第一篇：反傾銷案件行政復審、行政復議與司法審查

在反傾銷調查中，最終反傾銷稅的征收是根據以前的出口存在的傾銷情況對以后的出口采取的措施，所以，反傾銷稅率只是一種估計，其目的是抵制傾銷，填補傾銷幅度。任何一次反傾銷調查的發動都會涉及到諸多的利害關系方，為了充分保障不同利害關系方的正當權益，ＷＴＯ《反傾銷協定》及大多數國家的反傾銷法都規定了行政復審的法律制度?！斗磧A銷協定》第１１條規定，反傾銷稅應僅在抵消造成損害的傾銷所必需的時間和限度內實施。主管機關在有正當理由的情況下自行復審，或者在最終反傾銷稅的征收已經過一段合理時間后，應提交證實復審必要性的肯定信息的任何利害關系方的請求，復審繼續征稅的必要性。利害關系方有權請求主管機關復審是否需要繼續征收反傾銷稅以抵消傾銷，如取消或者改變反傾銷稅，則損害是否有可能繼續或者再度發生，或者同時復審兩者。如果根據本款復審的結果，主管機關確定反傾銷稅的征收已無正當的理由，則反傾銷稅收應立即終止。美國、日本、澳大利亞等大多數國家均在國內法層次建立了比較完備的行政復審的法律制度，以保持與ＷＴＯ《反傾銷協定》的要求協調一致。我國在《中華人民共和國反傾銷條例》中亦確立了行政復審的法律制度（詳見該條例第四十七至五十二條）。另外，為了保證反傾銷行政復審的公平、公正與公開，外貿部又制定了《傾銷及傾銷幅度期中復審暫行規則》、《反傾銷新出口商復審暫行規則》等部門規章，以規范行政復審的具體運作。

一、解讀反傾銷行政復審所謂反傾銷行政復審，實際上是反傾銷主管機關對自己作出的有關的反傾銷措施進行重新審查的一種程序性活動。反傾銷裁定作出以后，隨著客觀形勢的變化，進口成員方的主管機關應當對繼續實施反傾銷措施的合理性和必要性進行審查，通過行政復審可以對反傾銷措施實施后出現的新情況作出及時的相應調整，以保護有關利害關系方的合法權益。根據上述我國有關行政法規、規章的規定，反傾銷的行政復審主要包括新出口商復審、期中復審、期終復審、情勢變更復審等。下面對這四種主要的復審做一下簡要的介紹。反傾銷新出口商復審，是指原反傾銷調查期內未向我國出口過被調查產品的涉案國（地區）出口商、生產商（即新出口商），在原反傾銷措施生效后要求為其確定單獨反傾銷稅率的復審。新出口商復審申請人不得與在原反傾銷調查期內向中華人民共和國出口過被調查產品的出口商、生產商具有關聯關系。如果新出口商復審申請人為貿易商，除應符合前款規定外，其供應商也不得是在原反傾銷調查期內向中華人民共和國出口過被調查產品的出口商、生產商或與上述出口商、生產商具有關聯關系。新出口商復審申請人必須在原反傾銷調查期后曾向我國實際出口過被調查產品。新出口商復審申請人在原反傾銷調查最終裁決生效后方可提出申請，且申請時間不得晚于實際出口后３個月。新出口商復審調查自立案之日起，不超過９個月。所謂期中復審（年度復審），是指反傾銷措施執行一段時間后（通常至少為一年），國內產業或代表國內產業的自然人、法人或有關組織、涉案國地區的出口商、生產商、國內進口商在反傾銷措施有效期間內，根據反傾銷措施生效后變化了的正常價值、出口價格對繼續按照原來的形式和水平實施反傾銷措施的必要性向外經貿部提出復審申請，主管機關根據提交的申請材料等審查是否有必要繼續采取反傾銷措施。期中復審申請應在反傾銷措施生效后每屆滿一年之日起３０天內提出。外經貿部沒有收到期中復審申請，但有正當理由的，經商國家經貿委，可以自行立案進行期中復審。出口商、生產商提出期中復審申請的，期中復審僅限于對申請人被調查產品的正常價值、出口價格和傾銷幅度進行調查。國內產業提出的期中復審申請可針對原反傾銷調查涉及的所有或部分國家（地區）的全部出口商、生產商，也可明確將復審范圍限于指明的部分出口商、生產商。期中復審應在復審立案之日起１２個月內結束。外經貿部應于復審期限屆滿前１５日之前向國務院關稅稅則委員會提出保留、修改或者取消反傾銷稅的建議，外經貿部在復審期限屆滿前根據國務院關稅稅則委員會的決定發布公告。２００３年１月５日，外經貿部就是根據國務院關稅稅則委員會的決定，發布了針對韓國東麗世韓公司提出的要求對其進口的聚酯薄膜所適用的反傾銷措施進行期中復審的行政復審裁決公告。[!--empirenews.page--]期終復審，又稱日落復審，是指反傾銷措施執行滿５年之前的合理時間內，國內產業或代表國內產業的自然人、法人或有關組織、涉案國地區的出口商、生產商、國內進口商提出有充分證據的請求而由主管機關發起復審。反傾銷稅的征收期限和價格承諾的履行期限不超過５年，但是，如果在該復審中主管機關認定終止反傾銷稅可能導致傾銷和損害的繼續或再度發生，則可繼續征收反傾銷稅。期終復審亦可以由主管機關依職權發起。情勢變更復審，是指采取反傾銷措施以后，由于采取反傾銷措施的有關因素發生了變化，調查機關對于是否繼續實施反傾銷措施進行審查。比如，國內產業已經停止生產該產品，或國內已經沒有該產業，這時就無傾銷以及損害可言。以上四種復審中，新出口商復審主要是對傾銷幅度的復審，不涉及損害；期中復審和情勢變更復審、期終復審既涉及傾銷又涉及損害，而期終復審更側重對損害的復審。后三種復審由外貿部與國家經貿委分工進行審查。

二、“形似神非”--行政復審與行政復議反傾銷行政復審與行政復議不同，看上去行政復審與行政復議頗有相似之處，也很容易被混淆，有些學者也誤以為行政復審就是行政復議，但其實兩者是性質完全不同的、彼此獨立的程序。行政復議是法定行政復議機關應行政爭議特定方當事人（個人、組織）的申請，審查行政主體所作出的具體行政行為的合法性與適當性，并作出相應裁決的行政司法行為。我國的行政復議法第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請?！贝颂幃斒氯苏J為具體行政行為具有違法性或不當性。而反傾銷行政復審并不是因為原來的裁決違法、錯誤或不適當，而是因為出現了新的情況，為適應新情況而作出復審裁決。行政復審的法律基礎類似與民法理論中的“情勢變遷”。茲對兩者的異同簡要分析如下：１．兩者法律性質不同。反傾銷行政復審是反傾銷調查程序中的一個環節，其裁決是反傾銷行政裁決的組成部分，即其并沒有超出反傾銷主管機關的行政執法范疇，而在行政法理論中，行政復議被視為一種行政司法活動。反傾銷案件的行政復議就是解決有關反傾銷措施最終裁決等爭議的行政司法制度。２．設置的目的不同。設置行政復議制度的目的是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人或其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權。而行政復審的出發點則是反傾銷主管機關對繼續征收反傾銷稅的必要性、繼續履行價格承諾的必要性進行審查，以便針對變化了的情況及時調整反傾銷措施的方式、方法以及反傾銷稅率，從而保持反傾銷措施手段的靈活性，保護國內外各利害關系方的合法權益。３．啟動程序的主體不同。行政復議只能由作為行政相對人的公民、法人或者其他組織提起。而行政復審是依職權和依申請的行政執法行為，既可以由主管機關自行發起，也可以應有關利害關系方的申請而啟動。４．審查對象不同。復議機關不僅審查具體行政行為是否合法，而且還要審查其是否適當。而行政復審審查的對象主要是審查主管機關采取的反傾銷措施賴以存在的基礎是否發生了變化，從而據此相應調整采取的反傾銷措施的方式、方法、對象、產品范圍或者取消采取的反傾銷措[!--empirenews.page--][1][2]下一頁 施等。５．受理的具體部門不同。行政復議權一般由作出具體行政行為的行政機關的上一級行政機關行使。復議機關作為獨立于爭議雙方之外的第三者，以準司法程序來審理特定的行政爭議。而反傾銷的行政復審則沒有這方面的特殊要求，可以由作出原具體行政行為的部門負責。另外，兩者審查的頻度不同。行政復議基本上實行一級復議，以書面復議為原則；而反傾銷行政復審發起的頻度則比較高，如新出口商復審、一年一度的期中復審、期終復審等。

三、“嚴正承諾”--行政復審的司法審查我國在《加入世界貿易組織議定書》中莊嚴承諾依照ＷＴＯ協定的有關規定建立公正的司法審查制度，其中關于司法審查的承諾是ＷＴＯ規則司法審查一般要求的具體化，是我國履行司法審查義務的具體依據，即我國需要直接履行的司法審查義務是我國《加入世界貿易組織議定書》中的相關承諾。履行該議定書對司法審查的承諾，無疑是履行義務的重要組成部分。如果法院不能真正獨立、公正地行使司法審查權，如司法審查程序不暢通，熟悉ＷＴＯ爭端解決機制的外國人很可能更愿意通過其本國政府直接在ＷＴＯ爭端解決機構尋求救濟，而繞過國內司法救濟。而且，如果法院不能真正獨立、公正地行使司法審查權，這本身也可以構成不履行ＷＴＯ規則。這是對我國嚴格履行司法審查承諾的外部硬約束。２００２年１月１日起施行的《中華人民共和國反傾銷條例》第五十三條規定了反傾銷措施的司法審查機制，即對終裁決定不服的，對是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經營者征稅的決定不服的，或者對復審決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起訴訟。其中包含的行政復審決定有對新出口經營者征稅的決定，有關保留、修改或者取消反傾銷稅以及價格承諾的復審決定，對于這幾種行政復審決定既可以申請行政復議，也可以依法向人民法院提起訴訟，并且行政復議不是提起行政復審等反傾銷行政案件司法審查的前置程序。在反傾銷法律制度比較完善的國家，對反傾銷行政復審提起司法審查的比較普遍，反傾銷的四種復審中，有的偏重于傾銷，有的偏重于損害；有的兩者不可分，既復審傾銷的情況，又復審損害狀況。反傾銷行政主管機關依據復審結果決定是否需要繼續征收反傾銷稅以抵消傾銷，如果取消或改變反傾銷稅，則損害是否有可能繼續或再度發生。如前所述，行政復審主要是針對實施反傾銷措施三個構成要件來進行審查的，即傾銷、損害以及兩者之間的因果關系是否發生變化。相應地，行政復審案件的司法審查也主要針對行政復審的對象進行重點審查，即行政主管機關對采取反傾銷措施的正當基礎是否發生變化的認定進行審查評判。除此以外，還包括對反傾銷主管機關作出行政復審決定所依據的證據和依循的行政程序的司法審查，無論是行政主管機關依照職權主動發起的行政復審，還是其他利害關系方申請進行的行政復審，行政主管機關最后裁決的作出都必須依據一定的證據，并且要符合法定的程序要求。根據ＷＴＯ反傾銷協定第１１條第４款的規定，進行行政復審的證據和程序的規定適用于該協定第６條的有關規定。我國反傾銷條例第五十一條也同樣規定了行政復審程序參照關于反傾銷調查的有關規定執行，這樣也就明確了人民法院對反傾銷行政復審案件進行證據、程序司法審查的國內法律淵源。[!--empirenews.page--]最高人民法院先后出臺的《最高人民法院關于審理國際貿易行政案件若干問題的規定》、《最高人民法院關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》，就反傾銷等國際貿易行政案件的適用范圍、訴訟保護、管轄、審查標準、法律適用等問題作出了明確具體的規定，人民法院審理行政復審等反傾銷行政案件，應當依照行政訴訟法、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》，并根據案件具體情況，從７個方面對被訴具體行政行為進行合法性審查：主要證據是否確實、充分；適用法律、法規是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權；是否濫用職權；行政處罰是否顯失公正；是否不履行或者拖延履行法定職責。人民法院對國務院主管機關的行政決定就事實和法律兩方面進行全面的審查，并作出最后的裁決?？傊@些有關人民法院審理與世貿組織規則相關的國際貿易行政案件的司法解釋的頒布與實施是我國行政審判開始全面調節國際經貿法律關系的重要里程碑，對于人民法院依照國內法承擔世貿組織規則和我國加入世貿組織法律文件所要求的司法審查職責具有重要的指導意義，將對保護參與反傾銷、反補貼等調查程序的組織和個人的合法權益，監督和維護反傾銷、反補貼等行政主管機關依法行政產生重大而深遠的影響。

第二篇：試論我國反傾銷司法審查體系的構建

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試論我國反傾銷司法審查體系的構建

作者：張高華

來源：《沿海企業與科技》2005年第10期

[摘 要]文章對構建新的反傾銷體系的緊迫性和必要性進行了闡述，指出應當另行設立反傾銷司法審查管轄法院，以進一步明確當事人和進一步擴大受案范圍，同時在審查標準上，應以法律審為主，弱化事實審。

[關鍵詞]反傾銷司法審查；法律審；事實審；當事人；受案范圍

[中圖分類號]D916；F742

[文獻標識碼]A

第三篇：對比中美反傾銷司法審查制度

對比中美反傾銷司法審查制度

摘要:我國目前關于反傾銷立法中,規定的反傾銷司法審查制度還比較簡單,與美國相比,還有較大差距。入世后,我國在這一方面做了很大努力,然而在司法審查的管轄、訴訟參加人、司法審查的標準等方面規定仍需完善。

關鍵詞:中美反傾銷；司法審查；審查制度；立法完善

Abstract: Our country present about counter-dumping legislation, stipulated the counter-dumping judicial review system is also quite simple, compares with the US, but also has the big disparity.After the being WTO entry, our country has made the very great effort in this aspect, however in judicial review's jurisdiction, the lawsuit attendant, judicial review's aspects and so on standard stipulated that must consummate.key word: Sino-US counter-dumping;Judicial review;Review mechanism;legislation consummates

前言

反傾銷法作為世界貿易組織允許采用的保護國內產業的貿易救濟措施,正越來越受到世界貿易組織成員方在內的世界各國的重視。但是由于反傾銷調查需要花費被調查公司極大的費用,并可阻止其他國外的公司進入本國市場,所以時常使得國內競爭者獲得優勢地位。因此,為了保護當事人的合法權益和保證反傾銷措施的公平實施,各國均認同美國等反傾銷大國對反傾銷行政行為所進行的司法審查的基本理論和實踐,并且通過協商在WTO《 反傾銷守則》 第13條規定了“司法審查”制度:“為了能夠迅速對最終裁決和本協議第11條規定的有關行政復審決定的行政行為進行審查,每個在國內立法中規定了反傾銷措施的成員國,都應當設有司法的、仲裁的或行政的機構或者程序。該機構或者程序應當獨立于對有爭議的裁決或者復審負責的主管機構?！币灾猎谌澜绶秶鷥却_立了反傾銷措施中的司法審查制度。

在這個背景下,反傾銷案件的司法審查,被賦予了行政監督者的標簽,而且地位在整個反傾銷的程序中越發顯得重要起來。然而,在我國,反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現的一種新型行政案件。我國的反傾銷司法審查制度還處于初創階段,相關法律規定尚不具體和完善,實踐中也缺乏足夠的經驗積累,和WTO的要求及市場經濟發達國家的實踐還有相當的差距。正因如此,根據我國的實際情況,按照WTO的要求并借鑒國外先進經驗(特別是美國的立法經驗)。構建與完善中國特色的反傾銷司法審查制度,是我國的一項重大難題。

反傾銷措施中司法審查制度的法律淵源

在美國,司法審查是指法院審查國會規定的法律是否符合憲法,以及行政機關的行為是否符合憲法及法律而言。取得對政府機關反傾銷行政權利的司法審查權利是在美國《1974年貿易法》中才得以確定的?！?979年貿易協定法》和1984年的法律對此做出了進一步的修改和完善,并且在1981年才開始真正運作。之后,經過不斷的法律的修改和補充,并通過司法實踐積累,才形成目前的司法審查體制。現在美國關于反傾銷司法審查的規范主要規定于《美國法典》第19章第1516節(1990)。

我國主要依據是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國加入WTO議定書和工作組報告書等國際法律專門規定,以及根據這一協議頒布的一系列國內法律法規。首先關于反傾銷的司法審查的程序性依據,主要體現在行政訴訟法中。相關的具體審查標準和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》中有所體現。

反傾銷措施中司法審查制度的管轄機構

美國國際貿易法院對反傾銷案件的司法審查具有當然的、獨占的管轄權。但根據美國法律的規定,國際貿易法院對反傾銷案件的司法審查權是有限度的,只有當訴訟直接或間接針對商務部或國際貿易委員會所作出的裁定中的事實情況或法律結果,并且這種裁定又必須是美國貿易法中直接指明可進行司法審查的裁決時,國際貿易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當事人,如果對國際貿易法院反傾銷裁決不服,可以向聯邦巡回上訴法院上訴。這個法院是根據1982年的聯邦法院改進法而設立的,是一個專門的法院,管轄范圍主要是美國國際貿易法院法院上訴案件等。我國的《最高人民法院關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》(以下簡稱《反傾銷司法解釋》),對反傾銷司法審查管轄機構是這樣規定的:“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院,或者由被告所在地高級人民法院管轄?！庇捎谖覈磧A銷主管機構都在北京,因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級人民法院及其指定的北京市中級人民法院,二審法院是北京高院或者最高院。

由此可見,我國反傾銷司法審查制度,與行政訴訟是同一概念,所以屬于行政訴訟法的調整范圍。而在美國,卻沒有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件,歸于國際貿易法院所審查的民事案件當中。所以自然在程序方面有著對比我國完全不同的規定。

審查的范圍

一般意義上的司法審查范圍是指各國的司法機關對本國政府或政府各部門的哪些行政行為進行審查。它規定司法機關在哪些方面對行政主體行為進行監督,也是司法機關解決行政爭議、實施司法審查案件的權限分工和受案的法律依據。

根據美國關稅法的規定,國際貿易法院對兩類裁決具有管轄權:第一,不發起反傾銷程序的裁決即由商務部作出的不發起反傾銷調查的裁決;由國際貿易委員會作出的不存在國內產業受到實質性損害、實質性損害威脅或實質性妨礙的合理征象的裁決;由國際貿易委員會作出的不審查基于情勢變遷的裁決的決定。第二,已公布的最終裁決。即由國際貿易委員會和商務部作出的所有肯定性或否定性最終裁決;商務部作出的中止調查的裁決;由國際貿易委員會依美國法典第19卷作出的損害影響裁決;由商務部作出的有關貨品在反傾銷令所規定的一類或一種貨品之內的決定。我國法律關于反傾銷司法審查受案范圍是根據《反傾銷條例》第53條規定,對依照本條例第25條作出的終裁決定不服的,對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經營者征稅的決定不服的,或者對依照本條例第五章作出的復審決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院提出訴訟。

美國行政法規定了“成熟原則”,即“指行政程序必須發展到適宜有法院審理的階段,即已經達到成熟的程序,才允許進行司法審查?！睂⑿姓袨閯澐譃椴怀墒煨姓袨榕c成熟行政行為本是美國司法審查中的一項重要原則。成熟原則的意義在于保證行政機關在作出最后決定且行政決定對當事人產生具體影響之前不受法院干涉,以充分發揮行政機關的專業知識和經驗,并且能夠避免法院過早地作出裁判,陷入抽象行政政策的爭論之中。成熟原則在美國反傾銷法律和司法審查實踐中得到了很好的貫徹。在美國的反傾銷司法審查中,商務部和國際貿易委員會作出的導致調查程序終結的行政決定,如不立案決定、國際貿易委員會對損害作出的否定性初裁決定,以及商務部接受出口商價格承諾的決定,均在審查的行為之列,因為它們是成熟的行政行為。而商務部對傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查,因為其只是一個預備性的行為,要等到國際貿易委員會對傾銷損害作出否定時,才是一個成熟的行政行為。

我國可以借鑒美國的這一做法,根據成熟原則來決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性?？稍V性行政行為應當是主管部門在反傾銷調查中作出的對利害關系方的實體權益產生最終確定性影響的決定,而不應包括預備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對這些預備性和中間性的決定不予審查,利害關系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟,不會對其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調查決定等成熟的行政行為列入受案范圍,也符合行政訴訟法的一般原則,會更好保護相對人的合法權益。審查的標準

司法審查標準,又可以稱為司法審查的深度,是法院在多大程度上尊重行政機關的自由裁量權問題。確立審查程度,實際上就是在行政機關和法院之間進行權利和責任的分配,并以判決的方式影響行政活動的效率和對公民權益的保護。所以,審查標準的深淺取決于所采用的審查標準。

在美國,一般情況下,國際貿易法院在對商務部和國際貿易委員會的裁決實施司法審查時,并不對案件相關的基本事實展開調查,除非國際貿易法院認為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實根據。如果商務部和國際貿易委員會的行為因“武斷、反復無常、濫用自由裁量權或其他原因導致與法律上的規定不相符”,或商務部和國際貿易委員會對其裁決不能提供足夠的“實質性證據”而與法律規定不一致,或商務部和國際貿易委員會的事實裁定根本沒有證據支持,以至于達到了法院必須重新審理的程度,則國際貿易法院可重新整理事實,在此基礎上做出獨立的判斷。在法律問題上,基本上采用正確性標準,但是自謝弗朗案件以來有不斷向合理性審查標準靠攏的趨勢。即如果根據法律對某一法律概念的解釋有明確的規定,而商務部和國際貿易委員會作出了不同的解釋,其解釋將被推翻。但在法律無明文規定的情況下,法院審查商務部和國際貿易委員會的解釋是否為法律所允許,如果答案是肯定的,即使法院有不同的解釋意見,仍判定商務部和國際貿易委員會的認定有效。法院不能無視商務部和國際貿易委員會解釋的存在,用自己的意見代替行政機關的合理解釋。

從中可以看出,我國反傾銷司法審查標準是法律與事實同時審查。但筆者認為,審查事實問題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓,兩手都硬”。反傾銷領域不比一般的行政行為。就現階段行政機關行使權力的狀況而言,因為我國沒有完善的行政實體法規定和嚴密的行政程序法規定,加上行政機關的人員素質良莠不齊,政府本位意識強烈而依法行政的意識薄弱,在實踐中不規范、不合法的行政行為屢見不鮮。面對這種現狀,有必要設定嚴格的司法審查標準,對行政機關的行政行為進行有效的控制,以保障行政相對人的合法權益,提高行政權行使的效率。

而反傾銷司法審查領域則有所不同。外經貿委、國家經貿委等國務院主管機關都具有較高的行政專業水平。在有關程序的操作方面也比較熟悉。面對繁雜的事實證據,復雜的專業知識。法官不可能對這些事實做出全方位的認定和解讀。另外,有限的司法資源也不允許法官在反傾銷案件上耗太多的時間和精力。再者,反傾銷措施是與國家的經貿政策,國家間的經濟博弈密切相關的,如果要法官在這方面考慮的面面俱到,也是很難做到的。

在審查法律問題方面,作為法律問題的最后裁決者,法院可以將司法審查的重點放在其熟悉的法律問題和程序問題上,對行政機關所作法律解釋是否符合立法目的,是否符合出于行政專業化考慮,是否兼顧到公共利益的需要等方面做出判斷和審判。側重于合法性審查,而不是替代行政機關對專業問題作出決定。尊重行政機關對于事實問題所做的合法的解釋和規定。這樣才能提高司法效率,充分利用司法資源,達到真正的行政監督效果。

所以,在我國司法審查標準方面,可以借鑒美國的相關立法。在事實方面,也就是對國務院主管部門作出的傾銷認定、損害認定及其因果關系等事實認定的審查,宜采用合理性審查標準,法院不主動調取證據,而僅就行政機關提供的案卷記錄進行審查。如行政機關就案卷記錄所提供的證據合理地推導出、充分地支持其最后結論,則法院應認定行政機關對事實的裁定合法有效,無須因為自己就證據得出了不同的結論而推翻行政機關的事實裁定。而如果當事人無正當理由拒不提供證據、不如實提供或者以其他方式嚴重障礙調查的,國務院主管部門根據能夠獲得的證據得出的事實結論,可以認定為證據充分(BIA規則)。司法機關無正當理由,不得反駁

第四篇：特殊工種提前退休行政審批案件的司法審查

特殊工種提前退休行政審批案件的司法審查——黃新波

黃新波

[裁判要旨] 勞動保障部門在審批特殊工種提前退休時應告知職工可以提交證明特殊工種經歷的材料，并對材料進行審核與認定。只有經不同時期的有權機關審批確認為特殊工種的，才能辦理提前退休，而對于國家政策和文件明確允許跨行業參照執行的，勞動保障部門不得依據地方性規定予以拒絕。此外，應在審批決定的主文部分引用相關政策和文件的具體內容以說明作出決定的理由和依據。

案 號

一審：（2008）香行初字第60號

二審：（2008）珠中法行終字第74號

[案

情]

原告（二審被上訴人）：李德昌。

被告（二審上訴人）：珠海市勞動和社會保障局。

原武漢制氨廠屬化工行業，其經營范圍為制造碳酸氫銨、氨水等產品。李德昌在1975年11月至1987年3月期間為武漢制氨廠工人，工種為操作工。1987年4月，李德昌調至珠海麗珠制藥廠工作至今。武漢制氨廠于1995年11月被湖北雙環化工集團公司整體收購并更名為武漢聯堿廠。2008年2月18日，李德昌向珠海市勞動和社會保障局提出特殊工種提前退休申請。珠海市勞動和社會保障局于2008年3月3日作出《特殊工種提前退休審批意見書》，認為李德昌1975年11月—1987年3月武漢制氨廠，工人、操作工；在所在單位化工行業中未列入特殊工種范圍，不屬于從事特殊工種時間。因此，李德昌達不到辦理特殊工種提前退休的條件，不同意辦理特殊工種提前退休。并注明法律依據為勞動部勞部發[1993]120號《關于加強提前退休工種審批工作的通知》、廣東省勞動和社會保障廳粵勞社[2002]136號《關于規范特殊工種提前退休審批工作有關問題的通知》。李德昌申請行政復議，珠海市人民政府復議維持珠海市勞動和社會保障局不予批準提前退休的決定。李德昌以珠海市勞動和社會保障局為被告起訴至珠海市香洲區人民法院，認為：武漢制氨廠屬化工行業，是一個生產氮肥的國營專業廠。原告在生產氮肥的一線碳化車間做氮肥生產操作工，工作長達13年之久，直接接觸一氧化碳、二氧化碳、氨氣等有毒有害氣體。被告對原告從事有毒有害的工種范圍并無異議，僅以化工行業所劃入的工種名稱與原告所從事的操作工不一致，便根據勞部發[1993]120號《關于加強提前退休工種審批工作的通知》及粵勞社[2002]136號《關于規范特殊工種提前退休審批工作有關問題的通知》，以工種不符為由，作出不能提前退休的決定。被告作出的審批意見書沒有引用具體的條文，適用法律法規錯誤。事實上，石油工業部作出的（86）油勞字第714號《關于四川石油管理局提前退休工種的批復》已將氮肥生產操作工列入提前退休工種范圍。原告工作的勞動條件、工種性質及工種名稱與該工種所要求的勞動條件、工種性質及工種名稱完全一致。同時，化學工業部作出的（86）化勞字第923號《關于頒發“化學工業有毒有害作業工種范圍補充表”的通知》第三條明確指出：“補充表列入少數屬于化工生產的高溫作業和特別繁重體力勞動的作業工種。凡由地方勞動部門或其它產業部批準的高溫、高空和特別繁重體力勞動等可以享受提前退休待遇的工種，只要工種性質、勞動條件與其相同，化工企業可以參照執行?！币虼?，原告符合上述文件規定的提前退休工種范圍和條件，被告應作出準予提前退休的決定，請法院撤銷被告作出的特殊工種提前退休審批意見書，并責令被告重新作出審批決定。

珠海市勞動和社會保障局認為，原告從事的操作工未列入化工行業的特殊工種范圍，原告1975年11月至1987年3月期間不屬于從事特殊工種工作時間。原告所謂的其工作的勞動條件、工種性質及工種名稱與石油工業部1986年批復中的氮肥生產操作工完全一致、其符合特殊工種提前退休條件的主張不能成立。因為，根據勞部發[1993]120號文、勞社部[1999]8號《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》和粵勞社[2002]136號文的規定，各地勞動部門在辦理特殊工種提前退休時應嚴格把關，必須按照原勞動部和1985年至1993年期間國務院有關行業主管部門批準的特殊工種名錄審批，不得擅自擴大范圍和跨行業參照執行。另外，原告本人提交的證明材料不能作為審批提前退休的依據。因此，被告不同意原告提前退休的審批意見，認定事實清楚，適用法律準確，程序合法，請求法院予以維持。

[審

判]

珠海市香洲區人民法院經審理認為，原國家勞動總局1978年10月13日作出（78）勞護字第36號《關于化學工業有毒有害作業提前退休工種的復函》，同意化學工業部提出的“化學工業有毒有害作業工種范圍表”（以下簡稱《范圍表》）。該表所附說明指出：所列有毒有害作業工種范圍是按照產品及其生產方法，根據直接接觸毒物的毒性及其危害程度來劃分的。??各化工工種，必須與本表同產品、同生產方法、同工種范圍、同勞動條件者，方可作為化工有毒有害作業工種?；瘜W工業部1986年10月頒布的《化學工業有毒有害作業工種范圍補充表》（以下簡稱《補充表》）的說明指出：確定劃入《補充表》的作業工種的原則，與78年的范圍表基本一致。即劃入《補充表》的作業工種是長年從事并接觸《職業性接觸毒物危害程度分級》中屬于中度及以上危害的毒物，勞動條件差又一時難以治理的作業工種。產品相同、工藝路線雖然不同，但接觸毒物毒性相似，又都符合劃入標準，不再另列工種。中間體、合成單體已經包括在表列產品范圍的，《補充表》也不再另列工種，以免重復。以上規定說明：化工行業有毒有害作業提前退休工種的范圍包括但又不僅限于《范圍表》和《補充表》所列工種，只要符合有毒有害作業工種的劃入標準，與《范圍表》和《補充表》所列產品、生產方法、工種范圍、勞動條件相同者，也可作為化工行業有毒有害作業提前退休工種。

化肥行業的特殊工種，《補充表》列入4種，產品名稱分別為合成氨、過硫酸銨、亞硫酸氫銨和氯化銨。合成氨的生產方法：煤、焦汽化；劃入工種名稱：水煤氣（半水煤氣）造氣工；包括范圍：煤球碳化、自動機、爐條機、下灰、鼓風機；勞動條件（接觸主要毒物名稱）：一氧化碳、硫化氫。眾所周知，尿素、碳酸氫銨、硫酸銨、硝酸銨、氯化銨以及各種含氮復合肥，都是以氨為原料的。制取合成氨的主要原料有原油、天然氣和煤，其工藝流程由三個基本部分組成，即原料氣制備過程、凈化過程以及氨合成過程，即碳酸氫銨產品的制成包含了合成氨的工序流程。武漢制氨廠屬化工行業，其經營范圍包括制造碳酸氫銨、氨水等產品。對于武漢制氨廠生產碳酸氫銨等氮肥產品的工藝流程，武漢聯堿廠出具了證明，其內容與上述客觀事實相符，本院予以采信。李德昌是原武漢制氨廠碳化車間的操作工，其在生產氮肥的過程中，直接接觸一氧化碳、硫化氫等有毒物質，有害身體健康，符合化學工業有毒有害作業工種的劃入標準，與《補充表》所列產品（合成氨）相同、生產方法相同、工種范圍相同、勞動條件相同，按照上述有關化學工業有毒有害作業提前退休工種范圍劃定的原則，可作為化學工業有毒有害作業提前退休工種。

石油工業部1986年12月5日作出的[86]油勞字第714號《關于四川石油管理局提前退休工種的批復》認定氮肥生產操作工屬于國家已批準的提前退休工種，其參照的文件就是原國家勞動總局作出的（78）勞護字第36號《關于化學工業有毒有害作業提前退休工種的復函》。該復函所附《范圍表》所列的氮肥作業工種名稱中沒有氮肥生產操作工，而石油工業部在批復中認定氮肥生產操作工為國家已批準的提前退休工種，正是基于該工種生產的氮肥產品與《范圍表》所列產品相同，生產方法、工種范圍、勞動條件也相同，所以參照化工行業有毒有害作業工種范圍表作出認定。既然石油工業部可以參照化工行業有毒有害工種范圍表認定氮肥生產操作工為提前退休工種，那么，作為化工本行業從事氮肥生產的操作工，只要符合規定的條件，當然也屬于化工行業有毒有害作業提前退休工種。綜上，珠海市勞動和社會保障局作出不予批準李德昌辦理特殊工種提前退休的決定，屬適用法律錯誤，依法應予撤銷。依照行政訴訟法第五十四條第（二）項第2目之規定，一審法院判決：

一、撤銷珠海市勞動和社會保障局于2008年3月3日作出的《特殊工種提前退休審批意見書》；

二、珠海市勞動和社會保障局重新作出審批決定。

宣判后，珠海市勞動和社會保障局不服一審判決，向珠海市中級人民法院提起上訴。

二審法院經審理認為，按照國家政策規定，特殊工種認定須以職工原始檔案的記載為依據。由于特殊工種的管理在企業，而部分企業內部管理不規范，職工檔案記載不全，對職工從事特殊工種的記載很少甚至沒有，致使職工的特殊工種經歷很難確認。在這種情況下，勞動保障部門一般會要求職工所在單位重新提供相關有效證明材料。本案中，據李德昌的原始檔案顯示，李德昌在1975年11月至1987年3月在武漢制氨廠工作，所任職務或工作崗位是工人、操作工，期間曾在碳化車間、中試車間工作?，F有檔案記載簡單、不全，沒有注明工種名稱，確實與現有的國家規定的同行業特殊工種名稱很難對應。因此，李德昌要證明自己從事特殊工種，除上述檔案材料外，還需要提供其他證明材料。由于武漢制氨廠已破產，并被湖北雙環集團公司整體收購、重組后更名為武漢聯堿廠，所以李德昌在行政訴訟中只提供了原單位的營業執照、部分工資表、武漢聯堿廠及武漢市化工行業管理辦公室出具的證明。從這些證據來看，武漢制氨廠是以氮肥(碳酸氫銨)為主導產品的企業，李德昌被安排在碳化第二車間工作，先后在碳化樓下及三乙醇胺崗位上崗，從事氮肥生產操作工。勞動條件為高溫、高壓，生產過程中接觸一氧化碳、二氧化碳、氨氣等有毒有害氣體。至于其反映的情況和提供的這些證明是否屬實，本應由上訴人進一步查證核實后綜合確認，但上訴人在審批過程中，沒有讓李德昌進一步舉證，也沒有進行調查核實，而是簡單地直接根據檔案材料，依據粵勞社[2002]136號文，認為其達不到特殊工種提前退休的條件，作出不同意辦理提前退休的審批意見，屬于認定事實證據不足，適用法律不當，沒有正確行使審核職能，應予撤銷。上訴人應本著實事求是的原則，對李德昌反映的情況和提供的證據進行實地查證核實，重新作出審批意見。上訴人認為李德昌提供的證據不是原始檔案材料，不應采信的意見，本院不予支持。

《化學工業有毒有害作業工種范圍表》已將氮肥列入其中，雖然碳酸氫銨沒有作為氮肥產品列入范圍表，但從石油工業部[86]油勞字第714號《關于四川石油管理局提前退休工種的批復》可以證明氮肥生產操作工屬于國家已批準的提前退休工種，且該批復參照的文件就是原國家勞動總局作出的(78)勞護字第36號《關于化學工業有毒有害作業提前退休工種的復函》。在《批復》的附表中，氮肥生產操作工被定性為有毒有害工種，且氮肥生產操作的工藝流程可以獲得液氨、氨水和碳酸氫氨等產品。這里只規定了氮肥生產操作工，而沒有將氮肥的產品具體化，說明氮肥生產行業無論在石油部還是化工部，都屬于有毒有害工種，所以(78)勞護字第36號復函將氮肥列在其中。正是基于該工種生產的氮肥產品與《范圍表》所列產品相同，生產方法、工種范圍、勞動條件都相同，所以石油工業部才參照化工行業有毒有害作業工種范圍表作出認定。既然石油工業部可以參照化工行業有毒有害工種范圍表認定氮肥生產操作工為提前退休工種，那么，作為化工行業從事氮肥生產的操作工，只要符合規定的條件，當然也屬于化工行業有毒有害作業提前退休工種。綜上，上訴人作出的《特殊工種提前退休審批意見書》認定事實證據不足，適用法律不當，原審判決撤銷上訴人作出的《特殊工種提前退休審批意見書》并判令其重新作出審批決定是正確的，應予維持。依照行政訴訟法第六十一條第(一)項之規定，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

[評

析]

雙方當事人對于特殊工種提前退休這一形成于計劃經濟時代、具有極強政策性的制度存在諸多認識上的分歧和爭議，致使該類新型行政案件的審理遭遇不少的難題與困惑。其爭議的焦點和審理的難點主要為以下四個方面：

一、是否允許職工本人提交證明特殊工種經歷的材料？

本案中，李德昌提交的工資明細表、武漢聯堿廠出具的證明等證據對于案件的裁判起到了至關重要的作用。珠海市勞動和社會保障局則認為只能以職工所在企業提交的原始檔案為依據進行審批，職工不得提交材料，更不能依據職工提交的材料進行審批。

勞動和社會保障部發布的勞社部發[1999]8號《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》規定，對職工出生時間的認定，實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法。當本人身份證與檔案記載的時間不一致時，以本人檔案最先記載的出生時間為準。要加強對居民身份證和職工檔案的管理，嚴禁隨意更改職工出生時間和編造檔案。廣東省勞動和社會保障廳作出的粵勞社[2002]136號《關于規范特殊工種提前退休審批工作有關問題的通知》規定，在特殊工種提前退休的審核中，對沒有原始檔案或原始檔案沒有記載特殊工種工作經歷的，不得作為提前退休的依據。因此，在辦理特殊工種提前退休手續時，職工原始檔案是不可或缺的重要依據。然而，由于職工檔案是由其所在的企業管理，而很多企業的檔案管理制度不健全、不規范，職工檔案的記載簡單粗糙，對職工從事特殊工種的相關情況記載很少甚至沒有記載。而且，由于時間往往較為久遠，加之職工工作的調動以及職工所在企業的改制、破產、兼并等原因，致使職工的原始檔案保管不善，基本上都存在殘缺不全的情況。凡此種種，使得勞動保障部門在審批提前退休申請時對職工的特殊工種經歷常常難以作出準確的認定。同時，職工在申請提前退休時，其原始檔案是由所在企業向勞動保障部門提交的，職工對于自己的檔案情況及相關記載內容并不很清楚。在這種情況下，為了有效聽取職工的意見、切實保障職工的合法權益和貫徹實事求是的原則，勞動保障部門應當告知職工所在單位或者職工本人可以補充提供相關證明材料。

本案中，李德昌從武漢制氨廠調至珠海麗珠制藥廠工作后，其部分檔案材料還保存在武漢制氨廠及后來的武漢聯堿廠，如李德昌在訴訟中向法院提交的三份工資明細表就保存在武漢聯堿廠。這三份工資明細表也是李德昌原始檔案的一部分，而且明確記載著其特殊工種工作經歷。但珠海市勞動和社會保障局在審批過程中，沒有讓李德昌進一步舉證和補充材料，也沒有進行調查核實，而是機械地理解、適用相關政策和簡單地直接根據現用人單位提交的并不齊全的檔案材料，就認定李德昌達不到特殊工種提前退休的條件，作出不同意辦理特殊工種提前退休的審批意見。可見，珠海市勞動和社會保障局沒有正確、充分地行使審核職能，也沒有履行告知申請人可以提交材料的義務，這種審批意見顯然認定事實證據不足，適用法律不當，應予撤銷。因此，職工在申請提前退休時可以向勞動保障部門提交證明材料，勞動保障部門應當履行該項告知義務，對于申請人提交的材料還應當查證核實，并采信真實有效的材料。

二、可辦理提前退休的特殊工種范圍是什么？

特殊工種的審批權經歷了一個流轉變化的過程。根據原國家勞動總局1978年7月11日作出的《關于貫徹執行<國務院關于工人退休、退職的暫行辦法>的若干具體問題的處理意見（草案）》的規定，特殊工種的范圍和名稱經國家勞動總局同意后實行。1985年3月4日，原勞動人事部作出勞人護[1985]6號《關于改由各主管部門審批提前退休工種的通知》，決定將目前由勞動人事部統一審批的提前退休工種，改為分別由國務院各有關主管部門審批。需要注意的是：這里明確規定的是由國務院各有關主管部門審批，如果是以國務院主管部門所屬的司局或委托省主管部門等名義審批的提前退休工種的文件，應視為無效，不得作為審批特殊工種提前退休的依據。1993年7月3日，原勞動部發出勞部發[1993]120號《關于加強提前退休工種審批工作的通知》要求：自即日起，國務院各有關主管部門停止審批新的提前退休工種。按國發[1978]104號文件規定，提前退休工種由國務院主管部門審核后，報勞動部審批。

廣東省勞動和社會保障廳粵勞社[2002]136號《關于規范特殊工種提前退休審批工作有關問題的通知》第一條規定，按照原勞動部和1985年至1993年期間國務院有關行業主管部門批準的特殊工種名錄審批提前退休。這一規定不甚準確和全面。因為，1993年7月3日勞動部收回提前退休工種審批權后，原勞動部還審批過三次新的提前退休工種。即原勞動部分別于1997年5月4日、1997年12月22日作出的勞部發[1997]143號《關于同意將鑄造工等13個工種列為兵器工業提前退休工種的批復》和勞部發[1997]359號《關于同意將天津市交通企業汽車維修漆工等五工種列為提前退休工種的批復》。1998年2月17日，原勞動部作出勞部發[1998]47號《關于同意將中國樂凱膠片公司有毒有害作業工種列為提前退休工種的批復》，將照相乳劑合成工等19個工種列為提前退休工種。之后，國家沒有審批過新的提前退休特殊工種。綜上，能夠辦理提前退休的特殊工種范圍是：1978年6月2日—1985年3月3日期間，經原國家勞動總局（原勞動人事部）批準的特殊工種;1985年3月4日—1993年7月2日期間，經國務院各行業主管部門批準的特殊工種;1993年7月3日—1998年2月17日期間，經原勞動部批準的特殊工種。

此外，在審批提前退休時，勞動保障部門應嚴格將“特有工種”與“特殊工種”區分開來。特有工種是一種作為職業技能培訓和鑒定工作依據的技術工種，不是提前退休特殊工種，不能作為企業職工辦理提前退休的依據。

三、特殊工種提前退休能否跨行業參照執行？

珠海市勞動和社會保障局堅持認為，根據勞部發[1993]120號文、勞社部[1999]8號文及粵勞社[2002]136號文的規定，特殊工種提前退休不得跨行業參照執行。然而，原勞動部勞部發[1993]120號《關于加強提前退休工種審批工作的通知》第三條只是規定：各地勞動部門在辦理提前退休工作時應嚴格把關，凡不符合提前退休工種審批條件和審批程序的，一律不予辦理提前退休手續。勞社部發[1999]8號《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》僅要求：對國家關于企業職工退休年齡和條件的規定，各地區、各部門和企業及職工必須認真執行，不得隨意降低,嚴禁擴大適用范圍?？梢姡笆鰞蓚€文件并未明確規定特殊工種提前退休不得跨行業參照執行。廣東省勞動和社會保障廳粵勞社[2002]136號《關于規范特殊工種提前退休審批工作有關問題的通知》第一條規定：“各地必須嚴格執行原勞動部《關于加強提前退休工種審批工作的通知》（勞部發[1993]120號）、勞動和社會保障部《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》（勞社部[1999]8號）有關特殊工種的規定，按照原勞動部和1985年至1993年期間國務院有關行業主管部門批準的特殊工種名錄審批提前退休，不得擅自擴大范圍和跨行業參照執行?！憋@然，該條規定的是不得“擅自”跨行業參照執行，而不是完全禁止跨行業參照執行。換言之，國家有關規范性文件明文允許跨行業參照執行的，勞動保障部門在辦理提前退休時可以跨行業參照執行。

原石油工業部1986年12月5日作出的[86]油勞字第714號《關于四川石油管理局提前退休工種的批復》第一條規定：“可參照國家已批準實行的加鉛工、??、氮肥生產操作工、??等18個工種作為提前退休工種執行?！笨梢?，氮肥生產操作工屬于國家已批準的提前退休工種，而且該批復參照的文件就是原國家勞動總局1978年10月13日作出的(78)勞護字第36號《關于化學工業有毒有害作業提前退休工種的復函》。既然石油工業部可以參照化工行業有毒有害工種范圍表認定氮肥生產操作工為提前退休工種，那么，作為化工行業從事氮肥生產的操作工，只要符合規定條件的，當然也屬于化工行業有毒有害作業提前退休工種。進一步而言，原化學工業部1986年10月頒布的《化學工業有毒有害作業工種范圍補充表》的說明內容第三點規定，凡由地方勞動部門或其他產業部批準的高溫、高空和特別繁重體力勞動等可以享受提前退休待遇的工種，只要工種性質、勞動條件與其相同，化工企業可以參照執行。據此，在石油工業部將氮肥生產操作工明確列為提前退休工種且屬于化工企業的李德昌從事的氮肥生產操作工工種性質、勞動條件與其相同的情況下，勞動保障部門可以參照石油工業部的批復審批李德昌的提前退休申請。

四、提前退休審批決定如何引用法律依據？

本案中，李德昌認為珠海市勞動和社會保障局作出的審批意見書只是附錄兩個文件作為法律依據，且沒有引用具體條文，因此該審批意見書適用法律法規錯誤。對此，一、二審法院在判決書中沒有作出回應。筆者認為，由于特殊工種提前退休的審批依據大多數是國家和地方的政策性規定與文件，不像法律、法規那樣條、款、項清晰和規范，這給勞動保障部門在審批決定中引用法律依據帶來了困難。然而，即便如此，諸如本案中的勞部發[1993]120號文和粵勞社[2002]136號文都有具體的條文，從決定書對申請人權益的重大影響和行政決定應說明理由的角度考量，勞動保障部門也應當在決定書的主文部分引用相關政策和文件的具體條文與內容以說明批準或不予批準的理由與依據，而不能僅在決定書的尾部注明所謂的法律依據。如果說這些問題尚未嚴重到使審批決定構成適用法律錯誤的程度，那至少表明該類行政決定在形式上和說明理由方面存在不規范、不充分的地方。這也是勞動保障部門在作出提前退休審批決定時所應當注意和重視的問題。

作

第五篇：北京市高級人民法院行政申請再審案件審查工作指南-地方司法規范

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