第一篇：關于仙都風景區旅游管理體制問題的調研報告

關于仙都風景區旅游管理體制問題的調研報告

課題組組長：呂唐鎮 牽頭單位：縣府辦

責任單位：縣旅游局、仙都農管處

為進一步理順仙都風景區的管理體制，推動我縣旅游經濟快速健康發展，在廣泛征求縣人大、縣政協、縣仙都風景旅游管理局、仙都農村管理處、縣民政局及社會各界人士意見的基礎上，借鑒金華雙龍風景旅游區、諸暨旅游事業管理區、溫州雁蕩山旅游區、蓮都東西巖風景區等地旅游的運行管理體制，經梳理，現將調研情況報告如下：

一、基本情況

仙都是國家重點風景名勝區，自1982年成立仙都風景區管理處以來，歷屆縣委、縣政府對如何理順體制問題作了積極的嘗試。鄉鎮撤擴并前曾由當時仙都鄉的一名副鄉長兼任管理處主任，但工作重點還是在農村。1993年，成立縉云縣仙都風景旅游管理局（以下簡稱仙都管理局）。1994年，又決定由五云鎮黨委一名副書記兼任仙都管理局副局長。1998年，縣委、縣政府計劃將仙都管理區從五云鎮劃出，建立一個仙都鄉（鎮），由于條件不成熟，未能得到上級批準。2000年3月，縣委、縣政府經過反復論證研究，借鑒了永康方巖等地的成功經驗，出臺了縣委〔2000〕13號文件《關于仙都風景旅游管理體制改革的決定》，授予仙都管理局一定的行政區域綜合管理職能，撤銷原仙都管理局黨組，建立局黨委。由五云鎮人民政府將仙都景區所在的12個行政村（原仙都鄉）委托給仙都管理局管理，仙都管理局對12個行政村的經濟社會各項事業發展負全責，并設立“縉云縣仙都風景旅游管理局仙都農村管理處”（以下簡稱仙都農管處）。仙都農管處設立黨總支，隸屬于仙都管理局黨委。仙都管理局由一名副局長分管農村工作，兼任仙都農管處黨總支書記、主任。這種管理體制，通過一段時間的磨合和全體干部職工的共同努力，在土地政策處理、風景資源保護、景區村莊環境改善等諸多方面起到了積極的作用。但是，隨著形勢的不斷發展和變化，在運行中出現了許多新的問題和矛盾。

二、存在問題及原因

1、行政管理不夠順暢。仙都農管處不是一級政府，沒有一級政府的管理職能和人員、機構的配置，而級別卻與仙都管理局同級，但又受事業單位仙都管理局的領導，運作起來不夠順暢。例如：黨代會是由仙都管理局黨委組織召開，人代會則由五云鎮人大組織召開；農管處十二個行政村使用的公章仍是“縉云縣五云鎮人民政府××村委會”，可農管處的公章則用“縉云縣仙都風景旅游管理局仙都農村管理處”，這對村民外出務工、上大中專、計劃生育等方面帶來了許多麻煩。

2、難以發揮最佳工作效能。目前仙都農管處具體負責景區12個行政村的農村工作，旅游只是其中的一項工作內容。由于仙都農管處不是一級政府，但又相當于一個鄉鎮，其人員配備不足。雖然從表面上看景區管理的機構已經比較健全，但事實上與仙都管理局之間的關系非常微妙，造成了工作多頭、重疊管理、人員分散、力量削弱的局面。

3、考核體系不相一致。仙都農管處各種考核列一級政府三類鄉鎮范圍，仙都管理局則按部門考核，由于考核量化指標不一致，造成雙方工作側重點難以達到完全統一。

4、行政職能難以履行。仙都管理局全面負責風景名勝區的保護、利用、規劃、建設和全縣旅游行業的管理和發展工作，但由于景區涉及多個部門和單位，各政府部門均對景區實行條塊管理，景區缺乏統一有效的管理，在工作上帶來了種種弊端，使得仙都管理局在具體工作中往往執行不夠到位。

以上問題的存在，導致政出多門、相互制約、銜接脫節、多頭管理等種種弊端，成為景區管理中較為突出的問題。因此，改革現行管理體制勢在必行。

三、方案分析

根據《縉云縣國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，我縣將以撤縣建市和建設中等城市為努力方向，提出要把旅游作為帶動第三產業發展的龍頭，以“大投入、大景區、大產業”為目標，有效整合旅游資源，完善旅游要素，加快旅游開發建設，延伸產業鏈，使我縣成為浙中南獨具山水和人文特色的旅游休閑度假基地，促進旅游經濟不斷上臺階，努力爭創全國旅游經濟強縣。因此，必須建立適宜和有效的風景旅游管理體制，在實施過程中真正把體制優勢轉化為資源優勢、工作優勢。現參考各地的經驗，結合縉云當前實際，提出以下三個方案：

［方案一］成立中共縉云縣仙都風景旅游區委員會（以下簡稱仙都風景旅游區黨委）和縉云縣仙都風景旅游區管理委員會（以下簡稱仙都管委會），撤銷縉云縣仙都風景旅游管理局，改設縉云縣風景旅游管理局（以下簡稱縣旅游局），保留仙都農管處（名稱改為縉云縣仙都風景旅游區管理委員會仙都農村管理處，待下步行政區劃調整后考慮設立街道辦事處），實行仙都管委會、縣旅游局、仙都農管處“一套班子，三塊牌子”的運行模式。即：

――實行統一領導。仙都風景旅游區黨委書記、管委會主任、旅游局局長、仙都農管處主任由一人擔任，負責全面工作。

――實行人、財、事“三統一”。人事方面，所有人員由管委會根據需要統一調配，混崗使用；財務方面，縣財政將管委會、旅游局、仙都農管處的所有經費統一劃撥，由管委會統一安排；事務方面，由仙都管委會全面履行風景區內的保護、規劃、開發、建設及其他各項經濟和社會事務管理職能，同時履行建設、環保、交通、國土資源、林業、水利、工商、民族宗教等部門通過依法委托的相關行政職能。具體委托的權限和方式，由相關部門依法與管委會簽訂委托書加以明確，權限委托方案須報經縣委、縣政府批準后實行。

――考核體系合二為一。縣委縣政府直接對管委會工作下達綜合考核指標，景區農村工作納入管委會考核內容，不再單列考核。

――景區內下洋、上前湖、下前湖、筍川、板堰、田村、梅宅、沐白、上章、塘后、梧源、仙巖12個行政村的部分事務（如召開人代會、村民需蓋公章等），仍然歸屬五云鎮人民政府管理。

――保留縉云縣仙都開發有限公司，按照市場化運作方式，負責建設資金的籌措、開發建設項目的組織實施及景區的維護管理和經營。

――建立縣風景旅游管理工作協調機構。撤銷現行的縉云縣仙都風景旅游管理委員會，成立“縉云縣風景旅游工作領導小組”，由縣委、縣政府領導任組長，各相關部門主要負責人為組成人員。領導小組不定期召開會議研究決定涉及風景旅游管理工作的重大事項。

（一）機構設置及主要職責

仙都風景旅游區黨委、仙都風景旅游區管委會（縣旅游局、仙都農管處）代表縣委、縣政府對全縣風景旅游工作實施統一領導，統一管理，其主要職責是：貫徹執行國家、省、市和縣委、縣政府有關風景旅游工作的方針、政策和法規；負責制訂我縣風景旅游事業發展的規劃和計劃，并監督執行各主要的規章制度；制訂全縣風景名勝區的總體規劃、全縣旅游發展戰略和旅游發展規劃；負責仙都風景旅游開發建設和市場營銷；負責風景名勝區范圍內行政管理，實行區域內地方經濟社會事務管理與風景旅游管理統一協調；承辦縣委、縣政府交辦的其他工作。

根據以上職責，仙都風景旅游區黨委、仙都管委會、縣旅游局和仙都農管處合署辦公，下設綜合辦公室、農村工作辦公室、規劃發展科、行業管理科、市場開發科5個職能科室和仙都綜合執法大隊、仙都景區管理處、仙都文化開發處、仙都旅游咨詢中心4個下屬事業單位。各職責如下：

1、綜合辦公室。主要負責黨政機關政務事務工作的組織協調，負責黨建、機關財務、人事、教育、后勤、文秘、宣傳、檔案、信息、信訪、保密、會務、票務、接待等各項工作。

2、農村工作辦公室。負責仙都農管處12個行政村的農業、農村、農民服務工作；承擔計劃生育、民政、政法綜治、教育文化、衛生體育等各項社會事務和公共事業管理職能；負責仙都農管處的黨務工作和轄區內的土地征用、拆遷等政策處理工作。

3、規劃發展科。負責全縣風景資源的勘察調查；負責風景區和風景區內村莊規劃的編制和實施工作；負責辦理風景區內建設項目的“一書兩證”審核或審批；負責風景區內重大（要）建設項目的報批工作；負責風景區園林綠化的規劃管理和封山育林工作；負責項目庫建設和招商引資工作；履行各相應職能部門依法委托的管理職能。

4、行業管理科。負責全縣旅游業的行業管理；負責推廣旅游行業標準、規范服務、旅游商品開發及旅游統計；負責指導全縣旅游質量監督管理工作；負責旅行社資格審核、申報、年檢及星級賓館申報、推介、評定等工作；負責旅游從業人員的資格考試、年審考核工作；履行各相應職能部門依法委托的管理職能。

5、市場開發科。負責旅游市場開發拓展工作；負責旅游宣傳促銷工作；負責旅游節慶活動的策劃和組織工作；指導駐外辦事處日常工作。

6、仙都綜合執法大隊。負責風景名勝區和旅游行業的執法管理工作；履行各職能部門依法委托的行政處罰等執法工作。

7、仙都景區管理處。負責仙都景區各景點的售檢票、接待、安全、衛生、文明服務、影視拍攝等日常管理工作。

8、仙都文化開發處。負責仙都文化開發與黃帝文化研究工作。

9、仙都旅游咨詢中心。負責旅游服務咨詢工作；負責建立旅游咨詢服務點，代辦交通住宿預定等工作；負責旅游服務從業人員的業務培訓工作。

（二）領導崗位配置

設管委會領導班子成員共9名。

1、管委會黨委書記、主任、縣旅游局局長、農管處主任由一人擔任，主持全面工作。

2、黨委副書記2名：其中一名兼任紀委書記，分管黨建、人大工作；一名兼農管處副主任，分管農村工作。

3、管委會副主任、旅游局副局長3名：分管風景旅游規劃和開發建設、風景旅游市場開發和旅游行業管理及綜合執法等工作。

4、農管處副主任3名。

（三）利弊分析 ――有利方面：

1、實行人、財、事“三統一”，實現“景政合一”。人事方面，管委會主任兼任旅游局局長，便于統籌安排各項工作，有利于協調景區內農村工作與旅游工作之間的矛盾。所有人員由管委會根據需要統一調配，可以最大限度地發揮人員的工作積極性；財務方面，縣財政將管委會、旅游局、仙都農管處的所有經費統一劃撥給管委會，由管委會統一安排使用；事務方面，部門將管理權限委托給管委會后，使管委會擁有“塊塊”管理職能，領導主體更加明確，管理權限更加集中，執行工作更加順暢。

2、理順關系，減少矛盾，提高效能。管委會與旅游局實行“一套班子，兩塊牌子”的運作模式，消除現行體制下職能重復、職責不清、相互扯皮等矛盾，理順風景保護、規劃、開發、建設與旅游行業管理之間的關系，同時也理順風景旅游管理工作與部門、農村之間的關系，使風景區的各項管理工作執行更加到位，真正取得實效。

3、暫時保留仙都農管處，待下步全縣行政區劃調整后考慮設立街道辦事處。這既與即將開展的行政區劃調整工作相銜接，體現了政府決策的科學性、有序性、嚴肅性，也可以使當前景區內面臨的農村行政管理問題得到相應解決，促進景區開發與城區建設實現聯動發展，為今后的撤縣建市、創建旅游強縣打下良好基礎。

4、考核體系合二為一。縣委縣政府直接對管委會工作下達綜合考核指標，景區農村工作納入管委會考核內容，消除了兩頭考核帶來的各種矛盾。

――不利因素：

1、景區內12個行政村的部分行政事務依然歸五云鎮人民政府管轄，在行政區劃調整設立街道辦事處之前，現行體制下農村行政管理的相關問題依然存在。

2、部門權限委托必須依照法律、法規、規章的規定進行。依照《行政許可法》第二十四條之規定，有的職能委托缺乏法律依據。但可償試運行。

［方案二］保留縉云縣仙都風景旅游管理局和仙都農管處，優化2000年改革管理體制，統一人、財、事，統一考核，實行部門職能委托。待下步行政區劃調整后，仙都農管處改設為街道辦事處。即：

――統一人、財、事。人事方面，仙都管理局對局及仙都農管處所有人員根據需要統一調配、混崗使用，對仙都農管處所轄村支部書記擁有任免權；財務方面，縣財政劃撥給仙都管理局和仙都農管處的所有經費均由仙都管理局統一安排使用；事務方面，賦予仙都管理局“塊塊”管理職能，由仙都管理局履行風景區內的各項行政職能。

――統一考核辦法。縣委縣政府直接對仙都管理局工作下達綜合考核指標，景區農村工作納入仙都管理局考核內容。

――實行部門職能委托。建設、環保、交通、國土資源、林業、水利、工商、民族宗教等部門通過依法委托，由仙都管理局全面履行景區內的保護、規劃、開發、建設及其他各項經濟和社會事務管理職能。具體委托的權限和方式，由相關部門依法與仙都管理局制訂委托書加以明確。仙都管理局和仙都農管處按職能要求，設置、調整相應科室。待下步全縣行政區劃調整后，仙都農管處改設為街道辦事處。

這種管理體制有利方面是：

1、對現行體制進行改革優化，便于盡快實施。

2、統一人、財、事，理順仙都管理局與仙都農管處之間的關系，實現“景政合一”。

3、待下步全縣行政區劃調整后，仙都農管處改設為街道辦事處。有利于與下一步行政區劃調整工作相銜接。

4、統一考核辦法，消除了兩頭考核帶來的各種矛盾。不利因素是：

除與“方案一”相同的不利因素外，其行政管理仍不夠順暢。如，局與農管處是平級關系，同屬正科級單位，并且農管處是行政單位，仙都管理局是事業單位。

［方案三］成立縉云縣仙都風景旅游管理委員會，撤銷仙都農管處，撤銷縉云縣仙都風景旅游管理局，改設縉云縣風景旅游管理局，管委會主任兼任旅游局局長，實行“一套班子，兩塊牌子”的運作模式。即：

――撤銷仙都農管處，景區內12個行政村的經濟社會發展事務，由管委會增設農村工作科、社會公共管理科具體負責，并由一名副主任分管農村工作。12個行政村的部分行政事務（如召開人代會、村民需蓋公章等），仍然沿襲目前的體制，歸屬五云鎮人民政府管理。待下步行政區劃調整后設立街道辦事處。

――撤銷縉云縣仙都風景旅游管理局，改設縉云縣風景旅游管理局，作為旅游行業主管部門履行相應職責。

管委會主任兼任旅游局局長，實行“一套班子，兩塊牌子”的運作模式。這種管理體制的有利方面是：

1、撤銷仙都農管處，在管委會下直接設置農村工作科、社會公共管理科，有利于協調景區內農村工作與旅游工作之間的矛盾。

2、統一人、財、事，理順仙都管理局與仙都農管處之間的關系，實現“景政合一”。

3、統一考核辦法，消除了兩頭考核帶來的各種矛盾。

不利因素是：除與“方案一”相同不利因素外，由于撤銷仙都農管處，風景旅游工作與農村工作面多量廣，人員混崗使用，許多工作將不能及時得到銜接，并給景區內各村群眾帶來辦事不便等其他問題。

四、建議方案] 通過比較上述三個方案，權衡各方利弊，建議采用方案一較為現實可行。如果采用“方案一”或“方案三”，都應撤銷縉云縣仙都風景旅游管理委員會，建立縉云縣仙都風景旅游工作領導小組。同時，不管采用哪套方案，建議保留縉云縣仙都開發有限公司，實行企業化管理，按照市場化運作方式，負責建設資金的籌措、開發建設項目的組織實施及景區的管理和經營。

第二篇：關于某風景區旅游管理體制問題的調研報告

為進一步理順**風景區的管理體制，推動我縣旅游經濟快速健康發展，在廣泛征求縣人大、縣政協、縣**風景旅游管理局、**農村管理處、縣民政局及社會各界人士意見的基礎上，借鑒金華雙龍風景旅游區、諸暨旅游事業管理區、溫州雁蕩山旅游區、蓮都東西巖風景區等地旅游的運行管理體制，經梳理，現將調研情況報告如下：

一、基本情況

**是

國家重點風景名勝區，自1982年成立**風景區管理處以來，歷屆縣委、縣政府對如何理順體制問題作了積極的嘗試。鄉鎮撤擴并前曾由當時**鄉的一名副鄉長兼任管理處主任，但工作重點還是在農村。1993年，成立**縣**風景旅游管理局（以下簡稱**管理局）。1994年，又決定由五云鎮黨委一名副書記兼任**管理局副局長。1998年，縣委、縣政府計劃將**管理區從五云鎮劃出，建立一個**鄉（鎮），由于條件不成熟，未能得到上級批準。2000年3月，縣委、縣政府經過反復論證研究，借鑒了永康方巖等地的成功經驗，出臺了縣委〔2000〕13號文件《關于**風景旅游管理體制改革的決定》，授予**管理局一定的行政區域綜合管理職能，撤銷原**管理局黨組，建立局黨委。由五云鎮人民政府將**景區所在的12個行政村（原**鄉）委托給**管理局管理，**管理局對12個行政村的經濟社會各項事業發展負全責，并設立“**縣**風景旅游管理局**農村管理處”（以下簡稱**農管處）。**農管處設立黨總支，隸屬于**管理局黨委。**管理局由一名副局長分管農村工作，兼任**農管處黨總支書記、主任。這種管理體制，通過一段時間的磨合和全體干部職工的共同努力，在土地政策處理、風景資源保護、景區村莊環境改善等諸多方面起到了積極的作用。但是，隨著形勢的不斷發展和變化，在運行中出現了許多新的問題和矛盾。

二、存在問題及原因

1、行政管理不夠順暢。**農管處不是一級政府，沒有一級政府的管理職能和人員、機構的配置，而級別卻與**管理局同級，但又受事業單位**管理局的領導，運作起來不夠順暢。例如：黨代會是由**管理局黨委組織召開，人代會則由五云鎮人大組織召開；農管處十二個行政村使用的公章仍是“**縣五云鎮人民政府××村委會”，可農管處的公章則用“**縣**風景旅游管理局**農村管理處”，這對村民外出務工、上大中專、計劃生育等方面帶來了許多麻煩。

2、難以發揮最佳工作效能。目前**農管處具體負責景區12個行政村的農村工作，旅游只是其中的一項工作內容。由于**農管處不是一級政府，但又相當于一個鄉鎮，其人員配備不足。雖然從表面上看景區管理的機構已經比較健全，但事實上與**管理局之間的關系非常微妙，造成了工作多頭、重疊管理、人員分散、力量削弱的局面。

3、考核體系不相一致。**農管處各種考核列一級政府三類鄉鎮范圍，**管理局則按部門考核，由于考核量化指標不一致，造成雙方工作側重點難以達到完全統一。

4、行政職能難以履行。**管理局全面負責風景名勝區的保護、利用、規劃、建設和全縣旅游行業的管理和發展工作，但由于景區涉及多個部門和單位，各政府部門均對景區實行條塊管理，景區缺乏統一有效的管理，在工作上帶來了種種弊端，使得**管理局在具體工作中往往執行不夠到位。

以上問題的存在，導致政出多門、相互制約、銜接脫節、多頭管理等種種弊端，成為景區管理中較為突出的問題。因此，改革現行管理體制勢在必行。

三、方案分析

根據《**縣國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，我縣將以撤縣建市和建設中等城市為努力方向，提出要把旅游作為帶動第三產業發展的龍頭，以“大投入、大景區、大產業”為目標，有效整合旅游資源，完善旅游要素，加快旅游開發建設，延伸產業鏈，使我縣成為浙中南獨具山水和人文特色的旅游休閑度假基地，促進旅游經濟不斷上臺階，努力爭創全國旅游經濟強縣。因此，必須建立適宜和有效的風景旅游管理體制，在實施過程中真正把體制優勢轉化為資源優勢、工作優勢。現參考各地的經驗，結合**當前實際，提出以下三個方案：

［方案一］成立中共**縣**風景旅游區委員會（以下簡稱**風景旅游區黨委）和**縣**風景旅游區管理委員會（以下簡稱**管委會），撤銷**縣**風景旅游管理局，改設**縣風景旅游管理局（以下簡稱縣旅游局），保留**農管處（名稱改為**縣**風景旅游區管理委員會**農村管理處，待下步行政區劃調整后考慮設立街道辦事處），實行**管委會、縣旅游局、**農管處“一套班子，三塊牌子”的運行模式。即：

――實行統一領導。**風景旅游區黨委書記、管委會主任、旅游局局長、**農管處主任由一人擔任，負責全面工作。

――實行人、財、事“三統一”。人事方面，所有人員由管委會根據需要統一調配，

第三篇：風景區旅游管理體制的控索與創新

風景區旅游管理體制的控索與創新

——在探索中創新　在創新中發展

近年來，面對激烈的市場競爭和旅游業日新月異的發展，**旅游管理體制在探索中創新，在創新中發展，走出了一條“特色之路”。

一、在探索中創新

（一）起步階段（1985年8月——1998年1月）。

1985年8月，**林區實行封刀禁伐令，縣委、縣政府提出了“保護、利用、開發、管理”八字方針，以此作為**旅游開發的指導思想；1987年9月，**管理委員會成立，為開發旅游和建立區級鎮做準備；1988年10月，撤頭道河鄉（區轄鄉），設**鎮（區級鎮），肩負起開發旅游和發展農村經濟的雙重任務。**旅游起步階段體制“管理混亂”：**森林經營所和林區采育場、農業、旅游等多個行業和政府部門都有權對**進行管理，**鎮政府也有權進行管理，形成管理政出多門、職權交叉的局面。

（二）發展階段（1998年2月——2004年5月）。

1998年，江津市委市政府作出《關于加快旅游業發展的決定》，實施“旅游驅動”戰略；隨即，江津市成立了以市長為主任，組織部長和分管旅游的副市長為副主任，相關部門主要負責人為成員的江津市旅游發展管理委員會（后來由市委書記任主任，市長和市委、市人大、市政府、市政協的分管領導、市委組織部長任副主任，相關部門主要負責人為成員）。旅游發展管理委員會下設辦公室，辦公室主任、市旅游局局長、**鎮委書記由同一人兼任，這就便于協調市旅游管理委員會辦公室、旅游局與**鎮之間的關系。**旅游在發展階段中，存在的主要問題是體制“管理不順”：**景區內有市旅游發展管理委員會辦公室、**鎮政府、兩個林業企業、重慶德鴻實業公司等多家利益主體，多頭管理，嚴重影響了**旅游的開發。許多投資者對**旅游資源開發潛力看好，就是擔心管理體制不順，影響投資計劃的順利實施和投資回報，不敢前來投資。

（三）規范階段（2004年6月至2005年7月）。

2004年6月1日，江津撤消**鎮，成立市政府直屬正局級單位――**風景名勝區管理委員會。風管委主任由市旅游局局長、市旅委會辦公室主任兼任；同年8月，江津撤銷原來隸屬林業局的林業部門管轄的**林區采育場和森林經營所，設立**森林資源管理局，隸屬風管委管轄的副局級事業管理機構，其局長由**風管委一名副主任兼任。負責景區森林管護、森林防火等管理工作，林業局只對其進行業務指導。

（四）創新階段（2005年8月至今）。

年初，市委十一屆六次全委會提出了建設“兩地一中心”的宏偉目標，把建設“以**為龍頭的蜚聲中外的旅游勝地”作為建設“兩地一中心”戰略的重要內容，把加大以**、中山古鎮為主的旅游資源保護性開發作為近期旅游開發的重點；今年8月，成立了市政府正局級特設機構——**管理委員會，由市委副書記楊盛華同志兼任書記，市旅游局局長兼任副書記、主任；在全市公開選調工作人員；專門成立了旅游發展科和景區旅游綜合執法大隊。旅游發展科編制核定為4人，負責景區旅游產品的包裝、策劃、宣傳、促銷等。景區旅游綜合執法大隊由**森林資源管理局的16名職工組成，專職從事景區執法，整治旅游秩序、規范旅游市場。做到集中與分散相結合、開發與保護相結合、加快發展與可持續發展相結，從而形成一個責、權、利相統一，人、財、物相匹配，規劃、建設、管理相銜接的新模式。

二、在創新中發展

（一）解決“六對矛盾”。

一是解決“上下”矛盾。全市形成了黨政一把手親自抓，主管領導集中力量抓，黨政合力抓以**景區旅游為代表的全市旅游發展新格局。

二是解決“條塊”矛盾。**風景名勝區是江津市眾多旅游景區中“起龍”。市旅游局與**風管委實行主要領導一肩挑的領導體制，**風管委對景區內的一切資源和事業發展全權負責，從體制上消除條塊之間的矛盾。

三是解決“條條”矛盾。新的旅游管理體制賦予了**風管委全權管理214平方公里景區的職權，風管委直接向市政府負責，避免了部門之間的矛盾。

四是解決“開發與保護”矛盾。新的管理體制實現了職責、權力與義務的統一，使開發和保護都服從于整體規劃、眼前利益服與長遠利益相統一，做到了開發旅游與保護資源的有機結合、加快發展與可持續發展的有機結合。

五是解決“發展與投入”矛盾。**風管委成為對內，對外、對上、對下唯一的合法主體機構，也是唯一的法人。投資商找到風管委就可以解決一切難題，大大簡化了辦事程序，符合行政許可法的要求，適應新形勢下旅游發展的需要。

六是解決“旅游與農村”矛盾。新的管理體制建立后，將原純農業的5個村劃給周邊的鎮管轄，只保留核心景區4個純林業的村開發旅游，解決了農村工作和旅游發展無法兼顧的難題。

（二）實現“三個統一”。

一是統一管理網絡。**風景名勝區管理委員會進入江津

第四篇：信陽市南灣湖風景區管理體制問題研究開題報告

信陽市南灣湖風景區管理體制問題研究

開

題

報

告

一、選題意義

近年來，伴隨旅游業強勁的發展勢頭，與旅游業相關的飯店、旅行社以及交通運輸業都得到了均衡快速發展，而作為旅游業的核心——風景區的開發建設和管理卻大大滯后，遠遠不能滿足當前旅游業發展的需求，風景區的核心地位和龍頭帶動作用沒能顯現。客觀地說，這些風景區是在旅游業快速發展的強大拉力下開發建設起來的，很多景區舉債開發，負債累累。經營管理粗放型特征明顯，隨著旅游業經營環境的市場化和法制化，初創時期建立起來的管理模式已經不適應多變的市場環境要求。在市場競爭壓力和內部利益驅動的雙重刺激下，這些旅游景區管理體制和經營管理模式的轉型升級成為歷史必然。

但是，長期以來，人們一般認為旅游業主要是由旅行社業、交通客運業和以賓館飯店為代表的住宿業三部分組成的。也有人提出“旅游業六要素”，認為旅游業是由“游、購、娛、吃、住、行”六部分組成。還有人提出“旅游業三體”即主體——旅游者，客體——旅游資源，介體——旅行社、旅行交通等。這幾種說法對景區業的基礎作用、核心地位缺乏足夠的認識。

其實，以旅游資源為基礎形成的景點業，是整個旅游產業發展的基礎。旅游者之所以選擇某一地作為目的地，主要是由這里的著名景區(點)的吸引，游覽這些景區(點)是他們最主要的旅游動機和旅游目的。但長期以來由于對景區(點)業的應有地位缺乏足夠的認識，在完善社會主義市場經濟體制的今天，仍然沿用計劃經濟體制時代形成的景區管理模式，導致目前風景區無論在行業管理、市場化程度還是人才培養等方面，均落后于其他行業，是整個旅游產業發展的薄弱環節。

風景區成為當今旅游業發展的瓶頸主要是由于其管理體制不順造成的，并由此導致了種種問題：景區規劃滯后，執行乏力；投資主體單一，難以形成規模；政企不分、事企不分和多頭管理；等等。風景區要想走出目前的瓶頸狀態，必須探討新 1 的可行的管理體制。

南灣湖風景區是以南灣湖為核心的山水觀光型風景區。南灣湖原稱南灣水庫，建成于1955年，是一個集防洪、灌溉、發電、養殖、城市供水和旅游經營于一體的大型水庫。南灣湖從上世紀80年代開始發展旅游，直到2003年才建立獨立統一的管理機構，南灣湖風景區才走上良性發展軌道。可以說，南灣湖風景區濃縮了我國大部門風景區的發展歷程和體制弊端，現在一樣走在了轉型升級的十字路口。

本文在探討南灣湖風景區管理體制問題上，一是對風景區的所有權、管理權和經營權進行了拆分，按照“三權分立”的理論對信陽市政府、南灣湖風景區管委會及旅游公司進行了責權利的劃分，這是破解體制瓶頸的關鍵，也是實行政企分開的理論依據。二是在分析南灣湖風景區利益相關者的基礎上，構建了利益相關者圖譜，重點分析了核心層利益主體的利益訴求，為風景區重構管理體制框架明確了重點。三是從投資融資、主導市場的角度，主張建立與南灣湖不相隸屬的南灣湖旅游集團有限公司，實行門票專營，真正實現政企分開、經營與管理分開，使風景區的管理更加規范、運作更加順暢。

二、文獻綜述

近年來，由于旅游業的興起及其對相關產業和地方經濟的帶動作用，對風景區管理體制問題的研究逐步深入，風景區管理體制和運行機制的改革創新問題已經成為旅游行業最熱門的話題。在市場經濟條件下，傳統的由政府包辦一切或政府壟斷經營的風景區管理模式顯然已經不適應生產力發展的客觀要求，無法在新形勢下有效保護風景區寶貴的資源，也無法有效發揮市場經濟的作用。因此，風景區的體制創新在政府層面、業界和學術界都備受關注。

不少學者對與風景區體制改革以及風景區的產權、屬性等相關問題進行了專題分析研究，歸納起來主要有以下幾個方面：

1、關于風景區的界定

由于世界各國和地區的社會制度、經濟基礎、發展階段等方面各不相同，風景區的概念和叫法也各不相同。美國和加拿大等西方發達國家建立國家公園體系來管理國家的自然資源和人文資源，我國也建立了國家風景名勝區、國家森林公園、文 2 化遺產地、自然保護區等系統來管理國家風景名勝資源。王維正、胡春姿等認為國家公園是一個土地所有或地理區域系統，該系統的主要目的就是保護生物多樣性或生態資源。孫筱祥、徐大陸等以美國國家公園為例，將其分為三大類，即天然國家公園、歷史遺跡國家公園和國家游樂勝地。胡涌、王子林等認為，從相似性來看，美國的國家公園大致相當于我國的風景名勝區、自然保護區和森林公園等。

我國學術界一直都在對風景區及其管理模式創新問題進行探討，對“風景區”這一名詞的提法也不太一致，如有的稱作“旅游景區”、“自然風景區”、“風景旅游區”、“風景管理區”、“風景名勝區”、“公共景區”等等。由于旅游資源是旅游景區最實質、最根本的組成部分，從旅游產業的角度看，以上種種稱謂只是對同一種事物的諸多不同稱謂。所以，這些研究從不同角度研究的都是同一對象——風景區，可謂殊途同歸。顯然，風景區是一個比較復雜的體系，其內涵和外延都比較寬泛，要做出統一的界定比較困難。因此，本文為便于論述，文中的風景區一般指“風景名勝區”，且界定在那些資源所有權屬于國家或集體的公共型自然旅游景區，一般都建立了相應的管理機構，統稱“風景區”。

根據《風景名勝區管理條例》：風景名勝區是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。

2、關于風景區資源的產權研究

毋庸置疑，風景區范圍內的山、水、林、地等資源屬于國家，這涉及到一個產權問題，而產權是可以分解的。國務院發展研究中心劉世錦指出，產權可以分割為使用、收益、轉讓等權利，其中的每一種權利還可以繼續進行細化。趙燕菁指出，這種產權的可分解性，使同一資源能夠滿足不同的人在不同時期的不同需要，為制度的創新帶來了極大空間和可能性。中國社會科學院徐嵩齡從風景區資源與旅游市場的關系出發，提出可以將風景區所有權與經營權分離。中國社會科學院旅游研究中心張廣瑞認為，風景區所有權與經營權分離本身并不一定會帶來環境破壞，只是經營方式的轉變。四川大學旅游學院楊振之認為，我國風景區資源產權不明晰，多權不分，導致風景區資源在旅游開發上出現種種弊端，甚至被大規模破壞。中國旅游學院旅游科學研究所所長王興斌從中國自然文化遺產保護、利用和管理的現狀出 3 發，提出了“四權分立與制衡管理模式”，即景區所有權歸國家，管理權歸部門，經營權歸企業，監督權歸法律、輿論和國際規則等。

3、關于風景區產品屬性的研究

對風景區資源和產品屬性的分析和界定，是研究風景區管理體制問題的基礎。關于風景區產品屬性的研究，目前主要存在三種觀點，但以贊成第一種觀點的居多。第一，認為旅游景區具有準公共產品性質。如彭德成（2003）認為一個風景區依托公共資源設立門票進行游客管理時，這個風景區便從公共產品轉變為準公共產品，這樣其既包含了公益性成分又包含經營性成分，那么旅游景區既可以由政府直接經營也可委托民營企業經營。第二，認為旅游景區是資源國有的私人產品。唐凌（2005）通過對旅游產品的經濟性質和外部性的分析，認為風景區通過售賣門票等方式而具有競爭性和排他性，因此可以實現風景區企業化經營的管理體制創新，國家作為風景區所有者和行政管理者行使相應職權，風景區的經營管理則主要由市場提供。第三，認為風景區是否屬于純公共產品、準公共產品還是私人產品并不是一成不變的。馬梅（2003）在《公共產品悖論——國家公園旅游產品生產分析》中運用公共經濟學的理論與方法，深入剖析我國風景區旅游產品的價格、生產者、經濟效率等問題，得出這樣的結論，現階段在國家財政預算約束剛性的情況下，風景區旅游產品公共產品性質發生變異，需要私人生產者的參與。

4、關于風景區管理體制及經營模式的研究

魏小安認為，風景區資源也是經濟資源，必須為當地國民經濟和社會發展服務，這是由中國的國情所決定的。旅游資源必須在保護中開發利用，在利用中促進保護和發展。目前，中國風景區組織結構大體有三種，即政府直接管理、企業獨自經營、政府與企業共同經營，但這三種模式并沒有明確的界限，很多風景區是這三種模式兼而有之，管理體制較為混亂。

鄔愛其、徐進通過分析國家風景名勝區的規制現狀和組織結構，認為分離經營性項目是風景區事業發展的必然選擇，提出要明確管理部門的權限和職責，在經營性項目中引入競爭機制，建立新的運行制度。

李樹明、郭建有以華山風景區先后3次大規模的體制變革為事實依據，提出了 4 三個基本觀點：一是在特定歷史條件下風景區從公益性管理向經營性管理轉變是一種制度進步；二是我國風景區在體制改革中應普遍推行統一管理模式；三是現階段風景區在政府行業管制下實行企業化經營可以有效提高風景區投資融資能力和促進相關基礎設施建設，從而保障國家對風景區資產的所有權收益。

謝凝高對風景區在現代社會發展的背景下，如何做到發揮風景區功能與風景區資源保護雙重任務提出了針對性的對策和措施。李如生認為，風景區開發經營應堅持“國家所有、政府授權、特許經營、社會監督”的原則，在建立規范制度的前提下進行。

以鄭易生、徐嵩齡等為代表的中國社會科學院環境與發展研究中心的研究者對黃山風景區管理體制進行了認真的走訪和調研，對這種“黃山模式”的行政建制、經營體制、旅游管理方針等方面進行了客觀評價，指出該模式創新的必要性和緊迫性，并提出了更新的對策和建議。

綜合以上研究成果發現，學者們對于風景區性質的界定、類型的劃分、產品屬性的判斷和經營管理模式都進行了具體而深入的研究，同時對中國風景區改革實踐過程中出現的新情況新問題也進行了激烈的爭論，比如政府的規制問題、保護與開發問題等，指出成立國家風景名勝區的重要目的是為了更好地保護不可再生的自然資源和人文資源，但并不否認對適度經濟利益的追逐，并在此基礎上提出了風景區管理體制改革的創新問題。然而，當把這些理論針對當前我國風景區實際存在的問題時，猶如一個個散落的珍珠，難以成為一個富有邏輯關系的整體。尤其是我國風景區的大規模開發，是在市場需求和經濟利益的雙重驅動下發展起來的，單純分析產權、規制等問題而無視景區各利益主體的“經濟人”行為是不可取的。筆者認為只有綜合風景區眾多相關利益主體，統籌兼顧，才能協調發展。

三、選題的研究預期目標、研究方法、可行性和可能創新點

1、預期目標

風景區是我國旅游業發展的主要載體，但由于管理體制不健全，已導致了資源破壞、環境污染、利益分配不均、國有資產流失等問題。改革現有風景區管理體制，破解旅游業發展瓶頸，探討建立一個既有利于資源和生態保護又能兼顧旅游開發、5 既有助于推動經濟社會發展又有利于促進當地群眾脫貧致富的體系，以風景區管理體制的革新帶動整個旅游產業的發展，已成為一個十分重要的課題。

本文以南灣湖風景區為實例，從我國風景區管理體制的建立和發展入手，對風景區的性質和功能、產權性質、產品屬性、經營和管理、開發和保護等要素進行剖析，分析現行管理體制的缺陷，提出了改革和完善風景區管理體制的方向。在探討南灣湖風景區管理體制問題上，一是把風景區的產權分解為所有權、管理權和經營權，實行“三權分立”；二是在分析南灣湖風景區利益相關者的基礎上，構建南灣湖風景區利益相關者圖譜，著重分析了核心層利益主體的利益訴求，為重構風景區管理體制框架奠定基礎；三是從投資融資、主導市場的角度，主張建立與南灣湖風景區不相隸屬的南灣湖旅游集團有限公司，實行門票專營，政企分開，管理與經營分開，使管理更加規范、運作更加順暢。在上述論述的基礎上，提出建立三個體系的構想：一是構建合理的行政管理體系，二是鼓勵以市場為主體的經營體系，三是探索以法律為基礎的監管體系。

2、研究方法

(1)文獻查閱與實地調研相結合

通過圖書館和中國期刊網等網絡平臺，廣泛查閱和搜集與論題相關的文獻和資料，重點研讀與風景區管理體制相關的文獻論述，并有針對性地摘抄關于論題的主要觀點、研究方法、典型案例以及相關統計數字，在此基礎上進行邏輯分類，為論文寫作奠定基礎。同時，在充分查閱文獻資料的基礎上，還對信陽市南灣湖風景區、信陽市雞公山風景區、焦作市云臺山風景區以及南灣湖風景區邊緣地帶等進行實地調研，獲取研究論題的第一手資料。

(2)對比分析法

通過對國內一些著名風景區管理模式的比較分析，針砭時弊，指出管理中存在的諸多不足，為下一步管理體制改革探索出路。

(3)系統研究方法

系統研究方法把研究對象如實地當作一個整體來對待，通過對事物之間關系的研究，來解釋其中的原因和結果。筆者認為與風景區管理相關的利益主體如政府、管理者、投資者、旅游者、當地居民等，是構成風景區管理的有機單元，在研究體 6 制改革的過程中必須充分考慮這些因子及相互之間的關系，因而引入了利益相關者理論。利用利益相關者屬性分析研究南灣湖風景區利益相關者之間的關系，構建利益相關者圖譜，結合現有風景區管理模式探索出適合此地永續發展的管理思路。

3、可能創新點

本文可能創新點有以下三點：

1、運用公共經濟學理論，對風景區旅游產品性質和權屬進行界定，認為在當前我國財力有限和財政預算約束剛性機制下，風景區要發展，實行企業化經營是最現實的變遷之路。

2、本文引入了利益相關者理論，主張統籌考慮所有利益相關者不同的利益訴求，利用利益相關者屬性分析研究當地利益相關者之間的關系，構建利益相關者圖譜，結合現有風景區管理模式探索適合此地永續發展的管理思路。

3、盡管已經實行“三權分立”，政企分開，破解了風景區管理諸多體制難題，但并不意味著景區一定會快速健康發展。筆者主張建立與風景區管理機構無直接隸屬關系的旅游集團公司，引入現代企業理念，通過投資融資，吸納開發建設資金，促進風景區高起點規劃、高質量開發和高標準保護。

四、論文框架

筆者通過分析風景區管理體制的基本要素，如風景區性質和功能、風景區產權特征、風景區產品屬性、風景區經營問題、風景區保護與開發，討論各要素之間的內在邏輯關系，最后從行政管理體系、經營體系、監督體系三個方面，提出了破解南灣湖風景區體制問題的解決方案。全文共分五個部門。第一章是緒論，介紹了筆者的選題背景和選題意義、研究方法和可能創新點、以及相應的理論基礎和文獻綜述；第二章對風景區相關管理要素進行探討，并引入利益相關者理論；第三章介紹南灣湖風景區管理體制現狀，對南灣湖風景區相關利益相關者進行分析；第四章提出了南灣湖風景區管理體制上存在的問題；第五章從構建合理的行政管理體系、鼓勵以市場為主體的經營體系、探索以法律為基礎的監管體系三個方面，提出破解南灣湖風景區體制難題的方案。

五、計劃進度安排

論文的寫作時間從2010年3月底開始，至2011年3月基本結束，以通過華中科技大學盲審和完成盲審修改意見為標志。大致時間安排如下：

1、搜集資料，2010年3月底~4月30日。利用華中科技大學圖書館和中國知網提供的資料，搜集與風景區管理體制、風景區產權、經營模式等有關的觀點、論文、期刊和書籍等，摘記與本論文有關的資料，完成文獻綜述，為下一步論文開題報告和論文寫作奠定基礎。

2、實地調研，2010年5月1日~6月30日。本論文屬實證性論文，寫作論文的目的是為了解決問題，指導實踐，因此，有針對性地進行一些實地考察和調研非常有必要。筆者首先要對本文寫作對象信陽市南灣湖風景區進行全方位考察，此外還擬對焦作云臺山風景區、信陽市雞公山風景區、信陽市靈山寺風景區以及新縣紅色旅游進行實地考察和調研。

3、完成開題報告，2010年7月1日~8月31日。在上述兩個階段的基礎上，寫作論文開題報告，并于2010年8月通過學校組織的論文開題。

4、完成論文初稿，2010年9月1日~11月31日。集中利用三個月的時間，完成論文初稿。

5、修改定稿，2010年12月1日~2011年3月。在老師的指導下，對論文進行修改、完善，并于2011年3月提交學校進行盲審。

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第五篇：鄉鎮管理體制調研報告

鄉鎮管理體制調研報告

姓名

[摘要]隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經濟社會文化生活發生了深刻變化，使得鄉鎮政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰。本文針對當前鄉鎮行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農村鄉鎮行政管理體制改革背景，接著分析了我國農村鄉鎮行政管理體制現狀，并分析了現行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉鎮行政管理體制的對策。

[關鍵詞]鄉鎮 行政管理 體制改革

鄉鎮政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位。農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題。過去，我們靠農業的積累、農民的貢獻和農村的支持，建立起了比較完整的國民經濟和工業化體系，但另一方面，城鄉二元結構也日益強化，農村發展越來越落后于城市，廣大農村地區和農民群眾并沒能很好地分享到工業化和城鎮化的成果。隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革取消了“皇糧國稅”，給農村經濟社會文化生活帶來了深刻變化，使得鄉鎮政權組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰。

一、鄉鎮行政管理體制改革的歷史

（一）農村稅費體制的改革

農業稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內取消農業稅。農業稅費新農村建設中鄉鎮行政管理創新研究改革的基本目的是減輕農民負擔。農業稅費取消以后，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏。鄉鎮政府除了

配合稅費改革的需要進行鄉鎮綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉鎮債務等一系列問題。

（二）加強新農村物質文明和精神文明建設

當前，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。

二、現今鄉鎮行政管理體制的狀況

（一）機構設置及管理情況

鄉鎮一級設立的機構主要有：①黨群機構：黨委辦公室（有的鄉鎮把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀檢監察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯；②政府機構：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室；③司法機構：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業單位：計生服務站、農業服務中心、文化服務中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務辦、安全生產監督管理站、林業站、衛生院、中學、中心校、郵電所等；⑤機構管理情況：在政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、國土資源管理所、林業站、派出所、煙草站、安全生產監督管理站屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。

（二）行政運作模式

鄉鎮辦事處均建有相同的領導機構核內設機構，即均設有黨委、人大、政府三大領導機構。同時，不管是鄉鎮或辦事處，均設有大體相同的黨群部門和政府機構及企事業單位。

三、鄉鎮行政管理體制中的弊端及原因

（一）現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端

1.政府職能錯位、龐雜

一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業經營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業、發展經濟。二是鄉鎮機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。三是由于權責不一致，弱化了鄉鎮應有的職能。鄉鎮在職能職責方面存在的一些問題，表現在鄉鎮，而根源卻在上級部門。

2.權力與責任不等，行政運作方式跟不上發展的需要

一是存在權小責大的矛盾。鄉鎮政府具有的七項職能中，鄉鎮政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。稅務、國土機構工作地點在鄉鎮，財物和業務管理權則屬于上級業務主管部門。而他們承擔的業務工作，有相當一部分卻是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，并且實行目標考核，鄉鎮干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付每種事務喘不過氣來。三是農民生產經營自主權與行政命令式政權運作方式的矛盾難以解決。傳統的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權力導向型管理為特征的。在市場經濟條件下，這種傳統的行政管理運行方式已暴露出很多問題，鄉鎮企業和農民的生產經營自主權，明顯違背了經濟規律、市場規律和管理原則。

3.財政不堪重負，體制不順讓腐敗更加惡化

一是財政供養人員過多，財政不堪重負。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調，而是從下級選調或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼

續超編的現象，財政供養人員的總量在不斷增加。二是財政供養人員與財力不相匹配。三是財政體制不順。以農業為主的鄉鎮，由于財政支出遠遠高于財政收入，這就必然使得這些鄉鎮的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發，將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產品。

4.黨政、政事不分

黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍，這種黨政一體化運作的現象與黨政分開的改革目標是格格不入的。同時，在鄉鎮也普遍存在事業單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業單位嚴重依賴業務主管部門，業務上主管部門怎么說就怎么做，經費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。

5.政績考核不完善，科學合理的選拔任用體系未成形

對于鄉鎮干部在內的公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績還沒有找到一種把個人貢獻與集體貢獻合理區分的辦法，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實干部、群眾選擇權、參與權的一項重要措施，但是，部分鄉鎮干部（甚至縣級干部）對此卻異常敏感。

（二）鄉鎮行政管理體制存在問題的原因

1.對鄉鎮政府職能認識不夠

由于長期以來計劃經濟體制下鄉鎮政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉鎮干部的觀念意識滯后于形勢發展的需要。鄉鎮干部對鄉鎮應該履行

什么職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。仍然習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。

2.條塊分割的管理體制，限制鄉鎮的職能體制

鄉鎮原有一些主要職能站所比如工商、稅務、國土、電力等先后實行了垂直管理。原則上鄉鎮是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對于這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到一定的限制。

3.經濟因素限制了鄉鎮政府職能的發揮

稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以后，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉鎮財政自行解決。而且這些公共事務支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。

四、鄉鎮行政管理體制改革措施

（一）完善鄉鎮致府的機構安置

在新時期，鄉鎮面臨的問題并非源自鄉鎮本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，鄉鎮的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉鎮的困難決不是鄉鎮制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現。因此，鄉鎮改革不是取消鄉鎮，而是要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。

（二）創新思路，轉變觀念，加強職能

在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。計劃經濟體制下創辦的鄉鎮企業，在農村經濟發展和農村財源建設中發揮了重要作用，但也造成了大量的鄉鎮“負累”，有的甚至變成了鄉鎮財政的包袱。一是各鄉鎮自身的管理職能和服務職能交叉。鄉鎮政府依然承擔著三夏生產、三秋生產等原來計劃經濟體制時期的眾多職能。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質性步伐。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，包括政府治理理念的現代化，政府治理架構現代化和政府治理方式的現代化。

（三）加大力度推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員

按照減少機構、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設置，結合鄉鎮規模和經濟實力以及經濟社會轉型時期的工作要求，從緊設置鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想，對經濟發展滯后，財政供給能力差的縣、鄉，可在省定編制的基礎上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。屬于提供非公共產品和非公共服務的單位，可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。

（四）探索鄉鎮未來深化改革的目標

就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的有活力、有權威管理組織。鄉鎮政府要把工作重點轉到提供公共服務和發展公益事業上來要進一步規范鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務型政府。

參考文獻：

[1] 寇鳳超.深化鄉鎮行政管理體制改革的思路與對策.集團經濟研究, 2006,(8): 8.[2] 吳雁俊.畢節地區鄉鎮行政管理體制存在問題研究.貴州發展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.鄉鎮行政管理體制需創新.瞭望新聞周刊, 2006,(4): 64.[4] 其它工具 在線代理 網頁代理 代理天下