委會組成人員外，人大代表一般都有自己的本職工作。多數代表因忙于自身事務，不可能把主要精力放在兼職上面，造成代表履職效率不高，“舉手代表”、“啞巴代表”的現象還在一定范圍內存在。而且，代表的層次越高，代表的選民就越多，地域也越廣，所要了解的情況和問題就更復雜。這需要人大代表具有政治、經濟、法律、管理等多方面的廣泛知識和經驗。這些知識和經驗，單靠在日常生活與工作中的積累是難以適應人大代表的職責的。人大代表如果全部或基本上都是業余的話，難以指望他能有效地代表人民行使神圣的權利。

2、對代表的監督機制有待完善。憲法和法律規定，代表是由選舉產生，必須對選民負責，受選民監督，反映人民的利益和要求。現實中，由于對代表的監督機制尚未有效建立起來，代表在履行職責、反映民意上容易出現偏差。由于許多代表不是真正通過競爭當選的，對民情民意并未充分重視，特別是縣級以上的人大代表是間接選舉，這就容易使代表不能很好地處理對上負責與對下負責的關系，在一些問題上，往往不能很好地代表和反映民意。還有相當一部分代表的代表意識不夠，代表能力不強，因而出現了開會時聽聽報告，審議時幾乎一言不發的所謂“零議案代表”、“舉手代表，等現象。還有些代表在履職時把自身利益目標放在首位，沒有真正維護和代表選民的利益，更有甚者出現違法犯罪的現象。法律雖然規定了選民或原選舉單位可以罷免自己選出的代表，但對罷免的條件沒有明確規定，實踐中也極少采用，選民監督代表乏力。之所以出現這些問題，雖然與代表素質的參差不齊有一定關系，但不可否認，對人大代表的監督機制尚未形成，才是影響人大代表作用發揮的更深層次的原因。

3、代表與選民或選舉單位之間的聯系制度還不健全。我國《代表法》明確規定，代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。但在實踐中，代表與選民或選舉單位之間的聯系制度還有許多不足之處，有的代表很少主動去單位或原選區聯系走訪選民，更談不上向選民收集意見，表達和反映他們的要求和呼聲。再如群眾反映

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問題，現在一般都是找政府部門，找媒體，而很少通過人大代表這個正式的架道，向政府有關部門反饋意見。由于我國實行的是代表兼職制度，代表與選民或選舉單位聯系沒有形成經常性的制度化，對于兼職代表而言，由于沒有固定的辦公場所專門處理代表事務，代表同選舉單位、選民就缺乏固定聯系場所和聯系方式。

4、代表結構有待優化。目前，我國人大代表在結構上還不盡合理，多年以來中共黨員多、非中共黨員少，官員多、群眾少，男的多、女的少的代表結構難以改變。近年來，代表中又出現了私營企業主多、社會弱勢群體少，經營管理者多、普通職工少的趨勢。占人數最多的工人和農民中產生的代表相對較少，而社會底層的弱勢群體中產生的代表就更少了，代表構成上的不合理難以保證代表能夠真實的代表、反映廣大人民的意愿。特別是官員代表偏多存在許多弊端，過多官員兼任人大代表致使各級人大會議幾乎成了領導會；其次，人大代表在投票選舉政府及司法機關負責人時，有官員身份的代表可能會考慮自身地位或前程來確定選票投向，較易發生偏差甚至舞弊行為；另外，從行使監督權的角度來說，政府宮員自己就是代表，形成自己監督自己，官員身份的人大代表不大可能向自己。

（二）選舉制度存在的主要問題

1、選舉缺乏公正和平等的競爭當前選舉制度存在著選舉缺少平等競爭甚至存在民主選舉流于形式走過場的現象。主要表現在候選人的產生方式不夠民主，更多體現的是少數領導者的意圖；差額選舉特別是正職領導人的差額選舉沒有得到落實，選舉還缺乏競爭性，選舉人選擇余地太小:黨組織對候選人的介紀過于簡單，候選人缺少自我展示的舞臺，代表很難鑒別，投票往往變成一種盲目服從組織意圖的例行公事。

2、直接選舉程度低。在我國，縣鄉兩級人民代表大會代表由選民直接投票選出，縣級以上各級人民代表人會代表由下級人民代表大會選舉，各級國家機關、領導人由同級人大代表選舉。我國采用這種直接選舉與間接選舉相結合的選舉方法是我國特妹國情的產物，主要是考慮到我國選舉制度還不成熟，且由于經濟條件的限制，完全直接選舉還難以普遍采用。直接選舉程度不高直接影響選舉的公正性和民主性，由于直接選舉更能有效地制約強勢組織對選舉的控制，也更能反映真實的民意。而間接選舉存在著不能全面、正確表達選民意愿，甚至有歪曲選民意志的情況，同時，多層次的間接選舉，模糊了代表與選民之間的責任關系。

3、選票效力存在差異。現行《選舉法》第十六條規定為:“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一個代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”這種選票效力差異使得中國農民的政治權利發生嚴重缺失，這顯然有悖于《憲法》第三十四條規定的公民擁有平等選舉權的精神實質。平等選舉權是指每一個選民在一次選舉中只有一個投票權，一切選民所投選票效力相等。它是選民投票權一律平等的選舉投票制度的體現。《憲法》規定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、宜順論文網www.tmdps.cn7

財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”中國在農村人口和城鎮人口中實行的不同選票效力使農村人口和城鎮人口的實際比例和他們在國家權力機文中的代表比例發生了偏差，8億農民在權利上、政治上變成了2億農民。正是已于這個規定，農民在人民代表大會中一直沒能獲得與其實際力量相符的政治地位。

（三）人大監督權存在的主要問題

1、在立法監督上 主要表現在：①違憲審查制度的缺失；②雖然《立法法》規定了對違反憲法、抵觸上位法及不適當的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，但沒有細化、過于籠統，不便于操作，使得監督流于形式；③行政機關的立法監督權(《立法法》規定上級政府有權改變或撤銷下一級政府的不適當規章)與人大的立法監督權之間的協調缺乏切實可行的制度安排，往往損及人大的知情權力，從而無從監督。

2、在執法監督上

主要表現在：①人大法律監督與行政機關內部監督，一方面存在職能重疊，另一方面兩者關系沒有法定化、制度化，沒有協調和溝通的渠道；②非立法性抽象行政行為的監督沒有制度上的安排，抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為(即行政立法行為)和非立法性抽象行政行為(即行政機關制定、發布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等)，人大對于前者可給予立法監督，但對于后者從實體到程序都沒有明確的法律規定，而且法律還明確規定了抽象行政行為的不可訴性，也排除了司法機關的監督，從而導致行政機關利用非立法性抽象行政行為來躲避監督、違法行政的現象日益嚴重；③政務公開制度不完善，行政權力運作的公開性和透明度不夠，影響人大的知情權力和執法監督的開展。

3、在司法監督上

主要表現在：①對司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排；②人大與檢察機關的法律監督權限、職能劃分不清；③對人大監督與司法獨立之間沒有找到平衡點并在制度上、法律上予以確定。

四、完善人民代表大會制度的建議

（一）完善人大代表制度

1、代表逐步實現專職化。專職代表制是指代表不兼任其他職務，而以代表職務作為其專職工作，享有職權并承擔相應責任的代表制度。代表專職化是憲法和法律賦予代表的地位和作用所決定的。人大代表的專職化關系到代表職能的發揮和履行的質量。隨著社會、經濟的高速發展，人大所議事項的復雜化和專業化客觀上要求代表職業化。為此，①是實行財政預算單列制度，保證人大代表專職經費的落實。②是減少代表名額，現在全國人大代表近3000人之多，如此多的人數不利于討論問題、展開辯論、做出決策，效率也很低下。③是專職人大代表

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應有自己的辦公場所、經費，并配備助手及其他相關人員。

2、完善對代表的監督機制。加強對代表活動的監督，是推動代表依法行使職權，切實代表民意的重要措施。加強對代表的監督，①是要把重點從對代表個人道德行為的監督轉到對他的施政行為，即參政議政行為的監督上來，監督代表重要的是要監督代表切實依法履行代表的職責，這是由代表的基本特性所決定的。②是加強對代表參政議政行為的監督，逐步建立完善人大代表公示、述職制度，提高人民代表大會的透明度，讓人民更多地了解代表在代表大會上的活動情況。③是完善對代表的罷免程序。有選舉還必須有罷免，對代表的罷免程序要有可操作性，如何提起罷免案，如何組織罷免案的投票等都必須在制度上規定明確的內容。

3、完善人大與代表、代表與選民或選舉單位之間的聯系制度。加強人大與代表、代表與選民或選舉單位之間的聯系是密切人大代表與人民群眾的聯系、有利于人大代表參政、議政的重要舉措。人大代表是代表人民行使國家權力的，由人民選舉產生，向人民負責，受人民監督。人大代表要真正地代表其選民或選舉單位的利益，反映選民或選舉單位的意見和要求，就必須通過一定的聯系制度對選民或選舉單位的意向進行深入細致的了解。同時，人大代表要真正地向人民負責、受人民監督，也必須通過一定的聯系制度讓選民或者選舉單位了解自己履行職責的情況。當前，一些地方人大和地方人大常委會在這方面做了一些探索、創新，如召開選民座談會，在選區報告建議辦理情況，向選民述職并接受評議，建立人大代表網上公示系統等等，這些做法都是很有意義的。當然要逐步使這些活動方式普遍化、制度化。

4、逐步改善代表結構，有效整合多元利益主體。切實代表選民利益是代表本質的必然體現，只有在代表結構上保證代表的廣泛性、代表性，才能確保人民民主的廣泛性，才能真實地反映選民意志和利益。應逐步改變我國人大代表在結構上的官員代表偏多，黨員代表偏多，社會代表偏少，特別是社會弱勢群體的代表偏少的主要弊端。

（二）完善人大代表的選舉制度

1、切實推行競爭、公正的選舉。選擇性和競爭性是任何民主選舉的內在屬性，如果沒有競爭就無所謂選舉。首先要改進人大代表候選人的提名和介紹辦法。在提名中，擴大選民的提名權限，對團體的提名加以一定限制，平等對待選民和團體提出的人大代表候選人，減少指選、派選和組織部門內定，這樣使人大代表真正從群眾中產生，反映群眾意愿。其次是實行嚴格的差額選舉。為了增強選舉的民主性和競爭性，應盡可能多提一些候選人，應擴大副職的差額，條件具備時，正職也應搞差額選舉。再次，進行適度競選。大會期間，候選人可以在大會上作演講，向代表介紹自己的基本情況、政績，宣傳自己的施政綱領等。

2、適當擴大直選范圍。直接選舉是相對間接選舉而言，是由選民直接選舉代表，而間接選舉是代表選代表，相比而言直接選舉是一種更為民主的選舉方式。

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它便于選民選擇自己所了解和信任的人進入人大，代表自己行使管理國家的權力:便于代表同選民保持密切的聯系，充分聽取選民的意見和要求，向選民負責并報告工作；便于增強選民的權利意識和參政意識。鄧小平說過，我們現在沒有條件搞全國范圍的直選。那樣搞，只會分散人們的精力，影響安定團結。當然擴大直選范圍需要隨著條件的具備逐步予以推行，可先由縣級直選擴大到市級范圍再逐步擴大到全國范圍。

（三）完善人大監督制度

1、設置法監院，專司法律監督權 設置法監院，法監院與人民政府、人民法院關、人民檢察院是平行國家機關。全國人民代表大會將其法律監督權授予法監院專司，法監院是國家的法律監督機關。將法監院作為國家的法律監督機關，在制度設計上注重將法監院作為一個地位超然的單純法律監督機關，法監院僅對國家機關活動的合法性進行審查、裁斷，對于審查、裁斷為不合法的被監督事項只享有宣告無效或撤銷的權力，而沒有直接處理、變更被監督事項的權力，以使法監院地位超然，不越權代行其他國家機關的權力，但應賦予法監院對不執行決定者的制裁權，簡言之，法監院其職責在于判定錯誤，要求被監督的國家機關必須自行糾正錯誤，回到合法軌道，對不糾正者，法監院有權依法給予法律制裁。

除憲法外，根據《立法法》第2條的規定，我國的法的形式包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章以及地方政府規章。法監院的立法監督權的對象不包括對法律的制定、修改和廢止等立法活動的監督，對法律的立法監督權由全國人大行使，法監院只能對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章以及地方政府規章的制定、修改和廢止等立法活動的進行監督，法監院立法監督的內容包括兩個方面：一是違憲審查；二是違反上位法的審查。

2、撤銷行政監察機關

行政監察機關是行政系統內部的法律監督專門機關，行政監察機關實行的是“雙軌制”，即行政監察機關既其受上級主管部門領導，又受行政機關領導。這種監督的監督主體在人、財、物、權等方面都受制于監督客體，是“兒子監督老子”，行政監察機關實際上難以有效開展監督工作，反而往往成為抵制外部監督的盾牌，并且與人民檢察院存在職能上的重合。對此，筆者的觀點是：對行政機關的法律監督應外部監督為主，以內部監督為輔。從其內部監督來看，應著重加強上下監督、主管監督、職能監督這三種形式[xiv]，沒有必要在其內部設立一個等同外部異體監督的機構——行政監察機關。故應予撤銷，將其并歸于人民檢察院，這樣既有利于加強對行政機關的外部監督，又可以解決原監察機關和檢察機關相互推諉或互爭管轄的問題，同時也符合精減機構、提高效率的要求。

3、取消人民檢察院的法律監督權

我國憲法規定人民檢察院是法律監督機關，憲法和法律進而賦予了人民檢察

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院偵查權、批捕權、公訴權、訴訟監督權，這即是人們一般認為的檢察權的四項主要權能。盡管如此，理論界和實務界長期以來對檢察權的性質一直存在分歧，近年來更是成為司法改革中討論的熱點問題，主要存在四種主要觀點：“行政權說”、“司法權說”、“雙重屬性說”和“法律監督權說”[x]。對于這個問題，筆者認為我國的政權組織形式不是以三權分立為原則，而是在民主集中制原則下形成的縱橫結構的政權組織形式，因此沒有必要為檢察權到底該歸為司法權還是行政權大傷腦筋，硬要將其歸入哪一類權力中去。檢察權就是檢察權，它是與司法權、行政權橫向平行的一種國家權力，這是由我國政體所決定了的。同樣，在配置檢察權的權能時，不應該把它放入司法權或行政權中來考慮，而是應該將其作為與司法權和行政權平行的一種獨立權力來考慮，從而著眼于檢察權在國家權力結構到底應該發揮什么樣的作用，從而對人民檢察院與其他國家機關的關系作出科學定位。

4、賦予人民檢察院對國家工作人員職務違法的調查權和處置權 我國檢察權的基本權能包括偵查權、公訴權。對國家工作人員職務違法的調查權和處置權是從人民檢察院的偵查職能中衍生出來的權力，這是撤銷行政監察機關后，而應賦予人民檢察院的權力。人民檢察院偵查權的范圍幾經變化，總體呈縮減的趨勢，現行刑事訴訟法第18條第2款規定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”由此可見，檢察機關偵查權的范圍就是對職務犯罪[xv]的偵查，是刑事訴訟結構中的一部分。對于未達到犯罪程度的職務違法行為的外部監督，在整個法律監督機制中處于薄弱環節，目前的做法是人民檢察院偵查終結，做出不起訴或撤案決定后，對于職務違法行為，檢察機關無相應處置權，而只能做出建議或移交有關部門處理，這無疑起不到外部異體監督的應有效能。因此，有必要賦予人民檢察院對國家工作人員職務違法的調查權和處置權，使人民檢察院在打擊職務違法和職務犯罪兩個層面上實現職能的統一，既有利于機構的精簡，又有利于效率的提高。同時，這也是履行《聯合國反腐敗公約》[xvi]義務的一種制度上的體現，該公約第36條（專職機關）規定：“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設有一個或多個機構或者安排了人員專職負責通過執法打擊腐敗。這類機構或者人員應當擁有根據締約國法律制度基本原則而給予的必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當影響的情況下有效履行職能。人民檢察院行使職務違法調查權和處置權的具體制度和相應程序，應在立法上予以確定，其中應該考慮：人民法院在行政訴訟中發現的涉嫌職務違法的行為，應通告人民檢察院查處的；將人民檢察院行使職務違法調查權和處置權納入司法審查范圍，為當事人提供司法救濟途徑，就如當事人對公安機關提起行

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政訴訟一樣，來新設一種訴訟制度；對于人民檢察院的職務違法處置權，可以考慮制定《國家工作人員職務違法處罰法》來具體規定。

5、擴大司法審查權的范圍

我國現行行政訴訟法通過“以合法性審查為原則，以合理性審查為例外”的方式確定了人民法院對具體行政行為的司法審查權。《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審查行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”體現了合法性審查原則。該法第45條第4項規定：人民法院對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，體現了合理性審查的例外情況。這種制度安排既建立了人民法院對行政機關依法行政的監督，又避免了人民法院不至于過度干預行政機關，給予了行政機關應有的自由裁量權。但司法審查權的范圍僅限于具體行政行為，卻有局限性。

五、結語

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度雖然并不完善，但是卻適合國情，符合國家的前進方向。所以我們要有一直延續堅持下去，但是也要在其發展的過程中對其不斷的改進，使之更加進步完備。

六、參考文獻

1、鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年10月，第1版；

2、周葉中：《憲法》(第二版),高等教育出版社2005年3月，第2版；

3、胡錦光，韓大元：《中國憲法》，法律出版社2004年11月，第1版；

4、蔡定劍：《中國人民代表代表大會制度》，法律出版社2003年6月，第4版；

5、蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，《政法論壇》2004年第6期；

6、蔡定劍：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年12月，第1版；

7、周小梅：《關于人大代表制度的反思與重構》，《人大研究》2003年第02期；

8、胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年1月，第1版；

9、高放：《政治體制改革有望迎頭趕上》，《人民論壇雜志》2012年第33期；

10、浦興祖：《人大制度20年的五個啟示》，《南風窗》2002年第06期。

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第四篇：如何完善人民代表大會制度

論人民代表大會制度的完善

論文摘要：我國的人民代表大會是世界上權力最大的議會，可是，作為國家權力機關的人民代表大會卻沒有得到應該有的尊重，代表人民行使國家權力的人民代表在人民群眾的心中的地位也沒有得到體現。但這個世界上權力最大、人數最多的議會，其權力行使的效果卻不甚理想，它具有許多重要的權力，卻從不行使。為什么出現這樣的情況？人大代表的素質不高，其原因是制度的缺陷。人是在制度中長大的，制度造成了人，也培養了人的素質。本文從七個方面闡述了對提高人大代表素質的探討。

關 鍵 詞：人大代表制度 問題解決

改革開放以來，中國經濟快速騰飛，但是作為國家權力機關的人民代表大會卻沒有得到應該有的尊重，代表人民行使國家權力的人民代表在人民群眾的心中的地位也沒有得到體現。

其原因就在于人大代表制度本身的缺陷，要完善人大代表制度，就必須從相關制度本身的改革入手。

一、代表人數太多，應大量減少人數

我國選舉法第15條規定全國人大代表不得超過3000名。選舉法第9條規定省、自治區、直轄市的代表名額基數為350名，省、自治區每15萬人可以增加1名代表，直轄市每25000人可以增加一名代表；人口超過1億的省，代表總名額不得超過1000名。我國第七屆全國人大代表2970人，第八屆代表為2978人，第九屆代表為2979人，第十屆代表超過了3000名。3000人左右的一個會議，如果讓每個代表發言1分鐘的話，就得3000多分鐘，兩天兩夜多。再看地方，北京市人大代表名額為781人，河南省為957人，山東省為930人，最少的是青海省399人，寧夏423人，西藏445人。所以，在全體會議上，每個代表的發言只能是沒有，大會的時間留給大會主席團來發言和主持表決，代表的作用也只能限于鼓掌歡迎舉手通過了。

在一個議會里，代表人數越多，每個代表對全體會議上通過議案的作用就越微弱，代表

-1-的價值就越小。代表人數越少，每個代表對全體會議通過議案的作用就越大，代表的價值就越大。我國有些人大代表，對開人大會議的積極性是不高的。人大代表名額的多少，對于在人大會議上能否產生出熱情洋溢的政治民主氣氛實有著一種關鍵的作用。從議會便于開會討論問題的角度來看，以200到300人為準，較為合適于開會，往上則呈飽和狀態，人數再多，開會的效果肯定不好。從國外議會制度來看，只有極少數幾個國家，如日本、意大利、印度等，它們的兩院制議會中有一院是超過500人以上的，絕大多數國家，它們的議會中任何兩院都沒有超過500人以上的。

所以，有鑒于我國人大代表開會的現狀和國外議會制度的建設經驗，應當適量地將我國各級人大代表的名額進行壓縮，將全國人大代表名額壓縮到400-500名。省級和省級以下的地方人大代表名額，壓縮到200-300人，甚至更少。

二、改革人大代表審議議案由代表團分組審議，再交付大會表決制度

由于我國各級人大的代表過多，在全體會議上無法審議議案，所以人大代表審議議案只能交由代表團分組審議，再交付大會表決。以全國人大為例，代表團按各省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊的代表組成。代表團的作用是在全國人大會議期間組織本團代表對議案進行審議，也可以由代表團團長或者選派代表，在全體會議上代表代表團發言。

但代表團既是按地區來分類，代表團的團長往往就由該區的省委書記或省長等黨政要員來擔任。所以，一個議案的提起，往往先由團長作提示性發言，最后作總結性發言。全國人大代表從全國各地來到北京，除要監督中央各國家機關外，還要借助中央來監督地方，但在代表團團長由地方行政長官來擔任的前提下，使得代表們的發言受到牽制，往往不談問題，只談成績，不談官員個人責任，而只談地區自然條件差異等，成了一種表決心，展望未來的講臺。

所以，在不能立即修改選舉法減少代表人數的情況下，分組審議時應該打破以地區為分組標準，改革為隨機分組，選舉組長進行主持。

三、改革我國人大代表兼職制度，實現人大代表的職業化

-2-在歐洲中世紀，議員是一項屬于貴族的榮譽職業，一個重要原因是議會那時不是一個職業機構。近代以來，隨著社會的復雜化和民主參政意識的提高，議會的職能不斷提升，議會立法不斷取代由司法貴族制定的判例法。自從18世紀以來，英國下議院的地位不斷提高，議員也逐漸成為一門獨立的正式職業。如果你做議員，就可以從國家獲得保障的體面收入。由于現代社會高度復雜，而法治國家的社會關系必須獲得立法的及時調整，議員是一項很忙碌的專門職業，因而不允許從事“第二職業”。

中國的人大代表是一種榮譽，至今仍然是一項非正式職業，除了人大常委會正副主任外，絕大多數人大代表甚至人大常委會的普通委員都在從事著別的社會職業；參加人大只是其“第二職業”，因為她（他）要從其本職工作來拿工資的。立法是一項耗時費力且經常需要困難的利益妥協的工作，因而要求專門的注意力。人大工作機構有一些專職工作人員，但他們大多數人不是人大代表，不能代表選民的利益。

人大代表由人民選舉產生，組成全國和地方各級國家權力機關，要監督行政機關、審判機關、檢察機關等，但人大代表本身有相當一部分，卻是來自于行政機關、審判機關、檢察機關的官員。全國人大由主席團來主持會議，但主席團中有相當一部分是國家領導人，他們主導了會議。所以，人大開會，成了國家領導人自己監督自己，在代表團中，成了地方領導人自己監督自己，整個人大的監督功能就落空了。

四、改革人大的會期制度，延長開會時間和次數

我國各級人大每屆任期5年，但開會時間太短，5年之內只開5次會議，1年1次，每次2至3個星期。開會時間如此之短，使得人大代表大多數時間又回到自己的工作崗位上。所謂人大代表的人民性，是指人民代表來自于人民，又復歸于人民，在我國即是指采用兼職代表制，代表在每年1次的人大會議外，都有自己的工作，所以代表往往視每年一度人大會議只是自己繁忙工作之外一種消遣和放松。所以，任期太長，而開會時間太短，容易導致人大代表忘記了自己的職責。他對自己執行職務就會形成漫不經心的習慣，他來開會，只能感性地談一下自己的日常生活，而不可能對某個議案有更深刻的洞察。

我國的人大制度跟西方議會制有一個區別的是，就是在人大全體會議下，設一個常務委

-3-員會。常委會在全體會議閉會期間繼續工作，每二個月舉行一次會議，一次一個星期左右。所以，把全國人大的開會時間和全國人大常委會開會時間加起來，也不過九個星期，六十幾天左右。議會是一個開會的地方。議會不開會，經常處于休會期間，議會的權力是無法體現出來的。從西方國家來看，法國憲法將議會的開會時間明確寫進了憲法，“議會每年自行召開兩次常會，第一次會議自十月二日開始，會期八十天。第二次會議自四月二日開始，會期不得超過九十天。”如西班牙憲法規定：“兩院每年在兩個固定期間召開會議：第一期間是九月至十二月，第二個期間是二月至六月。”議會開會的時間越長，就越能體現議會在社會中的作用和影響力。從西方國家的議會制度來看，絕大多數國家的議會會期至少都在3個月以上，另外，還有幾個非洲國家的憲法規定，會期最長不超過4個月。

我國憲法有一個缺陷，就是沒有對全國人大和地方各級人大的開會時間作出明確規定。欲要發揮人大代表監督政府的功能，就得使議會經常處于開會的時間，就得對人大代表參與開會有一定要求，不在會議時間，對人大代表考察民情，與選民保持密切聯系也有一定要求，這些應由法律作出進一步的明確規定。

五、改革人大代表的選舉制度，盡可能地實行直接選舉

我國人大代表選舉采用直接選舉與間接選舉并用原則，在縣級和縣級以下采用由選民直接選出的方法，而全國、省級和地市級則要用由下一級人大選出代表。間接選舉使得代表代表民意性的可能性下降，尤其是由縣級人大選出地市級人大代表，地市級人大選出省級人大代表，省級人大選出全國人大代表，越往上，多層次的選舉使得民意層層過濾，而到最后幾乎所剩無幾。在鄉級和縣級的直接選舉中，雖然由選民直接投票，但選民直接投票選出的代表每年卻只能開一次會議，鄉級人大不設常設機關，而只設主席一人，副主席二至三人，作為鄉級人大閉會期間聯系代表的機構。縣級人大則設置了常務委員會，作為全體會議閉會期間的常設機關，每二個月開一次會議，但常務委員會由全體代表選出常務代表來組成，也屬于一種間接選舉的形式，其民意也被過濾了。

六、改革代表名額的比例，實現憲法權利的平等

-4-1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了《選舉法》。1982年憲法頒布后，全國人大對選舉法進行了三次修正。1982年的修正對每個代表所代表的人口數作了有利于少數民族的調整。1986年的修正對少數民族所代表的人口數作了進一步調整。1995年的修正表達了逐步提高婦女代表比例的設想，并縮小了城鄉選民的選舉權上的差別。

選舉法第6條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表中，應當有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例；全國人民代表大會和歸僑人數較多地區的地方人民代表大會，應當有適當名額的歸僑代表。”從以上規定看，似乎在分配福利而不是在參與政治生活。

選舉法第16條規定，“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。” 第5條規定，“人民解放軍單獨進行選舉，選舉辦法另訂。” 第十七條規定，“全國少數民族應選全國人民代表大會代表，由全國人民代表大會常務委員會參照各少數民族的人口數和分布等情況，分配給各省、自治區、直轄市的人民代表大會選出。人口特少的民族，至少應有代表一人。”這是平等的憲法權利嗎？可能不平等。

根據第八屆全國人大五次會議決定，第九屆全國人大（1998—2003年），農村人口為每88萬人一名代表，城市人口每22萬人一名代表，解放軍則每1萬人一名代表，其代表人數占人大代表總人數的1/10，是城市人口比例的22倍，是農村人口比例的88倍。如此巨大的代表比例差異是否具備憲法理由？這肯定不符合中國憲法的平等原則。

民主選舉的首要原則是一人一票、平等競爭。他所關注的對象是“公民”，而不論其種族、性別、職業、財富。

七、改革人大代表候選人產生方式，使候選人真正體現民意

候選人的產生是選舉的一個關鍵，它決定了可供選民自由選擇的范圍，決定了人大代表的素質。選舉法第29條規定：“全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區或者選舉單位提名產生。各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。推薦者應向選舉委員會或者大會主席團介紹候選人

-5-的情況。”從法律規定來看，候選人提名有兩種方式：組織提名和代表聯合提名。但代表聯合提名實際上受很大限制，有些地方已經名存實亡。影響聯合提名的主要因素包括不給代表發提名表、不允許代表進行“串聯”醞釀提名、不允許代表進行任何形式的會下活動和跨團提名，同時又把代表團劃的很小，使代表很難在本代表團內征集到聯名所需要的人數等。

從推選到產生正式候選人，中間有一個頗為講究的協商確定過程。在各選民小組最初推薦候選人時，選舉工作人員已經把內定范圍告訴了他們，例如“一個處級干部、一個非黨員科技人員、一個非黨員的女同志。”實際上，代表通過在性別、黨派等不同特征的人中分配名額來實現、協商確定過程以及候選人的確定標準違背了平等的憲法原則。在西方，候選人一般時是通過一定數量的選民提名并進行預選而產生的。因此，在進行最終選舉之前，各候選人已經充分爆光，關心選舉的選民對候選人的政策立場已經相當了解，因而具備相關信息以作出適當選擇。相比而言，中國的各級人大代表的候選人幾乎完全由選舉委員會或人大主席團確定。尤其是地方人大換屆改選，人大主任一般是一線領導退居二線時進行過渡的職位。試想，這樣產生的人大代表有民主性嗎？其素質誰能保證？在人大代表的選舉中，應當打破不允許競選的禁忌，尤其是放寬政黨對候選人提出的控制權，讓真正能夠代表民意候選人能夠當選。

我在上中學時親身經歷了兩次基層人大代表的選舉，我們學校和另外一個學校是一個選區，第一次選舉推薦的候選人是學校行政領導兼黨組書記，第二次選舉推薦的候選人是學校副職行政領導兼黨組成員，在目前中國國情下，誰敢組織十人以上聯名推薦另外的候選人與單位黨政領導競爭？另外，選舉中存在另一個普遍的問題是厭選情緒嚴重，我看到超過一半的人不愿意參加選舉或抱無所謂態度，這些人無論受教育程度如何，都認為選舉與自己無關。我從18歲至今已30多歲，就參加了2次選舉，而平時根本就沒人提。現在參選率雖然接近100%，但是靠行政命令和代為投票實現的。甚至有選民認為，都內定好了，何必演戲啊。

“人民是真正的英雄”，應當盡快改革我國選舉相關制度，實現真正的民主，盡快推進縣級以上各級人大代表的直接選舉，選舉出能夠代表老百姓說話的人代表。加強對人大代表的培訓制度、改革人大代表的組成人員，使人大代表真正合格，有履行代表職責的能力。只

-6-有改革相關制度，進一步完善制度中的薄弱環節，才能提高人民代表的素質，提高人大監督各種國家機關的職能。相反，現行制度的不完善，使得高素質、有民主意識的候選人無法當選，而使素質不合格的人當選上，人大制度的功能也隨之無法發揮了。

參考文獻：

1、浦興祖著：《人大制度20年的五個啟示》，載于2002年3月20日《南風窗》。

2、王禹著：《大制度改革芻議》。

3、張千帆著：《憲法學導論——理解與應用》，法律出版社。4、2004年11月12日人民網《關于優化人大代表結構的幾點看法》。

5、人大研究2004年第6期《舉手表決應該取消嗎》。

第五篇：如何完善人民代表大會制度

堅持和完善人民代表大會制度，首先要進一步加強和改進立法工作，提高立法質量。當前，要根據我國經濟社會發展的客觀需要，進一步突出經濟立法的重點，抓緊制定和完善發展社會主義民主政治的法律，保障公民權利、維護社會安定的法律，促進社會全面進步的法律。

在現實生活中，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象在一些地方和部門仍然存在；地方保護主義、部門保護主義和執行難的問題時有發生；一些公職人員濫用職權、貪贓枉法、執法犯法，嚴重損害了黨和國家的形象，嚴重損害了國家和人民的利益。要進一步健全監督機制、完善監督制度，增強對行政機關、審判機關、檢察機關工作監督的針對性和實效性，支持和督促它們嚴格按照法定的權限和程序辦事，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

(2)堅持和完善人民代表大會制度，必須做到：

①進一步完善人大代表的選舉。

②進一步加強人大的立法職能和監督職能。

③進一步密切人大代表與人民群眾的聯系，使人大代表更好地代表人民的利益和意志，并接受人民的監督。

④必須反對照搬西方的議會制和三權分立制。

我國的人民代表大會制度是由一系列制度構成，如人大代表的選舉，代表制度，組成人員制度和委員會制度等，要真正發揮人民代表大會的監督功能，就必須要在制度上健全人大。目前存在的諸多弊端之中，最突出的問題是人大代表的選舉和代表的素質問題。

（1）人大代表的選舉。我國的選舉法規定，實行差額選舉的比例是25%——50%；推薦代表候選人的單位有政黨、團體和10人以上的代表聯名。在實踐中，選舉法的這一規定在很多地方得不到落實，事實上只有政黨提名，而沒有團體和代表提名，提名的代表候選人比例遠遠不到25%，甚至不足10%的差額。

（2）代表的素質問題，即人大代表的專職化問題。目前我國的各級人民代表大會組成人員較為復雜，有各級黨政機關的要員，有社會各階層的先進分子，有為祖國添得榮譽的科學家、知識分子、體育健將，甚至還有“掏糞工人”——當然，這里沒有看不起下層百姓的意思，只是人大代表如果不識字，不懂政治或對政治沒有興趣的話，就不是合格的代表。代表民意和表達利益要求是最為重要的政治范疇。因此，人大代表應該實行專職化，即人民代表至少應該是懂政治并對政治有興趣的政治活動家。代表身份不僅僅是一種政治榮譽，更重要的是一種政治責任。

（3）黨與人大的關系問題。如何處理好黨與人大的關系，這是我國黨政分開的關鍵所在。從政治原則和程序上說，黨委的決定必須經過人大的法定程序，獲得人大同意，變成國家意志，制定為法律，才能成為國家權力，才能對政府和全社會有約束力，同時，必須加強人大對政府行為的監督和約束，使人大能夠真正反映民意，代表民意，而不是標榜民主、為某些既定政策尋求合法性依據的橡皮圖章。因此，必須完善黨的執政方式，理順黨與人大的關系。