第一篇：淺談新型城鎮化背景之下的農村土地確權問題

淺談新型城鎮化背景之下的農村土地確權問題

[摘 要]隨著社會經濟發展的不斷加快，為了響應我國的新型城鎮化建設目標，怎樣對農村土地確權問題進行合理的解決就成為了十分重要的一個問題。所以，基于我國對新型城鎮化建設的大力推進，怎樣對農村土地確權問題進行及時、合理的調整具有十分關鍵的意義。本文基于新型城鎮化的大背景，首先對農村土地確權問題具有的重要性進行了概述，接著對其中存在的主要問題展開了分析，最后給出了相應的解決對策，希望可以為農村土地確權問題的解決提供幾點思考。

[關鍵詞]新型城鎮化 農村土地確權 策略

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2018）03-0240-01

1、新型城鎮化背景之下農村土地確權具有的重要性

1.1 農村土地確權對城鄉土地市場的規范、統一具有促進作用

對農村土地確權進行明確協調可以對土地市場環境的規范、統一進行保障，同時還有利于土地資源的流通。第一，只有相關的書面資料證明都具備的情況下才可以展開土地交易，對農民具有的權利是一種保障；第二，按照農村土地確權的相關要求，不管是什么土地交易都要對經濟和市場發展的規則進行遵守，在某種程度上能夠實現土地資源的高效流通和合理配置，基于土地自由價值提升和農民利益得到保障的前提基礎之下，實現新型城鎮化建設的深入推動。

1.2 農村土地確權可以保障農民對土地自由支配的權利

對農村土地確權進行相關活動展開的過程之中，農民能夠對自己的土地利用者和支配者的角色進行明確，農民能夠按照國家政策和自身具備的土地狀況對土地進行自主支配。同時，明確土地確權的時候，農民在維權的活動之中不再處于弱勢地位，即使存在土地被征收的情況，農民的正常生活也不會因為沒有經濟收入而受到影響。這是對農民合法權益的極大保障，滿足我國推動新型城鎮化的建設目標，能夠促進城鎮化的深入發展。

1.3 農村土地確權可以實現土地利用率的提高

因為存在土地確權問題，因此農民為了保障自身的權益，持一種觀望的態度看待土地的流通交易，對相關活動都盡量避免。然而，以明確農村土地確權為基礎，各項活動的展開都有法律的支持，受到法律的保護，農民在土地方面的權益得到了維護、保障，農民能夠放下警惕態度，展開相關的土地流通交易，實現土地價值的提升，對自身的生活狀況進行改善?；谶@樣的環境，能夠幫助農村實現土地集體化經營，確保經營過程之中的規范性和先進性，實現新型城鎮化建設的深入推進。

2、農村土地確權的現狀以及存在的主要問題

2.1 對土地權證具有作用的認識不深入

受到求學、進城務工等因素的影響，農村地區流出了大量人口，剩下一些文化素質不高的小孩兒和老人留守在農村。這些人員對一些直接利益問題，例如土地被占用時相關的補償規定、土地流轉金額的限制等，但是卻比較忽視一些土地權利方面的基礎性問題。若是繼續由農民進行土地的耕種，最為在意的還是收成問題。這樣的結果就是農民沒有深入的了解到土地權證的意義和作用，因此沒有很積極的參與到土地確權之中，對農民收益和土地的流轉產生了負面的影響，同時還造成了土地的使用出現非農化。盡管農民得到了土地權屬證書，也不會使用。除此之外，因為農村土地確權不能體現很直接的經濟效益，而且還需要很多的開導、解釋工作，在實踐過程之中地方鄉政府并沒有很大的積極性對土地確權工作進行推動。

2.2 難以落實私自開墾土地的土地確權

在農村地區，農戶總會對荒灘、荒丘、荒溝、荒山進行開墾，但是沒有和村集體進行承包合同的簽訂。盡管擴大了耕種面積，開發了荒地，但是在我國對農村土地確權深入推進的背景之下，這些土地的歸屬就成為了亟待解決的重要問題。若是在沒有簽訂承包合同的前提之下按照“誰先占，土地就歸誰”的原則對確權證進行頒發，那么就不能很好的保證公平性，阻礙了土地確權工作的深入展開。

3、耕地的私自占用對土地確權的阻礙

在實際生活中，對耕地進行私自占用的問題嚴重的影響了農村土地確權工作的展開。雖然農業稅被取消了，但是土地對于農民的重要程度卻在提高，然而因為城鄉間和工農業之間存在收入水平的差異，因此很多農民選擇外出進行務工，對土地的耕種收益有所忽視，過多關注土地的補償和流轉收益。受到嚴格宅基地審批手續的限制，一些農民為了圖省事，會直接在承包地之內進行新房的搭建，同時基層政府缺乏管理，導致這種現象頻頻出現。不僅阻礙了農村土地界址、權屬、分布、數量、類型的確權工作，還嚴重的浪費了可利用的耕地。

4、對農村土地確權進行有效推進的相關對策

4.1 對農村土地產權進行落實

因為受到經濟條件的限制，農村土地確權制度和相關系統在過去沒有得到完善，導致土地的測量出現誤差。因此，需要對每個組、每個村具有的農用地進行測量和界定，要在宅基地的四周進行界線的設定，將曬場、道路等空地根據股份進行折算，給予相對應的農民。若是以后對這些地方進行開發，就有助于農民對經濟收益的獲取，而且，農民還可以清晰的對土地確權進行認識。

4.2 為土地確權并且流轉之后的農民提供市民化的保障

土地確權不僅要對土地之上附著的相關權屬關系進行明確，還要在這個基礎之上，對土地的集中進行適當的促進，實現農業的規?；?、現代化。現階段，有很多進城務工的農民都處在“半市民化”的一種境地。這其中的一個主要因素就是沒有明確農村土地的權屬關系，不愿意在轉入市民之后損失具有的土地財富。所以，農民的土地確權并實現流轉之后，為其提供市民化的保障，這樣才可以最終實現土地流轉的目標。

4.3 做好“四荒”土地的開發、利用工作

我國農村有很多的“四荒”土地，怎樣對其進行有效的利用，就成為了土地資源利用率提高的主要影響因素之一，同時還能對土地資源稀缺的問題進行緩解。第一，需要對開發“四荒”土地的農民加大補貼力度。第二，對在土地確權中，開發者的優先地位進行明確。第三，給予優惠政策和財稅支持，對農民進行引導，促進“四荒”土地的開發利用。

參考文獻

[1]周武林，蔡明江.新型城鎮化背景下農村土地確權問題探討[J].城市建設理論研究：電子版，2016（6）.[2]鄭振清.新型城鎮化背景下農村土地確權問題探討[J].農技服務，2016，33（7）：188-188.[3]江林泉.探究城?化背景的農村土地確權問題[J].農民致富之友，2016（6）.

第二篇：農村土地確權問題總結

農村土地確權問題總結，你不知道的都在這里！

農村土地承包經營權是指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。為便于農村土地承包經營權登記過程中統一掌握政策，根據實際情況，現就如下問題提出解決辦法。【征用土地】

1、主動放棄過土地現在想要回能否確權？

農村土地二輪承包時因農業稅費負擔重，少數農戶主動放棄二輪承包經營權未承擔農業稅費義務，經核實無議的，必須以書面形式，可按無田戶處理，不予確權登記。【征用土地】

2、當時未承包到戶的土地如何確權？

農村土地二輪承包時，已經承包到戶的村組小農場或集體土地，可按二輪承包時實際發包到戶的面積確權登記，未承包到戶的原則上暫不確權登記，歸集體所有。

3、分地時戶口不在但又簽回的如何確權？

農村土地二輪承包時戶口外遷不在冊或按當時政策不符合分田條件的農戶或人員，目前戶口仍在外地或已回遷，要求分田的，暫不處理?！菊饔猛恋亍?/p>

4、子女分戶的如何確權？

承包農戶因子女結婚要求分戶的，由承包雙方出具書面分割協議，在協議分戶后分割的承包面積，予以分戶確權登記。

5、出嫁女和入贅女婿如何確權？

農村土地二輪承包期間，除死亡絕戶、全家遷入設區市的農戶外，承包地共有人原則上仍按二輪承包時的共有人登記，但在土地經營權證書備注欄注明農戶人員變動的情況。

出嫁女、入贅女婿婚后在現生活家庭的，作為承包共有人登記，本人如提出在娘家有承包地經營權主張的，可根據當事人的意愿，而且娘家無任何異議，可在娘家進行確權登記?！菊饔猛恋亍?/p>

6、離婚的如何確權？

承包戶因離婚要求分戶的，由離婚雙方當事人提供法院判決書或協議書，如果對承包地分割沒有異議的，并提出分戶申請的，分別予以確權登記，如果二輪承包人不同意的除外。

7、孤寡、單身戶、五保戶如何處理？

農村二輪承包時，因無能力種田、村組照顧未分田的孤寡、單身戶、五保戶，按無田戶處理，不予確權登記。【征用土地】

8、承包戶家庭人員死亡的如何確權？

家庭承包人員死亡的，其他成員還存在，也沒有與家庭死亡人員分戶的，家庭承包戶沒有消亡，還按原承包土地確權登記。

家庭承包戶消亡的，原家庭承包土地不予確權登記。

（死亡人員與原家庭承包人是分戶的，死亡人員單獨立戶的；死亡人員的原家庭人員遷入設區的市或轉為國家在職公職人員或婚嫁后在居住地已取得承包田，只剩死亡人員的；死亡人員屬孤寡戶）。

9、在城鎮落戶的農村家庭承包地如何進行土地確權登記？ 隨著人們的生活條件的改善，不少農村人賺了大錢，去往城里買房安家，但自家土地還承包在外。

根據《農村土地承包法》有關規定，“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉”。

農村居民轉入城鎮戶口后，原有土地承包經營權保持不變。農戶家庭雖然已遷入城鎮落戶居住，但應當保留其土地承包經營權，按照

承包方的意愿進行確權登記頒證。【征用土地】

10、轉租和外包的土地如何確權？

承包農戶代種他人承包地的?，F代種戶要求確權的，原則上不予確權。

11、轉包互換的如何確權？

同一村民小組承包農戶采取轉讓、互換方式流轉承包地的，若雙方沒有異議，按實確權登記，若雙方有爭議的，按原二輪承包歸屬的面積和四至予以確權登記?！菊饔猛恋亍?/p>

12、整治和長期流轉的如何確權？

土地綜合整治或土地長期流轉的組，應按照土地綜合整治或流轉前的農戶承包關系，因為承包土地四至無法登記可采取綜合確股確權的形式登記，如萬頃良田。

13、有爭議的土地如何確權？

在確權登記中，對歷史遺留和土地承包經營權糾紛應盡量通過調

解解決，對調解不成的可通過仲裁、訴訟程序，若仍不能處理暫不確權登記，待爭議解決后再進行確權登記?！菊饔猛恋亍?/p>

14、承包面積小于實際面積的情況以實際情況為準

承包面積小于實際種植面積的，各村尊重歷史、尊重農民意愿，對農戶承包地原四至范圍內的實測面積，應據實確權登記給原承包戶，對超出的部分承包地不得強制收回。

15、無法復墾的承包地按原面積和用途確權

對因國家、省、市、區建設道路被用作取土用土，且無法復墾的承包地，仍按原農村二輪承包面積確權登記，在備注欄內注明取土面積及用途，但對征用后的承包地多出的應當確認有承包戶以防止發生新的糾紛。【征用土地】

16、二輪承包后村里又有調整過土地的

對二輪土地承包后，個別組以大穩定小調整的形式進行土地調整的，可以按照尊重歷史和現實的原則，在不違背政策法規的前提下，由組民實行民主協商，形成決議，可依據土地承包現狀予以確權登記

頒證。

17、農戶以互換的方式流轉承包地的如何確權登記頒證？ 農戶以互換的方式流轉承包地的，流轉雙方有書面流轉協議（合同）且無爭議的，在辦理有關承包合同變更手續后，依據變更后的合同確權登記頒證。【征用土地】

沒有書面協議（合同）的，由雙方達成書面土地流轉協議（合同）向村集體備案，并辦理有關承包合同變更手續后，再依據變更后的合同確權登記頒證；互換有爭議的，待爭議解決后再進行確權登記頒證。

18、什么樣的土地不能確權？

在《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》當中，規定凡屬以下情況不能登記發證：

如借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式，非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或是“小產權房”等違法用地?！菊饔猛恋亍?/p>

因此，大家必須注意自家的土地不能違反上述規定，否則將無法享受土地確權之后的權益。

也就是說，未批先建改變用途的，不予確權：對于農戶未經依法批準，自行在承包土地上建房變成宅基地的以及其它設施的，暫不登記，對獲準建設房屋的不再列入確權登記范圍。

19、“小產權房”可以確權登記發證嗎？

嚴格禁止違法用地未經依法處理就登記發證，對于借戶籍管理制

度改革或擅自通過“村改居”等方式，非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地、農民經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房”等違法用地，只調查不登記發證?！菊饔猛恋亍?/p>

20、存在承包經營糾紛的如何開展土地承包經營權確權登記？ 對于承包地塊、面積、邊界及承包經營權存在爭議和糾紛的，由村農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施小組根據實際情況提出處理意見協調解決，協調解決不成的可通過仲裁、訴訟等法定程序依法解決，糾紛解決后再進行登記。承包糾紛一時難以解決的，可以暫緩登記。

21、確權登記頒證是否需要重新丈量承包地？

從已開展的試點情況看，通過重新核查，把面積、四至弄準，農民是歡迎的。

具體用什么辦法，是重新丈量、重新航拍，還是用國土“二調”

的數據圖像調繪，各地可以從實際出發確定。

但無論采取什么辦法實測，走什么樣的技術路線，要結合各地實際確定。

可以全部實測，也可以部分實測，只要符合標準規范、達到精度要求、符合當地實際、農民群眾認可，都是可以的。【征用土地】

要充分利用國土“二調”等現有資料成果，盡可能減少人工和費用成本。

22、土地確權中實地測量多出土地如何處理？

通過實地測量，實際面積普遍多于二輪承包面積，對于實測多出土地的處理，各地要把握好政策，尊重歷史、尊重農民意愿，不能簡單化處理。

對農戶承包地原四至范圍內的實測面積，應據實確權登記給原承包農戶，不得強行收回;對極個別農戶承包地面積明顯多于其他農戶的，要分清情況，妥善處理;對開荒新增的耕地，要由農民群眾討論確定如何確權。

確權登記的實測面積不作為農業補貼基數，也不與農民承擔費用、勞務等掛鉤?！菊饔猛恋亍?/p>

23、已經進行流轉的承包地如何確權登記？

農戶之間如果互換、轉讓（轉讓承包土地限于集體經濟組織內部）以后的承包地，若經營權沒有糾紛，應按現占有土地的承包人進行確權登記；對存在糾紛的，先解決糾紛再進行登記。

24、農村土地確權的價格是多少錢一畝？

據介紹，中央對土地承包經營權登記確權提供的價格是每畝35塊錢，而根據各地土地情況不同，提供信息服務的公司每畝可以獲得其中的15-25塊不等。

25、土地確權后可以繼承嗎？

按照《土地承包法》第十五條，土地承包是以農戶家庭為單位，承包人是指承包土地的農戶家庭，而不是指家庭中的某個成員。

按照《土地承包發》第三十一條，承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包?！菊饔猛恋亍?/p>

承包人死亡是指承包戶家庭的人均已死亡的情況。承包耕地、草地的家庭中某一個人死亡，其他成員還在，不發生繼承問題，仍由其他成員承包。

按照《土地承包法》第二十六條承包期內，發包方不得收回承包地。

承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉?！菊饔猛恋亍?/p>

承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。

承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。

第三篇：當前我國農村土地確權問題研究

當前我國農村土地確權問題研究

導論

中國的改革開放發軔于貧窮落后的農村，啟動于農村土地制度改革。改革開放30多年來，我國的政治、經濟、文化和社會各項事業均發生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國土地制度的改革發展。我國土地制度的二元性結構，刺激了改革開放的動力神經，成為中國經濟高度發展的引擎。經濟高速發展的同時，也引發了土地制度中諸多弊端的顯現，致使“三農”問題積重難返。特別是2008年全球金融危機的來臨，國家采取的經濟刺激政策，使本來嚴重依賴土地的發展模式尤為深度固化，土地與經濟發展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問題更加復雜化，由經濟層面波及到政治層面。因此，農村土地制度的進一步改革迫在眉睫，不容忽視，更無法回避。

中國的農村土地制度改革已走過了34年歷程，下一步如何改革或者將改革到什么狀況，成為今后國家發展與社會和諧穩定的重要課題。十七屆三中全會提出了健全嚴格規范的農村土地管理制度的原則——“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”，指明了農村土地制度改革的方向。本文試圖從農村土地權利確認入手，回溯總結30多年來土地制度改革的歷程和發展變化的特點，闡述現行土地制度的弊端及其危害，通過勾畫農村土地權利制度的構建設想，梳理出今后農村土地制度的發展路徑和方向，為建立健全既適合我國國情又適應新形勢發展需要的農村土地制度架構，加快我國“三農”問題的解決步伐，促進經濟發展與社會和諧穩定而作出努力。

一、農村土地權利狀況

（一）農村土地權利發展變化的歷史演進

1、解放前后的農村土地權利狀況——農民擁有完整的土地所有權。

解放前的農村土地屬于土地私有制。大量的自耕農擁有自己完整產權的土地，而無地的農戶也可以自由地租種他人的土地，進行耕種和收獲。革命年代，中共領導廣大農民“打土豪，分田地”，新中國成立后，無地、少地的農民都分得了大致平均數量的土地，實現了“耕者有其田”。根據《土地改革法》的規定，農民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發了土地房屋所有權證書，他們可以自由地決定自己的種植、收獲和營銷，無論是土地還是農產品，既可以自己經營，也可以自由交易。在萬一遇到緊急情況或家庭生活到了難關時，他們也可以自由處分其賴以生存的土地、房屋和宅基地，以度過危機。可見，在解放前后的土地私有制度下，農民均擁有完整的土地產權。

2.合作化、人民公社時期，農村土地的權利狀況——從土地完整產權到基本失去土地權利的狀態。

為了發展農村經濟，國家自1953年起號召由農村互助組向農村初級合作社發展。社員入社將土地及主要生產資料歸初級合作社統一經營，但土地所有權仍然歸農民所有。農村初級合作社繼而發展為高級合作社，1958年最終國家強制性地成立了人民公社。從此，農民祖祖輩輩享有的和土地改革分來的土地統統歸公。1962年《人民公社工作條例》把宅基地、自留地也并歸集體，實行“隊為基礎，三級所有”的高度壟斷的計劃經濟體制，農民不僅失去了土地、宅基地的所有權，也失去了獨立的生產經營權，就連擁有所有權的房屋也因為宅基地禁止交易而成了殘缺的產權。這一時期對于農民而言，一方面，既沒有土地所有權也沒有土地生產經營權；另一方面，由于戶籍制度的捆綁，導致農民人身無自由，政治缺權利，經濟受貧窮，相當數量的農民食不果腹，有的年份甚至出現了逃荒要飯的現象。人民公社制度走到了盡頭，小崗村農民被逼上梁山，冒險搞起了包產到戶。

3.改革開放后的農村土地權利狀況——通過實行聯產承包責任制，穩定家庭承包經營權，土地權利的經營權部分回歸農民手中。

上世紀70年代末，包產到戶的創新之舉引發了土地制度變革。首先，農民為了吃飽飯而將原來實行了20多年的人民公社體制打破，將生產和經營的主體由生產隊轉為農戶。1982年的中央1號文件，正式確立了家庭聯產承包責任制，從而形成了農戶、國家和集體之間的合約關系，確立了農戶對土地的部分產權，即農村土地承包經營權。1998年十五屆三中全會的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出：長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。1999年的《憲法》修正案再次明確確定了這一農村基本經營制度，極大地調動了廣大農民的生產積極性，解放和發展了農村社會的生產力。我國不但實現了糧食增產，農民生活改善，而且為城市的改革發展奠定了基礎，引發了整個社會結構的巨大改變。

隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經下發了14個中央一號文件，大多數都涉及土地制度與農村改革發展。包產到戶合法化以來，家庭聯產承包責任制作為基本經營制度，具體表現為土地承包的面積和地塊到戶，承包經營權證書到戶，承包期限延長至30年，再到確立家庭承包經營制度作為一個基本制度長期不變。近年，國家又提出農民可以依法有償自愿地流轉土地承包經營權。十七屆三中全會提出了“土地承包經營制度和土地承包經營權長久不變”，讓“土地流轉更加充分而有保障”，更進一步豐富了農民的土地產權的內涵。

4.物權法時代農民土地權利的發展方向——從長久不變到確權發證，實現物權保護。

為落實“土地承包經營制度和土地承包經營權長久不變”，做到產權明晰，使農民土地權利更加充分而有保障，2010年的中央1號文件——《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》要求，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。為了規范和推進確權登記發證，在國土資源部聯合財政部、農業部下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》后，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部又聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，明確了相關工作的重大政策問題，為維護農民合法權益、促進農村和諧穩定提供了政策支撐。

溫家寶總理分別在中央農村經濟工作會議講話和十一屆人大五次會議報告中強調：土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論何種情形，任何人都無權剝奪；深化農村改革，必須堅持農村基本經營制度不動搖，認真搞好土地確權登記發證工作；加強土地承包經營權的流轉管理與服務，發展適度規模經營；推進征地制度改革，制定農村集體土地征收補償條例，保障好農民的土地財產權利，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。

綜上所述，農村土地權利狀況的演變，經歷了解放初期農民對土地擁有完整產權的狀態，過渡至合作化、人民公社時期，農民對土地權利的部分喪失到完全歸公而喪失權利的狀態，再到土地包產到戶，繼而確立了家庭承包經營、統分結合的雙層經營體制，部分土地權利回歸到農民手中的狀態。十七屆三中全會的決定和《物權法》的實施，有利于農村土地制度改革逐步走向以權利保障為核心的制度轉變，最終實現農民的完整土地產權。

（二）農村土地確權的目的和意義

為了貫徹落實《物權法》和“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的農村土地管理制度的原則，促進城鄉統籌發展，建立城鄉統一的土地市場，實現市場化發展要求的資源優化配置，從物權制度上對農民土地財產權提供全面、完整的保護體系，對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利確權登記發證勢在必行。

對農村土地全面確權登記發證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農村土地權屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實農村土地管理和制度改革的基礎，確認農民集體、農民與土地的長期穩定的產權關系，將農民主體與土地物權緊密聯系起來，從而有利于落實有關法律和政策確立的以權利保護為核心的農村土地產權制度，保護農民的合法權益。此舉有利于打破土地二元結構，實現城鄉統籌發展，有利于實現耕地保護及其用途管制，提高土地產出率，有利于構建和諧社會，形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局。

（三）土地確權的基本原則

第一，尊重歷史、面對現實的原則。對歷史遺留的土地權屬問題，只要符合當時規定的歷史事實，不能輕易地改動和否定；對現在實際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對待。適用這一原則時要做到：歷史上已依政策、法律確權的，要堅決維護；因各種原因，土地已經發生了實際變更，只要過去不是強占，在確權時要從實際出發，堅持原則性和靈活性相結合。

第二，最大限度地保護農民合法權益的原則。一般來說，土地確權是國家行政機關，即人民政府依照相關法律法規對土地的產權歸屬進行認定的行政行為。也就是說，土地確權的主體是國家行政機關，其根本目的是為了更好地實現和保護農民的合法權益。

第三，依法依規有序登記的原則。確權登記頒證的法律法規依據包括：《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權屬爭議調查處理辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》等法律政策文件以及地方性法規的規定。應該按照法定程序進行調查、審核，切實做到權屬合法、界址清楚、面積準確，登記資料記載和證書填寫無誤，發證及時。

第四，堅持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。按照鄉（鎮）、村和村民小組這三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個農民集體。

二、土地權利概述

（一）有關法律與技術規程對土地類型的分類

現行《土地管理法》對土地類型根據利用性質和狀況劃分為農用地、建設用地及未利用地。第二次全國土地調查技術規程規定了《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）。

1、農用地：指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利設施用地、養殖水面等。按照法律的界定，結合《土地利用現狀分類》的規定可將農用地詳細分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設施用地和其他土地。

2、建設用地：指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。根據《土地利用現狀分類》規定，與建設用地有關的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。

3、未利用地：是指農用地和建設用地以外的土地，包括水域及水利設施用地、草地和其他土地。

綜上所述，無論依據用途還是依據屬性劃分，可以歸納出農村土地確權所針對的主要對象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業與服務管理用地、農業設施用地、水域及水利設施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農用地。其中，重中之重是農村土地承包經營權、宅基地使用權、農村集體建設用地使用權所涉及的土地。

（二）土地權利種類

1、土地所有權。我國《憲法》、《土地管理法》規定了實行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有，勞動群眾集體所有即農村土地集體所有。我國城市土地屬于國有，城市勞動群眾集體不擁有土地所有權。

農村集體土地所有權是特定歷史條件下形成的一項具有歧視性的制度安排。它既不是國家所有權派生的，也不是隸屬于國家所有權之下的權利，而是在農民土地私有的基礎上，憑借國家意志收回農民個人所有權集合而成，并為高度壟斷的計劃經濟體制服務的、相對不完整的所有權。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農民的制度印痕。農村集體土地所有權的“不完整性”，具體表現在所有權主體的缺位和虛擬化、效力和權能上的欠缺與不平等。這種狀況并非因所有權的社會化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國家為了壟斷土地一級市場，以法律形式為集體土地所有權中的處分權能加上了“緊箍咒”。集體所有土地只有被征收為國有，才能進入市場出讓、轉讓，才能實現土地非農化的增值效益，而這一切都被政府控制著。

從物權平等保護原則來看，國家對集體土地所有權的限制不能排斥和剝奪本應屬于農民集體的所有權權能，這種限制只能體現在建設規劃和用途管制方面。此外，集體土地所有權和國家土地所有權應該平等。

2、土地使用權與土地用益物權。通常說的土地使用權，是指土地使用者依法享有的對土地的占有、使用、收益和有限處分的權利集合。土地用益物權是指在他人享有所有權的土地上設立的，對他人所有的土地享有占有、使用和收益的權利?！锻恋毓芾矸ā匪傅耐恋厥褂脵喟送恋赜靡嫖餀?。《物權法》設專編規定了用益物權，包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權等。

本文所言需要確權登記發證的各類土地權利類型見上圖所示。

（三）土地權利主體分類及其代表

1、所有權主體。根據現行法律和政策，農村集體土地所有權主體包括鄉（鎮）、村、村民小組和農民集體成員四類平等的主體。具體表現為：屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本村農民的委托行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織代表集體行使所有權；沒有鄉（鎮）農民集體經濟組織的，鄉（鎮）集體土地所有權由鄉（鎮）政府代管。

按法律規定，農民集體土地的所有者應是農民集體，由農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組代表其行使所有權。但目前大多數農民集體都沒有農村集體經濟組織，因此在實踐中農民集體土地基本上是由村民委員會或村民小組具體行使有關權利。而村民委員會、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權利和義務卻沒有明確規定，村、組干部在行使集體土地的有關權利時侵害群眾權益的現象時有發生，實際上農村集體土地所有權人缺位，產權主體不明的問題已相當嚴重。由誰作為主體來行使這個權利，已經是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。

如果一部分村民不委托村委會行使所有權怎么辦？現在農民群眾自發維權抗爭的大量群體事件足以證明，很多村民委員會已經失信于農民，農民怎么會授權委托村委會代表他們行使土地所有權呢？據調查，目前各省（區、市）還是重復著原有的法律規定的描述，陷入土地所有權主體虛擬的狀態而不能自拔。

我們認為，如果在現有法律框架下無法確認集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無法確定誰作為集體代表更為合適的情形下，每個集體成員自然而然地成為他所長久使用的部分土地的所有權主體代表更為合適。由于現行法律政策規定不承認私人土地使用權，那么在集體土地所有權的前提下，就應該把土地使用權證書注明具體的使用權人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權的代表。

2、使用權主體。使用權主體包括依法取得集體土地使用權的自然人、法人和非法人組織。根據使用現狀依法確權登記發證后，土地登記簿記載應與土地使用證登記一致。

三、關于土地確權登記頒證的幾個問題

（一）土地確權的重要性

土地確權，是指依照法律、政策的規定確定某一范圍內的土地（或稱一宗地）的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容的行為。每宗地的土地權屬要經過土地登記申請、地籍調查、權屬審核、登記注冊、頒發土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定。按照西方產權經濟學的理論，“確權”其實就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財產權利，逐項“排他性”地界定(“量化”)給農戶的改革舉措。

為什么要進行土地確權，確權為什么非常重要？可以從以下兩個方面來論述。

首先，土地確權有利于明晰農村土地的產權歸屬，從而保護農民的土地財產權。我們常說，土地是農民的“命根子”，或者說土地是農民最重要的財產，但現有的農村集體土地所有權的制度安排，嚴重阻礙和束縛著農民土地財產權的實現，使得農民的土地不能獲得市場經濟下的最大收益。

這是因為，一方面，由于國家嚴禁土地所有權的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉讓，使農村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產”狀況。農村集體土地所有人——“農民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產，更不能進行社會財產交換；另一方面，國家控制了農村集體土地的最終處分權。比如，就是一塊農民集體所有的土地向另一個經濟組織轉移時，也必須先將土地所有權轉給國家，由國家再將土地使用權轉讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉化為國有。而且，國家征用土地的補貼價格是由國家確定的，不是所有者意志的體現，也不能真實地體現土地價值，是一種強制性的非市場價格。這種征地辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，把農民排斥在土地增值收益分配之外，農民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農民的土地權益，造成大量的農民成為無地、無業和無社會保障的“三無人員”，也引發了許多群體性抗爭事件。

因此，要想讓農民通過合法途徑獲得土地財產權，必須對現有的農村土地制度進行改革。土地確權登記頒證就是改革的第一步，通過對農村的各種類型和權屬的土地進行審核、測量，明晰土地的空間位置及權屬，并以政府頒發證書的方式進行確認。這些證書代表的是政府對土地權利實體上的認定，屬于實體法保障的范疇。正如蔡永飛博士所指出的，這些證書是政府依法承認農民土地權利的保證書，也是政府依法保護農民土地權利的承諾書。只要農民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。在遇到政府征地時，這些證書可以成為農民依法依規與征地方進行談判的一個籌碼，對征地補償標準、補償方式進行討價還價，也可以就是否和如何取得股份進行協商。如果遇到強行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛自己的權利。

其次，土地確權有利于明晰農村土地的空間范圍和權屬信息，從而有效減少土地糾紛的發生。通過土地確權可以搞清楚農村每一宗土地的產權歸屬、實際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權屬和空間位置不清而引發的矛盾糾紛。也就是說，不管是農民集體的土地所有權，還是農民的土地承包經營權、宅基地使用權，都要經過法定機構的實際測量、審核調查并進行登記頒證。由土地確權登記頒發的證書是集體經濟組織擁有土地所有權和農民擁有土地使用權的有效憑證，是受國家法律保護的，也是發生糾紛時法院判決的有效證據。這樣，農民集體與農民之間，不同農民之間的土地權利關系漸趨明晰，由此引發的土地糾紛會逐漸減少。不過，由于國家政策變遷和歷史遺留問題等原因，農村土地確權之前可能會出現矛盾糾紛集中爆發的問題。這需要在尊重歷史和現實利益的基礎上，查明爭議土地形成的原因，解決這些問題，從而為完成農村范圍內的每一宗土地的確權目標打下堅實的基礎。

（二）關于土地確權登記頒證的核心問題

新中國成立以來，先后開展了三次針對農村集體土地的確權登記發證工作。第一次是1951年土地改革，涉及農村的所有土地，主要是宅基地、耕地和園地。根據《土地改革法》的規定，農民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發土地房屋所有權證書，變解放前的地主土地私有制為農民土地私有制度，農民擁有完整的土地產權。

第二次是上世紀80年代中期，主要針對農村宅基地，大部分地區進行得不徹底。由于確權發證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產大隊填發證書，導致了發證率較低，并且錯誤很多，社會反映不好，這次工作半途而廢。

第三次是上世紀90年代早期，針對的是宅基地使用權、集體建設用地使用權和集體土地所有權。這次發證起源于1988年冬季開始的土地登記申報，由國有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內自行申報，發證工作持續到1994年左右。有了《土地管理法》和國家土地管理局制定的《土地登記規則》、《關于確定土地所有權和使用權的若干規定》、《土地權屬爭議調查處理辦法》以及各地的地方法規的指導，除了有權屬糾紛尚未解決的以外，這次發證率較高，達90%以上，基本上達到了確權登記發證的目的，但是確認的土地權能尚不完整。

從前三次發證情況來看，做得最好的是第一次，不僅發證率高，還明確了土地權利主體的權能，農民享有完整的土地產權。第二次最糟糕，不僅沒有起到確權的作用，而且還造成了管理混亂。第三次發證率較高，由于意識形態的影響和市場經濟框架尚未形成的原因，加上土地二元結構的制度束縛，土地證書是發了，但土地產權的權能受限制，沒有形成以權利保護為核心的產權制度。這主要表現在集體建設用地使用權、宅基地使用權流轉受到法律和政策的嚴格限制，農民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產，表面上看是保護農民利益，防止農民陷入“失地、失房”的絕境，但實質是對農民土地權益的侵犯。

為了適應我國土地管理新的形勢需要，十七屆三中全會對我國土地管理提出了新的要求，指明了農村土地制度改革的方向，建立以土地權利保護制度為核心且符合我國國情的現代土地權利體系成為可能。為落實十七屆三中全會的決定，2010年中央1號文件和有關部委的文件，明確了相關工作的重大政策問題，為土地確權登記頒證，維護農民合法權益、促進農村和諧穩定提供了政策支撐。

正在進行、即將完成的第四次發證工作自2010年初開始，還權賦能成為本次工作的核心。本次農村集體土地確權登記發證的目標是逐步走向以權利保障為核心的土地管理制度，最終實現農民的完整土地產權。其核心是：依法確認和保障農民的土地物權，還權賦能，實現集體建設用地和國有建設用地同地、同權、同價，宅基地自由流轉，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，為建設城鄉統一的土地市場創造條件。

（三）現行法律和政策關于土地確權登記頒證的內容和范圍存在矛盾和沖突

現行《土地管理法》只規定了土地使用權概念，它既包括了物權性質的農用地使用權、建設用地使用權等權利，又包括了債權性質的土地使用權。土地使用權是指土地使用權人獲得的土地占有權、使用權和部分收益權、部分處分權等權利集合。在《物權法》施行之后，“土地使用權”是一類權利的稱謂，是囊括了土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、債權性質的土地使用權等的上位概念。

但是《土地管理法》關于集體建設用地使用權的表述與《物權法》的規定不一致。《土地管理法》第11條第2款所稱“建設用地使用權”實際上應稱為“集體建設用地使用權”。

《物權法》實施后，國土資源部頒布的《土地登記辦法》規定：本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。其中，集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。土地承包經營權被排除在土地登記的范圍之外。

2010年中央1號文件要求，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。為了規范和推進確權登記發證，國土資源部聯合財政部、農業部下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》。上述文件都排除了土地承包經營權屬于本次土地登記的范圍。

《物權法》第五條規定了物權法定原則，“物權的種類和內容，由法律規定”，理論上又叫做物權法定主義。這是物權法區別于合同法的重要標志，它要求物權只能依據法律設定，禁止當事人自由創設物權，也不得變更物權的種類、內容、效力和公示方法?！段餀喾ā芬幎ǖ挠靡嫖餀喟ㄍ恋爻邪洜I權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權?！段餀喾ā芬幎ǖ摹敖ㄔO用地使用權”專門指利用國有土地建造建筑物、構筑物及其他附屬設施的權利，而排除了利用集體土地建造建筑物、構筑物及其他附屬設施的權利。集體農用地使用權究竟屬于什么土地物權不得而知。

《土地管理法》對登記的作用、登記機關對登記申請的審查、利害關系人查詢登記資料等問題均未作明確規定，直接造成實踐中將登記僅僅理解為一種土地管理的方式，忽視了其在土地權利變動中的作用?！段餀喾ā芬幎瞬粍赢a登記的效力、登記申請、登記機關的審查職責等基本規則，填補了《土地管理法》相關內容的缺失。土地物權變動原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對抗主義。根據《物權法》的規定，建設用地使用權的設立、變更、轉讓和消滅，未經登記，不生效；土地承包經營權、地役權的設立未經登記，不得對抗善意第三人；土地承包經營權、地役權、宅基地使用權的變更、轉讓和消滅，未經登記，不發生物權變動效力。集體建設用地使用權、國有農用地使用權和集體農用地使用權在《物權法》當中并沒有做出規定，這與物權法定原則相悖。如果將“農用地使用權”規定為一種新的物權類型，就應當明確規定這種新型用益物權的設定要件和效力范圍。農用地使用權既屬物權，則須以一定的公示方法周知于眾人。我們認為，應該按照《物權法》的規定，對于土地物權的種類和內容作出規定，即用益物權包括國有建設用地使用權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權和地役權。雖然《物權法》沒有規定集體建設用地使用權的物權類型，《土地管理法》的表述也不太嚴謹，但對于現實中大量存在的集體建設用地使用權還是應該予以確認。

《物權法》明確了建立統一的不動產登記制度的目標，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執行，而先將土地登記統一起來歸口一個部門管理。《土地登記辦法》是部門規章而不是法律法規，其效力等級受限，對土地登記的規定不符合《物權法》的規定要求。根據現行規定，土地登記機構是縣級以上人民政府國土資源行政主管部門，土地所有權和使用權證書的核發機關是縣級以上人民政府，土地他項權利證書的核發機關是縣級以上人民政府國土資源行政主管部門，并未統一。而依《農村土地承包法》和有關規定，土地承包經營權和林地承包經營權的管理職能分別由農業和林業行政部門負責，相應權利證書的發放、管理，也就成了農業、林業行政主管部門的職責。由此可見，現行法規的矛盾和沖突產生了土地權利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。為此，我們建議依據《物權法》的規定，突破行政管理權限的區分，統一由國土資源管理部門登記、填證，依照權限分別由縣級以上人民政府和登記機構頒發證書。

（四）關于宅基地使用權人如何確認的建議

《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》要求嚴格規范確認宅基地的使用權主體。它明確的主體包括：（1）本農民集體成員；（2）非本農民集體的農民；（3）因繼承房屋占用農村宅基地的且已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員；（4）原在農村合法取得宅基地及房屋的非農業戶口居民（含華僑）；（5）沒有權屬來源證明而實際占有使用宅基地的其他人?！兑庖姟穼ι鲜鲋黧w進行確權登記頒證設定了不同的條件，我們認為上述主體的規定符合現實，但是對于設定的條件并不茍同。

首先，對于本農民集體成員按照當地省級人民政府規定的面積標準確認宅基地使用權的規定，過于狹窄而又偏頗。按規定的面積標準擁有宅基地使用權的情形僅僅限于通過行政審批獲得的宅基地，而通過繼承或者購買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數面積都會超過當地省級人民政府規定的面積標準。

其次，對于非本農民集體的農民僅僅規定其取得宅基地使用權的條件為因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本農民集體大多數成員同意并經有權機關批準異地建房的，我們認為這些條件既以偏概全也過于苛刻，并不能囊括非本農民集體的農民取得其他農民集體宅基地使用權的所有情形。比如1998年曾有政策規定非本農民集體的農民和城鎮居民也可以依法取得宅基地使用權，購買或者親友贈與、互換等情形也可以取得宅基地。這些情形所使用的宅基地，一般都符合當地規劃。經調查，在農村中未經本農民集體大多數成員同意并經有權機關批準而異地建房的現象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀60-70年代安置的，現在確權登記再要求履行此程序，已經很不現實而且沒有必要。

再次，已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員因繼承房屋占用農村宅基地的情形，在確權登記發證時應在《集體土地使用證》記事欄注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。不知這種規定出于何種目的，我們認為，只要是依法取得的宅基地使用權應該同權、同利、同益，不應該區別對待，以免有違反物權平等原則之嫌，或者埋下侵權糾紛的隱患。

第四，對于非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋進行確權登記頒證的條件為：房屋產權沒有變化的，經該農民集體出具證明并公告無異議的。我們認為非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權法的要求，房屋產權有無變化并不影響其合法性，再經該農民集體出具證明并公告實屬不必要，而且在法理上也沒有正當性。

最后，泛指的沒有權屬來源證明而實際占有使用宅基地的其他人，應當查明土地歷史使用情況和現狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權。這里如何查明是個問題，村委會的證明怎么避免隨意性和違法現象出現，公告的形式如何？30天的期限是否合適？經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定是否有必要？因為歷史形成的宅基地使用狀況足以說明占有的合理性，也不排除其合法性，因為農村清理違法用地和登記確權已經進行了多次，確有遺漏的情形可以說是微乎其微。

《意見》第7條規定，按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權登記發證：（1）1982年以前的農民建房用地在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的依法按現有實際使用面積進行確權登記發證：（2）1987年《土地管理法》實施前，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行確權登記；（3）1987年《土地管理法》實施后，農民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行確權登記，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理，并按照各地規定的面積標準重新進行確權登記。我們認為第一、二種情形規定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規定，在實踐中很難落實。農村有不少規定新批宅基地后老宅基地退給集體統一安排使用的情形都難以落實，大量村內空閑地也難以統一規劃安排使用，老百姓認為宅基地就歸其所有，上述規定不過是紙上畫餅而已。我們建議，應該借這次確權工作的契機，徹底解決遺留問題，依據土地利用現狀予以確權登記頒證，千萬不能再為今后留下產權不清的禍端。

（五）關于農村集體土地所有權主體資格和農民集體的問題

現行法律法規都規定了“農民集體”所有，它包括：一是村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；二是兩個以上村內集體經濟組織的農民集體所有，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；三是鄉鎮農民集體所有，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。這種權屬結構基本沿襲了原人民公社體制下“三級所有”的框架，體現了對人民公社所有制關系的路徑依賴。人民公社時的“生產大隊”、“生產隊”是農村基本的生產組織，但“村”、“隊（組）”只是一個地域區劃上的概念。在這種情況下，進行農村集體土地確權登記頒證時，對于農村集體土地所有權主體資格的問題，非常有必要理清。

我們認為，農村集體土地所有權主體虛置是由制度和現實多方面原因所致。我國現行法律雖然規定了農村土地三級“農民集體”所有，但卻沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。而在實踐中，農村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化，使用權和所有權高度分割。特別是國家對“農民集體”行使土地所有權的法律規定，使本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。因為“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述，不是法律關系的主體。現行法律規定“農民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使權能的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權虛置。

“農民集體”的內涵和外延無法界定，極為模糊。從《民法通則》的規定來看，“農民集體”并不是一個獨立的民事主體形態。有關法律所謂的農村土地“集體所有”是一種虛設，其實農村土地并沒有真正的所有權主體?！洞迕裎瘑T會組織法》規定以村為單位實行村民自治，而村民小組并不是一級法定的自治組織，僅僅是村級社區便于管理的內部單位?！稗r民集體”是農村集體土地的所有權人，而農村集體經濟組織僅行使經營管理職能，也就是說集體經濟組織不是法律所規定的集體土地所有權人，而是經營管理者。二者的混淆也是造成集體土地所有權不清的原因之一。

《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》的第4條要求確定農村集體土地所有權主體時遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。這沒有跳出既有規定的籓籬，對于真正還權于農民，確實保護農民利益起不到多少作用。

《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》指出，已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民集體，屬于村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記并持有土地權利證書。村民小組組織機構不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書。因為農村集體經濟組織、村民小組的設置沒有法律予以規范，這里又陷入了土地所有權主體虛擬的狀態。

《意見》規定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權主體保持不變的，仍然確權給原農民集體；“合村并組”后土地所有權主體發生變化、并得到絕大多數村民認可的，履行集體土地所有權變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農民集體的土地面積。實踐中“絕大多數”村民認可的比例究竟是多少，履行集體土地所有權變更的法定程序是什么，無從得知也無法操作。《意見》規定，對于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調查統計，不登記發證；調查統計時在新建單位名稱后載明原農民集體名稱。我們認為，關于“撤村建居”應該具體問題具體分析。現實中大量的“撤村建居”沒有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之。我們多次調查發現，在城鄉結合部發展較快的地方，地方政府為了滿足征收土地的需要，不顧現實經濟發展狀況是否符合“撤村建居”、撤鄉鎮改建街道辦事處的條件，把鄉鎮改為辦事處之后，其行政管理模式和財政收支方式仍然按照原有套路運作?！俺反褰ň印焙蟮牟簧倬用裎瘑T會換屆選舉還是按照《村民委員會組織法》進行，村民并沒有享受到城市居民的各種社會待遇。我們認為，只要沒有按照法定程序辦理“撤村建居”和撤銷鄉鎮改建辦事處手續的，仍然需把集體土地確權歸原村和鄉鎮。

四、土地確權登記發證詳論與確權方案

（一）關于農村土地承包經營權

1、關于土地承包經營權的概念與土地承包制度和期限

《物權法》第124條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度”；第125條規定“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”；第134條規定“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定”。土地承包經營權的主體不僅僅限于農村集體經濟組織成員的范圍，還應該將其外延擴大至所有依據《物權法》、《土地承包經營法》等相關法律和政策依法從事農業土地經營的自然人、法人和非法人組織。比如，集體經濟組織成員以外的人通過招標、拍賣、公開協商和土地流轉取得土地承包經營權的情形。根據上述規定，結合近期的政策，土地承包經營權可以界定為，依法從事農業用地的經營活動的自然人、法人和非法人組織，通過承包、流轉等方式對所承包的土地進行占有、使用、受益和有限處分的用益物權。這里的有限處分是指在不改變土地所有性質、用途，不違背規劃的前提下再流轉的權利，包括轉讓、贈與、抵押和繼承。

上世紀70年代末包產到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯產承包、統分結合的經營體制，形成了農戶、國家和集體之間的合約關系。農地制度的改革朝著不斷強化農戶使用權主體地位，繼而向權利物權化的方向演進。農村土地家庭承包制度成為一個基本的經營制度，進一步強化農戶和地塊的對應關系。十七屆三中全會又提出了“長久不變”的方針，將過去一個有期限的承包制度變成一個無期限的承包制度，并且提出建立健全嚴格規范的農村土地管理制度，保護農民的土地權益。

2、關于土地流轉和適度規模經營

自1984年以來中央下發了多個文件，頒布了有關法律，特別是《農村土地承包法》和《物權法》，在法律層面上不僅允許承包權的自愿流轉，而且形成了農地承包經營權流轉的基本原則。國家始終強調土地流轉的主體是農戶，提出了依法自愿和有償的原則，對集體經濟組織在流轉中的行為進行了很多限制。十七屆三中全會在強調既定的流轉基本原則以外，提出要搭建土地流轉平臺，建立土地流轉的評估機構，完善流轉市場的管理，實際上對于今后土地流轉過程中，各級主體所扮演的角色和市場的形成機制作了很明確的規范。集體經濟組織不能代農戶簽訂轉包合同，土地流轉的地租包括未來上漲的收益應該歸農戶長期所有。集體經濟組織只能充當中介服務的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務費用。2009年中央1號文件強調，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益；堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉；按照完善管理、加強服務的要求，規范土地承包經營權流轉，鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。

堅持走農業現代化道路，就必須發展適度規模經營。我們認為，土地流轉雖然推行多年，土地流轉面積之所以未能按照政府的目標如愿擴大，一個重要的原因就是各級政府在推進土地流轉和適度規模經營的同時，沒有創造讓農戶離開土地的制度條件，沒有設置讓農民在城市永久落地的制度。目前，在農民無法主動割斷與土地關系的情況下，土地流轉的絕大部分只能以短期出租方式流轉，無疑形成土地規模經營的高昂制度費用。中央農村工作領導小組副組長陳錫文強調：農地流轉與集中的前提條件，是工業化、城鎮化發展對農業勞動力和農村人口的吸納。若缺乏這樣的條件，不顧農民的意愿強制流轉和集中土地，這樣的所謂土地規模經營，與歷史上的土地兼并沒什么兩樣。我國大城市郊區和沿海一些已經高度工業化、城市化的地區，上述問題已經逐步得以解決，具備適度規模經營的條件，規模經營戶或農業企業通過從事高價值作物的種植和加工，可以獲得豐厚的回報。但是，應明確規定租地企業不得將所租土地用于非農開發，嚴禁企業囤地進行土地投機的行為。陳錫文概括道：“一要抓緊完成農村土地承包經營權的確權、登記、頒證，二要使工業化、城鎮化能夠穩定轉移、吸納農村人口，三要堅持依法自愿有償的原則。如此，土地的流轉、集中和規模經營就自會水到渠成、瓜熟蒂落地健康發展?！?/p>

3、農村土地承包經營權確權登記發證

2009年中央1號文件強調要穩定農村土地承包關系，抓緊修訂、完善相關法律法規和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系長久不變；強化對土地承包經營權的物權保護，做好集體土地所有權確權登記頒證工作，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織；穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶，嚴禁借機調整土地承包關系，堅決禁止和糾正違法收回農民承包土地的行為。2010年中央1號文件強調要穩定和完善農村基本經營制度，完善農村土地承包法律法規和政策，加快制定具體辦法，確保農村現有土地承包關系保持穩定并長久不變；全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴大農村土地承包經營權登記試點范圍；加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營；嚴格執行《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，加快構建農村土地承包經營糾紛的調解仲裁體系。

單就土地承包經營權確權登記發證而言，上述文件的規定要求，已經大大落后于農村經濟發展的步伐。據國務院發展研究中心農村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進行的調查發現，經過1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農村土地承包法》的實施和落實，農民與土地的承包關系進一步穩定和長期化；到2007年，各省市已頒發《農村土地承包經營權證》的戶數占總農戶數比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，浙江93.5%，安徽績溪99.6%。這么高的發證比例表明，農村土地承包經營權登記應該盡快完成而不是在試點范圍內運作，以致成為農村改革發展的阻力。

4、農村土地承包經營權確認方案

大家都十分關心如何設計農村土地確權的最佳方案。是按現有人口以及土地占有狀況確認土地權利，還是打破土地占有現狀重新分配土地再確認權利，或者基本不打破土地占有現狀，適當調整補充以確認土地權利？通過歸納學界的普遍觀點和調查農民的意愿，不難得出的共識是按現有人口以及土地占有狀況確認土地權利，即維護現有土地承包關系長久不變，賦予農民原有農業承包土地永久使用權。農戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉讓、贈與、抵押、繼承）等各類物權權利，但不得改變土地的農業用途。除國家依照法律規定征收并給予補償安置外，任何組織和個人不得收回農民享有永久使用權的土地。雖然有學者呼吁農村少地和無地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不適當調整人口與土地的關系，有可能引發社會不穩定現象的發生。但我們經過調查分析認為，按現有人口及土地占有狀況確認土地權利，并不會出現社會動蕩局面。

（二）宅基地使用權確權登記頒證及其流轉問題

1、農村宅基地權利狀態的歷史演變過程。新中國成立以來，我國農村宅基地歸屬經歷了一系列演變，可歸納為五個階段：第一階段，土地改革初期，實行農民私人所有的土地制度，縣級政府為農民頒發了《土地房屋所有權證書》，農民擁有宅基地所有權。第二階段，社會主義改造初期，農村土地仍然由農民私有。雖然土地的經營已經由個體農民轉變為集體統一經營，但是農民的宅基地仍然由農民保有絕對的所有權，可以對其自由處分。第三階段，高級合作社、人民公社化時期，確立了農村土地集體所有制。宅基地所有權也由私有轉變為歸集體所有，農民只對宅基地享有使用權，不能出租、買賣。第四階段，1980年代至1998年出臺新的《土地管理法》。1986年頒布的第一部《土地管理法》第38條規定農民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準，但不禁止宅基地使用權人對地上建筑物進行買賣、出租，第41條規定了非集體組織成員可以獲得農村宅基地使用權。原國家土地管理局文件和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對此也有明確規定。上述各個階段的農村宅基地并不拒絕非農村集體成員取得。第五階段，1998年出臺的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流轉和拒絕非農村集體成員取得。1998年出臺的新《土地管理法》將前述第41條完全刪除，國務院文件也規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。但是，農村宅基地的流轉并沒有因為法律的限制性規定而停下來，相反隨著社會經濟的發展，私下流轉、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流轉的法律困境。出于保護農民宅基地財產權的考慮，社會上要求允許農村宅基地上市流轉的呼聲十分強烈，一些地方適應潮流積極地進行了宅基地流轉試點。實踐證明，宅基地流轉不僅有利于農村融資，有利于加快新農村建設，也有利于落實保護農民土地產權，實現財產增值。

農村宅基地與房屋買賣在現實生活中已大量發生，但由于缺少相應的法律政策支持，一直是一個“禁區”，也是當前農村土地產權制度改革和土地管理制度改革的焦點。改革開放以來，農民出租、買賣宅基地之風曾一度盛行，宅基地自由交易一直是許多農民的期望。為此，國務院多次下發文件予以制止，在一定程度上遏制了農村出租、買賣宅基地的勢頭。但是，隨著我國高速工業化和城市化的發展，催生了宅基地交易隱形市場的形成和發展。

盡管多年來國家相繼出臺了一系列禁止農村宅基地向本集體以外單位和個人流轉的規定，但收效甚微，屢禁不止。據中央黨校有關課題組的調查數據顯示,全國各地農村宅基地流轉已較為普遍，具體表現形式有：出租房屋是目前農村宅基地私下流轉最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實上的宅基地買賣和新農村建設名義下的“小產權房”買賣。

農村宅基地私下交易屢禁不止，說明其具有客觀必然性和合理性，農民、交易人和政府都能獲得利益，有助于實現土地資源財產化、資本化，體現了農民對宅基地及其房屋財產價值的追求。同時，農村宅基地交易合法化也是破解城鄉二元結構、實現城鄉一體化發展的重要途徑，是貫徹落實“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”的必要措施。城鎮居民商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農民合法擁有的農宅因宅基地不能流轉而無法作為真正意義上的資產進入交易市場，明顯體現出城鄉差距與分割的歧視性。這也有違法律公平正義的初衷。我國法律規定農村宅基地只能在村集體內部流轉，而不能轉讓給本集體經濟組織以外的居民、單位。這一規定使農村宅基地的流轉被限制在極小的范圍內，并不能真正流轉起來。這種限制，實際上是剝奪了農民作為房屋所有權人的收益權和處分權，也違背了現代物權制度的價值觀念。

現行的農村宅基地制度存在如下諸多弊端：第一，不斷強化城鄉二元格局，加劇了城鄉不平等現象；第二，造成資產浪費，損害了農民的利益；第三，造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保護必引發大量糾紛，使社會矛盾更加突出。

社會發展需要的倒逼，使農村宅基地制度變革已經刻不容緩。應按照黨的十七屆三中全會確定的基本原則，以規劃管理為龍頭，以明晰產權為基礎，持科學、穩重、審慎的態度，堅持“依法、自愿、有償”的原則，以農民為主體，以市場化為取向，完善農村宅基地制度；在嚴格宅基地管理的同時，允許農村宅基地依法、規范地流轉，激活城鄉要素市場，提高土地集約利用效率，推動農村宅基地及房屋資本化，保障農民宅基地用益物權，促進農民增收和生活改善。具體建議步驟如下：第一，首先對農民合法擁有的宅基地、房屋給予確權登記發證，做到產權明晰；第二，制訂農村宅基地流轉管理辦法，設定限制條件，建立健全宅基地流轉權益保障機制，規范農村宅基地流轉程序，切實保護農民土地權益，出臺農村集體建設用地級差收益分配辦法；第三，地方政府和主管部門應加強農村宅基地流轉的監督和管理，設立集體建設用地交易場所，協調流轉糾紛，保障農民利益。

第四篇：農村土地確權流程

農村集體土地確權登記發證工作流程及具體操作辦法

包括每個村組的建設用地、農用地和未利用地，通俗的說就是包括每個村組所有的山水田林路。農村集體土地所有權證包括了“林權證”、“草原證”“土地承包經營權證”等，它相當于身份證，其他證相當于“工作證”。我們現在開展農村集體土地確權登記發證，就是給農村集體土地辦“身份證”，每塊土 地還要編號相當于身份證號碼。整個過程是個復雜而嚴謹的過程，是一個依法依規相互配合的過程，要使整個過程完成順利，必須環環緊扣，不僅要講究依 法依規，而且還要講究程序到位。下面我就具體的操作程序給大家做個詳細的說明：（整個程序包括九個部分）

（一）工作準備階段。

此階段的工作主要有：成立機構、宣傳發動、組織協調、業務培訓、權屬資料整理，編制工作方案，收集有關法律法規和政策文件。成立鄉（鎮）集體土地確權登記及土地權屬糾紛調處領導小組工作機構，備登記所需表冊及設備，收集資料。市集體土地發證辦公室收集：

涉及國土部門（土地詳查等資料）、林業部門（林權制度改革成果資料）、農業部門（農村集體土地承包經營權證有關資料)、民政部門（行政勘界成果資料），水利部門（水域及水利設施的有關資料）規劃部門（鄉（鎮）新農村規劃資料和有關農村測繪成果）等等。村小組收集：主要是權屬資料：

1）土改時、“四固定”或農業合作化時期的土地所有證、資料； 2）山林所有權證； 3）土地承包合同； 4）山林糾紛調 解書；

5）有關農村土地權屬制度的歷史資料及集體土地所有權形成和演變的其它資料等。

（二）發布通告階段。

市人民政府向轄區內集體土地所有權的農民集體經濟組織發布通告。通告的內容包括土地登記區的劃分、土地登記的期限、收件地點、申請人應當提交的相關文件材料，以及需要通告的其他事項。這次通告的方式主要有以下兩種：一是張帖；二是直接送達申請人。

（三）提出申請及申報飛地階段。

申請農村集體土地所有權登記，以村民小組或自然村為單位，按照權屬界線所封閉的宗地為基本單元申請土地登記，由村民委員會統一組織本村所轄的村民小組或自然村提出申請，其中“一村一組”或“多村一組”的以村民小組申請，“一村多組”的以聯組（自然村）申請，具體操作是：

(1)村民委員會根據政府通告內容向本村所轄的村民小組下發土地登記通知書，村民小組長收到通知后，小組法人必須在通知書上簽名，以示通知已收到。(2)村小組長到鄉農村集體土地確權登記發證辦公室領取土地登記申請書（制作統一表格），填好后連同相關資料，一并提交到鄉“三權”發證辦公室，時間定在12月20日前提交。

(3)集體建設用地使用權證和農民宅基地使用權證由土地使用者申請，也就是誰使用誰申請。因省里正準備研究出臺農民宅基地和集體建設用地確權的有關規定，所以這塊工作先放后一步，先完成集體土地所有權證的發證工作，待省里的規定出臺后，再全面鋪開這兩個項工作。飛地申報包括飛在本鄉本村其他村小組的，飛在本鄉其他村其他村小組的以及飛在其他鄉鎮的，在土地座落里把鄉鎮、村委、村小組名稱填寫清楚，并提交相應的權屬資料，與土地登記申請書一起（12月20日）上報鄉“三權”發證辦公室。

（四）地籍調查階段。

1、具體操作是：

(1)由鄉政府、國土分局、村組干部和技術隊伍，組成外業調查組，分四個小組，每組3-5人。

(2)按調查計劃，向調查宗地相鄰單位發送指界通知，組織進行權屬調查指界。農村集體土地所有權地籍調查的指界人要指定村民小組長以及對權屬情況比較了解的年長一些的同志參加，并由村委會出具證明，指界人可以由村民小組內多數群眾推舉（名單定出后，由村委會出具證明書），集體建設用地和宅基地指界人為土地使用者。

(3)在調查每一宗土地權屬和界址時，外業調查組提前送達指界通知書，本村代表和鄰村代表都要按通知書規定的時間到實地進行現場指界，外業調查組的工作人員現場進行權屬調查和地籍測量。

經雙方認定的界線，雙方指界人要在《地籍調查表》上簽字蓋章。

(4)對有爭議的界線，能調解的現場調解，不能現場調解的，雙方填寫《爭議緣由書》存檔。市集體土地發證辦公室專門從國土、林業、農業部門抽調了技術骨干，參與糾紛的調處。

(5)缺席指界或指界人無故不簽字蓋章的，從調查之日起15日內不提出重新劃界申請的，地籍調查界址確認表和宗地界線以另一方所指界線為準。缺席者如有異議，15日內提出重新劃界申請的，須承擔重新調查所產生的全部費用，否則視同對確定的界線無異議。

(6)作業技術隊伍主要利用第二次土地調查的成果資料，采用影像判讀、航測成圖與實地測量相結合的技術路線，開展農村集體土地所有權調查，建制鎮調查和村莊調查，從而進行確權登記發證。

2、劃界原則：

（1）尊重歷史和現實的原則。土地權利歸屬的確定，既要根據當時的歷史條件和政策，又要充分考慮當前土地使用的實際狀況。

（2）有利于生產生活和社會穩定的原則。土地確權應盡可能全面考慮各方利益，在有利于維護社會穩定和土地可持續利用的基礎上，化解矛盾，解決爭議。此階段的工作，坳里鄉政府和村委會干部的組織協調工作十分重要。外業調查組和帶路指界人是這一階段工作的關鍵，必須落實好。

（五）權屬審核階段。

①初審：審核申請書、申請登記項目、權屬證明、調查結果等，提出確認情 況及初步意見。

②復審：重點審核土地來源的合法性、界址、面積的準確性，證件齊全、手 續完備、初審合格，提出處理意見。

（六）公示公告階段。

對審核后的農村集體土地所有權調查結果分鄉（鎮）社區、村委會進行公示公告，進一步征求土地登記申請者及其有關權益者意見，保證登記審核的準確性、可靠性。

公告時間為15-30天。

（七）登記發證階段。

1、注冊登記：權屬資料和調查成果通過審核進行公告，公告期滿無異議后，填寫好土地登記審批表，外業調查人員簽署初審意見，縣（市）國土局簽署審核意見報縣政府批準，2、頒布土地證書：經縣人民政府批準后，土地所有權證以宗地為單位填寫，并載明宗地座落位置，四至界址和土地面積。頒證人對領證人提交的證明文件進行查驗，確認無誤的，向領證人頒發證書；領證人同時在《土地證書簽收簿》上簽名。

（八）資料歸檔階段。（不具體列舉）

（九）檢查驗收階段。以井岡山市為單位對確權登記發證工作進行自查、初檢，合格后由吉安市級組織技術人員進行核查，合格后，以吉安市為單位，申請省級驗收?？傊谡麄€程序中，要以技術單位為骨干，鄉（鎮）村委組織協調為關鍵，市集體土地發證辦公室積極工作為基礎。各自的工作職責主要是：

1、技術單位的職責：地籍權屬調查，影像底圖判讀，實地測繪勘丈，宗地制圖，面積量算，分類匯總，表格填寫，收集資料，建立數據庫等。

2、鄉（鎮）村委職責：宣傳動員，組織協調，土地權屬糾紛調處，權屬調查帶路指界，帶路指界簽字蓋章，初審公告等。

3、市集體土地發證辦公室：組織協調，宣傳培訓，權屬調處，權屬審核，制作發證，資料整理，自查初檢，申請驗收，匯總上報，總結表彰等?？傊?，農村集體土地確權登記發證工作涉及面廣，政策性強，情況復雜，工作難度大，尤其是土地權屬糾紛調處工作需要占去很大的人力、物力和財力，而且還不能立竿見影。在坳里鄉的試點工作也是一個發現問題，探討解決問題，為我市全面鋪開此項工作積累經驗的一個過程，因此，需要在座的同志們從思想上引起高度重視，加強協調，緊密配合，做到合理安排，環環相扣，相信在坳里的試點工作一定會在取得經驗的同時按時保質完成各項任務。

第五篇：農村土地確權情況說明

XXX土地確權情況說明

我社區土地確權工作開展情況，經過歷時三個多月的努力工作，社區土地確權登記工作進展較為順利，截至今日，配合測量隊完成全社區大部分的集體土地所有權確權調查、及相應的資料收集整理工作。前階段我社區土地確權登記工作基本做法和存在的問題反映如下：

一、主要工作做法：

（一）成立領導機構

社區成立了以孫書記為組長，其他人為成員的土地確權工作領導小組，積極配合測量隊等工作。

（二）前期調查和信息收集

測繪公司工作人員9月對社區905戶家庭進行初步登記，各居民組隊長及社區干部配合測繪公司進行田塊登記，正確登記農戶的田塊多少和大小，并進行編碼，方便下一步的農戶指認。

（三）農戶指認

測繪公司憑借上一輪工作底圖農田，和社區居民組隊長一起逐戶指認地塊，對于農戶不認可的權屬登記信息進行擱置，對認可的田塊由原承包責任人進行簽字按指紋確認，為 下一步公示打下基礎。

二、存在問題

（一）是社區外出務工人員較多，給土地確權調查及資料收集工作帶來很大困難等，拒絕簽字。

（二）權屬爭議解決不到位，由于上代人承包土地，加上近年征地補償的利益驅動，大家認識到了這個問題的重要性，所以在權屬問題上出現了爭議，拒絕簽字。

（三）社區土地承包經營權確權帶來糾紛不少，部分土地多輪流轉、建設用地占用農田、農轉非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動而土地未動、農戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積，拒絕簽字。

（四）農民的心理因素不能忽略。一是部分居民希望通過確權頒證彌補減損的土地面積，原來一直沒有解決的問題想得到解決。二是部分居民實際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權登記增加惠農補貼，拒絕簽字。