第一篇：人民監督員制度存在的問題及原因

人民監督員制度存在的問題及原因

一、程序設計混亂，功能發揮不足

人民監督員制度旨在引入外部監督程序彌補檢察機關內部監督制約機制的不足，保障正確行使職務犯罪偵查權，彰顯司法程序的正義性，然而現行制度的涉及欠缺經常化、規范化的特征，影響其充分發揮效能，在某種意義上形同虛設。

1、辦案期限與監督期限的沖突

與人民監督員制度的“三類案件”監督程序緊密相關的法定期間有:強制措施期間和審查起訴期間。《規定(試行)》第27條規定，案件監督工作應當自人民監督員辦公室收到材料之日起7日內進行完畢。重大復雜案件可以延長至15日。人民檢察院不得因人民監督員的監督而超過法定辦案期限。由此可見，規定是將監督期限計算在辦案期限之內的。因此壓縮辦案期間的情況在實踐中也是屢見不鮮的。

對于不服逮捕的案件，由于主要是事后監督的性質，因此并不影響檢察機關繼續對案件進行偵查，而且犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，應當自告知之日起5日內向承辦案件部門提出，承辦案件部門應當立即將犯罪嫌疑人的意見轉交偵查監督部門，偵查監督部門應當另行指定承辦人員審查并在3日內提出審查意見，申辯期間和審查期間都很緊湊，存在超期羈押的可能性不大，即使在辦案期限屆滿前案件監督工作仍未完畢的，還可以依法撤消或者變更逮捕措施，對犯罪嫌疑人的權利也沒有侵犯的危險。對于擬撤消案件的，由于沒有偵查期間的限制，同時偵查程序已經結束所以并不影響偵查部門的辦案工作。但是，對于擬不訴的案件，法律規定了明確的審查起訴期間，而且這種監督是在事中進行的，勢必壓縮了審查起訴部門的審查起訴時間，一種結果就是可能影響審查起訴工作的質量，另一種結果就是可能突破法定的審查起訴期間，違背《刑事訴訟法》的規定。

2、檢察委員會的決定權與檢察長權限上的沖突

根據《刑事訴訟法》的規定，對于檢察機關的自偵案件，一般案件由檢察長決定逮捕，對重大、疑難、復雜案件的犯罪嫌疑人的逮捕，提交檢察委員會討論決定;提出撤銷案件意見的，應當報請檢察長或檢察委員會決定;對酌定不起訴和存疑不起訴的案件，由檢察委員會討論決定，對法定不起訴的案件，則由檢察長決定。刑事訴訟法之所以如此規定，是因為一般案件由檢察長決定，有利于訴訟效率的提高；而重大、疑難、復雜案件的犯罪嫌疑人的逮捕由檢察委員會討論決定，可以保證所作決定的正確性，有利于訴訟公正的實現。

刑事訴訟法根據案件的不同情況規定了不同的決定程序無疑是合理的，體現了對公正和效率的兼顧。但是，《規定（試行）》第25條規定，檢察長不同意人民監督員意見的，應當提請檢察委員會討論決定。這就是說，只要是檢察長與人民監督員的意見不一致的，無論檢察長依據刑事訴訟法是否有權作出生效決定，都必須提請檢察委員會討論決定。規定遵循的是公正優先的原則，是為了確保訴訟公正的實現。但是如此規定，檢察長對一般案件的決定權在人民監督員不同意檢察機關所擬意見的情況下，受到了剝奪，不利于訴訟效率的提高。因此，這一沖突產生的原因是兩者對公正與效率的訴訟價值作出了不同的選擇，刑事訴訟法采取了兩者兼顧的方法，而人民監督員制度遵循了公正優先的原則。

3、事中監督與事后監督的沖突

人民監督員對批準逮捕案件的監督屬于事后監督，但對不起訴和撤銷案件為事中參與，同步監督。這帶來一個犯罪嫌疑人合法權利及時保護的問題。對檢察機關擬撤銷案件的，人民監督員實施監督，其審查的期限最長可以是一個月，如果確屬應該撤銷案件，犯罪嫌疑人的權利受到侵害，特別是被羈押的犯罪嫌疑人，受到了不應該的羈押。對擬不起訴的犯罪嫌疑人，同樣存在這一問題。在注重打擊犯罪的同時，忽略了對犯罪嫌疑人合法權益的及時保護。對檢察機關直接受理偵查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，較其他犯罪嫌疑人多了一個權利保護措施，而在不起訴上，又多了一個權利及時得到保護的限制措施，這兩方面形成鮮明的對比。不能不說，在設置人民監督員制度時過多關注該制度對檢察機關自身執法行為的監督和制約，沒有更多考慮到受該制度影響的相對人的權益。

4、人民監督員選任不合理

“人民監督員”制度中的“人民”是一個政治概念和法律術語，而“人民”中的那些人或群體適不適宜擔當人民監督員由作為被監督者的檢察機關來界定。難免會有“被監督者選擇監督者”之嫌。實踐中，被調查的各個地方檢察機關基本上是在人大代表、政協委員、企事業單位部門負責人和社會知名人士中物色，有的地方采取了主要在專業人士中選任人民監督員的做法。各級人大代表、政協委員成為人民監督員的主要構成部分。這一做法可能會將普通民眾排除在監督活動之外，導致選任范圍窄，代表性不足。誠然，人大代表、專業人士無論是在社會地位、專業知識、參與能力，還是社會影響等方面都要優于普通民眾，但是如前所述“人民監督員”制度的“人民”不僅是法律術語也是一個政治術語，實行人民監督員制度就是要克服司法壟斷和專業化可能存在的不足，通過人民監督員來聽取社會各界對案件的評價，評價檢察機關執法辦案的社會效果。這是了解、聽取社會民意的重要渠道和載體，也是體現司法民主的重要渠道和舉措。1此外，多數產生于領導階層的人民監督員，沒有更多的時間和精力參加案件監督，或對檢察業務和法律法規不熟悉，也是監督效果不佳的原因之一。

二、法律依據缺位，監督權剛性不足

目前人民監督員制度定位為社會權利對國家公權力的監督，是一項權利性監督。人民監督員的職責僅僅規定于檢察機關內部的規范性文件，而非來自與法律的賦予，監督員的表決也不具有法律上的效力，只能啟動檢察機關內部的監督程序，該制度的運行離不開檢察院的組織與管理，因此這一監督權并不具有獨立性、制約性及權威性。、人民監督員職責規定不完善

人民監督員通過對職務犯罪調查過程的監督，對檢察機關在辦理自偵案件中犯罪偵查權、決定逮捕權、公訴權的行使形成了一定的制約力，然而相關規定對人民監督員的職責規定并不完善，在實踐中引發了一系列的問題。

依據相關規定，人民監督員在必要時可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人聽取有關人員陳述、聽取本案律師的意見，但對如何聽取以及履行何種程序卻未做規定；案件承辦人要向人民監督員全面、客觀地介紹案情并出示本案的主要證據，但對主要證據的判斷標準和證據的范圍、種類、形式等并未作出相應的規定；人民監督員有回避和保守秘密的義務，但哪些情形應當回避，如何對監督員是否存在影響公正履行職責的回避情形進行調查以及如何對監督員是否遵守保密義務進行審查均無制度和組織上的保障；人民監督員應當忠于事實證據、秉承良知和理性實施監督，不得與案件當事人發生不正當的接觸，不得對其他人民監督員施加不正當的影響，但對此也無相應的判斷標準和考核依據；人民監督員是否有權進入羈押場所，在司法實踐中各地的做法不一；對于基層檢察院，1 郭彥《“強化八性”深化人民監督員制度試點工作》載《方圓法治（人民監督員專刊）》2007年第2期 職務犯罪的案件數量較少，而擬撤銷案件、不服逮捕決定、擬不起訴的案件更是少之又少，無法充分發揮人民監督員的作用，是否可以適當擴大基層檢察院人民監督員的職責范圍，使其不流于形式等等這一系列問題均有待進一步探討。

人民監督員的職責是整個人民監督員制度的核心，職責規定的完善有利于形成一個全面、完整、可操作性強的人民監督員制度體系，使該制度在檢察工作中充分發揮作用，改善執法環境，遏止司法腐敗，維護司法公正。

2、人民監督員辦公室職責規范不明確

人民監督員辦公室是具體負責人民監督員工作的日常辦事機構，它既是人民監督員制度的實踐者，又是推進者，這一雙重身份決定了它是調控和指導人民監督員制度運作的中堅力量。最高人民檢察院為了確保人民監督員制度能在全國各級檢察系統中實施，并防止流于形式，保障他們實施監督工作的順利性，最高人民檢察院在《規定》中要求各級檢察院建立人民監督院辦公室，其具體工作內容如下：

協助做好人民監督員的選任、解除工作；負責落實安排人民監督員評議案件、參加執法檢查、了解檢察工作情況等監督活動；向人民監督員反饋監督處理結果；協調解決人民監督員監督過程中遇到的困難，為人民監督員履行職責提供保障。協調人民檢察院相關業務部門接受人民監督員監督工作；對相關業務部門落實人民監督員監督工作的情況進行督促、檢查；向檢察長和相關業務部門反饋人民監督員監督工作情況；定期對人民監督員監督工作進行總結分析；上級人民檢察院人民監督員辦公室應對下級人民檢察院人民監督員辦公室的工作實施檢查指導。移送、督辦人民監督員對人民檢察院查辦職務犯罪案件工作提出的意見或建議。

但如何履行上述職責，規定沒有明確。四川省第十屆人大常委會第十次會議于2006年7月30日以72票贊成、1票棄權、1票反對的高票通過了《四川省人民代表大會常務委員會關于加強全省檢察機關人民監督員試點工作的決議》，開辟了人民監督員制度地方立法的先河。2有關學者指出，作為一種社會性和民主性的監督，根據憲法原則和有關規定，由地方人大結合本地實際制定《人民監督員制度規則》是可行的，這樣可以使人民監督員制度更趨干制度化和規范化。3

3、對人民監督員的監督權定位不清

23載《檢察日報》2004年08月24日第一版。青格勒圖、烏云巴特爾：《人民監督員制度與人大監督銜接設想》，載《人民檢察》2005年第3期。通過調查，截至2007年底，紅河州兩級檢察機關僅有開遠市人民檢察院對該院所聘任的人民監督員的案件監督進行過考核、表彰，全國其他各省市各級檢察機關對人民監督員進行考核表彰的情況也不多。很多學者認為人民監督員由人民檢察院考核管理是一大缺憾，難免又回到“自己監督自己”的怪圈。那么究竟檢察機關該不該對人民監督員的案件監督質量進行考核和表彰呢？

究其本質，是回答人民監督員的監督權是“權利監督”還是“權力監督”的問題。“權利監督”與“權力監督” 兩者存在著實質性區別。權利是授益性的，現代社會中立法不可能將所有權利都囊括其中，所以“法無明文禁止即權利”是法治國家公認的行為準則;而權力是授予性的，沒有立法的明確規定，任何機關、團體、組織或個人都不得行使。《憲法》第2條、第27條、《人民檢察院組織法》第7條、《刑事訴訟法》第6條這些立法條文可以作為人民監督員制度產生和發展的法律依據，但這只能說明人民監督員制度并未違憲，并不足以說明人民監督員制度有直接法律依據。因此，在立法沒有明確授予前，人民監督員對檢察權行使的監督從性質上看只能是權利性的。5從形式上看，人民監督員制度是依據最高人民檢察院的內部規定產生的，那么人民監督員監督的權力是否源于檢察機關對自身的監督權部分授予？

檢察機關的權力是憲法授予的國家公權，不能隨便地擴張和讓渡，人民監督員的監督并沒有通過權力的擴張和讓渡取得權力性。但是，如果說人民監督員的監督是權利性監督，那么人民監督員制度帶有的鮮明的程序剛性特征又無從解釋。眾所周知，權利監督不具有法律效力，是柔性的，而人民監督員的監督意見卻能夠必然引起一些法定程序的啟動，即使沒有實體的權力，也有程序性的權力，這種程序上的剛性與強制性足以使其與以往任何一種權利監督相區別。所以，人民監督員的監督是一種準權力監督，是“帶有權力因素的權利”，即實體上的權利監督，程序性的權力監督。目前沒有適格的法律授權依據，以上問題，都有待立法解決，使該項制度從準權力監督向權力性監督轉化。

4三、保障不利阻礙人民監督員制度的長期發展

1、地方各級人大、政府對人民監督員支持不夠

地方各級人大對人民監督員制度的實施沒有進行必要的監督，同級人民政府 45戴中祥：《人民監督員制度探討》，載《探索與爭鳴（理論月刊）》2005年第8期。左衛民、吳衛軍：《人民監督員：理念和制度的深化和發展》，載《人民檢察》，2005.1（下）也沒有對實施人民監督員制度給予必要的支持，實施人民監督員制度的經費保障尚未形成良好的制度，迄今仍未能有效的實施。、人民檢察院對人民監督員制度認識不足

通過調查，紅河州兩級人民檢察院都在一定程度上對落實人民監督員試點工作存在不夠重視的地方，主要來自三個方面的認識不足。其一，檢察官對人民監督員制度認識不足。檢察官本身對人民監督員試點工作的重要性和必要性認識不足，有少數人民監督員辦公室的工作人員和相關部門負責人存在著對試點工作相關規定不熟悉，工作的積極性、主動性不夠。其次，相關部門對人民監督員制度認識不足。“三類案件”、“五種情形”都是要與相關業務部門密切配合才能產生設置人民監督員制度所預期的效果，而在紅河州兩級檢察機關中，有的檢察機關相關業務部門對人民監督員制度認識不夠充分，把人民監督員試點工作的開展看成是加重業務部門工作量，阻礙了人民監督員試點工作的有序開展。另外，人民監督員自己對人民監督員制度認識不足。紅河州兩級檢察機關所任命的人民監督員大多數都是由單位所舉薦，多數是黨政干部，許多人把人民監督員當成單位分派的一項任務來完成，或是把人民監督員僅僅作為一種榮譽稱號，對人民監督員工作持無所謂態度。加之，多數人民監督員的參與意識淡薄，案件評議會上發言很少或幾乎不發言，更多的是以同意承辦人意見以予搪塞。再次，很多人民監督員都是黨政機關干部，本身工作繁重，這也給評議案件時間的確定帶來了極大的困難，個別人民監督員臨時有事不能參加評議案件會議，也給試點工作帶來了很大困難。

3、實施經費難以保障，阻礙試點工作的順利開展

一部科學的法律法規要得到全面有效的實施才能發揮這部法律法規的作用，才能體現法的價值，否則只能留存于紙上。同樣，人民監督員制度要想取得預先制定時的效果就必須全面有效的實施開展起來，才能發揮這項制度的優越性，體現制度的價值，最終達到制度創制的初衷。實施過程中不可避免會出現各種各樣的問題，要順利開展工作，首要條件就是經費的保障。人民監督員選任前的宣傳工作、人民監督員參與案件監督的成本等一系列都要求經費支持。事實上，目前的情況是，人民監督員制度的實施沒有專項經費，除個別經濟實力較強的縣市積極爭取到當地政府的支持外，其余各地都是從檢察機關的辦案經費中“擠”出來的，這樣就不可避免的出現經費的缺口，讓宣傳、參與等工作可有可無的現象，選任、案件評議等工作也會隨之受到影響。

第二篇：人民監督員制度

人民監督員制度

人民監督員制度，是由代表公眾的人民監督員按照一定程序，對檢察機關查辦職務犯罪案件進行民主監督的制度。實行人民監督員制度的目的是為了強化查辦職務犯罪工作的社會監督，確保職務犯罪偵查、起訴等檢察權的正確行使，促進依法辦案，維護司法公正。其主要內容有：

一、監督主體及履行監督職責的要求

監督主體是按規定選任的具有廣泛代表性的人民監督員。人民監督員的人選由機關、團體、企事業單位和基層組織民主推薦、征得本人同意并經考察后確認。

人民監督員參加案件監督，一是應當保守秘密，不得泄露評議表決情況；二是人民監督員評議案件應當客觀公正，不得對其他人民監督員施加不正當影響，不得私自會見案件當事人及其委托的人；三是參加案件監督的人民監督員遇有與本案有其他關系可能影響公正履行案件監督職責的情形，應當回避。

二、監督范圍

人民監督員對檢察機關查辦職務犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的情形（簡稱“三類案件”）實施監督。人民監督員發現人民檢察院查辦職務犯罪案件有應當立案而不立案或者不應當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結的，應當給予刑事賠償而不依

法予以確認或者不執行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情形之一的（簡稱“五種情形”），有權提出糾正意見人民監督員還可以應邀參加人民檢察院直接受理偵查案件的其他執法檢查活動,發現有違法違紀情況的,可以提出建議和意見。

三、監督程序

人民監督員監督案件，首先采用排序或抽簽的方式確定三名以上、總人數為單數的人民監督員參加案件監督工作，并推舉其中一人主持監督。（1)由案件承辦人向人民監督員全面、客觀地介紹案情并出示主要證據；(2)由案件承辦人向人民監督員說明與案件相關的法律適用情況；(3)人民監督員可以向案件承辦人提出問題，必要時經檢察長批準可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關人員陳述、聽取本案律師的意見，有條件的可以運用視聽技術收看或收聽；(4)人民監督員根據案件情況，獨立進行評議、表決。表決采用無記名投票方式，按少數服從多數的原則形成表決意見，表決結果和意見由承辦案件部門附卷存檔。

四、監督的效力

人民監督員經表決形成的監督意見，檢察機關應當認真聽取。如果檢察長不同意人民監督員的監督意見，應當提請檢察委員會討論決定。檢察長或者檢察委員會應當認真研究人民監督員的參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關復核，上級檢察機關應當及時復核，并向人民監督員反饋復核的結果。

五、監督保障

人民檢察院應當保障人民監督員履行監督職責，嚴格遵照規定接受監督，不得擴大或者縮小監督范圍；不得誘導、控制、規避人民監督員的監督；不得干擾人民監督員對案件的評議和表決；不得泄露人民監督員的評議、表決情況。對打擊報復或者阻礙人民監督員履行職責的,應當依法依紀處理，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三篇：人民監督員制度

人民監督員制度

為了加強外部監督，切實防止和糾正檢察機關查辦職務犯罪工作中執法不公的問題，根據憲法和法律關于一切國家機關必須傾聽人民的意見、接受人民的監督的規定，最高人民檢察院經報告全國人大常委會并經中央同意，從２００３年９月起開展人民監督員制度試點工作。

最高人民檢察院2003年10月15日《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》第二章第六條規定：“人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發證書。”

對檢察機關擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件以及檢察機關或檢察人員在辦案中發生的“五種情形”（應當立案而不立案或者不應當立案而立案；超期羈押；違法搜查、扣押、凍結；應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定；檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等）進行監督，提出監督意見。

第四篇：淺談人民監督員制度

第三屆金融檢察論壇征文

淺議人民監督員制度

【內容提要】人民監督員制度是指檢察機關通過一定的形式和手段從社會選任具有代表性的人士，按照既定的程序和規則，對檢察機關的執法活動進行監督的制度。該制度是最高人民檢察院為貫徹司法改革而推行的一項重大改革措施。它充分體現了權利制約權力、主權在民、民眾參與司法和司法民主的理念。在實踐中, 人民監督員制度顯示出了強大的生命力, 但還存在著一些缺陷, 必須采取有效措施去完善它。

【關鍵詞】人民監督員制度 價值 意義

【正文】人民監督員制度是檢察機關從2003 年底部署開展的一項改革試點，是在檢察系統采取“自上而下、先行試點、穩步推進、全面試行”的循環漸進模式中發展起來的，所蘊含的司法的民主性和公平正義的思想，體現了現代社會民主法治的理念，是檢察系統防止檢察權濫用，“強化法律監督、維護公平正義”的一次有益探索，在實踐中發揮了積極作用，顯示出其強大的生命力和存在的價值。然而，人民監督員制度畢竟是一個新的理論課題和實踐摸索，沒有現成的經驗和模式可循，隨著這項制度推進一些問題也逐漸顯露出來，需要我們在實踐中不斷改革與完善，確保人民監督員工作的科學發展。

一、人民監督制度的含義

①

①參見石世安：《人民監督員制度設置的法理基礎及現實需要》[ J ]，《檢察實踐》2004 年第4 期，第12 頁 第三屆金融檢察論壇征文

（一）人民監督員制度概念

人民監督制度是人民檢察院為了探索建立一種新的外部監督機制，通過規范程序將辦理職務犯罪案件的關鍵環節有效的置于人民群眾監督之下，力求通過民眾參與，從制度上保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，防止檢察權的濫用所形成的一種制度。從權力屬性來看，它不屬于國家權力屬性，而是介于人大監督和群眾監督之間的一種新的監督形式，是公民權利保護和權利救濟的重要方法和途徑。

在2003年，最高人民檢察院針對檢察機關直接受理偵查的職務犯罪案件的監督問題，制定出臺了《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），在隨后的幾年里，高檢院先后制定了《人民監督員表決意見書》《關于人民監督員試點工作若干具體問題的意見》、《關于人民監督員試點工作若干具體問題的意見

（二）》以及《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則（試行）》等一系列文件，確立了檢察機關人民監督員制度，在一定程度上解決了對檢察機關自偵案件偵查和起訴活動的外部監督問題。

（二）相關司法規定

《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》第三章第十七條明確了人民監督員的職責范圍：

人民監督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件的下列情形實施監督： 第三屆金融檢察論壇征文

（1）應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；

（2）超期羈押或者檢察機關延長羈押期限決定不正確的；

（3）違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的；

（4）擬撤銷案件的；

（5）擬不起訴的；

（6）應當給予刑事賠償而不依法予以賠償的；

（7）檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。

在第十八、十九、二十條規定人民監督員應邀參加人民檢察院組織的有關執法檢查活動，發現有違法違紀情況的，可以提出意見和建議；人民監督員可以對其他檢察工作、檢察隊伍建設等提出意見和建議；履行監督職責，應當遵守國家法律、法規和有關紀律規定，不得妨礙案件公正處理。

（三）與人民陪審員制度的區別

同樣作為一種監督機制，與人民陪審員制度相比較，人民監督員制度具有以下基本特征：

1．人民監督員制度與一切陪審制度的首要區別就在于其中心詞是“監督”，在這一檢察民主制度下，人民監督員既不是象美國的大陪審團那樣與檢察官分享檢察權，也不是象我國人民陪審員與法官共享審判權那樣與檢察官共享檢察權，而是行使對檢察權或檢察工作的監督權，其制度目的是通過引入人民民主監督機制，進一步健全和強化檢察體制內的監督制約機制，以增強檢察權行使的透明度和正當第三屆金融檢察論壇征文

性，保障檢察權行使的合法性和公正性，保障檢察機關在職務犯罪偵查、起訴活動中，排除可能來自各個方面的法外干涉，依法獨立行使檢察權。

2．人民監督員與檢察機關之間并無任何隸屬關系，人民監督員在履行監督職責時具有不聽命于檢察機關或檢察官的獨立性。在具體的案件監督程序中，人民監督員是一個獨立的審查委員會，以類似聽證的方式了解被監督案件的案情，并獨立自主地形成自己對案件的判斷，最后按照少數服從多數的原則形成評議決議。

3．從人民監督員的職權性質來看，人民監督員的檢察監督權與檢察機關的審判監督權（抗訴權）具有類似的程序性特點，如檢察機關對直接偵查案件擬作撤銷案件或不起訴處分，就必須啟動人民監督員監督程序，主動接受人民監督員的監督，經人民監督員評議，對被監督案件一經作出否定性決議，檢察機關必須對被監督案件進行復議，這一點具有程序效力上的剛性，但人民監督員對被監督案件并不享有最終的裁決權，其評議決議對檢察機關并無強制執行效力。

二、人民監督員制度的價值

自2003 年10 月，人民監督員試點工作開展以來，人民監督員的作用開始顯現，收到良好的效果。一是通過實行人民監督員制度，在檢察機關直接受理案件的幾個環節建立起外部監督機制，有效地保障了檢察權的正確行使，并且在由外部對內部的監督過程中，增強了執法的公信度。二是由于人民監督員來自社會各界，具有廣泛的代表性和社會影響力，在監督過程中，可以排除對檢察機關執法活動的外部第三屆金融檢察論壇征文

干擾，有利于檢察機關依法獨立行使檢察權。三是實行人民監督員制度，體現了司法民主的要求，推動了中國特色社會主義檢察制度的完善和發展。

（一）人民監督員制度符合憲法和法律精神

人民主權是我國人民民主憲政制度的一個基本原則，公民監督權利是人民主權原則的重要內容和保障。我國《憲法》第27 條、第41 條，《刑事訴訟法》第6 條和《人民檢察院組織法》第7 條規定，一切國家機關和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利；司法機關進行刑事訴訟，必須依靠群眾；人民檢察院在工作中必須貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督。要求檢察機關通過規范的程序將檢察機關的執法活動置于人民群眾監督之下，在保證檢察機關獨立行使檢察權，不改變法定的刑事訴訟程序的前提下，增設一個傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監督的程序性規制環節，不僅使憲法和法律關于檢察權接受人民監督的規定具體化和制度化，而且是權力機關監督與社會監督相銜接的一種制度創新。

雖然憲法和法律都沒有規定人民監督員制度，但是它并不違反憲法和法律，相反，它具有充足的理論依據、堅實的法理基礎和廣闊的發展空間，符合憲法和法律精神。

（二）符合權力制衡理論②

我國檢察制度本身的設置，從司法權配置的角度分析，已體現了 ②參見徐漢明：《論人民監督員制度設置的合理性》[ J ]，《人民檢察》2004 年第4 期，第39 頁。第三屆金融檢察論壇征文

權力制衡的特點，即既受人大監督，也受公安機關和審判機關的制約。而對于檢察機關直接受理偵查的案件，即職務犯罪案件來說，檢察機關集立案權、偵查權、批捕權、起訴權于一身，在上述諸環節中無任何外部制衡權力因素存在。如何使內部監督與外部規制協調一致，尤其是對處于權能比較優勢地位的檢察長、檢察委員會行使職務犯罪偵查權的決策、指揮及自由裁量權，如何進行有效規制，是權力制衡理論與實踐的難題。而試行的人民監督員制度的程序設計，對檢察長、檢察委員會的終局自由裁量權進行了有序規制。即當人民監督員票決否定了檢察業務部門的意見，檢察長又不同意人民監督員票決意見的，檢察長必須提交檢察委員會討論，也就是說檢察長的終局性自由裁量權受到外部程序性權力的規制；當大多數人民監督員不同意檢察委員會的意見，有權提請上一級人民檢察院復核，也就是說人民監督員通過行使復核請求權，其對檢察委員會的終局自由裁量權從程序性權力方面進行了規制，并且成為上級檢察院審查復核權啟動運行的開始。雖然人民監督員的否決權與提請復核權僅僅是程序性監督權力，不帶有終局自由裁量的實體性權力性質，但正是這兩項外部程序性權力的運行，對于處于層級管理權能比較優勢地位的檢察長、檢察委員會的終局自由裁量權進行了有序有效的規制，從而回答了“監督者如何接受監督”的司法難題，尋找到了職務犯罪偵查權的內部監督與外部制約、以程序公正促進和保障實體公正的最佳形式。可見，權力制衡理論符合監督的基本原理，具有法理基礎，而外部監督的超然性可以彌補自偵案的封閉性缺陷，縮小自由裁量權的空間。人民監督員制第三屆金融檢察論壇征文

度旨在加大群眾參與國家管理的力度，增加司法透明度，順應了公眾參與司法的國際潮流，體現了公開、公正的現代法治理念。

人民監督員制度可以創造一個公平的法治環境。分工是國家權力發展的必然結果，而制約又是分權的結果。權力分工一旦形成，由于權力主體各方的利益、承擔的職責或責任不同，自然而然地在相互間產生了限制和約束關系。公訴權是國家權力經過分解后的產物，無論是作為國家權力這個大系統里的微量元素，還是作為控訴權的一大組成部分，都必然受到其他方面權力的制約。這是權力得以現實存在的基本方式。具體地說，公訴權作為檢察權的一部分，要受到立法權的限制，即公訴權的存在和運作必須由法律作出規定。在追訴犯罪的過程中，履行控訴職能的公訴權要受到辯護權的制約，并共同接受審判權的監督。由于一切有權力的人都容易濫用權力，所以，給公訴權設置對立面，對公訴權進行有力制約，也是防止產生權力專斷，保障公訴權良性運作的要求。

檢察機關作為法律監督機關，擔負著對訴訟活動從立案到刑罰執行及各個環節的監督職責，特殊定位和職能決定了自身必須首先做到規范公正執法。但其執法活動并非無可挑剔，尤其是職務犯罪偵查活動中的違規搜查、扣押、凍結甚至刑訊逼供等侵犯當事人權益的問題仍在少數地方時有發生，甚至在個別地方出現了嚴重的問題。而實行人民監督員制度，能使檢察機關時刻處于“被監督”的狀態和感覺中，使檢察權的行使受到制約，不但能夠促進檢察機關和檢察人員公正執法、文明辦案，尊重和保障人權，樹立程序觀念、法治觀念，改第三屆金融檢察論壇征文

進執法方式和作風，從根本上杜絕少數人存在的“胡為”和“枉為”作風。

（三）體現了司法民主性要求

人民監督員制度體現了司法民主的理念。人民民主國家的一切權力，都來源于人民，屬于人民，體現人民當家作主。因而人民理所應當地有權參與和監督國家權力包括司法權在內的行使。人民監督員來自民間，具有一定的社會代表性和公信力，他們介入檢察工作，正是人民群眾參與和監督司法權行使的一種方式。③

對于一個法治社會而言，公正民主的司法環境不可或缺，其形成既需要內部的自我約束，又需要來自外部的權力監督。司法權是一種國家權力即公權力，是國家的一種職能的表現，司法權在民主法治國 家是公正的解決公民之間的各種糾紛以及公民與政府之間的糾紛的有效手段，司法活動以法定的公正的程序為依據，實現裁判的公正，并可以避免野蠻的暴力復仇，以及由此形成的暴力沖突的惡性循環，避免個人在解決沖突中所可能遭受的生命的損害和精神以及心理創傷。根據《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》(以下簡稱《規定》)的規定: 人民監督員應當依法公平公正履行職責，促進人民檢察院正確行使檢察權。檢察權作為司法權的一種，對檢察權加以約束監督，對其進行制約，也是防止產生權力專斷，保障檢察權良性行使的要求;同時，司法權又是國家權力的重要組成部分，中華人民共和國一切權力屬于人民，因此，人民監督員制度是人民參與司 ③參見陳光中：《應考慮人民監督員制度立法》[ N ]，《法制日報》2007-03-13。第三屆金融檢察論壇征文

法的方式，是主權在民精神的充分體現。根據《規定》的要求: 對人民監督員的意見，檢察長同意的，有關業務部門應當執行;檢察長不同意的，應當提請檢察委員會討論決定。檢察委員會的決定與人民監督員的意見不一致時，應當向人民監督員作出說明。參加監督評議的多數人民監督員仍有異議的，可以要求上一級檢察院復核。

三、人民監督員制度的完善

（一）關于人民監督員的選任和管理

從人民監督員制度的具體操作來看, 多數試點省份首批人民監督員的產生是由各機關、團體、企事業單位推薦, 征得本人同意, 報人大常委會批準或備案認可后, 由檢察長頒發證書。這樣的程序不免有“自己情人監督自己”的嫌疑，在人民監督員的選任過程中首先是由檢察機關確定在哪些部門、單位產生一名監督員, 然后由該單位和部門通知本人報送個人材料, 經初步審查后即可確定。如此, 人民監督員在產生上就有一個先天缺陷, 即人民監督員是由檢察機關聘任的“指定”的色彩較濃,。“監督的品格貴在獨立, 監督的獨立性是實現監督基本職能的必要條件”④。要想保證人民監督員制度的有效性、長期性和權威性, 必須從源頭上, 即人民監督員的選任上保證其獨立性。人民監督員只有獨立于檢察系統才能真正做到體外監督, 不與人民監督員制度設立的初衷相悖。而且, 從目前的實際操作看, 人民監督員開展監督工作所需經費都是由各級檢察院在其業務經費中列 ④夏黎陽, 唐宇馳.試論人民監督員制度的完善[J].人民檢察, 2006,(1): 42 第三屆金融檢察論壇征文

支, 這極易使群眾產生“花錢讓人監督”的錯覺。

筆者建議人民監督員的選人應當獨立于檢察機關，關于人民監督員制度的選任和管理，學界乃至部分實務人員一直主張改變現有的體制內操作，轉向體制外建構，但具體由檢察機關之外的哪個主體主持，則存在地方人大常委會、司法行政機關、政協或司法改革領導機構（政法委）主導等不同意見，還有學者主張直接借鑒人民陪審員的產生機制。⑤這樣才能夠杜絕“熟人化”及“自己聘請人來監督自己”，只有做到這樣，才能夠使人民監督員制度能夠順利發展，發揮該制度應該有的作用。

（二）關于人民監督員監督范圍

從現有的人民監督員制度來看，人民監督員主要監督職務犯罪嫌疑人不服逮捕而檢察機關擬維持逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的“三類案件”及檢察機關應當立案而不立案或不應當立案而立案、超期羈押、違法搜查、應當給予刑事賠償而不予確認或不執行刑事賠償決定、檢察人員在辦案中的違法違紀行為等“五種情形”。人民監督員的監督范圍限于檢察院自偵的職務犯罪。由于實踐中，部分檢察院把關嚴，進入監督程序的案件非常少，造成人民監督員“無事可做”的現象。人民檢察院應當定期向人民監督員通報查辦職務犯罪案件工作情況, 邀請他們參加檢察機關的執法檢查活動。人民監督員發現“五種情形”問題的, 經檢察長同意, 可以到檢察機關查閱相關訴訟文書, 旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人, 會見犯罪嫌疑人。人民監督 ⑤左衛民、吳衛軍.人民監督員：理念與制度的深化和發展［J］.人民檢察，2005（2）.第三屆金融檢察論壇征文

員對人民檢察院的處理有異議的, 可以要求人民檢察院復議, 也可以要求提請上一級人民檢察院復查。

（三）人民監督員制度與檢察院獨立行使檢察權的關系

人民監督員監督權的行使與檢察院獨立行使檢察權的平衡問題，一直有較大的爭議，有人認為，人民監督員獨立行使權力會干擾到檢察院行使獨立檢查權。有人確認為人民監督員的權力越多越好。

對于上述兩種意見，首先筆者認為人民監督員的權利是一種程序性的權利，并不會妨礙檢察院的權力行使。實踐中，人民監督員如果同意檢察機關擬(原)處理意見, 案件便進入正常的處理程序;如果不同意, 就會引起檢察委員會討論決議程序。檢察委員會做出決定后,如果人民監督員同意檢察委員會的決議, 達成共識, 則案件監督結束;如果人民監督員仍不同意檢察委員會決定的, 則經人民監督員提出, 由上一級檢察院重新審查, 依法做出復核決定。人民監督員制度并沒涉及到權力的擴張和讓渡問題。決定權最終還是掌握在檢察機關手中。人民監督員的監督權是啟動檢察機關內部工作程序的權利, 只是一種提醒權、建議權, 而不是直接參與或者替代檢察機關的執法活動。

但是，并不是說人民監督員的權利越多越好，必須要將權力限制在合理的范圍內。應該明確規定人民監督員的權利, 何者可為, 何者不可為,應該有個剛性的規定。既要作到監督實效性最大化, 又要防防止影響檢察權的獨立性和完整性,阻止監督權向檢察權延伸。而目前賦予人民監督員權利的規定是比較適宜的。應當繼續保持監督效第三屆金融檢察論壇征文

力的程序剛性與實體柔性。⑥

（四）推進人民監督員制度的法律化進程

目前，對于人民監督員制度，僅僅停留在最高檢的內部規定上，并未有一部法律明確規定了人民監督員制度。其效力低于法律，而通過幾年的試點，證明了人民監督員制度的效果是積極的、合法的。“一項制度在初創階段超越已有法律體系進行嘗試往往會為急速變革的社會所允許, 這不難理解。然而無期限地‘沒有法律依據’, 對于制度實踐而言則是不可想象的事情, 因為它必然會破壞社會對規則的信心和對法律的期待。”⑦將人民監督員制度寫進立法也是迫在眉睫的。

筆者認為：首先要將人民監督員制度寫進憲法。因為該項制度是一項能夠讓普通大眾參與司法，既有利于人權保障, 又有利于司法民主。完全符合憲法的基本原則，通過提高到憲法高度完全符合民眾參與司法的國際潮流和法律所追求的價值目標；其次，在修改檢察院組織法與檢查官法中的相關條文，加入“接受人民監督員監督”，在刑事訴訟法中也可以增加規定“人民檢察院直接立案、偵查的案件, 犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬作撤銷案件決定的或者擬作不起訴決定的, 由人民監督員進行監督。”最后待條件成熟之后，可以為人民監督員制度專門立法，建立《人民監督員法》具體規定人民監督員的產生、監督程序、監督范圍等相關問題。

⑥⑦ 參見程立永，《淺析人民監督員制度的完善》【A】安徽農業大學學報 20071月16卷第一期（51）

王志勝, 方黃軍.論檢察權運作中的社會參與———以“ 人民監督員制度” 為視角

第五篇：人民監督員

【法律監督】當前人民監督員評議案件的特點、問題及對策

來源：[預防犯罪導刊] 添加時間：[2009-5-22] 作者：[張蛇喜 郭端陽] 點擊數：

人民監督員制度是檢察機關檢察改革的一項新舉措，自這一制度試點以來，有力地促進了檢察機關在查處職務犯罪過程中的執法行為規范化。筆者就某院人民監督員制度試點以來，人民監督員所監督評議的21件職務犯罪案件來看，且僅從其督評議的方式、過程中，存在的一些問題，略談管見。

一、人民監督員監督評議案件的主要特點：

1、從評議案件性質看，“三類案件”且擬不起訴居多。21件案件全部為擬撤銷和擬不起訴的“三類案件”案件，至今尚無一起由人民監督員提出屬于“五種情形”的案件。

2、從評議案件罪名看，傳統型的職務犯罪占絕對多數。21件案件所涉嫌的罪名分別為貪污罪、受賄罪、玩忽職守罪、行賄罪、挪用公款罪。這說明傳統型、常見職務犯罪仍是當前人民監督員監督評議的重點。

3、從案件評議結果看，人民監督員意見采納率較高。對提請評議的21件職務犯罪案件，人民監督員對案件承辦部門的擬處理意見均表示同意，尚未出現根本性不同監督意見。

4、從監督評議的過程看，監督質量較高，促進了規范辦案。

二、人民監督員監督評議過程中存在的問題：

1、案件辦理期限與人民監督員監督期限沖突問題。多數人民監督員反映，由于個人能力、職業水平的局限，在對監督案件的立案標準、處理尺度不甚了解的情況下，介入案件并對案件進行監督需要一定的過程。實踐中考慮到辦案時限的限制，給予人民監督員監督評議案件的時間往往是有限的，從通知人民監督員到場，到了解案件情況，到作出評議表決一般都在兩三天內完成。這對于案情簡單、沒有爭議的案件，人民監督員還能正確把握，但對于一些疑難、復雜、存在爭議的案件，卻難以一時深入了解案情和掌握法律適用，造成“檢云亦云”，一定程度上影響監督效果。

2、對案件事實判斷和法律適用理念存在差異。檢察官在一定的司法管理模式內，憑借其“以事實為依據，以法律為準繩”的司法思維模式和長期養成的職業素質，開展調查和訴訟，側重于法律事實和法律程序；人民監督員不受司法管理體制的限制，以其更活躍的非司法的思維方式和自己獨有的職業特點評判案件、審視檢察官的執法活動，側重點往往建立在社會道德上，導致對同樣的案件和事實在理解和判斷上的不一致，易發生法理與情理認識上的偏差。

3、從監督評議的方式看，形式比較單一。主要表現在：對案件進行監督評議的方式比較單一。僅采取召集人民監督員看案件材料，聽取公訴、自偵部門案件承辦人匯報案件情況，根據材料對案件中的證據進行提問，然后人民監督員按照監督評議程序獨立評議，而作出監督意見，有點模式化之嫌。

4、人民監督員對“三類案件”的監督系被動進行。其主要根源是檢察機關的人民監督員辦公室審查后，認為應當啟動人民監督員監督程序，經檢察長同意情況下通知人民監督員來監督，這就客觀造成，并不是人民監督員主動來進行監督評議的，長期以往，易造成一種走過場的“擺設”或形式而已。

三、進一步完善人民監督員制度的對策：

1、人民監督員制度的立法應加快步伐，明確人民監督員制度的法律屬性。人民監督員制度旨在利用外部有組織的社會力量對檢察機關行使檢察權進行監督，其核心價值在于建立一種預防和制約機制，一定程度上防范檢察機關辦案中問題的發生。幾年來的試點證明，該制度不僅是積極有效的，也是合法的。但由于人民監督員制度的具體內容仍然停留在最高人民檢察院的內部規定上，其效力低于法律。如果不積極推進人民監督員制度的法律化進程，就會束縛人民監督員制度的健全和發展，影響人民監督員制度實施的力度，不利于樹立人民監督員制度的威信。況且人民監督員制度在實施過程中還存在與《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》不相適宜的地方，這都迫切要求法律層面的規范和完善。筆者建議：將人民監督員制度納入這兩部法律之中，使基本原則具體化，以確保該項制度具有法律依據，真正使公民的監督權利具有法定的程序并具有法律的保障。

2、完善人民監督員選任、聘任制度，提高人民監督員監督公信力。首先要完善人民監督員選任制度，明確人民監督員任職條件。人民監督員制度是一種代表制，而不是人人參與制，正確處理人監督員素質與監督質量、監督效果之間的關系，是其制度構建中必須解決的一個重要問題。既然是選擇個別人代表人民來對檢察工作進行監督，就應當根據檢察工作的特點，堅持學歷與社會工作經歷并重原則，選擇那些有監督能力、能勝任這一工作的精英層面的人來擔任人民監督員，以體現客觀、公正。其次，要改變人民監督員的聘任制度。變檢察機關自行聘任為人大常委會任命，進一步增強權威性、公正性和規范性。

3、明確人民監督員的權利義務，確保每一案件監督評議真正起到客觀、公平、公正和規范的作用。但在現有的人民監督員制度框架下，還不能保證人民監督員監督的法律化和規范化，因此，有必要明確人民監督員的權利義務，明確人民監督員履行職責的渠道和方法。可規定人民監督員在監督案件時，可向案件承辦人員進行詢問，提出問題；人民監督員應當聽取犯罪嫌疑人或者其委托人的意見，必要時可直接聽取相關證人和有關單位意見。在此基礎上，人民監督員獨立進行評議、表決，其作出的監督意見就可能更加客觀公正，與檢察機關維護法律的正確實施、保障司法公正的宗旨相吻合。

4、對人民監督員實行制度化的定期培訓、考核，提高監督工作水平。人民監督員大都是兼職，平時很少涉及檢察業務知識，為確保能正確地履行職責，必須對人民監督員組織制度化的學習和培訓，提高人民監督員“參檢議檢”工作水平，使其能夠用法律思維評議案件，用道德價值衡量社會效果，用第三方眼睛監督執法辦案，從而實現人民監督員的功能定位。此外對人民監督員履行職務情況要進行考核、評價，形成適者續任、不適者退任的考核機制。同時，還需建立責任追究制度，要求人民監督員在評議案件時嚴格遵守回避、保密等規定，確保案件監督評議公正規范。

試行人民監督員制度，是高檢院在現行檢察制度基本框架之內完善中國檢察制度的一項改革舉措和制度創新，符合我國憲法和法律精神，使檢察機關找到了一種監督者接受監督的有效途徑和形式，得到了全社會的認同。高檢院制定的《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定（試行）》），填補了檢察機關查辦職務犯罪案件外部監督機制的一項空白，對促進依法正確行使檢察權，發揮了積極和重要的作用。但由于人民監督員試點工作是一項全新的工作，面臨的困難和問題也比較多。筆者結合我市檢察機關2004年10月試行人民監督員制度以來在工作中遇到的問題，提出粗淺的意見和建議，以供商榷。

一、試點工作監督案件基本情況

2004年10月，省院結合我市檢察機關工作實際，確定了6個院作為人民監督員制度試點院。近四年來，共受理監督“三類案件”69件76人。其中，擬不起訴案件39件44人，占受理數的56.5％；擬撤銷案件23件25人，占受理數的33.3%；擬維持原逮捕決定的案件7件7人，占受理數的10.2％。人民監督員監督評議后，同意檢察機關意見的64件71人，不同意檢察機關意見的5件5人。

二、試點工作存在的問題及對策

（一）人民監督員制度監督程序設置的有限性

盡管人民監督員制度作為高檢院一項重要的檢察改革措施在全國檢察機關開展進行，但由于試行時間只有短短幾年，還處于摸索和探索階段，特別是對人民監督員制度還沒有足夠的認識和高度重視，對人民監督員疏于培訓，而人民監督員又不是受過專業訓練的司法人員，不可能熟悉龐雜的法律條文，對檢察機關辦理的“三類案件”的監督職責不甚了解，因此，在具體實施監督案件的過程中，只是按照規定程序走形式，沒有真正發揮人民監督員制度的作用，從而成了檢察機關的一種擺設和點綴。在實施監督工作程序中，根據人民監督員的監督程序步驟，按《規定（試行）》要求對于一般案件，人民監督員了解案情和法律適用的情況只是聽取檢察機關介紹，只有必要時才能采取旁聽審訊和詢問以及聽取本案律師意見等方式了解案件中的有關問題。這種規定，使人民監督員對案件的了解主要來源于案件承辦人介紹的情況，有時會妨礙人民監督員的監督，造成偏聽偏信，影響對案件監督的公正性。同時，產生了這樣幾個問題：人民監督員能否閱卷?能否旁聽詢問?能否進入羈押場所聽取訊問?筆者認為，刑事閱卷權、訊問權是法律賦予司法機關、司法人員特定的職權，任何機關和個人都不能行使。人民監督員不是司法人員，當然也不能行使。《規定（試行）》沒有賦予人民監督員閱卷權、訊問權，但我們在人民監督員監督案件的過程中，為了有效地監督，除介紹案件情況外，還出示案件卷宗，由人民監督員查閱，這樣做是不是有違規定?是否合法?

再者，人民監督員在必要時可以旁聽檢察官訊問犯罪嫌疑人，但如果犯罪嫌疑人在押，那就意味著人民監督員可以進入羈押場所，這與目前提審人犯制度相矛盾。根據公安部規定，只有案件的承辦人持合法手續才能進入看守所提審犯罪嫌疑人。人民監督員能否進入羈押場所，這也是一個問題，而且就是允許人民監督員進入羈押場所，也需要相關法律作出相應規定，否則在具體實踐中很難做到。

（二）人民監督員制度體制運作模式有弊端

根據現有法律規定，雖然檢察機關內部也設置了監督制約環節，但由于監督制約的部門或屬于同一單位，或屬于同一系統，難免有相互袒護之嫌，難以真正起到制約和監督作用。而對其外部監督，雖然有同級人大監督、黨的監督和輿論監督等，但這些監督都屬于事后性一般監督，不具有剛性，難以取得實質性監督效果。而其他司法機關又無法對檢察機關的自偵案件進行制約，自偵案件的撤案、不起訴則成了外部監督的“盲區”。實踐中，自偵案件的撤案、不起訴常常成為檢察機關發生問題較多、群眾意見較大的環節。人民監督員制度的設立初衷就是加強對檢察機關直接偵查案件的外部監督，作為監督者的人民監督員應當與被監督者的檢察機關保持必要的距離，只有這樣才能保證監督過程的實效性和公正性。但從目前的實際情況看，體內運作的模式決定了人民監督員制度設計只能由檢察機關的內部文件加以規定，人民監督員只能由檢察機關選任，人民監督員的職能與監督程序只能由檢察機關確定，人民監督員的管理機構也只能設在檢察機關。這種在檢察機關內部運作的監督模式，制約了監督對象的廣度和深度，影響了人民監督員履行職責時的獨立性，難以得到老百姓的更多認同，影響了監督的實際效果。

（三）不服逮捕決定的提出程序有待規范

《規定（試行）》對“三類”案件之一的不服逮捕決定的提出程序欠缺，而現行刑事訴訟法未規定必須掌握犯罪嫌疑人對逮捕決定意見的程序，因此，在實踐中人民監督員難以掌握犯罪嫌疑人是否不服逮捕決定。過去，辦案人員在訊問犯罪嫌疑人時一般回避這問題，而一旦犯罪嫌疑人提出不服逮捕決定的意見，辦案人員也往往“忽視”而不記錄在案。針對這一問題，對犯罪嫌疑人依法決定逮捕的，案件承辦部門應當履行告知義務。即制作《被逮捕犯罪嫌疑人權利義務告知書》，規定辦案人員必須依照刑事訴訟法第七十二條規定，在對嫌犯逮捕后的二十四小時以內進行訊問，并讓犯罪嫌疑人在《被逮捕犯罪嫌疑人權利義務告知書》上填寫意見。同意逮捕決定的填寫“同意”，若不服逮捕決定的，填寫不服逮捕決定的理由，并將犯罪嫌疑人不服逮捕的理由記錄在案。同時辦案人員應及時將《被逮捕犯罪嫌疑人權利義務告知書》及訊問筆錄復印件送人民監督員辦公室，由人民監督員辦公室統一向人民監督員報告并提供查閱，從源頭上保證此類案件能夠進入人民監督員的監督的視線，使所有不服逮捕案件進入監督的程序。但在具體實踐中，偵查部門卻忽視了對自偵案件犯罪嫌疑人是否同意逮捕意見的詢問，從而導致有些犯罪嫌疑人因不了解這一程序，而放棄了要求人民監督員進行監督的權利。

（四）人民監督員發現直接受理偵查案件違法行為的糾正形式有待統一

《規定（試行）》第十一條規定，人民監督員發現檢察機關在辦理直接受理偵查案件時具有下列情形之一的，有權提出糾正意見：

（一）應當立案而不立案；

（二）超期羈押的；

（三）違法搜查、扣押、凍結的；

（四）應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；

（五）辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法的。這一規定就是“五種情形”，從其內容可以看出，人民監督員對檢察機關受理自偵案件的監督貫穿于整個刑事訴訟的全過程。但是《規定（試行）》未規定人民監督員提出糾正意見是采用口頭的還是書面的形式。如果是采用口頭形式，可能會產生有的意見被遺漏，或者年長日久產生無檔案材料可查的問題。因此，必須采用書面形式為宜。即制作《人民監督員糾正違法意見書》，應明確糾正的事項，讓人民監督員寫明糾正的內容及意見，并由人民監督員簽章。這樣既樹立人民監督員的權威性，也讓檢察機關有的放矢地糾正存在的問題，并及時將糾正的情況反饋給人民監督員。人民監督員填寫的《人民監督員糾正違法意見書》，除了由人民監督員辦公室統一受理備案外，應交由紀檢監察部門查處，并由人民監督員辦公室及時將處理結果反饋給人民監督員。

（五）人民監督員對個案的表決意見形式有瑕疵

《規定（試行）》第二十條第四款規定“人民監督員根據案件情況，進行獨立評議，評議后進行表決。表決采用無記名投票方式，按少數服從多數的原則形成意見，表決結果由辦案部門附卷存檔”。筆者認為采用無記名投票的方式值得商榷。無記名投票方式雖然簡便，但人民監督員個人對案件審查的意見如何，存在無文字檔案可查問題，這樣顯然不夠嚴謹。因此，應當采用《人民監督員個案表決意見書》的書面形式，明確表決事項，表決意見及理由，并由表決人簽章。然后再按少數服從多數的原則，形成所有參加評議的人民監督員的個案意見書，并由所有參加評議的人民監督員簽章。這樣既增強每位人民監督員的責任心，真正反映他們的意見，又可以做好附卷存檔。

（六）對“五種情形”監督渠道不暢通

從我市檢察機關四年來的試點情況看，對“三類案件”的監督程序不斷完善和規范，但是對“五種情形”的監督還一直處于探索階段。目前我市各試點院人民監督員對“五種情形”的監督都是空白，這一方面說明我市檢察干警文明執法、公正執法的水平得到進一步提高，但也同時說明人民監督員對“五種情形”的監督渠道還沒有拓展開。檢察機關要充分保障人民監督員的知情權，讓人民監督員及時了解檢察干警執法情況。同時要探索完善各個環節上的案件情況通報制度，暢通人民監督員掌握“五種情形”的渠道，為實施監督提供條件、打下基礎。

三、對試點工作提出的建議

（一）將人民監督員制度納入立法軌道，賦予人民監督員履行職責所必需的訴訟性權力

為保證人民監督員的獨立性和公信度，應當制定科學的人民監督員選任程序，使之具備完備的候選、公告、確認以及更換程序和規則。特別是人民監督員的產生、選任、管理應當由人大負責，改變單純由檢察機關選任人民監督員的做法，進一步加大實行人民監督員制度的力度。要對人民監督員制度高度重視，采取有效措施，不斷改進和完善人民監督員制度，使其更好地發揮功能和作用。要加強對人民監督員的培訓，讓他們熟悉法律、運用法律，更好地發揮監督檢察機關執法活動的作用，促進檢察機關自偵案件慎重立案、規范偵查、依法公訴，實實在在地提高案件質量，徹底消除擺架式、走過場現象。同時，應當賦予人民監督員履行職責所必需的訴訟性權力，這些權力包括向承辦人詢問的權力、訊問犯罪嫌疑人的權力、詢問證人的權力、聽取有關人員陳述的權力、查閱案件卷宗的權力等等。允許人民監督員有效證件與檢察人員共同進入羈押場所，聽取檢察人員對犯罪嫌疑人的訊問。

（二）完善“三類案件”進入人民監督員監督的程序

《規定》（試行）第十條明確三類案件必須接受人民監督。但如何保障三類案件進入監督程序?筆者認為，在司法實踐中提出不服檢察機關逮捕決定的案件不僅是犯罪嫌疑（被告）人，其大多數是由犯罪嫌疑（被告）人的親屬、法定代理人、律師和辯護人通過來信來訪提出來的。這些來信來訪對檢察機關公正、合法、正確行使檢察權起了重要積極作用。當然，這些來信來訪也包括提出對犯罪嫌疑（被告）人有罪無罪、罪輕罪重的意見等。對這些來信來訪要不要進入人民監督員的監督視線，筆者認為答案是肯定的。因為既然人民監督員對人民檢察院直接受理偵查案件的監督是貫穿于刑事訴訟的全過程，因此，不管什么人以是什么形式提出，只要是三類案件，就必須進入人民監督員的視線，接受人民監督員的監督。如何保障涉及三類案件的來信來訪接受人民監督員的監督，筆者認為檢察院控告申訴部門受理的涉及三類案件的來信來訪，除轉交有關業務部門對口辦理外，并將查處結果、及來信來訪材料復印件送人民監督員辦公室備案，由人民監督員審查，接受人民監督員監督。

（三）用文書和表格規范人民監督員監督程序，突出可操作性

《規定（試行）》對人民監督員的操作程序有的規定得比較原則，在實踐中遇到一些不好操作的問題。如上述對犯罪嫌疑人不服逮捕決定的監督，其不服逮捕程序如何啟動不明，因此應制作《被逮捕犯罪嫌疑人權利義務告知書》，其格式如下。文書標題：《某某人民檢察院被逮捕犯罪嫌疑人權利義務告知書》，內容：時間，地點；告知人；被告知人，性別，年齡，民族；告知內容：“檢察機關依法對你采取逮捕的強制措施，是否有意見?沒有意見請寫“沒意見”。若有意見請寫出不服逮捕決定的理由”。最后落款簽章、時間。還注明：被告知人對告知書中內容確定無疑后簽章。當然《被逮捕犯罪嫌疑人權利義務告知書》的形式、內容可以是其它樣本，這里僅是例舉而已。筆者建議用文書和規范人民監督員監督程序，突出可操作性，并通過各地試點工作，進一步總結，形成統一法律文書和表格。

自2004年10月試行人民監督員制度以來，我市兩級院按照高檢院、區檢院的統一部署，積極穩妥地開展人民監督員制度試點工作。

一、試點工作開展基本情況

我市現有人民監督員69人，截至今年3月底，69名人民監督員共對114件148人“三類案件”和1件1人“五種情形”進行了監督。監督案件的類型有：擬不起訴的為97人，占總數的65.5％；擬撤銷案件的43人，占29％；擬維持逮捕決定案件9人，占總數的6%。人民監督員同意檢察機關擬處理意見的98件，占86％，不同意的16件，占14％，經檢委會討論及市院審批，采納人民監督員不同意見4件4人，無人民監督員提請上級檢察院進行復核的案件。至今只有一起由人民監督員提出符合“五種情形”需啟動人民監督員程序的案件。

二、人民監督員制度與職務犯罪案件撤案、不起訴報批制度雙軌運行制存在的問題 2005年10月以來，我們認真貫徹執行最高檢《關于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規定（試行）》，加強了上級院對下級院辦理直接受理偵查案件工作的領導和監督制約，保證了下級院辦理擬撤案、不起訴案件的案件質量。同時，經過上級院的審查把關，再作最后處理決定，無論對當事人或參加案件評議的人民監督員乃至對社會各界、人民群眾，多了一層把關，更能保證案件質量。但執行這一雙軌運行制在辦案時效上還存在著一些問題。盡管《規定（試行）》中第八條規定，“上一級人民檢察院審查下級人民檢察院報送的擬撤銷案件或者擬不起訴案件，應當于收到案件七日內書面批復下級人民檢察院；重大、復雜案件，應當于收到案件十日內書面批復下級人民檢察院。”但自執行該制度來，我市共有68個案件（其中擬不起訴45件55人，擬撤銷案件16件25人，維持逮捕決定7件7人）進入監督程序，由于增加了一項向上級報批的程序，所以從案件受理到結案，時間大大增長了。移送上級審查案件往往不能及時批復下來，導致一些案件長時間不能結案。如賓陽院辦理的李振賓涉嫌單位受賄擬撤銷案件一案，賓陽監督辦于2007年1月18日正式受理案件，1月23日召開人民監督員案件評議會，當天由該院承辦部門將案件移送市院審查后，市院于2月26日書面批復同意該院擬作出的撤銷案件的處理意見，審查批復時間長達一個月。

三、開展“五種情形”監督工作存在的主要問題

（一）人民監督員對“五種情形”的監督渠道不暢。與“三類案件”相比，“五種情形”的監督難度加大，其中最主要的問題在于啟動方式的主動性帶來的人民監督員監督案件的渠道不暢通。人民監督員獲取“五種情形”的信息渠道，一是聽到案件當事人或者群眾的反映；二是主動發現。前一種渠道了解到的信息往往過于簡單、籠統，難以形成有針對性的監督意見并啟動監督程序；后一種情形只有通過應邀參加檢察機關查辦職務犯罪案件或者其他執法活動時發現監督線索，途徑也是極其有限的。

（二）人民監督員工作職責的宣傳有待加強。人民監督員試行工作開展以來，雖然我們一直堅持對該項工作的宣傳，但由于宣傳的角度、范圍、方式等影響了社會對其的系統認識。從目前情況看，大多數群眾還不了解人民監督員工作，多數社會群體雖然聽說過人民監督員工作，但對監督范圍、監督主體、監督程序等不了解，一定程度上影響了人民監督員工作監督程序的啟動和開展。

（三）人民監督員配置不盡合理。根據最高檢對人民監督員產生的規定，尤其對本人工作性質和專業知識要求沒有作出明確規定，對人民監督員應當具備的條件過寬。從實際情況看，我市選任的69名人民監督員多數不具備系統法律知識，也沒有從事過法律工作，在監督工作過程中往往是憑借感覺發表監督意見，或者干脆都是同意承辦部門意見，達不到應有的監督效果。同時，隨著“五種情形”監督工作的開展，從目前情況看，選任的人民監督員都是兼職人員，而且多數都是有關部門的領導人員，其本職工作量相當大，沒有過多的時間和精力參加人民監督員工作。這種情況下專門開展“三類案件”監督，單純進行案件“事實”和“結果”監督還能將就應付，要開展“五種情形”監督，的確難以開展。

（四）人民監督員工作經費保障規定有待進一步完善細化。人民監督員工作經費保證的問題，高檢院規定檢察機關應當為人民監督員履行職責提供必要的工作條件，并將所需經費納入財政預算，由同級財政核撥。但是，這樣的規定過于籠統，隨著人民監督員工作的不斷擴展，經費問題必將制約該項工作的開展。

四、完善“五種情形”監督工作的對策建議

（一）規范人民監督員監督案件的范圍、監督程序及文書制作，嚴格把握人民監督員監督的案件范圍。對屬于“三類案件”的一律通報人民監督員；并且積極拓展人民監督員監督“五種情形”的有效渠道，不斷規范查辦職務犯罪的辦案行為，保證案件質量，維護犯罪嫌疑人的合法權益。二是嚴格辦案程序。通過程序公正體現和促進實體公正。三是加強文書制作的規范性。由自治區院對人民監督員工作各種情形和不同階段的文書格式樣本統一作出更為具體詳細的規定，供各試點院在工作中依照執行。

（二）暢通并拓展人民監督員對“五種情形”的監督渠道。要使人民監督員對“五種情形”實施有效的監督，最重要的問題就是暢通并拓展人民監督員的知情渠道。可通過以下途徑暢通人民監督員監督“五種情形”的渠道。即：邀請人民監督員參加本院查辦職務犯罪案件的專項執法檢查活動及紀檢監察部門的案件回訪活動、列席有關會議；建立投訴受理制度，如向社會公開人民監督員的聯系電話或通信地址，方便人民監督員受理群眾對“五種情形”的投訴。人民監督員辦公室接到被羈押的犯罪嫌疑人通過駐所檢察部門或直接向該辦公室反映超期羈押等“五種情形”問題的，應當及時告訴人民監督員；控告申訴檢察部門受理涉及“五種情形”的來信來訪，除轉交有關業務部門對口辦理外，還應將查處結果及來信來訪材料復印件送人民監督員辦公室備案，再由人民監督員辦公室將相關材料送交人民監督員進行審查，接受人民監督員監督；處理反映檢察機關違法辦案等問題的老上訪戶時，可以舉辦有人民監督員參加的監督評議會；建立有關情況通報制度，如采取立案或不立案備案制度，偵查部門決定立案或不立案后要向人民監督工作辦公室備案，人民監督員可以查閱了解。

（三）修改完善與人民監督員工作有關的規章制度。一是修改人民監督員配置規定。提高人民監督員選任條件，增加“具備專業法律知識或者從事過專門法律工作”的任職條件，從入口關提高人民監督員的監督能力；為解決人民監督員工作時間問題，可盡量選任具備條件的離退休干部充當人民監督員，并規定每個檢察院應配備1名以上專職人民監督員。二是改革人民監督員工作經費保障規定。探索合理的經費保障制度，保證人民監督員工作的正常開展，重點要調動人民監督員對監督工作的積極性。

（四）積極開展對人民監督員制度的社會宣傳。檢察機關要通過各種有效途徑，采取更加切實可行的方式向社會廣泛宣傳人民監督員制度。