第一篇：農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題總結(jié)

農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題總結(jié)，你不知道的都在這里！

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。為便于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記過(guò)程中統(tǒng)一掌握政策，根據(jù)實(shí)際情況，現(xiàn)就如下問(wèn)題提出解決辦法。【征用土地】

1、主動(dòng)放棄過(guò)土地現(xiàn)在想要回能否確權(quán)？

農(nóng)村土地二輪承包時(shí)因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，少數(shù)農(nóng)戶主動(dòng)放棄二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)義務(wù)，經(jīng)核實(shí)無(wú)議的，必須以書面形式，可按無(wú)田戶處理，不予確權(quán)登記。【征用土地】

2、當(dāng)時(shí)未承包到戶的土地如何確權(quán)？

農(nóng)村土地二輪承包時(shí)，已經(jīng)承包到戶的村組小農(nóng)場(chǎng)或集體土地，可按二輪承包時(shí)實(shí)際發(fā)包到戶的面積確權(quán)登記，未承包到戶的原則上暫不確權(quán)登記，歸集體所有。

3、分地時(shí)戶口不在但又簽回的如何確權(quán)？

農(nóng)村土地二輪承包時(shí)戶口外遷不在冊(cè)或按當(dāng)時(shí)政策不符合分田條件的農(nóng)戶或人員，目前戶口仍在外地或已回遷，要求分田的，暫不處理。【征用土地】

4、子女分戶的如何確權(quán)？

承包農(nóng)戶因子女結(jié)婚要求分戶的，由承包雙方出具書面分割協(xié)議，在協(xié)議分戶后分割的承包面積，予以分戶確權(quán)登記。

5、出嫁女和入贅女婿如何確權(quán)？

農(nóng)村土地二輪承包期間，除死亡絕戶、全家遷入設(shè)區(qū)市的農(nóng)戶外，承包地共有人原則上仍按二輪承包時(shí)的共有人登記，但在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書備注欄注明農(nóng)戶人員變動(dòng)的情況。

出嫁女、入贅女婿婚后在現(xiàn)生活家庭的，作為承包共有人登記，本人如提出在娘家有承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)主張的，可根據(jù)當(dāng)事人的意愿，而且娘家無(wú)任何異議，可在娘家進(jìn)行確權(quán)登記。【征用土地】

6、離婚的如何確權(quán)？

承包戶因離婚要求分戶的，由離婚雙方當(dāng)事人提供法院判決書或協(xié)議書，如果對(duì)承包地分割沒(méi)有異議的，并提出分戶申請(qǐng)的，分別予以確權(quán)登記，如果二輪承包人不同意的除外。

7、孤寡、單身戶、五保戶如何處理？

農(nóng)村二輪承包時(shí)，因無(wú)能力種田、村組照顧未分田的孤寡、單身戶、五保戶，按無(wú)田戶處理，不予確權(quán)登記。【征用土地】

8、承包戶家庭人員死亡的如何確權(quán)？

家庭承包人員死亡的，其他成員還存在，也沒(méi)有與家庭死亡人員分戶的，家庭承包戶沒(méi)有消亡，還按原承包土地確權(quán)登記。

家庭承包戶消亡的，原家庭承包土地不予確權(quán)登記。

（死亡人員與原家庭承包人是分戶的，死亡人員單獨(dú)立戶的；死亡人員的原家庭人員遷入設(shè)區(qū)的市或轉(zhuǎn)為國(guó)家在職公職人員或婚嫁后在居住地已取得承包田，只剩死亡人員的；死亡人員屬孤寡戶）。

9、在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村家庭承包地如何進(jìn)行土地確權(quán)登記？ 隨著人們的生活條件的改善，不少農(nóng)村人賺了大錢，去往城里買房安家，但自家土地還承包在外。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。

農(nóng)村居民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口后，原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保持不變。農(nóng)戶家庭雖然已遷入城鎮(zhèn)落戶居住，但應(yīng)當(dāng)保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照

承包方的意愿進(jìn)行確權(quán)登記頒證。【征用土地】

10、轉(zhuǎn)租和外包的土地如何確權(quán)？

承包農(nóng)戶代種他人承包地的。現(xiàn)代種戶要求確權(quán)的，原則上不予確權(quán)。

11、轉(zhuǎn)包互換的如何確權(quán)？

同一村民小組承包農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)承包地的，若雙方?jīng)]有異議，按實(shí)確權(quán)登記，若雙方有爭(zhēng)議的，按原二輪承包歸屬的面積和四至予以確權(quán)登記。【征用土地】

12、整治和長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的如何確權(quán)？

土地綜合整治或土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的組，應(yīng)按照土地綜合整治或流轉(zhuǎn)前的農(nóng)戶承包關(guān)系，因?yàn)槌邪恋厮闹翢o(wú)法登記可采取綜合確股確權(quán)的形式登記，如萬(wàn)頃良田。

13、有爭(zhēng)議的土地如何確權(quán)？

在確權(quán)登記中，對(duì)歷史遺留和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛應(yīng)盡量通過(guò)調(diào)

解解決，對(duì)調(diào)解不成的可通過(guò)仲裁、訴訟程序，若仍不能處理暫不確權(quán)登記，待爭(zhēng)議解決后再進(jìn)行確權(quán)登記。【征用土地】

14、承包面積小于實(shí)際面積的情況以實(shí)際情況為準(zhǔn)

承包面積小于實(shí)際種植面積的，各村尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿，對(duì)農(nóng)戶承包地原四至范圍內(nèi)的實(shí)測(cè)面積，應(yīng)據(jù)實(shí)確權(quán)登記給原承包戶，對(duì)超出的部分承包地不得強(qiáng)制收回。

15、無(wú)法復(fù)墾的承包地按原面積和用途確權(quán)

對(duì)因國(guó)家、省、市、區(qū)建設(shè)道路被用作取土用土，且無(wú)法復(fù)墾的承包地，仍按原農(nóng)村二輪承包面積確權(quán)登記，在備注欄內(nèi)注明取土面積及用途，但對(duì)征用后的承包地多出的應(yīng)當(dāng)確認(rèn)有承包戶以防止發(fā)生新的糾紛。【征用土地】

16、二輪承包后村里又有調(diào)整過(guò)土地的

對(duì)二輪土地承包后，個(gè)別組以大穩(wěn)定小調(diào)整的形式進(jìn)行土地調(diào)整的，可以按照尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的原則，在不違背政策法規(guī)的前提下，由組民實(shí)行民主協(xié)商，形成決議，可依據(jù)土地承包現(xiàn)狀予以確權(quán)登記

頒證。

17、農(nóng)戶以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的如何確權(quán)登記頒證？ 農(nóng)戶以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的，流轉(zhuǎn)雙方有書面流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）且無(wú)爭(zhēng)議的，在辦理有關(guān)承包合同變更手續(xù)后，依據(jù)變更后的合同確權(quán)登記頒證。【征用土地】

沒(méi)有書面協(xié)議（合同）的，由雙方達(dá)成書面土地流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）向村集體備案，并辦理有關(guān)承包合同變更手續(xù)后，再依據(jù)變更后的合同確權(quán)登記頒證；互換有爭(zhēng)議的，待爭(zhēng)議解決后再進(jìn)行確權(quán)登記頒證。

18、什么樣的土地不能確權(quán)？

在《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》當(dāng)中，規(guī)定凡屬以下情況不能登記發(fā)證：

如借戶籍管理制度改革或者擅自通過(guò)“村改居”等方式，非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地、農(nóng)民住宅或是“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地。【征用土地】

因此，大家必須注意自家的土地不能違反上述規(guī)定，否則將無(wú)法享受土地確權(quán)之后的權(quán)益。

也就是說(shuō)，未批先建改變用途的，不予確權(quán)：對(duì)于農(nóng)戶未經(jīng)依法批準(zhǔn)，自行在承包土地上建房變成宅基地的以及其它設(shè)施的，暫不登記，對(duì)獲準(zhǔn)建設(shè)房屋的不再列入確權(quán)登記范圍。

19、“小產(chǎn)權(quán)房”可以確權(quán)登記發(fā)證嗎？

嚴(yán)格禁止違法用地未經(jīng)依法處理就登記發(fā)證，對(duì)于借戶籍管理制

度改革或擅自通過(guò)“村改居”等方式，非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，只調(diào)查不登記發(fā)證。【征用土地】

20、存在承包經(jīng)營(yíng)糾紛的如何開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記？ 對(duì)于承包地塊、面積、邊界及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在爭(zhēng)議和糾紛的，由村農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施小組根據(jù)實(shí)際情況提出處理意見(jiàn)協(xié)調(diào)解決，協(xié)調(diào)解決不成的可通過(guò)仲裁、訴訟等法定程序依法解決，糾紛解決后再進(jìn)行登記。承包糾紛一時(shí)難以解決的，可以暫緩登記。

21、確權(quán)登記頒證是否需要重新丈量承包地？

從已開展的試點(diǎn)情況看，通過(guò)重新核查，把面積、四至弄準(zhǔn)，農(nóng)民是歡迎的。

具體用什么辦法，是重新丈量、重新航拍，還是用國(guó)土“二調(diào)”

的數(shù)據(jù)圖像調(diào)繪，各地可以從實(shí)際出發(fā)確定。

但無(wú)論采取什么辦法實(shí)測(cè)，走什么樣的技術(shù)路線，要結(jié)合各地實(shí)際確定。

可以全部實(shí)測(cè)，也可以部分實(shí)測(cè)，只要符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、達(dá)到精度要求、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、農(nóng)民群眾認(rèn)可，都是可以的。【征用土地】

要充分利用國(guó)土“二調(diào)”等現(xiàn)有資料成果，盡可能減少人工和費(fèi)用成本。

22、土地確權(quán)中實(shí)地測(cè)量多出土地如何處理？

通過(guò)實(shí)地測(cè)量，實(shí)際面積普遍多于二輪承包面積，對(duì)于實(shí)測(cè)多出土地的處理，各地要把握好政策，尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿，不能簡(jiǎn)單化處理。

對(duì)農(nóng)戶承包地原四至范圍內(nèi)的實(shí)測(cè)面積，應(yīng)據(jù)實(shí)確權(quán)登記給原承包農(nóng)戶，不得強(qiáng)行收回;對(duì)極個(gè)別農(nóng)戶承包地面積明顯多于其他農(nóng)戶的，要分清情況，妥善處理;對(duì)開荒新增的耕地，要由農(nóng)民群眾討論確定如何確權(quán)。

確權(quán)登記的實(shí)測(cè)面積不作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基數(shù)，也不與農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用、勞務(wù)等掛鉤。【征用土地】

23、已經(jīng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的承包地如何確權(quán)登記？

農(nóng)戶之間如果互換、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓承包土地限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部）以后的承包地，若經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有糾紛，應(yīng)按現(xiàn)占有土地的承包人進(jìn)行確權(quán)登記；對(duì)存在糾紛的，先解決糾紛再進(jìn)行登記。

24、農(nóng)村土地確權(quán)的價(jià)格是多少錢一畝？

據(jù)介紹，中央對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)提供的價(jià)格是每畝35塊錢，而根據(jù)各地土地情況不同，提供信息服務(wù)的公司每畝可以獲得其中的15-25塊不等。

25、土地確權(quán)后可以繼承嗎？

按照《土地承包法》第十五條，土地承包是以農(nóng)戶家庭為單位，承包人是指承包土地的農(nóng)戶家庭，而不是指家庭中的某個(gè)成員。

按照《土地承包發(fā)》第三十一條，承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。【征用土地】

承包人死亡是指承包戶家庭的人均已死亡的情況。承包耕地、草地的家庭中某一個(gè)人死亡，其他成員還在，不發(fā)生繼承問(wèn)題，仍由其他成員承包。

按照《土地承包法》第二十六條承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。

承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。【征用土地】

承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。

承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。

第二篇：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題研究

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題研究

導(dǎo)論

中國(guó)的改革開放發(fā)軔于貧窮落后的農(nóng)村，啟動(dòng)于農(nóng)村土地制度改革。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)均發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國(guó)土地制度的改革發(fā)展。我國(guó)土地制度的二元性結(jié)構(gòu)，刺激了改革開放的動(dòng)力神經(jīng)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的引擎。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了土地制度中諸多弊端的顯現(xiàn)，致使“三農(nóng)”問(wèn)題積重難返。特別是2008年全球金融危機(jī)的來(lái)臨，國(guó)家采取的經(jīng)濟(jì)刺激政策，使本來(lái)嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展模式尤為深度固化，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問(wèn)題更加復(fù)雜化，由經(jīng)濟(jì)層面波及到政治層面。因此，農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革迫在眉睫，不容忽視，更無(wú)法回避。

中國(guó)的農(nóng)村土地制度改革已走過(guò)了34年歷程，下一步如何改革或者將改革到什么狀況，成為今后國(guó)家發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要課題。十七屆三中全會(huì)提出了健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度的原則——“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向。本文試圖從農(nóng)村土地權(quán)利確認(rèn)入手，回溯總結(jié)30多年來(lái)土地制度改革的歷程和發(fā)展變化的特點(diǎn)，闡述現(xiàn)行土地制度的弊端及其危害，通過(guò)勾畫農(nóng)村土地權(quán)利制度的構(gòu)建設(shè)想，梳理出今后農(nóng)村土地制度的發(fā)展路徑和方向，為建立健全既適合我國(guó)國(guó)情又適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的農(nóng)村土地制度架構(gòu)，加快我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定而作出努力。

一、農(nóng)村土地權(quán)利狀況

（一）農(nóng)村土地權(quán)利發(fā)展變化的歷史演進(jìn)

1、解放前后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)。

解放前的農(nóng)村土地屬于土地私有制。大量的自耕農(nóng)擁有自己完整產(chǎn)權(quán)的土地，而無(wú)地的農(nóng)戶也可以自由地租種他人的土地，進(jìn)行耕種和收獲。革命年代，中共領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民“打土豪，分田地”，新中國(guó)成立后，無(wú)地、少地的農(nóng)民都分得了大致平均數(shù)量的土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級(jí)人民政府為其頒發(fā)了土地房屋所有權(quán)證書，他們可以自由地決定自己的種植、收獲和營(yíng)銷，無(wú)論是土地還是農(nóng)產(chǎn)品，既可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以自由交易。在萬(wàn)一遇到緊急情況或家庭生活到了難關(guān)時(shí)，他們也可以自由處分其賴以生存的土地、房屋和宅基地，以度過(guò)危機(jī)。可見(jiàn)，在解放前后的土地私有制度下，農(nóng)民均擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。

2.合作化、人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地的權(quán)利狀況——從土地完整產(chǎn)權(quán)到基本失去土地權(quán)利的狀態(tài)。

為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國(guó)家自1953年起號(hào)召由農(nóng)村互助組向農(nóng)村初級(jí)合作社發(fā)展。社員入社將土地及主要生產(chǎn)資料歸初級(jí)合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民所有。農(nóng)村初級(jí)合作社繼而發(fā)展為高級(jí)合作社，1958年最終國(guó)家強(qiáng)制性地成立了人民公社。從此，農(nóng)民祖祖輩輩享有的和土地改革分來(lái)的土地統(tǒng)統(tǒng)歸公。1962年《人民公社工作條例》把宅基地、自留地也并歸集體，實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)民不僅失去了土地、宅基地的所有權(quán)，也失去了獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，就連擁有所有權(quán)的房屋也因?yàn)檎亟菇灰锥闪藲埲钡漠a(chǎn)權(quán)。這一時(shí)期對(duì)于農(nóng)民而言，一方面，既沒(méi)有土地所有權(quán)也沒(méi)有土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面，由于戶籍制度的捆綁，導(dǎo)致農(nóng)民人身無(wú)自由，政治缺權(quán)利，經(jīng)濟(jì)受貧窮，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民食不果腹，有的年份甚至出現(xiàn)了逃荒要飯的現(xiàn)象。人民公社制度走到了盡頭，小崗村農(nóng)民被逼上梁山，冒險(xiǎn)搞起了包產(chǎn)到戶。

3.改革開放后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——通過(guò)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地權(quán)利的經(jīng)營(yíng)權(quán)部分回歸農(nóng)民手中。

上世紀(jì)70年代末，包產(chǎn)到戶的創(chuàng)新之舉引發(fā)了土地制度變革。首先，農(nóng)民為了吃飽飯而將原來(lái)實(shí)行了20多年的人民公社體制打破，將生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的主體由生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)為農(nóng)戶。1982年的中央1號(hào)文件，正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從而形成了農(nóng)戶、國(guó)家和集體之間的合約關(guān)系，確立了農(nóng)戶對(duì)土地的部分產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。1998年十五屆三中全會(huì)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》提出：長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。1999年的《憲法》修正案再次明確確定了這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)的生產(chǎn)力。我國(guó)不但實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)，農(nóng)民生活改善，而且為城市的改革發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，引發(fā)了整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大改變。

隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經(jīng)下發(fā)了14個(gè)中央一號(hào)文件，大多數(shù)都涉及土地制度與農(nóng)村改革發(fā)展。包產(chǎn)到戶合法化以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為基本經(jīng)營(yíng)制度，具體表現(xiàn)為土地承包的面積和地塊到戶，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書到戶，承包期限延長(zhǎng)至30年，再到確立家庭承包經(jīng)營(yíng)制度作為一個(gè)基本制度長(zhǎng)期不變。近年，國(guó)家又提出農(nóng)民可以依法有償自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。十七屆三中全會(huì)提出了“土地承包經(jīng)營(yíng)制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變”，讓“土地流轉(zhuǎn)更加充分而有保障”，更進(jìn)一步豐富了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵。

4.物權(quán)法時(shí)代農(nóng)民土地權(quán)利的發(fā)展方向——從長(zhǎng)久不變到確權(quán)發(fā)證，實(shí)現(xiàn)物權(quán)保護(hù)。

為落實(shí)“土地承包經(jīng)營(yíng)制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，2010年的中央1號(hào)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，在國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》后，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》，明確了相關(guān)工作的重大政策問(wèn)題，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。

溫家寶總理分別在中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議講話和十一屆人大五次會(huì)議報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)論何種情形，任何人都無(wú)權(quán)剝奪；深化農(nóng)村改革，必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，認(rèn)真搞好土地確權(quán)登記發(fā)證工作；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；推進(jìn)征地制度改革，制定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，保障好農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。

綜上所述，農(nóng)村土地權(quán)利狀況的演變，經(jīng)歷了解放初期農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛型暾a(chǎn)權(quán)的狀態(tài)，過(guò)渡至合作化、人民公社時(shí)期，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的部分喪失到完全歸公而喪失權(quán)利的狀態(tài)，再到土地包產(chǎn)到戶，繼而確立了家庭承包經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，部分土地權(quán)利回歸到農(nóng)民手中的狀態(tài)。十七屆三中全會(huì)的決定和《物權(quán)法》的實(shí)施，有利于農(nóng)村土地制度改革逐步走向以權(quán)利保障為核心的制度轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。

（二）農(nóng)村土地確權(quán)的目的和意義

為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》和“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，從物權(quán)制度上對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證勢(shì)在必行。

對(duì)農(nóng)村土地全面確權(quán)登記發(fā)證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解社會(huì)矛盾，而且可以夯實(shí)農(nóng)村土地管理和制度改革的基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民主體與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來(lái)，從而有利于落實(shí)有關(guān)法律和政策確立的以權(quán)利保護(hù)為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。此舉有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。

（三）土地確權(quán)的基本原則

第一，尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則。對(duì)歷史遺留的土地權(quán)屬問(wèn)題，只要符合當(dāng)時(shí)規(guī)定的歷史事實(shí)，不能輕易地改動(dòng)和否定；對(duì)現(xiàn)在實(shí)際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對(duì)待。適用這一原則時(shí)要做到：歷史上已依政策、法律確權(quán)的，要堅(jiān)決維護(hù)；因各種原因，土地已經(jīng)發(fā)生了實(shí)際變更，只要過(guò)去不是強(qiáng)占，在確權(quán)時(shí)要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合。

第二，最大限度地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則。一般來(lái)說(shuō)，土地確權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行認(rèn)定的行政行為。也就是說(shuō)，土地確權(quán)的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其根本目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第三，依法依規(guī)有序登記的原則。確權(quán)登記頒證的法律法規(guī)依據(jù)包括：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律政策文件以及地方性法規(guī)的規(guī)定。應(yīng)該按照法定程序進(jìn)行調(diào)查、審核，切實(shí)做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，登記資料記載和證書填寫無(wú)誤，發(fā)證及時(shí)。

第四，堅(jiān)持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組這三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)農(nóng)民集體。

二、土地權(quán)利概述

（一）有關(guān)法律與技術(shù)規(guī)程對(duì)土地類型的分類

現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)土地類型根據(jù)利用性質(zhì)和狀況劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地。第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程規(guī)定了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）。

1、農(nóng)用地：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等。按照法律的界定，結(jié)合《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定可將農(nóng)用地詳細(xì)分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地。

2、建設(shè)用地：指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。

3、未利用地：是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括水域及水利設(shè)施用地、草地和其他土地。

綜上所述，無(wú)論依據(jù)用途還是依據(jù)屬性劃分，可以歸納出農(nóng)村土地確權(quán)所針對(duì)的主要對(duì)象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務(wù)管理用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、水域及水利設(shè)施用地、宅基地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、未利用地和其他農(nóng)用地。其中，重中之重是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)所涉及的土地。

（二）土地權(quán)利種類

1、土地所有權(quán)。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》規(guī)定了實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有即國(guó)家所有，勞動(dòng)群眾集體所有即農(nóng)村土地集體所有。我國(guó)城市土地屬于國(guó)有，城市勞動(dòng)群眾集體不擁有土地所有權(quán)。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項(xiàng)具有歧視性的制度安排。它既不是國(guó)家所有權(quán)派生的，也不是隸屬于國(guó)家所有權(quán)之下的權(quán)利，而是在農(nóng)民土地私有的基礎(chǔ)上，憑借國(guó)家意志收回農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)集合而成，并為高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的、相對(duì)不完整的所有權(quán)。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農(nóng)民的制度印痕。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“不完整性”，具體表現(xiàn)在所有權(quán)主體的缺位和虛擬化、效力和權(quán)能上的欠缺與不平等。這種狀況并非因所有權(quán)的社會(huì)化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國(guó)家為了壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，以法律形式為集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能加上了“緊箍咒”。集體所有土地只有被征收為國(guó)有，才能進(jìn)入市場(chǎng)出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實(shí)現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。

從物權(quán)平等保護(hù)原則來(lái)看，國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制不能排斥和剝奪本應(yīng)屬于農(nóng)民集體的所有權(quán)權(quán)能，這種限制只能體現(xiàn)在建設(shè)規(guī)劃和用途管制方面。此外，集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)應(yīng)該平等。

2、土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。通常說(shuō)的土地使用權(quán)，是指土地使用者依法享有的對(duì)土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利集合。土地用益物權(quán)是指在他人享有所有權(quán)的土地上設(shè)立的，對(duì)他人所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。《土地管理法》所指的土地使用權(quán)包含了土地用益物權(quán)。《物權(quán)法》設(shè)專編規(guī)定了用益物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等。

本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見(jiàn)上圖所示。

（三）土地權(quán)利主體分類及其代表

1、所有權(quán)主體。根據(jù)現(xiàn)行法律和政策，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組和農(nóng)民集體成員四類平等的主體。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒(méi)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。

按法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組代表其行使所有權(quán)。但目前大多數(shù)農(nóng)民集體都沒(méi)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此在實(shí)踐中農(nóng)民集體土地基本上是由村民委員會(huì)或村民小組具體行使有關(guān)權(quán)利。而村民委員會(huì)、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權(quán)利和義務(wù)卻沒(méi)有明確規(guī)定，村、組干部在行使集體土地的有關(guān)權(quán)利時(shí)侵害群眾權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，實(shí)際上農(nóng)村集體土地所有權(quán)人缺位，產(chǎn)權(quán)主體不明的問(wèn)題已相當(dāng)嚴(yán)重。由誰(shuí)作為主體來(lái)行使這個(gè)權(quán)利，已經(jīng)是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問(wèn)題。

如果一部分村民不委托村委會(huì)行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗?fàn)幍拇罅咳后w事件足以證明，很多村民委員會(huì)已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會(huì)授權(quán)委托村委會(huì)代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各省（區(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。

我們認(rèn)為，如果在現(xiàn)有法律框架下無(wú)法確認(rèn)集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無(wú)法確定誰(shuí)作為集體代表更為合適的情形下，每個(gè)集體成員自然而然地成為他所長(zhǎng)久使用的部分土地的所有權(quán)主體代表更為合適。由于現(xiàn)行法律政策規(guī)定不承認(rèn)私人土地使用權(quán)，那么在集體土地所有權(quán)的前提下，就應(yīng)該把土地使用權(quán)證書注明具體的使用權(quán)人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權(quán)的代表。

2、使用權(quán)主體。使用權(quán)主體包括依法取得集體土地使用權(quán)的自然人、法人和非法人組織。根據(jù)使用現(xiàn)狀依法確權(quán)登記發(fā)證后，土地登記簿記載應(yīng)與土地使用證登記一致。

三、關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的幾個(gè)問(wèn)題

（一）土地確權(quán)的重要性

土地確權(quán)，是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容的行為。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“確權(quán)”其實(shí)就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，逐項(xiàng)“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。

為什么要進(jìn)行土地確權(quán)，確權(quán)為什么非常重要？可以從以下兩個(gè)方面來(lái)論述。

首先，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，從而保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。我們常說(shuō)，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說(shuō)土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴(yán)重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的最大收益。

這是因?yàn)椋环矫妫捎趪?guó)家嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無(wú)價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人——“農(nóng)民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財(cái)產(chǎn)，更不能進(jìn)行社會(huì)財(cái)產(chǎn)交換；另一方面，國(guó)家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。比如，就是一塊農(nóng)民集體所有的土地向另一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時(shí)，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國(guó)家，由國(guó)家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國(guó)家為了公共利益需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有。而且，國(guó)家征用土地的補(bǔ)貼價(jià)格是由國(guó)家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實(shí)地體現(xiàn)土地價(jià)值，是一種強(qiáng)制性的非市場(chǎng)價(jià)格。這種征地辦法是具有強(qiáng)制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價(jià)格，而國(guó)家和社會(huì)強(qiáng)勢(shì)階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，造成大量的農(nóng)民成為無(wú)地、無(wú)業(yè)和無(wú)社會(huì)保障的“三無(wú)人員”，也引發(fā)了許多群體性抗?fàn)幨录?/p>

因此，要想讓農(nóng)民通過(guò)合法途徑獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過(guò)對(duì)農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進(jìn)行審核、測(cè)量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進(jìn)行確認(rèn)。這些證書代表的是政府對(duì)土地權(quán)利實(shí)體上的認(rèn)定，屬于實(shí)體法保障的范疇。正如蔡永飛博士所指出的，這些證書是政府依法承認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利的保證書，也是政府依法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的承諾書。只要農(nóng)民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。在遇到政府征地時(shí)，這些證書可以成為農(nóng)民依法依規(guī)與征地方進(jìn)行談判的一個(gè)籌碼，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，也可以就是否和如何取得股份進(jìn)行協(xié)商。如果遇到強(qiáng)行征地，即可以通過(guò)訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

其次，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的空間范圍和權(quán)屬信息，從而有效減少土地糾紛的發(fā)生。通過(guò)土地確權(quán)可以搞清楚農(nóng)村每一宗土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、實(shí)際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權(quán)屬和空間位置不清而引發(fā)的矛盾糾紛。也就是說(shuō)，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過(guò)法定機(jī)構(gòu)的實(shí)際測(cè)量、審核調(diào)查并進(jìn)行登記頒證。由土地確權(quán)登記頒發(fā)的證書是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)和農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的有效憑證，是受國(guó)家法律保護(hù)的，也是發(fā)生糾紛時(shí)法院判決的有效證據(jù)。這樣，農(nóng)民集體與農(nóng)民之間，不同農(nóng)民之間的土地權(quán)利關(guān)系漸趨明晰，由此引發(fā)的土地糾紛會(huì)逐漸減少。不過(guò)，由于國(guó)家政策變遷和歷史遺留問(wèn)題等原因，農(nóng)村土地確權(quán)之前可能會(huì)出現(xiàn)矛盾糾紛集中爆發(fā)的問(wèn)題。這需要在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)利益的基礎(chǔ)上，查明爭(zhēng)議土地形成的原因，解決這些問(wèn)題，從而為完成農(nóng)村范圍內(nèi)的每一宗土地的確權(quán)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的核心問(wèn)題

新中國(guó)成立以來(lái)，先后開展了三次針對(duì)農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作。第一次是1951年土地改革，涉及農(nóng)村的所有土地，主要是宅基地、耕地和園地。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級(jí)人民政府為其頒發(fā)土地房屋所有權(quán)證書，變解放前的地主土地私有制為農(nóng)民土地私有制度，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。

第二次是上世紀(jì)80年代中期，主要針對(duì)農(nóng)村宅基地，大部分地區(qū)進(jìn)行得不徹底。由于確權(quán)發(fā)證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產(chǎn)大隊(duì)填發(fā)證書，導(dǎo)致了發(fā)證率較低，并且錯(cuò)誤很多，社會(huì)反映不好，這次工作半途而廢。

第三次是上世紀(jì)90年代早期，針對(duì)的是宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)。這次發(fā)證起源于1988年冬季開始的土地登記申報(bào)，由國(guó)有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內(nèi)自行申報(bào)，發(fā)證工作持續(xù)到1994年左右。有了《土地管理法》和國(guó)家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》、《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》以及各地的地方法規(guī)的指導(dǎo)，除了有權(quán)屬糾紛尚未解決的以外，這次發(fā)證率較高，達(dá)90%以上，基本上達(dá)到了確權(quán)登記發(fā)證的目的，但是確認(rèn)的土地權(quán)能尚不完整。

從前三次發(fā)證情況來(lái)看，做得最好的是第一次，不僅發(fā)證率高，還明確了土地權(quán)利主體的權(quán)能，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。第二次最糟糕，不僅沒(méi)有起到確權(quán)的作用，而且還造成了管理混亂。第三次發(fā)證率較高，由于意識(shí)形態(tài)的影響和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架尚未形成的原因，加上土地二元結(jié)構(gòu)的制度束縛，土地證書是發(fā)了，但土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能受限制，沒(méi)有形成以權(quán)利保護(hù)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。這主要表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律和政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面上看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。

為了適應(yīng)我國(guó)土地管理新的形勢(shì)需要，十七屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)土地管理提出了新的要求，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，建立以土地權(quán)利保護(hù)制度為核心且符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系成為可能。為落實(shí)十七屆三中全會(huì)的決定，2010年中央1號(hào)文件和有關(guān)部委的文件，明確了相關(guān)工作的重大政策問(wèn)題，為土地確權(quán)登記頒證，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。

正在進(jìn)行、即將完成的第四次發(fā)證工作自2010年初開始，還權(quán)賦能成為本次工作的核心。本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的目標(biāo)是逐步走向以權(quán)利保障為核心的土地管理制度，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。其核心是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)，宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)創(chuàng)造條件。

（三）現(xiàn)行法律和政策關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的內(nèi)容和范圍存在矛盾和沖突

現(xiàn)行《土地管理法》只規(guī)定了土地使用權(quán)概念，它既包括了物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利，又包括了債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指土地使用權(quán)人獲得的土地占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)等權(quán)利集合。在《物權(quán)法》施行之后，“土地使用權(quán)”是一類權(quán)利的稱謂，是囊括了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等的上位概念。

但是《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的表述與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致。《土地管理法》第11條第2款所稱“建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際上應(yīng)稱為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”。

《物權(quán)法》實(shí)施后，國(guó)土資源部頒布的《土地登記辦法》規(guī)定：本辦法所稱土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。其中，集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被排除在土地登記的范圍之外。

2010年中央1號(hào)文件要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》。上述文件都排除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于本次土地登記的范圍。

《物權(quán)法》第五條規(guī)定了物權(quán)法定原則，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，理論上又叫做物權(quán)法定主義。這是物權(quán)法區(qū)別于合同法的重要標(biāo)志，它要求物權(quán)只能依據(jù)法律設(shè)定，禁止當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)，也不得變更物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法。《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。《物權(quán)法》規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”專門指利用國(guó)有土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利，而排除了利用集體土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利。集體農(nóng)用地使用權(quán)究竟屬于什么土地物權(quán)不得而知。

《土地管理法》對(duì)登記的作用、登記機(jī)關(guān)對(duì)登記申請(qǐng)的審查、利害關(guān)系人查詢登記資料等問(wèn)題均未作明確規(guī)定，直接造成實(shí)踐中將登記僅僅理解為一種土地管理的方式，忽視了其在土地權(quán)利變動(dòng)中的作用。《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的效力、登記申請(qǐng)、登記機(jī)關(guān)的審查職責(zé)等基本規(guī)則，填補(bǔ)了《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容的缺失。土地物權(quán)變動(dòng)原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對(duì)抗主義。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不生效；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)的設(shè)立未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、宅基地使用權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力。集體建設(shè)用地使用權(quán)、國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在《物權(quán)法》當(dāng)中并沒(méi)有做出規(guī)定，這與物權(quán)法定原則相悖。如果將“農(nóng)用地使用權(quán)”規(guī)定為一種新的物權(quán)類型，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這種新型用益物權(quán)的設(shè)定要件和效力范圍。農(nóng)用地使用權(quán)既屬物權(quán)，則須以一定的公示方法周知于眾人。我們認(rèn)為，應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)于土地物權(quán)的種類和內(nèi)容作出規(guī)定，即用益物權(quán)包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和地役權(quán)。雖然《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)類型，《土地管理法》的表述也不太嚴(yán)謹(jǐn)，但對(duì)于現(xiàn)實(shí)中大量存在的集體建設(shè)用地使用權(quán)還是應(yīng)該予以確認(rèn)。

《物權(quán)法》明確了建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的目標(biāo)，但在我國(guó)目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執(zhí)行，而先將土地登記統(tǒng)一起來(lái)歸口一個(gè)部門管理。《土地登記辦法》是部門規(guī)章而不是法律法規(guī)，其效力等級(jí)受限，對(duì)土地登記的規(guī)定不符合《物權(quán)法》的規(guī)定要求。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，土地登記機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門，土地所有權(quán)和使用權(quán)證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府，土地他項(xiàng)權(quán)利證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門，并未統(tǒng)一。而依《農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理職能分別由農(nóng)業(yè)和林業(yè)行政部門負(fù)責(zé)，相應(yīng)權(quán)利證書的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門的職責(zé)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行法規(guī)的矛盾和沖突產(chǎn)生了土地權(quán)利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。為此，我們建議依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，統(tǒng)一由國(guó)土資源管理部門登記、填證，依照權(quán)限分別由縣級(jí)以上人民政府和登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)證書。

（四）關(guān)于宅基地使用權(quán)人如何確認(rèn)的建議

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。它明確的主體包括：（1）本農(nóng)民集體成員；（2）非本農(nóng)民集體的農(nóng)民；（3）因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的且已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員；（4）原在農(nóng)村合法取得宅基地及房屋的非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）；（5）沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源證明而實(shí)際占有使用宅基地的其他人。《意見(jiàn)》對(duì)上述主體進(jìn)行確權(quán)登記頒證設(shè)定了不同的條件，我們認(rèn)為上述主體的規(guī)定符合現(xiàn)實(shí)，但是對(duì)于設(shè)定的條件并不茍同。

首先，對(duì)于本農(nóng)民集體成員按照當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)宅基地使用權(quán)的規(guī)定，過(guò)于狹窄而又偏頗。按規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)擁有宅基地使用權(quán)的情形僅僅限于通過(guò)行政審批獲得的宅基地，而通過(guò)繼承或者購(gòu)買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數(shù)面積都會(huì)超過(guò)當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。

其次，對(duì)于非本農(nóng)民集體的農(nóng)民僅僅規(guī)定其取得宅基地使用權(quán)的條件為因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建，在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的，我們認(rèn)為這些條件既以偏概全也過(guò)于苛刻，并不能囊括非本農(nóng)民集體的農(nóng)民取得其他農(nóng)民集體宅基地使用權(quán)的所有情形。比如1998年曾有政策規(guī)定非本農(nóng)民集體的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民也可以依法取得宅基地使用權(quán)，購(gòu)買或者親友贈(zèng)與、互換等情形也可以取得宅基地。這些情形所使用的宅基地，一般都符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)60-70年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實(shí)而且沒(méi)有必要。

再次，已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的情形，在確權(quán)登記發(fā)證時(shí)應(yīng)在《集體土地使用證》記事欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。不知這種規(guī)定出于何種目的，我們認(rèn)為，只要是依法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)該同權(quán)、同利、同益，不應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，以免有違反物權(quán)平等原則之嫌，或者埋下侵權(quán)糾紛的隱患。

第四，對(duì)于非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋進(jìn)行確權(quán)登記頒證的條件為：房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無(wú)異議的。我們認(rèn)為非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權(quán)法的要求，房屋產(chǎn)權(quán)有無(wú)變化并不影響其合法性，再經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告實(shí)屬不必要，而且在法理上也沒(méi)有正當(dāng)性。

最后，泛指的沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源證明而實(shí)際占有使用宅基地的其他人，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會(huì)出具證明并公告30天無(wú)異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)。這里如何查明是個(gè)問(wèn)題，村委會(huì)的證明怎么避免隨意性和違法現(xiàn)象出現(xiàn)，公告的形式如何？30天的期限是否合適？經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定是否有必要？因?yàn)闅v史形成的宅基地使用狀況足以說(shuō)明占有的合理性，也不排除其合法性，因?yàn)檗r(nóng)村清理違法用地和登記確權(quán)已經(jīng)進(jìn)行了多次，確有遺漏的情形可以說(shuō)是微乎其微。

《意見(jiàn)》第7條規(guī)定，按照不同的歷史階段對(duì)超面積的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證：（1）1982年以前的農(nóng)民建房用地在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積的依法按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證：（2）1987年《土地管理法》實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過(guò)部分按當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；（3）1987年《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)民建房占用的宅基地，超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行確權(quán)登記，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按有關(guān)規(guī)定作出處理，并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行確權(quán)登記。我們認(rèn)為第一、二種情形規(guī)定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規(guī)定，在實(shí)踐中很難落實(shí)。農(nóng)村有不少規(guī)定新批宅基地后老宅基地退給集體統(tǒng)一安排使用的情形都難以落實(shí)，大量村內(nèi)空閑地也難以統(tǒng)一規(guī)劃安排使用，老百姓認(rèn)為宅基地就歸其所有，上述規(guī)定不過(guò)是紙上畫餅而已。我們建議，應(yīng)該借這次確權(quán)工作的契機(jī)，徹底解決遺留問(wèn)題，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀予以確權(quán)登記頒證，千萬(wàn)不能再為今后留下產(chǎn)權(quán)不清的禍端。

（五）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格和農(nóng)民集體的問(wèn)題

現(xiàn)行法律法規(guī)都規(guī)定了“農(nóng)民集體”所有，它包括：一是村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；二是兩個(gè)以上村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。這種權(quán)屬結(jié)構(gòu)基本沿襲了原人民公社體制下“三級(jí)所有”的框架，體現(xiàn)了對(duì)人民公社所有制關(guān)系的路徑依賴。人民公社時(shí)的“生產(chǎn)大隊(duì)”、“生產(chǎn)隊(duì)”是農(nóng)村基本的生產(chǎn)組織，但“村”、“隊(duì)（組）”只是一個(gè)地域區(qū)劃上的概念。在這種情況下，進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證時(shí)，對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格的問(wèn)題，非常有必要理清。

我們認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置是由制度和現(xiàn)實(shí)多方面原因所致。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，但卻沒(méi)有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒(méi)有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。而在實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化，使用權(quán)和所有權(quán)高度分割。特別是國(guó)家對(duì)“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)的法律規(guī)定，使本來(lái)在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體。現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)民集體”這樣一個(gè)無(wú)法律人格、不能具體行使權(quán)能的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。

“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵和外延無(wú)法界定，極為模糊。從《民法通則》的規(guī)定來(lái)看，“農(nóng)民集體”并不是一個(gè)獨(dú)立的民事主體形態(tài)。有關(guān)法律所謂的農(nóng)村土地“集體所有”是一種虛設(shè)，其實(shí)農(nóng)村土地并沒(méi)有真正的所有權(quán)主體。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定以村為單位實(shí)行村民自治，而村民小組并不是一級(jí)法定的自治組織，僅僅是村級(jí)社區(qū)便于管理的內(nèi)部單位。“農(nóng)民集體”是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅行使經(jīng)營(yíng)管理職能，也就是說(shuō)集體經(jīng)濟(jì)組織不是法律所規(guī)定的集體土地所有權(quán)人，而是經(jīng)營(yíng)管理者。二者的混淆也是造成集體土地所有權(quán)不清的原因之一。

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》的第4條要求確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體時(shí)遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。這沒(méi)有跳出既有規(guī)定的籓籬，對(duì)于真正還權(quán)于農(nóng)民，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益起不到多少作用。

《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》指出，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級(jí)，沒(méi)有確認(rèn)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請(qǐng)登記并持有土地權(quán)利證書。村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組的設(shè)置沒(méi)有法律予以規(guī)范，這里又陷入了土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)。

《意見(jiàn)》規(guī)定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權(quán)主體保持不變的，仍然確權(quán)給原農(nóng)民集體；“合村并組”后土地所有權(quán)主體發(fā)生變化、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權(quán)，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農(nóng)民集體的土地面積。實(shí)踐中“絕大多數(shù)”村民認(rèn)可的比例究竟是多少，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序是什么，無(wú)從得知也無(wú)法操作。《意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不登記發(fā)證；調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱。我們認(rèn)為，關(guān)于“撤村建居”應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析。現(xiàn)實(shí)中大量的“撤村建居”沒(méi)有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之。我們多次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展較快的地方，地方政府為了滿足征收土地的需要，不顧現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是否符合“撤村建居”、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建街道辦事處的條件，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為辦事處之后，其行政管理模式和財(cái)政收支方式仍然按照原有套路運(yùn)作。“撤村建居”后的不少居民委員會(huì)換屆選舉還是按照《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行，村民并沒(méi)有享受到城市居民的各種社會(huì)待遇。我們認(rèn)為，只要沒(méi)有按照法定程序辦理“撤村建居”和撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建辦事處手續(xù)的，仍然需把集體土地確權(quán)歸原村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四、土地確權(quán)登記發(fā)證詳論與確權(quán)方案

（一）關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

1、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與土地承包制度和期限

《物權(quán)法》第124條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度”；第125條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；第134條規(guī)定“國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，參照本法的有關(guān)規(guī)定”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體不僅僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，還應(yīng)該將其外延擴(kuò)大至所有依據(jù)《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)法》等相關(guān)法律和政策依法從事農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)的自然人、法人和非法人組織。比如，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商和土地流轉(zhuǎn)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形。根據(jù)上述規(guī)定，結(jié)合近期的政策，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以界定為，依法從事農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人、法人和非法人組織，通過(guò)承包、流轉(zhuǎn)等方式對(duì)所承包的土地進(jìn)行占有、使用、受益和有限處分的用益物權(quán)。這里的有限處分是指在不改變土地所有性質(zhì)、用途，不違背規(guī)劃的前提下再流轉(zhuǎn)的權(quán)利，包括轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、抵押和繼承。

上世紀(jì)70年代末包產(chǎn)到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制，形成了農(nóng)戶、國(guó)家和集體之間的合約關(guān)系。農(nóng)地制度的改革朝著不斷強(qiáng)化農(nóng)戶使用權(quán)主體地位，繼而向權(quán)利物權(quán)化的方向演進(jìn)。農(nóng)村土地家庭承包制度成為一個(gè)基本的經(jīng)營(yíng)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶和地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系。十七屆三中全會(huì)又提出了“長(zhǎng)久不變”的方針，將過(guò)去一個(gè)有期限的承包制度變成一個(gè)無(wú)期限的承包制度，并且提出建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

2、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

自1984年以來(lái)中央下發(fā)了多個(gè)文件，頒布了有關(guān)法律，特別是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，在法律層面上不僅允許承包權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，而且形成了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。國(guó)家始終強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，提出了依法自愿和有償?shù)脑瓌t，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行了很多限制。十七屆三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)既定的流轉(zhuǎn)基本原則以外，提出要搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理，實(shí)際上對(duì)于今后土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，各級(jí)主體所扮演的角色和市場(chǎng)的形成機(jī)制作了很明確的規(guī)范。集體經(jīng)濟(jì)組織不能代農(nóng)戶簽訂轉(zhuǎn)包合同，土地流轉(zhuǎn)的地租包括未來(lái)上漲的收益應(yīng)該歸農(nóng)戶長(zhǎng)期所有。集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務(wù)費(fèi)用。2009年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)；按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

堅(jiān)持走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，就必須發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。我們認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)雖然推行多年，土地流轉(zhuǎn)面積之所以未能按照政府的目標(biāo)如愿擴(kuò)大，一個(gè)重要的原因就是各級(jí)政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，沒(méi)有創(chuàng)造讓農(nóng)戶離開土地的制度條件，沒(méi)有設(shè)置讓農(nóng)民在城市永久落地的制度。目前，在農(nóng)民無(wú)法主動(dòng)割斷與土地關(guān)系的情況下，土地流轉(zhuǎn)的絕大部分只能以短期出租方式流轉(zhuǎn)，無(wú)疑形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的高昂制度費(fèi)用。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文強(qiáng)調(diào)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中的前提條件，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口的吸納。若缺乏這樣的條件，不顧農(nóng)民的意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和集中土地，這樣的所謂土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與歷史上的土地兼并沒(méi)什么兩樣。我國(guó)大城市郊區(qū)和沿海一些已經(jīng)高度工業(yè)化、城市化的地區(qū)，上述問(wèn)題已經(jīng)逐步得以解決，具備適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)通過(guò)從事高價(jià)值作物的種植和加工，可以獲得豐厚的回報(bào)。但是，應(yīng)明確規(guī)定租地企業(yè)不得將所租土地用于非農(nóng)開發(fā)，嚴(yán)禁企業(yè)囤地進(jìn)行土地投機(jī)的行為。陳錫文概括道：“一要抓緊完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證，二要使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化能夠穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、吸納農(nóng)村人口，三要堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t。如此，土地的流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)就自會(huì)水到渠成、瓜熟蒂落地健康發(fā)展。”

3、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證

2009年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變；強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織；穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地承包關(guān)系，堅(jiān)決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。2010年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，加快構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解仲裁體系。

單就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證而言，上述文件的規(guī)定要求，已經(jīng)大大落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施和落實(shí)，農(nóng)民與土地的承包關(guān)系進(jìn)一步穩(wěn)定和長(zhǎng)期化；到2007年，各省市已頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的戶數(shù)占總農(nóng)戶數(shù)比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，浙江93.5%，安徽績(jī)溪99.6%。這么高的發(fā)證比例表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記應(yīng)該盡快完成而不是在試點(diǎn)范圍內(nèi)運(yùn)作，以致成為農(nóng)村改革發(fā)展的阻力。

4、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)方案

大家都十分關(guān)心如何設(shè)計(jì)農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案。是按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，還是打破土地占有現(xiàn)狀重新分配土地再確認(rèn)權(quán)利，或者基本不打破土地占有現(xiàn)狀，適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)充以確認(rèn)土地權(quán)利？通過(guò)歸納學(xué)界的普遍觀點(diǎn)和調(diào)查農(nóng)民的意愿，不難得出的共識(shí)是按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，即維護(hù)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民原有農(nóng)業(yè)承包土地永久使用權(quán)。農(nóng)戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、抵押、繼承）等各類物權(quán)權(quán)利，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。除國(guó)家依照法律規(guī)定征收并給予補(bǔ)償安置外，任何組織和個(gè)人不得收回農(nóng)民享有永久使用權(quán)的土地。雖然有學(xué)者呼吁農(nóng)村少地和無(wú)地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不適當(dāng)調(diào)整人口與土地的關(guān)系，有可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象的發(fā)生。但我們經(jīng)過(guò)調(diào)查分析認(rèn)為，按現(xiàn)有人口及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，并不會(huì)出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩局面。

（二）宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證及其流轉(zhuǎn)問(wèn)題

1、農(nóng)村宅基地權(quán)利狀態(tài)的歷史演變過(guò)程。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地歸屬經(jīng)歷了一系列演變，可歸納為五個(gè)階段：第一階段，土地改革初期，實(shí)行農(nóng)民私人所有的土地制度，縣級(jí)政府為農(nóng)民頒發(fā)了《土地房屋所有權(quán)證書》，農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)。第二階段，社會(huì)主義改造初期，農(nóng)村土地仍然由農(nóng)民私有。雖然土地的經(jīng)營(yíng)已經(jīng)由個(gè)體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但是農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對(duì)的所有權(quán)，可以對(duì)其自由處分。第三階段，高級(jí)合作社、人民公社化時(shí)期，確立了農(nóng)村土地集體所有制。宅基地所有權(quán)也由私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體所有，農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使用權(quán)，不能出租、買賣。第四階段，1980年代至1998年出臺(tái)新的《土地管理法》。1986年頒布的第一部《土地管理法》第38條規(guī)定農(nóng)民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)，但不禁止宅基地使用權(quán)人對(duì)地上建筑物進(jìn)行買賣、出租，第41條規(guī)定了非集體組織成員可以獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。原國(guó)家土地管理局文件和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)此也有明確規(guī)定。上述各個(gè)階段的農(nóng)村宅基地并不拒絕非農(nóng)村集體成員取得。第五階段，1998年出臺(tái)的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得。1998年出臺(tái)的新《土地管理法》將前述第41條完全刪除，國(guó)務(wù)院文件也規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。但是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有因?yàn)榉傻南拗菩砸?guī)定而停下來(lái)，相反隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私下流轉(zhuǎn)、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境。出于保護(hù)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的考慮，社會(huì)上要求允許農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)的呼聲十分強(qiáng)烈，一些地方適應(yīng)潮流積極地進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。實(shí)踐證明，宅基地流轉(zhuǎn)不僅有利于農(nóng)村融資，有利于加快新農(nóng)村建設(shè)，也有利于落實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)增值。

農(nóng)村宅基地與房屋買賣在現(xiàn)實(shí)生活中已大量發(fā)生，但由于缺少相應(yīng)的法律政策支持，一直是一個(gè)“禁區(qū)”，也是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革的焦點(diǎn)。改革開放以來(lái)，農(nóng)民出租、買賣宅基地之風(fēng)曾一度盛行，宅基地自由交易一直是許多農(nóng)民的期望。為此，國(guó)務(wù)院多次下發(fā)文件予以制止，在一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢(shì)頭。但是，隨著我國(guó)高速工業(yè)化和城市化的發(fā)展，催生了宅基地交易隱形市場(chǎng)的形成和發(fā)展。

盡管多年來(lái)國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列禁止農(nóng)村宅基地向本集體以外單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但收效甚微，屢禁不止。據(jù)中央黨校有關(guān)課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)各地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已較為普遍，具體表現(xiàn)形式有：出租房屋是目前農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實(shí)上的宅基地買賣和新農(nóng)村建設(shè)名義下的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣。

農(nóng)村宅基地私下交易屢禁不止，說(shuō)明其具有客觀必然性和合理性，農(nóng)民、交易人和政府都能獲得利益，有助于實(shí)現(xiàn)土地資源財(cái)產(chǎn)化、資本化，體現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)宅基地及其房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的追求。同時(shí)，農(nóng)村宅基地交易合法化也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實(shí)“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的必要措施。城鎮(zhèn)居民商品房可以作為商品在市場(chǎng)上流通交易，而農(nóng)民合法擁有的農(nóng)宅因宅基地不能流轉(zhuǎn)而無(wú)法作為真正意義上的資產(chǎn)進(jìn)入交易市場(chǎng)，明顯體現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距與分割的歧視性。這也有違法律公平正義的初衷。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位。這一規(guī)定使農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)被限制在極小的范圍內(nèi)，并不能真正流轉(zhuǎn)起來(lái)。這種限制，實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民作為房屋所有權(quán)人的收益權(quán)和處分權(quán)，也違背了現(xiàn)代物權(quán)制度的價(jià)值觀念。

現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度存在如下諸多弊端：第一，不斷強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元格局，加劇了城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象；第二，造成資產(chǎn)浪費(fèi)，損害了農(nóng)民的利益；第三，造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保護(hù)必引發(fā)大量糾紛，使社會(huì)矛盾更加突出。

社會(huì)發(fā)展需要的倒逼，使農(nóng)村宅基地制度變革已經(jīng)刻不容緩。應(yīng)按照黨的十七屆三中全會(huì)確定的基本原則，以規(guī)劃管理為龍頭，以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，持科學(xué)、穩(wěn)重、審慎的態(tài)度，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，以農(nóng)民為主體，以市場(chǎng)化為取向，完善農(nóng)村宅基地制度；在嚴(yán)格宅基地管理的同時(shí)，允許農(nóng)村宅基地依法、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，激活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，提高土地集約利用效率，推動(dòng)農(nóng)村宅基地及房屋資本化，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增收和生活改善。具體建議步驟如下：第一，首先對(duì)農(nóng)民合法擁有的宅基地、房屋給予確權(quán)登記發(fā)證，做到產(chǎn)權(quán)明晰；第二，制訂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，設(shè)定限制條件，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地級(jí)差收益分配辦法；第三，地方政府和主管部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，設(shè)立集體建設(shè)用地交易場(chǎng)所，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民利益。

第三篇：農(nóng)村土地確權(quán)流程

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作流程及具體操作辦法

包括每個(gè)村組的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，通俗的說(shuō)就是包括每個(gè)村組所有的山水田林路。農(nóng)村集體土地所有權(quán)證包括了“林權(quán)證”、“草原證”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”等，它相當(dāng)于身份證，其他證相當(dāng)于“工作證”。我們現(xiàn)在開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，就是給農(nóng)村集體土地辦“身份證”，每塊土 地還要編號(hào)相當(dāng)于身份證號(hào)碼。整個(gè)過(guò)程是個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^(guò)程，是一個(gè)依法依規(guī)相互配合的過(guò)程，要使整個(gè)過(guò)程完成順利，必須環(huán)環(huán)緊扣，不僅要講究依 法依規(guī)，而且還要講究程序到位。下面我就具體的操作程序給大家做個(gè)詳細(xì)的說(shuō)明：（整個(gè)程序包括九個(gè)部分）

（一）工作準(zhǔn)備階段。

此階段的工作主要有：成立機(jī)構(gòu)、宣傳發(fā)動(dòng)、組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、權(quán)屬資料整理，編制工作方案，收集有關(guān)法律法規(guī)和政策文件。成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地確權(quán)登記及土地權(quán)屬糾紛調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)構(gòu)，備登記所需表冊(cè)及設(shè)備，收集資料。市集體土地發(fā)證辦公室收集：

涉及國(guó)土部門（土地詳查等資料）、林業(yè)部門（林權(quán)制度改革成果資料）、農(nóng)業(yè)部門（農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證有關(guān)資料)、民政部門（行政勘界成果資料），水利部門（水域及水利設(shè)施的有關(guān)資料）規(guī)劃部門（鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）新農(nóng)村規(guī)劃資料和有關(guān)農(nóng)村測(cè)繪成果）等等。村小組收集：主要是權(quán)屬資料：

1）土改時(shí)、“四固定”或農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的土地所有證、資料； 2）山林所有權(quán)證； 3）土地承包合同； 4）山林糾紛調(diào) 解書；

5）有關(guān)農(nóng)村土地權(quán)屬制度的歷史資料及集體土地所有權(quán)形成和演變的其它資料等。

（二）發(fā)布通告階段。

市人民政府向轄區(qū)內(nèi)集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)布通告。通告的內(nèi)容包括土地登記區(qū)的劃分、土地登記的期限、收件地點(diǎn)、申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)文件材料，以及需要通告的其他事項(xiàng)。這次通告的方式主要有以下兩種：一是張?zhí)欢侵苯铀瓦_(dá)申請(qǐng)人。

（三）提出申請(qǐng)及申報(bào)飛地階段。

申請(qǐng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，以村民小組或自然村為單位，按照權(quán)屬界線所封閉的宗地為基本單元申請(qǐng)土地登記，由村民委員會(huì)統(tǒng)一組織本村所轄的村民小組或自然村提出申請(qǐng)，其中“一村一組”或“多村一組”的以村民小組申請(qǐng)，“一村多組”的以聯(lián)組（自然村）申請(qǐng)，具體操作是：

(1)村民委員會(huì)根據(jù)政府通告內(nèi)容向本村所轄的村民小組下發(fā)土地登記通知書，村民小組長(zhǎng)收到通知后，小組法人必須在通知書上簽名，以示通知已收到。(2)村小組長(zhǎng)到鄉(xiāng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證辦公室領(lǐng)取土地登記申請(qǐng)書（制作統(tǒng)一表格），填好后連同相關(guān)資料，一并提交到鄉(xiāng)“三權(quán)”發(fā)證辦公室，時(shí)間定在12月20日前提交。

(3)集體建設(shè)用地使用權(quán)證和農(nóng)民宅基地使用權(quán)證由土地使用者申請(qǐng)，也就是誰(shuí)使用誰(shuí)申請(qǐng)。因省里正準(zhǔn)備研究出臺(tái)農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)的有關(guān)規(guī)定，所以這塊工作先放后一步，先完成集體土地所有權(quán)證的發(fā)證工作，待省里的規(guī)定出臺(tái)后，再全面鋪開這兩個(gè)項(xiàng)工作。飛地申報(bào)包括飛在本鄉(xiāng)本村其他村小組的，飛在本鄉(xiāng)其他村其他村小組的以及飛在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，在土地座落里把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、村小組名稱填寫清楚，并提交相應(yīng)的權(quán)屬資料，與土地登記申請(qǐng)書一起（12月20日）上報(bào)鄉(xiāng)“三權(quán)”發(fā)證辦公室。

（四）地籍調(diào)查階段。

1、具體操作是：

(1)由鄉(xiāng)政府、國(guó)土分局、村組干部和技術(shù)隊(duì)伍，組成外業(yè)調(diào)查組，分四個(gè)小組，每組3-5人。

(2)按調(diào)查計(jì)劃，向調(diào)查宗地相鄰單位發(fā)送指界通知，組織進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查指界。農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍調(diào)查的指界人要指定村民小組長(zhǎng)以及對(duì)權(quán)屬情況比較了解的年長(zhǎng)一些的同志參加，并由村委會(huì)出具證明，指界人可以由村民小組內(nèi)多數(shù)群眾推舉（名單定出后，由村委會(huì)出具證明書），集體建設(shè)用地和宅基地指界人為土地使用者。

(3)在調(diào)查每一宗土地權(quán)屬和界址時(shí)，外業(yè)調(diào)查組提前送達(dá)指界通知書，本村代表和鄰村代表都要按通知書規(guī)定的時(shí)間到實(shí)地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指界，外業(yè)調(diào)查組的工作人員現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量。

經(jīng)雙方認(rèn)定的界線，雙方指界人要在《地籍調(diào)查表》上簽字蓋章。

(4)對(duì)有爭(zhēng)議的界線，能調(diào)解的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，不能現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解的，雙方填寫《爭(zhēng)議緣由書》存檔。市集體土地發(fā)證辦公室專門從國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門抽調(diào)了技術(shù)骨干，參與糾紛的調(diào)處。

(5)缺席指界或指界人無(wú)故不簽字蓋章的，從調(diào)查之日起15日內(nèi)不提出重新劃界申請(qǐng)的，地籍調(diào)查界址確認(rèn)表和宗地界線以另一方所指界線為準(zhǔn)。缺席者如有異議，15日內(nèi)提出重新劃界申請(qǐng)的，須承擔(dān)重新調(diào)查所產(chǎn)生的全部費(fèi)用，否則視同對(duì)確定的界線無(wú)異議。

(6)作業(yè)技術(shù)隊(duì)伍主要利用第二次土地調(diào)查的成果資料，采用影像判讀、航測(cè)成圖與實(shí)地測(cè)量相結(jié)合的技術(shù)路線，開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查，建制鎮(zhèn)調(diào)查和村莊調(diào)查，從而進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。

2、劃界原則：

（1）尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的原則。土地權(quán)利歸屬的確定，既要根據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件和政策，又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實(shí)際狀況。

（2）有利于生產(chǎn)生活和社會(huì)穩(wěn)定的原則。土地確權(quán)應(yīng)盡可能全面考慮各方利益，在有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和土地可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，化解矛盾，解決爭(zhēng)議。此階段的工作，坳里鄉(xiāng)政府和村委會(huì)干部的組織協(xié)調(diào)工作十分重要。外業(yè)調(diào)查組和帶路指界人是這一階段工作的關(guān)鍵，必須落實(shí)好。

（五）權(quán)屬審核階段。

①初審：審核申請(qǐng)書、申請(qǐng)登記項(xiàng)目、權(quán)屬證明、調(diào)查結(jié)果等，提出確認(rèn)情 況及初步意見(jiàn)。

②復(fù)審：重點(diǎn)審核土地來(lái)源的合法性、界址、面積的準(zhǔn)確性，證件齊全、手 續(xù)完備、初審合格，提出處理意見(jiàn)。

（六）公示公告階段。

對(duì)審核后的農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查結(jié)果分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社區(qū)、村委會(huì)進(jìn)行公示公告，進(jìn)一步征求土地登記申請(qǐng)者及其有關(guān)權(quán)益者意見(jiàn)，保證登記審核的準(zhǔn)確性、可靠性。

公告時(shí)間為15-30天。

（七）登記發(fā)證階段。

1、注冊(cè)登記：權(quán)屬資料和調(diào)查成果通過(guò)審核進(jìn)行公告，公告期滿無(wú)異議后，填寫好土地登記審批表，外業(yè)調(diào)查人員簽署初審意見(jiàn)，縣（市）國(guó)土局簽署審核意見(jiàn)報(bào)縣政府批準(zhǔn)，2、頒布土地證書：經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后，土地所有權(quán)證以宗地為單位填寫，并載明宗地座落位置，四至界址和土地面積。頒證人對(duì)領(lǐng)證人提交的證明文件進(jìn)行查驗(yàn)，確認(rèn)無(wú)誤的，向領(lǐng)證人頒發(fā)證書；領(lǐng)證人同時(shí)在《土地證書簽收簿》上簽名。

（八）資料歸檔階段。（不具體列舉）

（九）檢查驗(yàn)收階段。以井岡山市為單位對(duì)確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)行自查、初檢，合格后由吉安市級(jí)組織技術(shù)人員進(jìn)行核查，合格后，以吉安市為單位，申請(qǐng)省級(jí)驗(yàn)收。總之在整個(gè)程序中，要以技術(shù)單位為骨干，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村委組織協(xié)調(diào)為關(guān)鍵，市集體土地發(fā)證辦公室積極工作為基礎(chǔ)。各自的工作職責(zé)主要是：

1、技術(shù)單位的職責(zé)：地籍權(quán)屬調(diào)查，影像底圖判讀，實(shí)地測(cè)繪勘丈，宗地制圖，面積量算，分類匯總，表格填寫，收集資料，建立數(shù)據(jù)庫(kù)等。

2、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村委職責(zé)：宣傳動(dòng)員，組織協(xié)調(diào)，土地權(quán)屬糾紛調(diào)處，權(quán)屬調(diào)查帶路指界，帶路指界簽字蓋章，初審公告等。

3、市集體土地發(fā)證辦公室：組織協(xié)調(diào)，宣傳培訓(xùn)，權(quán)屬調(diào)處，權(quán)屬審核，制作發(fā)證，資料整理，自查初檢，申請(qǐng)驗(yàn)收，匯總上報(bào)，總結(jié)表彰等。總之，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，情況復(fù)雜，工作難度大，尤其是土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作需要占去很大的人力、物力和財(cái)力，而且還不能立竿見(jiàn)影。在坳里鄉(xiāng)的試點(diǎn)工作也是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，探討解決問(wèn)題，為我市全面鋪開此項(xiàng)工作積累經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)過(guò)程，因此，需要在座的同志們從思想上引起高度重視，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，緊密配合，做到合理安排，環(huán)環(huán)相扣，相信在坳里的試點(diǎn)工作一定會(huì)在取得經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)按時(shí)保質(zhì)完成各項(xiàng)任務(wù)。

第四篇：農(nóng)村土地確權(quán)情況說(shuō)明

XXX土地確權(quán)情況說(shuō)明

我社區(qū)土地確權(quán)工作開展情況，經(jīng)過(guò)歷時(shí)三個(gè)多月的努力工作，社區(qū)土地確權(quán)登記工作進(jìn)展較為順利，截至今日，配合測(cè)量隊(duì)完成全社區(qū)大部分的集體土地所有權(quán)確權(quán)調(diào)查、及相應(yīng)的資料收集整理工作。前階段我社區(qū)土地確權(quán)登記工作基本做法和存在的問(wèn)題反映如下：

一、主要工作做法：

（一）成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

社區(qū)成立了以孫書記為組長(zhǎng)，其他人為成員的土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極配合測(cè)量隊(duì)等工作。

（二）前期調(diào)查和信息收集

測(cè)繪公司工作人員9月對(duì)社區(qū)905戶家庭進(jìn)行初步登記，各居民組隊(duì)長(zhǎng)及社區(qū)干部配合測(cè)繪公司進(jìn)行田塊登記，正確登記農(nóng)戶的田塊多少和大小，并進(jìn)行編碼，方便下一步的農(nóng)戶指認(rèn)。

（三）農(nóng)戶指認(rèn)

測(cè)繪公司憑借上一輪工作底圖農(nóng)田，和社區(qū)居民組隊(duì)長(zhǎng)一起逐戶指認(rèn)地塊，對(duì)于農(nóng)戶不認(rèn)可的權(quán)屬登記信息進(jìn)行擱置，對(duì)認(rèn)可的田塊由原承包責(zé)任人進(jìn)行簽字按指紋確認(rèn)，為 下一步公示打下基礎(chǔ)。

二、存在問(wèn)題

（一）是社區(qū)外出務(wù)工人員較多，給土地確權(quán)調(diào)查及資料收集工作帶來(lái)很大困難等，拒絕簽字。

（二）權(quán)屬爭(zhēng)議解決不到位，由于上代人承包土地，加上近年征地補(bǔ)償?shù)睦骝?qū)動(dòng)，大家認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題的重要性，所以在權(quán)屬問(wèn)題上出現(xiàn)了爭(zhēng)議，拒絕簽字。

（三）社區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)帶來(lái)糾紛不少，部分土地多輪流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動(dòng)而土地未動(dòng)、農(nóng)戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積，拒絕簽字。

（四）農(nóng)民的心理因素不能忽略。一是部分居民希望通過(guò)確權(quán)頒證彌補(bǔ)減損的土地面積，原來(lái)一直沒(méi)有解決的問(wèn)題想得到解決。二是部分居民實(shí)際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權(quán)登記增加惠農(nóng)補(bǔ)貼，拒絕簽字。

第五篇：關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)情況匯報(bào)

XX鎮(zhèn)XX村農(nóng)村土地確權(quán)情況簡(jiǎn)介

一、基本情況，XX村位于縣城東南部，全村面積XX平方公里，耕地面積XXX畝，人均耕地面積XX畝，下轄XX個(gè)村民小組，XX戶，總?cè)丝赬X人，全村人均純收入XX元。

二、XXX村土地承包確權(quán)工作開展情況

XXX村土地承包確權(quán)外業(yè)調(diào)查及制圖等工作由XXX具體負(fù)責(zé)。該公司于XXXX年XX月進(jìn)行了外業(yè)調(diào)查，經(jīng)調(diào)查該村第二輪承包地塊2389塊，面積2352.93畝；調(diào)查承包戶數(shù)633戶，外業(yè)調(diào)查使用圖件為2013年衛(wèi)星遙感影像及地理國(guó)情普查資料，分辨率為0.5，精度小于2.5米。2015年11月航拍的最新影像成圖，精度為0.2米，影像質(zhì)檢已經(jīng)報(bào)送省地理信息中心等待質(zhì)量鑒定。4月23日開始對(duì)XX村進(jìn)行第一輪公示，第一輪公示主要工作，一是填寫發(fā)包方調(diào)查表及收集村領(lǐng)導(dǎo)班子換屆文件(一式三份)；二是讓承包方在公示圖上確認(rèn)地塊及無(wú)異議后填寫公示無(wú)異議聲明書（一式三份）、承包方調(diào)查表（一式一份）、承包方委托他人的填寫承包方代表委托書（一式三份），三是在地塊圖上按手印、圖邊簽字并按手印拍照片，公示表上簽字并按手印拍照片。四是承包方申請(qǐng)變更戶主的，填寫承包方代表變更申請(qǐng)書（一式一份），有村上領(lǐng)導(dǎo)審核后加蓋村委會(huì)蓋章作作為依據(jù)并同步變更圖表一致，收集變更后的承包方身份證及戶口簿等資料，更新該戶的信息文件夾。五是對(duì)漏登、錯(cuò)登地塊、合戶的進(jìn)行反復(fù)認(rèn)定，經(jīng)確認(rèn)后在圖上標(biāo)注并對(duì)電子版同步變更，做到圖、表、冊(cè)一致。六是對(duì)新增加的承包方地塊進(jìn)行確認(rèn)登記續(xù)大號(hào)、填表、收集相關(guān)信息資料、做到圖上標(biāo)注與電子版一致。七是對(duì)承包方不認(rèn)可的地塊取消編號(hào)，從地塊調(diào)查表中劃掉并改正錯(cuò)誤地塊及屬性錄入。

對(duì)公示中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行糾錯(cuò)改正后準(zhǔn)備第二輪公示。