第一篇：行政裁量司法審查的范圍及合理性原則

行政裁量司法審查的范圍及合理性原則

蔣新華

? 2013-07-06 09:53:00

來源：首都法學網

（新疆維吾爾自治區高級人民法院 新疆烏魯木齊 830002）

內容摘要：行政裁量權作為一種行政權力，具有固有的行為自由的現實危險性，司法審查即通過受理行政訴訟案件對行政裁量權實施控制，是對其進行有效控制的方式之一，因而有必要從訴訟法的角度對司法審查的范圍、原則等基本問題進行研究和探索，確定對行政裁量權的審查范圍及例外、合理性原則的條件構成等，以期完善我國有關行政裁量的司法審查制度。

關 鍵 詞：行政裁量；司法審查；范圍；合理性原則

一、司法審查行政裁量的必要性

在現代行政法體系中，行政權源于法律的授權，而法律的目的則借助于行政權得以實現。二者的如影隨形和聯結互動成就了現代行政法治的理論起點和價值終點，影響并決定著當代行政法的觀念演進和制度構建。20世紀以后，為了診治資本主義社會的制度痼疾，調節和緩解因社會事務的紛繁復雜而引發的各種社會矛盾，同時也由于社會現代化程度的提高對行政管理提出了更多的依附性需求，加之政府在管理經驗、知識技能、效益機制、政策制定和利益協調等方面所表現出來的難以替代的優勢與強勢，民眾與社會要求政府以更加主動的姿態介入和干預經濟社會生活，行政權也因此具有了積極性的特征。行政裁量權的產生和發展就是這種積極性的最為生動的現實演繹。但是，由必然性所導致的制度合理性并不能完全掩蓋行政權本身所固有的現實危險性，行政裁量權在本質上依然是一種行政權，行政權運行過程中的一切隱患都會當然地被“內存”或“拷貝”于行政裁量當中。裁量之下的行為自由是一種由立法予以預先設定的自由，裁量權本身并不能構成其發揮作用的最終依據和理由，只有立法機關的授權和法律的規范性限制，才能成為裁量權合法、合理性的最終證明。當代行政法的本質特征與核心作用惟有通過對行政裁量權的有效控制才能得以顯現。正如美國行政法學者伯納德·施瓦茨所說:“自由裁量權是行政權的核心，行政法如果不是控制自由裁量權的法,那它是什么呢?”[②]

在行政法治的意義上對裁量權進行控制無非是通過兩種途徑，其一是立法控制；其二是司法控制。立法機關的控制是一種“源頭控制”和“疆域控制”，這種控制固然重要，但行政裁量主要是通過對個案的處理來維護社會正義的，而立法的概括性和原則性在個案的運用中往往力不從心，所以，不能期望通過立法一勞永逸地解決問題。在立法機關難以企及的微觀層面，司法控制就顯得尤為重要。一則，司法機關通過受理行政案件總是可以同行政機關保持“近距離接觸”，這就為司法權直接作用于行政權創造了基礎；二則，司法最終原則使司法機關有權對行政行為進行最具權威性的審查，并結合立法目的與法律精神判斷行政機關是否濫用裁量權,從而控制行政權力的恣意與無度；三則，司法機關以法律為最高準則，以國家強制力為后盾，以審判權為依托，以科學、嚴謹的訴訟規則和訴訟程序為制度工具——這些都使得司法機關和司法權成為當今社會中能夠與行政機關和行政權有效制衡的力量。在行政權力日趨強大的今天，只有通過司法手段才能卓有成效地對行政裁量權予以監督、控制、判斷和矯正。

二、司法審查行政裁量的范圍

司法對行政裁量權實施控制的具體方式就是通過受理行政訴訟案件，對行政行為進行司法審查，因此，有必要從訴訟法的角度對司法審查的范圍和例外進行研究，以期更新和完善我國有關行政裁量的司法審查制度，在制度層面上形成針對行政裁量的具有現實性和可操作性的制約機制和行為范式，實現法治意義上司法權和行政權的真正和諧。

（一）可以進入司法審查的行政裁量

考察國外的立法及司法實踐，無論是大陸法系還是英美法系，在對行政裁量的受案范圍進行規定時，大都采取“大概括，小列舉”的處理方式。對大量可以受理的行政裁量僅作概括性、原則性的規定或特征描述，不進行一一列舉，以免掛一漏萬；對少量不予受理的裁量行為則予以列明。如美國聯邦程序法概括性地賦予法院對濫用裁量權的行政行為進行司法審查的權利[③]；英國法規定法院在確定審查范圍時奉行“推定可審查原則”，只要法律和司法判例不排除審查的，均在審查之列；德國法律規定行政裁量如若存在逾越、怠慢、濫用、違反基本權利和行政法基本原則特別是必要性和比例性原則時，行政法院可以進行司法審查[④]；日本對裁量行為予以司法審查的概括性標準是：行政裁量超出裁量權的范圍或者濫用行政裁量權[⑤]。

近年來，在對照和借鑒國外立法經驗，修改、完善我國現行行政訴訟法的過程中，國內學者在如下方面已基本達成共識：其一，總的來看，現行行政訴訟法規定的受案范圍過于狹窄，司法審查的“口徑”過小，在民主與法制建設日趨深化、加大對行政裁量權的控制已提上議事日程的當今情況下，舊有的法律規范已經不能適應法制發展的實際需要，必須在理論上有所突破，在立法上有所改進和變化。其二，公民、法人或者其他組織的訴訟利益僅限于“人身權”和“財產權”，而其他合法權益如受教育權、政治權利等一旦遭受行政行為的侵害，則找不到恰當的救濟途徑。其三，在立法技術上對可訴行政行為采取列舉式，難免述之不詳，掛一漏萬，使大量的行政裁量案件無法進入司法審查的視野[⑥]。其四，行政裁量幾乎已經滲透到所有的行政行為當中，但對行政行為的司法審查僅限于具體行政行為，而不包括抽象行政行為、內部行政行為，而行政裁量在行政立法等具有普遍約束力的行政行為中同樣存在恣意和濫用的情形，許多內部行政行為也可能具有侵益性，以后果而論與外部行政行為并無本質的不同。其五，證明性行政行為（如公證、證明、鑒定、認證等）和階段性行政行為（如錄取通知、受理或不受理當事人申請的通知等）的可訴性問題，在現行立法中語焉不詳，致使行政裁量在此類行為中得不到有效控制。其六，與受案范圍的局促與狹窄相對應的是，現行立法在以列舉的方式列明司法審查的排除事項時又失之過寬[⑦]，導致行政機關在某些情況下有可能在法律概念的不確定性上大做文章，將一些原本應當接受司法審查的行政行為納入法定排除的審查范圍之內，規避了法律的審查與規制。例如，以“紅頭文件”的方式使具體行政行為一般化為抽象行政行為，或者將那些對相對方的切身利益有重大影響的應急行為，人為地與諸如稅收、征兵等相聯結而被界定為“國家行為”，使之在程序上“不可訴”，在實體上“不可查”。

針對上述情況，筆者認為，在人民法院受理行政案件的范圍及其例外這一議題下，有三項工作屬當務之急：一是要擴大對行政裁量進行司法審查的范圍。在立法上表現為擴大人民法院行政案件的受案范圍；在立法技術上采用概括方式規定法院應受理的行政案件，凡是行政機關及其工作人員在行使行政職權、履行行政職責時的作為或不作為給公民、法人或者其他組織造成不利影響并形成公法上的爭議的，認為其合法權益受到侵犯的公民、法人或其他組織均有權提起行政訴訟，人民法院應當受理。二是要突破現行法制中權益保護的狹窄范式（僅保護人身權、財產權），擴大權益保護的范圍，使人身權、財產權以外的合法權益如選舉權等政治性權力、受教育權、宗教信仰自由權、勞動者的休息權、獲得物質幫助權等在受到行政機關裁量行為侵犯時，亦能得到司法之救濟。三是應采用列舉排除的方式對人民法院不宜受理的行政裁量案件加以規定。這類案件主要是指某些特殊的行政行為或者說具有不可替代性的行政行為。

以上三者，前兩項是觀念的問題，立法上的難度并不大。而末一項，不僅牽扯立法觀念的問題，更涉及對各國立法例的借鑒、取舍以及我國當前相關訴訟法制的重大修改等諸方面，立法整合的難度頗大，有深入研究之必要。

（二）司法審查行政裁量的例外

以是否可以歸入法院的受案范圍為標準，可以將行政行為劃分為宜訴行為和不可替代行為。前者可以列入司法審查的范圍，而后者在其實體內容上不具有可訴性。不可替代行政行為之所以能夠排除司法審查是因為行政主體在該類行為中有充分的自由裁量權，以司法的方式對其進行審查既無明確的法律依據又會對行政效率的發揮產生甚為不利的影響，為行政效率之需要，亦出于維持法律調整邊界之正當考慮，司法對其采取不干涉的態度。但問題是，在法治原則下，司法放棄對行政行為的審查權必須有充分的依據或理由，否則就會從根本上動搖依法行政的法治理念。如果只是以說理的方式闡釋該類行政行為存在的必然性而不能將這種“理”明確為特定的法律標準，那么一方面，究竟哪些行為是不可替代性行政行為將是無法確定的；另一方面，行政機關在管理、技術和專業性等方面的特殊優勢，可能會使其壟斷對判斷標準的話語解釋權，進而將“不愿替代性”解說為“不可替代性”，為其規避司法審查找到借口。因此，明確“不可替代性”的外部特征和實質內容——廓清司法權與行政權的現實分野和理論結合部——就成為一項至為關鍵的工作。

對排除司法審查的行政裁量，各國一般采取列舉式。從不同國家和地區的情況看，在以德國為代表的大陸法系行政法體系中，司法審查的例外只是針對行政“判斷余地”或“裁量余地”的例外，而不全然是法院受理行政案件的例外。這種形式審查與嚴格司法審查的分野在于法院應遵守如下界限：（1）行政機關有無事實上的誤認和忽略；（2）行政程序是否合法；（3）是否考慮了不應該考慮的因素；（4）是否遵守一般的有效審查和評價標準，是否遵守一般經驗規則和論理規則等[⑧]。可見，判斷余地理論的真正意義只是在實體上縮小了司法審查的空間而并非在程序上完全排除司法審查。另一方面，又承認判斷余地的存在并不能徹底阻斷司法審查權，而只能限制司法審查權作用的領域，即這種場合下的司法審查“只審查該領域（行政裁量領域——筆者注）的界限是否得到遵守”。[⑨]這就再清楚不過地表明了，適用判斷余地理論的最直接后果是確定司法審查“內容”的例外而不是審查“對象”的例外。筆者指出這一點意在表明：

第一，任何一種行政裁量，在實體和程序的雙重意義上均可游離于司法審查之外的情形是極為特殊的，即使是判斷余地理論也不能為這種特殊性提供足夠的理論支持。

第二，對于司法審查而言，“不予審查”與“不予受理”是不盡相同的兩個概念，不能等而劃一。行政行為在“不予審查”意義下的“不可替代”并不意味著司法權的“不可介入”。因此，并不能夠將大陸法系國家和地區在判斷余地范疇內所進行的理論推演原封不動地“位移”到“法院受案范圍的例外”這一話語情境中來，否則，勢必會萎縮司法權作用于行政權的范圍，模糊實質審查和形式審查的法律界限，削弱行政程序在行政行為中的獨立價值。

第三，由此觀之，我國現行行政訴訟法對不可訴行政行為的規定的確過于寬泛，司法審查的態度可謂寬忍之至。以內部行政行為而論，行政機關的獎懲、任免決定以及教育主管部門對受教育者開除學籍、不予頒發畢業證書的決定等，這些行為即使在判斷余地理論下也不是“不可替代”的，法院完全可以根據一般法律原則或者通過對程序合法性的審查做出判斷，純技術性的和高度人性化的因素不會成為司法審查不可逾越之障礙。司法若任憑此類事件的發生，會使相關當事人在其合法權利遭受侵害時失去最有效的救濟手段。事實上，判斷余地理論為行政權的自由行使和司法權的適度干預都留下了“余地”，“特別權力關系”理論也不能涵蓋所有的內部行政行為，因此，將所有的內部行政行為“不留余地”地排除于司法審查之外顯然是缺乏理論依據，同時也極不合理。

考察不同國家在排除司法審查的行政裁量這方面的規定與做法，英美法系國家注重判例與經驗的個別示范作用，側重于對司法審查對象的排除；大陸法系國家則注重理論的一般指導作用，側重于對司法審查內容的排除。大致的情況是，由于司法權和行政權均有各自發揮其作用的獨立的領域，加之行政領域中政策性因素、高度人性化判斷之事項、技術性極強的專業性問題和不可替代之行政特性的存在，各國都存在不受司法審查的行政裁量之領域。共同的趨勢是，隨著法治化進程的不斷深化，司法對裁量行為進行審查的廣度和深度日趨加劇，行政行為之不可替代性觀念日漸式微，正當程序理念支配下的形式性審查愈加具有特殊重要的意義和價值。

綜上，筆者認為可以排除司法審查的行政裁量大致有如下幾類：（1）軍事、外交等國家行為；（2）政策性因素占主導地位的行政行為，如政府制定本地區發展規劃的行為，在緊急狀態下所采取的應急性措施等；（3）主要取決于專業技術性和高度人性化判斷的行政行為，如評估預測、考試評判、專家意見、資質認定等；（4）對當事人權益不產生重大影響且有一定之救濟途徑的內部行政行為，如一般紀律處分、調換崗位等。需要說明的是，在上述（3）、（4）兩種情況下，若行政裁量嚴重違背或者侵奪相對方的合法權益，則該裁量行為依然具有可訴性。同時，上述序列并未囊括抽象行政行為、不具有強制力的行政指導行為、行政調解和仲裁行為、行政重復處理行為、行政最終行為等我國現行訴訟法制所明確列舉的不可訴行為，這主要是考慮到上述行政行為完全有可能損害相對方合法權益而至嚴重之程度，一概將其排除于司法審查之外有違我國行政訴訟法保護公民、法人或其他組織合法權益的立法目的和根本宗旨。

三、司法審查行政裁量的合理性原則

相對于合法性原則，合理性原則更多的是從實質上對行政裁量結果作出要求。也即，要求行政裁量不僅應當在法律規定的條件與范圍內作出，而且應當符合立法的目的、符合法律的一般原則、符合客觀公正的法律理念。在世界范圍內，合理性原則業已成為對行政裁量進行審查的中心原則。但合理性原則的內涵豐富、寬泛而富有彈性。法律無法對合理性原則的構成條件作出統一的規定，理論界對合理性原則的界定也是說法不

一、莫衷一是，從而使得這一原則難以應對行政裁量的復雜多變。在這一原則項下究竟蘊涵了哪些合理的條件，這些條件如何對合理性原則形成邏輯上的自洽。因此，構建合理性原則的內涵和條件構成，在確保法律規范的制約性的同時，維護行政權力的能動性，達成依法行政和自由裁量之間的制度均勢，實現利益平衡，是迫切需要解決的問題。

（一）平等原則支配下的合理性

作為一項被世界各國所通認的憲法原則，平等原則的基本內涵是同等情況同等對待，不同情況區別對待，行政不得恣意地實施差別待遇。在行政裁量中，法律規范僅對行政行為作概括性的規定，行為的具體條件、標準、方式、順序等都由行政機關自行抉擇。即使法律本身并沒有歧視的內容或設計，行政機關仍然可能以歧視的方式來適用法律。此時，平等原則必須超越形式意義上的平等，它不能僅要求機械的、程式的、無差別的那種平等，而應從動態的、實質的觀點，遵從正義理念的指引，識別對象的本質，給予合理的、實質平等的差別對待。“亦即行政裁量權行使不能僅因事實上的某些不同，即為不同的處理，而是要在事實不同與處理不同之間有某種內在的聯系。應該說，平等裁量是裁量權的至高境界”[⑩]。

平等原則對行政裁量的指引既有具體性又有概括性。從具體性上看，平等行政原則要求行政主體在裁量時要做到：第一，認定事實上平等，即不能因行政相對人的特殊身份或與自己有特殊利害關系等而有所區別；第二，法律適用上的平等，即不得故意規避、曲解、誤用法律；第三，處斷標準上的穩定與連貫，即對同一案件或類似案件的認定和處理要有一個相對統一的標準，不能朝令夕改，反復無常，使相同事件的當事人受到不同對待。

（二）比例原則作用下的合理性

行政法意義上的比例原則，是指行政權力在侵犯公民權利時，必須有法律的依據，而且必須在侵害公民權利最小的范圍之內行使。在行政裁量的意義上理解比例原則，其基本含義是指行政機關行使裁量權時，應在全面衡量公益與私益的基礎上選擇對象對方侵害最小的適當方式進行，不能超過必要的限度，不能為了達到目的不擇手段。比例原則并非專為行政裁量而量身定做，但卻比其他原則更加適用于行政裁量的領域。因為比例原則是關于“選擇”的原則，而行政裁量之最大隱患恰恰在于因選擇的不當而至公益的折損和個體權益之違礙。比例原則要求的合理性可以在三個層面上得以展開：

其一，妥當性。即行使裁量權所采取的手段必須與行政目的相適應，此種手段應有助于正當行政目的之達成。妥當性并不檢視行政手段之“能否”，而是追問手段之“妥否”，凡采用的手段不利于目的之實現或為達目的而無所不用其極者，均不具備妥當性。

其二，必要性。即在有多種能同樣達成行政目的的手段可供選擇時，行政主體應選擇對相對方權益損害最小的手段，因為惟此種手段才是達成目的所必需。當然，必要性以手段選擇的多樣性為前提，若在法定的或正當的手段只有一種時，行政機關還要另辟蹊徑，此可謂手段選擇上的“創造性”而非必要性，當屬違法之列。

其三，均衡性。即行政主體為達到行政目的所采取的必要手段，不能給相對方帶來超過行政目的之價值的侵害。須注意的是，在行政裁量權的現實運行中，事關利益的大小、輕重、得失的判斷，并不存在精確的、可以量化的標準。因而對比例原則均衡性的把握，應當以諸如“殺雞取卵”或“以炮擊雀”這樣較為極端的例證為反襯，即只有在行政主體所采取的手段對公民利益造成的損害明顯超過所獲利益時，才認為違反均衡原則。不能在行政權力施壓時過分敏感或一觸即跳，動輒以失去均衡性為由主張行政行為違反合理性原則。

比例原則既具有較為豐富的理論內涵，又具有很強的實踐可操作性。對于行政裁量的司法審查而言，比例原則的這一特性是難能可貴的，比例原則也因此成為行政合理性原則中合理性條件構成的重要組成部分。

（三）以利益均衡原則為補充的合理性

比例原則適用于秩序行政中總是存在“得”與“失”的判別的場合，但在福利行政亦即授益行政中，比例原則就難有用武之地了，無法承襲比例原則中“侵害勢必存在，但以最小為原則”的固有思路，比例原則的制度優越性因此大打折扣。在比例原則難以勝任的領域，利益均衡原則恰好可以彌補它的不足。

利益均衡原則是指行政機關在授益行政領域行使裁量權，在存在利益沖突的時候，要進行比較、衡量，使沖突的利益之間達成平衡。利益沖突或是多數人利益之間的沖突——如對被征收的農業用地和居住用地上的居民發放數額不等的征收補償費；或是多數人和少數人之間的利益沖突——如對一般失業者和失業者中的殘疾人適用不同的救濟金發放標準；或是個體利益之間的沖突——如在工傷認定中，企業主與受傷職工之間的利益沖突。利益均衡就是要對上述相沖突的利益進行衡量和取舍而使沖突雙方的利益達到一種相對平衡。為了在利益衡量和價值選擇中避免主觀任意，行政主體必須在全面考慮立法目的、社會需求、公共政策及個案事實等因素的前提下，確定利益衡量的標準和規則。

[①] 作者簡介：蔣新華（1962—），女，漢族，陜西西安人，新疆維吾爾自治區高級人民法院民二庭庭長

[②] [美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第566頁。

[③] 參見《美國聯邦程序法》第701條和第706條的規定。

[④] [德]毛雷爾：《行政法學總論》，高加偉譯，法律出版社2000年版，第129-137頁。

[⑤] [日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1996年版，第441頁。

[⑥] 雖然《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第11條規定的“法律、法規規定可以提起行政訴訟的其他行政案件”也屬于行政訴訟的受案范圍，但這同時意味著對法律、法規沒有明確規定的行政行為，人民法院依然無權對其進行審查。

[⑦] 依照《行政訴訟法》和2003年3月公布的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)的有關規定，無須司法審查的行政保留事項有：國防、外交等國家行為；抽象行政行為；內部行政行為；法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為；刑事司法行為；調解及法律規定的仲裁行為；不具有強制力的行政指導行為；行政重復處理行為；對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。以上共計九大類行政行為事實上都是“由行政機關最終裁決的行政行為”，這就造成排除司法審查的行政裁量過于寬泛。

[⑧] 劉宗德：《行政法基本原理》，臺灣學林文化事業有限公司1998年版，第138頁。

[⑨] [德]毛雷爾：《行政法學總論》，高加偉譯，法律出版社2000年版，第134頁。

[⑩] 馬懷德主編：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版，第83頁。

第二篇：德國行政法院對行政裁量的司法審查

德國行政法院對行政裁量的司法審查

作者： 孫紅霞 李緯華發布時間：2006-11-02 08:48:2

2《聯邦德國基本法》第20條第3款規定，行政權受法律和法的約束。法律和法的約束并非意味著行政機關成為機械執行和適用法律的奴仆。紛繁復雜的社會現實和國民對行政機關的期待使得適當松動法律對行政機關的約束成為一種必然。行政機關擁有一定的自主裁量空間就意味著法律的適用者獲得了對法律的相對獨立性。如何恰當地將行政機關的這種相對獨立性控制在合法的范圍之內，成為德國行政法理論與實踐中最為引人注目的問題之一。

在德國，行政裁量分為兩種類型：

一、決定裁量。它是指行政機關決定是否采取某種法定的行政措施。例如，某州集會法規定，未經許可的集會可以解散。決定裁量是就該法律規范中的連接詞“可以”而言的，即行政機關可以選擇采取或者不采取“解散”這種行政措施。

二、選擇裁量。它是指行政機關在決定采取行政措施之后，在各種不同的法定措施中，根據案件的具體情況選擇其中的一種。例如，某州建筑法規定，對不符合公法規定的建筑物，可以責令其部分或者全部拆除。選擇裁量是就該法律規范的法律后果“部分或者全部拆除”而言的，即行政機關可以選擇是讓房主部分拆除或者全部拆除違法建筑物。

法律對行政機關行使裁量的限制規定在《聯邦德國行政程序法》中。首先，行政機關被授權依其裁量行為時，裁量活動須符合授權目的，且應遵守法定的裁量界限。其次，行政機關還得對其行使的裁量說明理由。即須說明行政機關在作出決定時所考慮的重要事實和法律理由。屬裁量決定，應說明行政機關行使其裁量權依據的出發點。同時，行政機關的說明也構成了行政法院對行政裁量進行司法審查的基礎。行政法院對行政裁量司法審查的標準規定在《聯邦德國行政法院法》第114條第1款。即，對行政機關有權以其裁量作出的行為，行政法院也有權對行政行為、拒絕作出行政行為或對行政行為的不作為是否違法進行審查，審查行政機關是否逾越法定裁量界限，是否依不符合裁量授權目的的方式使用裁量。不難看出，行政法院法和行政程序法的規定是相呼應的。

在德國的行政審判實踐中，人們總結出以下四種行政裁量瑕疵：

一、不行使裁量權（裁量懈怠）。這種情況出現在行政機關漫不經心或者由于疏忽而沒有意識到行政裁量的存在。

二、超越裁量權（裁量逾越）。它是指行政機關在具體案件中選擇了相關法律沒有規定的法律后果，逾越了裁量界限。

三、濫用裁量權（裁量錯誤）。它是指行政機關根本沒有遵守裁量規范的目的而作出裁量決定。這種情況在德國司法實踐中較為常見。例如，某州警察法規定，在面臨危害公共安全和秩序的危險時，警察可以采取根據符合義務的裁量而認為必要的措施。如果警察采取了某種措施不是為了排除危險，而是為了對某個組織給予照顧，那么就屬于濫用裁量權。再比如，某宗教團體為了宣傳其宗教觀點，申請在某市的廣場旁樹立宣傳欄的特別使用許可。如果該市政府認為該組織擬宣傳的文字對青年有害，運用道路法中規定的行政機關的裁量空間，拒絕了申請，那么就屬于濫用裁量權，因為道路法的目的是維護道路的安全與秩序，而非使人們的思想免受某種宗教觀點的影響。

四、違反基本權利和一般行政法原則。實踐中的問題主要發生在平等原則和比例原則方面。平等原則是就行政機關的自我約束而言，禁止行政機關同等情況的不同對待；比例原則是指行政行為的手段和目的必須具有客觀的對稱性，禁止任何行政機關采取過度的措施，而是要在實現法定目的的前提下，行政行為對公民的侵害應當降低到最低限度。

（作者單位：國家法官學院）

第三篇：行政裁量考慮審查論文

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章 來源

一、引言：問題的提出

《行政訴訟法》第54條

（二）5中規定，對于濫用職權的，可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。在行政法理論上，也已經公認，該條款是針對濫用行政裁量規定的，而且，考慮不相關因素（take into account irrelevant considerations）或不考慮相關因素（don‘t take into account relevant considerations）都是濫用行政裁量權（或職權）的表現。（當然，濫用裁量還有其他表現，比如，目的不適當）。[1] 從司法審查的意義上去看，有沒有考慮不相關因素或者不考慮相關因素，自然也是一個很重要的控制行政裁量濫用的審查標準。究其原因，第一，這顯然是依法行政和法治的內在要求，反映了憲政體制下行政機關與立法機關的基本關系。在具體授權法中設計相關因素，實際上就表明了立法機關對行政機關行使該項裁量權的基本方向和軌跡的一種預期和態度，是追求立法目的實現的重要手段之一。作為立法機關的執行機關，行政機關當然必須服從和落實立法機關的意愿。

第二，這也是良好行政（good administration）的基本要求。因為通過相關因素本身，也透露出有關裁量權行使的基本信息，形成了決定考量的基本路徑，搭建了操作的基本平臺，有助于保持裁量決定的高質量和一致性。

咋一看好像對上述相關因素的審查標準的把握應該是很容易、很簡單的，不會有什么爭議。但是，如果我們仔細琢磨起來，就會發現實際上有很多問題是不清楚的，比如，相關因素是不是僅限于授權法上有明確規定的那些？如果不是，那么憑什么去推斷其為相關因素？在目前很多行政決定過程不完全或者根本不公開的情況下，怎么去判斷行政機關有沒有考慮不相關因素或相關因素？特別是，是不是只要行政機關沒有考慮相關因素，或者考慮了不相關因素，都一律導致行政決定無效和被撤銷？假如行政機關考慮了所有的相關因素，但卻在個別相關因素的權重上發生了問題，導致結果對當事人極其不公，是不是即便如此，當事人也不能就此提出異議？法院也無能為力？

對于諸如此類撲面而來的、在行政審判實踐中必然會遇到的、而且迫切需要解決的問題，我們卻在最高人民法院新近公布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》當中找不到任何解答。或許這是因為，迄今為止有關行政裁量的各種著述之中（包括論文和教科書）尚未對上述問題做過較為深入的探討，因而缺乏可供司法機關選擇的較為成熟的解決方案。但不管怎么說，上述的付之闕如至少說明，相關考慮的審查標準，從很大程度上講，至今仍然缺乏著可供司法操作的具體構造。要想把它真正變成法院手中揮舞自如、得心應手的“利器”，我們還必須進一步循著上述追問去思考，去構建其中更加細微、更加具體的內涵。

在這方面，英國、新西蘭、澳大利亞等普通法國家經過長期的判例與研究，已經形成了較為成熟、精湛的司法審查技術。更為重要的是，在這些普通法國家的司法審查中，相關考慮也是屬于合理性審查（也稱非理性審查）的一個亞標準，這與我國行政訴訟上的認識有著頗多契合與共鳴，借鑒起來也頗為順暢。所以，在本文中，我將通過對上述國家有關審判經驗與技術的分析，思考我國行政訴訟上相關技術的構建問題。基本的進路是，首先討論什么是相關因素、怎么去確認相關因素和怎么判斷行政機關有沒有考慮不相關因素。然后，我將解決考慮不相關因素、不考慮相關因素以及對各個相關因素的權重上會對行政裁量決定的效力產生什么樣的影響，這是整個相關考慮司法審查的核心之所在。

二、對相關因素的司法判斷

相關因素是指與作出的行政裁量決定之間的內在關系而言的，與行政裁量的各環節或要素之間有著某種合理的關聯性。它對作出上述決定的推理質量（the quality of reasoning）會產生一定的影響，能夠保證行政行為基本上按照法律設定的目標方向做出，有助于推進和實現法律所體現的特定目的和政策。一般來講，相關因素必須是和具體的授權規定或者整個法律相互吻合的。

從我國的立法例上看，對相關因素的規定大概存在著三種可能（情況）：一種可能是法律窮盡規定了所有有關實施某種行為時必須考慮的必要和充分條件，因此，相關因素也就非常顯然，行政機關沒有絲毫的裁量余地。另一種可能是法律規定了若干考慮因素，除此之外，還允許行政機關自己根據具體情況去裁量選擇其認為是充分的理由。再有一種可能就是法律沒有規定任何的相關因素，完全由行政機關自己去裁量選擇。

在我看來，上述第一種情況只能算是例外，后面兩種情況才應該是常態。因為，既然法律沒有明確拒絕行政機關可以裁量選擇其認為是恰當的考慮因素，那么，就應該認為這種考量自由是依附在行政裁量權之內的一個組成部分，構成了非封閉式的裁量結構。而且，像這樣的理解也是有例可循的，普通法上就是持這樣的開放性認識。荷林（D.Herling）就說，即便是立法上規定了相關因素，恐怕也很難說這些列舉就是窮盡的。[2] 庫克法官（Cooke J.）在CREEDNZ Incorporated v Governor General案中也表達了同樣的看法，他說：“在權力的授予當中，可以是明示或默示地確定應當考慮的因素，并將其作為（行政機關應當履行的）一種法律義務。有些因素盡管在授權中沒有明確地規定出來，但是，很顯然，對于行政決定（的作出）具有實質意義。如果沒有直接考慮這些因素，那么就違背了立法目的。”[3] 所以，除非授權法肯定無疑地規定出其所列的相關因素就是窮盡性的、排他性的，不允許任何的增刪，否則的話，我們應該把授權法上的列舉理解為是開放性的。

1、法院如何判斷哪些屬于相關因素？

在后兩種情況下，除了法律已作規定的以外，究竟要考慮哪些因素，行政機關無疑具有初步的判斷權。但是，如果在這個問題上發生爭執，相對人認為行政機關考慮了不應該考慮的因素或者沒有考慮應該考慮的因素，那么，就必須由法院來闡釋、來作最終的判斷。所以，那種認為判斷哪些屬于相關因素的權力完全掌握在行政機關手里的觀點，是不成立的。

當然，法院不可能、也不允許“信天游”（陜北民歌的這個曲調名很能夠描繪出這種意境），法院在憲政秩序中所扮演的角色決定了其必須緊緊圍繞著具體法律規定和依法行政要求來解釋。這與憲政結構之中法院對立法機關的服從關系有關。由于英國推崇議會至上，我國實行的是人民代表大會制，立法權（機關）在政治結構中都是至高無上的，所以，反映在行政訴訟（司法審查）中法院判斷行政行為之根據與要求上，恐怕兩國之間會有很多的近似之處。也就意味著，普通法上法院對相關因素的很多檢索與判斷技術，在我看來，能夠很好地援用到我國。其中包括：[4]

第一，法律明確規定的行使行政裁量權必須具備的法律和事實條件，定然是相關考慮因素。而且，與這些條件有著內在合理的關聯性的其他因素，也應該屬于相關考慮因素。

第二，憲法和組織法上對該行政機關權限和職責的規定，特別是那些對一般權限的限制性規定，應該當作相關考慮因素來對待。

第三，根據法律上下文的語境（context），對立法機關的意圖做出某種設定或合理推測，也就是，必須從法律的內容、范疇和目的所隱含的意義之中去決斷某涉案因素是不是相關因素。比如，某人前不久剛因為嚴重違章被吊銷駕駛執照，現在又來申請。假設法律對這類情況沒有明確作出時限的規定（比如，多長時間之后才能再來申請？或者，終身不得再次申請？），但是，從駕駛員資格管理規定的主要目的之一就是維護公共安全上考慮，也可以推斷出上述違法情況可以成為決定是否發放駕駛執照的相關因素。

第四，根據行政法基本原則的要求，以及正確行使行政裁量權的情境和觀念，推導出某些合理因素，前者比如，是否符合公平的觀念？是否有助于取得良好的社會效果？對相對人權益的侵害是否符合比例的要求？等等。后者比如，是否考慮了其它可供選擇的方案（或建議）的成本和可行性問題？對于那些受到行政裁量決定影響的利害關系人的合理意見，是否予以了考慮？[5] 裁量決定的社會、經濟、甚至政治效益如何？等等。

當然，由于我國與英國畢竟法律制度各具特色，尤其是法源不盡相同，還有司法能動性不同，所以，在司法檢索的依據與進路上還是會有一定差異的。比如，英國有普通法與成文法之分，又因為是歐盟成員國，所以，法院也可以到普通法和歐盟法之中去尋找與涉案因素是否存在合理的關聯性。[6]

2、在具體個案的審理中怎么去發現行政機關有沒有考慮相關或不相關因素？

英國、新西蘭等國的法院很巧妙地運用了一個很有價值的審查技術，來幫助自己弄清上述問題。那就是借助行政程序上的說明理由和書面決定中的理由說明，從有關理由的闡述中，法院可以體察到行政機關在相關考慮上是不是出了問題，出了什么樣的問題。當行政機關沒有履行上述法定的說明理由義務，或者干脆拒絕履行上述義務的時候，對于法院審判來講，實際上是把所有問題都變得更加簡單化了。法院完全可以據此推斷行政機關作出上述裁量決定不具有充分的理由，超越了權限。并且，順勢轉到了對行政行為的程序性審查上，以未說明理由，違反了法定程序，來對行政行為的效力做出裁判。

近年來，在英國還逐漸出現一種趨向，就是把沒有提供充分的理由和不依法合理或理性行事聯系起來。這種跡象可以從英國高等法院對Brennan v.Minister for Justice的判案中看出。喬治亙法官（Geoghegan J.）在該案判決中指出，所有有關權力行使的證據、資料和理由都要記錄在案，這在憲法上講是必需的。這句話也就暗示著如果沒有這樣做，就是濫用職權，就是不合理行事。[7]

上述審查技術運用到我國，當然也會收到同樣的成效。但是，恐怕不會發揮像英國那樣大的審查效應。這是因為，這種技術必須是在法律明確規定了說明理由之程序要求時適用。然而，在我國迄今為止一般的行政程序法仍然付之闕如，說明理由還沒有成為所有不利益處分的基本程序要求。

當然，在普通法上也不盡然是規定了說明理由，也會出現在特定個案中，法律沒有規定要說明理由的情況。那么，怎么判斷行政機關考慮了哪些因素？有沒有考慮不相關因素？或者該考慮的卻沒有考慮呢？這時候的確很困難。從英國、新西蘭的有關判例與研究看，可供法院進行推斷的依據主要有：[8]

第一，行政機關對該案件的集體討論或研究紀要（記錄）。這在司法審查（行政訴訟）時可以作為證據要求行政機關提供。

第二，看似巧合發生的事件也許并非巧合，其與裁量決定是不是有些關聯？

第三，在其他的場合，行政機關的主要負責人或辦案人員曾公開表達過對該案的看法和觀點。

第四，與以往同類案件相比，行政機關在處理上是否明顯存在差異？有沒有受到外在的不正當壓力或影響？

第五，只有是考慮了不相關因素之后才會做出的某些行為。

所有這些都值得我們參考。而且，在我看來，還可以有一個依據，那就是被告在行政訴訟中的答辯。對于授權規定和引起爭議的行政決定之間明顯不一致，如果被告不能自圓其說，不能做出合理的解釋，那么，也可以推斷其考慮了其他不相關因素或者沒有合理地考慮相關因素。

當然，法院的推斷，特別是要當作將來裁判的基礎的推斷，必須建立在比較客觀、有明顯邏輯說服力的材料之上，決不能是主觀臆想或武斷猜測。如果難以決斷，那么，就應該考慮改換別的審查標準（比如，目的不適當，顯失公正）。

在行政審判上，確認相關因素，或者有沒有考慮不相關因素固然很重要，但卻不是目的，不是法院的主要任務之所在。法院的核心任務是判斷不相關考慮在個案中究竟會對行政決定的效力產生什么樣的影響。這才是對此類案件審判的關鍵和核心。所以，以下我分幾個方面談這個問題。

三、考慮不相關因素對裁量決定效力的影響

考慮了不相關因素，是不是都必然會導致行政裁量決定無效和被撤銷？這個問題可以進一步分解成兩種情境來討論：一是當法律規定的相關因素不是窮盡性的時候，考慮不相關因素會對行政裁量決定產生什么樣的影響？二是當法律窮盡性規定相關因素的時候，又會怎樣？

1、當法律規定的相關因素不是窮盡性的時候

英國、新西蘭等國家的司法審查理論與判例均認為，當法律規定的相關因素不是窮盡性的時候，雖然考慮了不相關因素，但并沒有對行政裁量決定起實質性的影響作用，或者行政裁量決定仍然內在地（intrinsically）是合理的、適當的，那么也不會導致行政裁量決定的無效。[9]

所以，在這種情況下，審查的關鍵是，必須查明不相關因素的影響是不是實質性的，會不會推動行政裁量決定走向與法律設定的目標相背離的方向。或者換一個角度說，假設撇開（but for）不相關因素，對其他相關因素的考慮是不是已經足以保證行政裁量決定能夠成立？如果能夠的話，也就說明不相關因素對行政裁量決定沒有起到實質性（material）的影響。在司法審查上，可以采取這樣推論的公式：

考慮相關因素A1、A2、A3、…+不相關因素B1、B2、B3、…=結果R

如果，考慮相關因素A1、A2、A3、…=結果R

那么，上述不相關因素B1、B2、B3、…就不是實質性的。

反之，就是。

如果對不相關因素的考慮已對結果產生了實質性影響，足以推動、左右著結果的去向，那么，就應該撤銷行政裁量決定。而且，司法審查的程度也僅是到此為止，我們沒有必要進一步證明該不相關因素對于行政裁量決定是不是起著惟一（sole）或主導（dominant）的影響。[10]

實際上，對于上述審查技術，不能說沒有被我國法院和學者所完全意識到，比如，在某案中，一棟樓的兩戶人家相約一起升層建筑，因未經過合法批準，行政機關對1號戶處以每平方米75元的罰款，因2號戶的戶主是某市物資局局長，僅按每平方米10元處罰。法院判決變更對原告1號戶主的罰款決定，就是因為在罰款數額的確定上，對被處罰對象的身份地位的考慮顯然起了實質性的作用。又比如，在行政審判中，如果法院查明，某警察雖然有“教訓、教訓”原告的想法，但是，原告的確實施了違法行為，而且罰過相當，那么，法院一般也不會因為有上述想法而撤銷該處罰決定。然而，我們卻沒有像普通法那樣更進一步提煉出上述技術，沒有形成實質性影響理論來有意識地指導行政審判實踐。

2、當法律窮盡性規定相關因素的時候

在普通法上，如果法律已經窮盡列舉了應該考慮的因素，不允許行政機關有任何的裁量余地的話，這時，考慮其他以外的不相關因素或者沒有考慮相關因素，就構成了對法律的基本違反，將會導致行政裁量決定無效、被撤銷。[11]

在這里，與上面不窮盡列舉相比，似乎有著更加強烈的依法行政要求的意味。在我理解起來，這是因為，法律既然是窮盡性列舉，就意味著嚴厲禁止考慮列舉之外的任何因素。只要是考慮了不相關因素，就一律推定為將會導致授權目的受損。否則的話，法律上的窮盡性規定就沒有絲毫的意義。相反，在不窮盡列舉的時候，意味著行政機關有可能，甚至是必須根據實際個案去思考和裁量還需要考慮哪些因素。在這開放性的思維過程中，因為缺少預先設定的思考軌跡，也就談不上嚴厲禁止“出軌”。

另外，英國法院的判例（如Anisminic Ltd.v Foreign Compensation Commission案）還表明，（在適用中）對立法的錯誤構造，也可以認為是構成了一個不相關因素（any misconstruction of an enactment can be expected to constitute an irrelevant factor）。也就是說，對法律窮盡列舉的相關因素，在理解與運用上發生錯誤，比如，不正確地改變了原先“柵欄”（hurdle，皮爾斯法官的形象比喻，指具體規定的涵義邊際）的高度或者位置，也會發生不相關考慮的問題。[12]

但是，這種“柵欄”理論，在我看來，更應該像是法律解釋和適用上發生的問題。在我國《行政訴訟法》中，對“適用法律、法規錯誤的”，有第54條

（二）2之專門規定，似乎沒有必要將上述情形放到第54條

（二）5的“濫用職權”之中來討論。

四、未考慮相關因素對裁量決定效力的影響

如果授權法中明示或默示地規定了要考慮的一系列相關因素，但是，行政機關在具體運用裁量權時，卻沒有考慮其中的某個（些）因素，那么，會有什么樣的影響？

在普通法上就要看這些因素是強制性（義務性）考慮因素（obligatory considerations，or mandatory materials），還是允許性（裁量性）考慮因素（permissible considerations，or discretionary materials）。[13] 正如庫克（Cooke J.）法官指出的，只有當法律明示或默示地確定行政機關必須像履行法律義務那樣考慮某些因素時（也就是成為強制性考慮因素時），法院才能援引這個理由（沒有考慮相關因素），判決行政裁量決定無效。[14] 但對于裁量性因素，因為既然授權法已經把選擇權放到了行政機關的手上，法院也就沒有太多的干預余地。

因此，強制性和裁量性考慮之間的界分就具有很重要的司法意義，直接關系到案件審理的結果。而且，從憲政意義上也深刻地揭示出行政與司法之間的恰當關系。正像佩里斯（peiris）指出的，在相關因素范圍之內劃分義務性考慮和允許性考慮，很顯然是想通過限制司法干預那些未考慮允許性因素的案件，以此來保護合法的行政自治。[15]

這種對問題的考慮與分析明顯比我們細膩，比我們更加深入一步。因為在我國的行政訴訟法和行政裁量理論中似乎還沒有有意識地對法定相關因素做更深一步的鑒別，盡管在個別的審判上，我們也會注意去分析法條的性質，從中體察是拘束性適用、還是裁量性適用？但是，后一種方法又很容易使我們回到法律適用的審查技術上去，把它當作純粹是法律適用問題來處理。或許這也是為什么我們始終沒有形成精細的相關考慮審查技術的緣由（？）。

我不否認，也許在法律對相關因素規定得很清晰、很明確時，從法律適用的角度進行審查是可以奏效的。但是，對于默示的相關因素的審查，法律適用的審查技術卻未必能夠用得上。所以，我們還得肯定像普通法這樣的鑒別是必要的、有益的。那么，接下來我們就必須解決什么樣的因素算是強制性的？或者反過來說，算是裁量性的？下面分明示和默示的因素兩種情況來分析。

1、明示的因素

一般來講，對于法律明示規定的因素，應理解為強制性的。這是因為，法律之所以要作明確的列舉，就是因為這些相關因素對于正確作出行政裁量決定，對于貫徹立法意圖都極其重要，因而都是必須要考慮的。如果不考慮其中一個或幾個，將會對行政裁量決定產生完全不同的效果（結果），就會偏離法律想要達到的效果和目標，因此，也就構成違法，將導致行政裁量決定無效和被撤銷。[16]

除非是法律明確規定或者從法律規定的性質上看是允許裁量選擇的，比如，因素A1、A2、A3 …之間是可選擇的，這時我們才認為這些法定的因素是裁量性考慮因素。既然是可以選擇的，那么，假如行政機關沒有考慮其中的因素A1，而是考慮了A2、A3…，當然也不會對裁量決定產生什么影響。

2、默示的因素

但是，如果授權法只是規定了一些要考慮的因素，但又不是窮盡的（not exhaustive），允許行政機關根據實際情況靈活掌握，那么，對于那些默示的、推導出來的因素，是不是在所有的案件中都必須考慮？換句話說，在訴訟中，原告指控被告沒有考慮一個（些）在授權法上沒有列出來的因素，法院又認為與裁量有關，那么，法院應該怎么回應？怎么斷定它是強制性因素？還是裁量性因素？更為重要的是，如果沒有考慮這個（些）因素，會對行政裁量決定的效力產生什么樣的影響？

這個問題很復雜，處理起來也很困難。在普通法上，一般來說，要在整個立法的情境當中從具體條款規定的內容、范圍和目的上去探詢。只有當未考慮的因素應該是很明顯、而且是必須考慮的因素時，才可以推定其為默示的強制性的（implied mandatory）。或者說，該因素是極其重要的，任何有理性的行政機關都不會忽視之，那么，它就是強制性的。[17]

但是，在我看來，上述審查技術似乎過于主觀和抽象，尤其是倘若缺少判例法的支撐，更易如此。所以，我更傾向主張，盡可能地結合裁量結果的公正合理性來一并衡量。也就是，除非是法院認為那些推定的相關因素是非常重要的，不考慮它們，將會導致行政裁量決定極不合理、不公正，這時才可以考慮撤銷行政裁量決定。所以，在這種情況下，判斷這些因素到底屬于義務性還是裁量性因素，在某種程度上已經轉換為對裁量結果的顯失公正審查，或者更確切地說，是和顯失公正的審查技術發生了膠合，而且，決定權掌握在法院手中。

當然，法院在這個問題上也決不會輕易地下結論，更不能任意和專橫。為了使上述結論更加客觀、更加容易被方方面面所接受，法院必須盡可能地尋找和論證這些因素與授權法之間的合理連接，特別是要考慮行政裁量決定是否極其不公正、不合理。比如，對某企業超經營范圍進口、銷售矽鋼片，如果不考慮該企業是按照省政府的指示經銷矽鋼片，也不考慮當時外貿體制改革發展中允許這種嘗試，硬要企業一家承擔全部責任，顯然就有失公正。如果在法院看來，行政裁量決定極其不公正、極其不合理主要是由于沒有考慮某種（些）因素的話，那么，就可以認定該因素是強制性的。

五、權重問題

1、可不可以審查？

如果行政機關對于所有相關因素A1，A2，A3，？都已經考慮（實際上是意識到）了，但卻因為權重的原因，比如，過分地強調，或者過分地忽視其中的A2，或A3，造成各個因素對裁量者心理產生的影響非常不一樣，進而反映到裁量效果上可能會有很大的差別，比如，就極可能出現大相徑庭的裁量結果R1、R2，那么，法院能不能對上述過程和結果進行干預呢？

豪福曼法官（Lord Hoffmann）在Tesco Stores Ltd v.Secretary of State for the Environment案中曾表達過這樣的見解，就是把行政裁量決定的過程分成兩個部分（階段）：對于有沒有考慮相關因素，法院可以進行審查；對于各個相關因素之間實際上如何進行衡量和權重，法院不能審查。甚至是，即使行政機關對其中某個（些）因素根本沒給任何的權重，法院也不能過問。[18]

這種“兩階（段）”觀點大體上講還是不錯的，因為它比較注意將法院克制在憲政秩序之下其應該扮演的角色之上，比較現實地考慮到了司法審查的可行性。其中的道理有二：

首先，我們知道，分權原則在合法性（legality）和具體個案中行使行政權力的謹慎性（the prudence of its exercise in particular circumstances）之間劃出了一道界限。在前一合法性范疇中，行政權力的行使必須符合一定的觀念，法院可以憑借其憲法能力和實際能力進行審查。因為是否考慮相關因素，實際上可以看作是管轄問題，也是傳統上法院所擅長處理的法律問題。但是，在后一個范疇中，一般說來，因為這涉及到政策內容或行政裁量的自治領域，法院不愿意去干預，通常也是法院憲法權能所不及，需要留給行政機關自己去判斷、衡量。[19]

如果法院去干預了，那么意味著法院事實上控制著、操縱著行政機關對所有相關因素的反應，因而不適當地介入到行政決定的優劣（merits）問題上去了。[20] 因此，對各個相關因素的權重問題，可以看作是行政裁量權的一個固有內涵，是一種由行政機關自我把握和抉擇的自由。從這個意義上說，當法院追蹤到行政機關開始權重相關因素的時候，法院的審查使命也就基本終結了。

其次，盡管從語義學和立法授權的愿望上講，對某種因素考慮了（consideration，take into account），自然應該是對裁量者的心理產生了一定的影響，而不應該僅僅是意識（aware）或者知道某種因素的存在。[21] 所以，法院對相關考慮的審查，似乎也應該深入到權重過程之中，去仔細地調查上述因素究竟有沒有對裁量者產生實際的影響，特別是對裁量效果是不是真正發揮了應有的作用。但是，如果真要法院對上述權衡過程進行審查的話，不說是“難于上青天”，也是極其困難的。

因為你很難精確地、令人信服地計算出每個相關因素對結果的產生到底要占有多大的分量，你不能要求行政機關必須對A1要給予70％的權重，對A2要給予10％的權重，這也不是法院在其所處的憲政角色上可以做到的，要做也只能是由立法機關來做。因此，盡管從理論上講，既然法律已經明確規定了相關因素，行政機關就不僅要考慮之，而且還必須將其適當地體現在決定當中，但是，行政機關要是實際上沒有給予足夠的權重分量的話，法院也說不出來什么。就像文德爾法官（Windeyer J.）指出的，如果（行政機關）已經適當地考慮了某些因素，法院也就不大可能說，（行政機關）對某個因素考慮過多了，或者不應該過多地考慮其他因素。[22]

可能有人會提出，法院也擅長對各種證據的證明力大小（the weighing of evidence）進行判斷，那么為什么不能籍此對各個相關因素在決定中的影響力大小（the weighing of relevant factor）進行判斷呢？這實際上是完全不同的問題。前者是對事實問題的認定，而根據證據判明事實是作出判決的前提。但在后者中，對相關因素影響力大小的選擇，實際上是對行政裁量決定的選擇，這需要豐富的行政經驗，需要諳熟行政政策，甚至還有可能要對結果作出政治判斷，而所有這些都是法院所缺少的。

但是，上述豪福曼法官（Lord Hoffmann）的那種權重問題絕對不受法院干預的看法，似乎也過于絕對，因而受到了學者的批判。[23] 在我看來，至少從以下四方面看，對權重問題絕對不干預的觀點也應該揚棄。

第一，假如法院對權重問題一點不干預的話，行政機關對相關因素的考慮，很可能會變成只是意識到（aware）某種相關因素的存在，或者說，只是形式上考慮，但卻根本沒有給予任何的權重，沒有給予實質性考慮。[24] 假如這也可以被法院容忍的話，那么，相關考慮和沒有考慮相關因素之間的界限就模糊了，無法分開了。特別是對法定的相關因素也采取這種“蜻蜓點水”、甚至是“水”都沒點到的態度，似乎與沒有考慮法定相關因素之間就沒有什么本質上的差別。既然如此，在司法上的后果為什么要厚此薄彼？相差萬里呢？

第二，更為重要的是，如果行政裁量決定已經超出了人們通常公平合理觀念所能容忍的限度，變得極其不合理，極其不公正，甚至是荒謬的程度，對此法院仍然麻木不仁，采取“鴕鳥政策”，似乎也有悖于法院在憲政秩序下所應起到的制度角色作用。

第三，換個角度去認識，立法機關之所以在法律中明確規定相關因素，就是為了實現立法目的。如果不適當地權衡相關因素，導致結果極其不公正、不合理，那么，也就背離了上述立法目的，因此，也屬于一種目的不適當。在這里，我們又看到了目的不適當和不相關考慮之間相互交叉而發生重合的現象了。從這個意義上講，即使我們不用不相關考慮的審查標準，也完全可以用目的不適當的標準進行審查。所以，把這種情況納入司法審查的范疇是說得過去、站得住腳的。

第四，從實證的角度看，英國、新西蘭、澳大利亞法院近年來的一些判案已經顯示出在對相關考慮的審查中有進一步延伸至對某些權重問題一并審查的動向。[25]

2、怎么審查？

在新西蘭和澳大利亞，一般是法院發現了，行政機關只是意識到或者知道某種因素的存在，實際上沒有考慮，沒有給予任何的權重，這時，法院才對權重問題進行干預。[26] 其審查的路數，是盡量將權重問題拉向未考慮相關因素，從而為法院的干預尋求正當性理由。這在審查的技術上也不是完全不可行。因為在某種程度上，法院的確可以從行政機關的說明理由中，發現行政機關有無實際上未權重（effectively no weight）。

但是，在我看來，在很多情況下，這卻是很困難的。因為行政機關對相關因素的權重往往不是分別“打分”匯總，而是“一籃子”綜合權衡。如果行政機關說已經考慮過了，法院又能說出什么呢？所以，一般法院還很難僅僅憑自己的主觀判斷，或者原告的控訴來確認上述事實的存在，除非事實非常明顯，行政機關又不能給出合理的解釋。

在英國，不少法官像凱斯（Lord Keith）則更傾向于把權重問題放在不合理（unreasonableness）的平臺上來審查，也就是，如果存在著Wednesbury意義上的不合理，那么，法院就可以對權重問題進行干預。[27]

但是，我以為，對權重過程是否合理的審查，不太可能撇開裁量結果的公正與否而泛泛談之，或抽象論之。所以，在我看來，最好的審查方法還是從裁量的結果著手。只有當結果極不合理，極其不公正時，法院才有可能較為客觀地斷定行政機關在對各個因素的權重上可能存在著嚴重的缺陷（失），進而為法院的干預打開合法的大門。這樣一來，實際上是把所有問題簡單化了。更為重要的是，把法院的角色也始終鎖定在公正的維護者上，鎖定在法院在憲政秩序下始終應該扮演的角色上。

那么，在我國的行政訴訟結構之中怎么進行上述審查呢？我以為，在審判的依據上，當然可以適用《行政訴訟法》第54條

（二）5“濫用職權”的規定。但是，在我看來，為了使上述審查在實在法上能夠具有更加貼切的依據，似乎很有必要進一步擴大《行政訴訟法》第54條

（四）的顯失公正適用范圍，將該標準改造成類似于普通法上狹義的不合理，從顯失公正的行政處罰跨越到了顯失公正的所有行政裁量決定。[28]

可能有人會反駁說，這樣一來，審判依據不就重疊了嗎？變得畫蛇添足了嗎？其實，對行政裁量的審查標準之間本身就有某種程度的重合問題，比如，不適當目的和不相關考慮之間有的時候就很難區分。正因為此，在審判依據上出現一定的重合現象也就不足為奇。更為重要的是，“濫用職權”和“顯失公正”之間畢竟還是有各自的解決問題的側重點和不同的審查視角，所以，能夠給法院提供更多的審查“利器”，在干預行政裁量濫用問題上更加游刃有余。

而且，因為恪守分權的緣故，對上述權重導致極其不合理、極其不公正的情況，即使法院去干預，也只是將上述不合理的行政裁量決定撤銷，而不采用變更判決，避免用法院對權重問題的看法來代替行政機關的判斷。

六、結束語：構建我國行政訴訟上的相關審查技術

由于相關考慮在很大程度上決定了行政裁量的推理質量和決定的正確性，因此，我們不僅在執法上要求行政機關在行使裁量權時必須考慮相關因素，而且，還必須進一步通過行政審判來監督和審查行政機關有沒有考慮不相關因素。這對于有效控制行政裁量權的運行方向與結果，最終實現立法目的，極具意義。所以，對上述問題的追問和思考，實際上是為了豐富不相關考慮審查標準的具體內涵，是為了搭建更加細微的、更具有操作性的標準體系所作出的一種努力，最終的歸結點是為了構建和完善我國行政訴訟上的相關審查技術。

通過上述分析，我以為，對我國行政訴訟相關審查標準的微觀構建，至少應該考慮以下幾點：（1）法院在審判中，應該根據具體法律的規定、適用原則和目的來判斷涉案的某因素是否為相關因素。（2）并不是說，只要考慮了不相關因素，就一律導致行政決定的無效和被撤銷。只有當不相關考慮對于行政決定的作出具有實質影響的時候，才會導致上述結果。（3）行政機關沒有考慮相關因素，對行政決定究竟會產生什么樣的影響，關鍵取決于該相關因素是裁量性的還是強制性的。（4）對于純粹是權重問題，法院一般不干預，除非這樣的權重導致行政決定顯失公正。

參考文獻：

[1] 參見，羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1989年版，第43頁以下。

[2] Cf.David Herling，“Weight in Discretionary Decision-making”（1999）19 Oxford Journal of Legal Studies 591。

[3] Ibid。

[4] Cf.Andrew Le Sueur，Javan Herberg & Rosalind English，principles of public Law，London.Sydney，Cavendish publishing Limited，1999，p.241.Cf.Michael Supperstone QC & James Goudie QC，Judicial Review，London，Dublin and Edinburgh，Butterworths，1997，pp.5.35～5.37。

[5] 在英國Bugdaycay v.Secretary of State for the Home Department案中，當事人Bugdaycay是烏干達人，在英國申請難民資格，自稱如果回去，生命將受到威脅。內政大臣拒絕了其申請，命令其去第三國肯亞。當事人的律師辯稱，肯亞政府肯定會把其當事人送回烏干達，但內政大臣沒有理睬。上議院認為，這個信息與上述決定有關，是相關因素，應該予以考慮。Cf.Andrew Le Sueur and Maurice Sunkin，public Law，Londonand New York.Longman，1997，p.567。

[6] Cf.Michael Supperstone QC & James Goudie QC，op.Cit.，pp.5.36～5.37。

[7] Cf.Hilary Delany，Judicial Review of Administrative Action-A comparative Analysis，Dublin，Round Hall Sweet &Maxwell，2001，p.56。

[8] Cf.G.D.S.Taylor，“Judicial Review of Improper purposes and Irrelevant Considerations”。

（1976）Cambridge Law Journal 283-284.Cf.G.D.S.Taylor，Judicial Review： A New Zealand perspective，Butterworths，1991，p.334。

[9] Cf.Michael Supperstone QC & James Goudie QC，op.Cit.，p.5.38。

[10] Cf.de Smith，Woolf & Jowell，Judicial Review of Administrative Action，London.Sweet & Maxwell，1995，p.347.Cf.G.D.S.Taylor，“Judicial Review of Improper purposes and Irrelevant Considerations”（1976）Cambridge Law Journal 277，290。

[11] Cf.G.D.S.Taylor，“Judicial Review of Improper purposes and Irrelevant Considerations”（1976）Cambridge Law Journal 290。

[12] Cf.G.D.S.Taylor，op.Cit.，pp.329～330。

[13] Cf.H.W.R.Wade & C.F.Forsyth，Administrative Law，Oxford University press，2000，p.378.Cf.David Herling，“Weight in Discretionary Decision-Making”（1999）19 Oxford Journal of Legal Studies 592。

[14] Cited from Hilary Delany，op.Cit.，p.64。

[15] Cited from Hilary Delany，op.Cit.，pp.64～65。

[16] Cf.G.D.S.Taylor，“Judicial Review of Improper purposes and Irrelevant Considerations”（1976）Cambridge Law Journal 290.也有學者，比如，馬遜（Mason）認為，不是行政決定者應該考慮的每一個因素都能使法院撤銷該決定。有的因素可能沒有什么意義，不考慮它也不會對決定產生實質性影響。Cf.Hilary Delany，op.Cit.，p.67.但是，我以為上述觀點過于籠統，如果不進一步去對因素的強制性和裁量性做識別和分析的話，那么，像上述這樣泛泛而談，對司法審查有什么實際的指導意義呢？

[17] Cf.G.D.S.Taylor，op.Cit.，p.328。

[18] Cf.David Herling，“Weight in Discretionary Decision-making”（1999）19 Oxford Journal of Legal Studies 586。

[19] Cf.Michael Supperstone QC & James Goudie QC，op.Cit.，pp.5.37～5.38。

[20] Cf.David Herling，“Weight in Discretionary Decision-making”（1999）19 Oxford Journal of Legal Studies 584-585。

[21] Cf.David Herling，“Weight in Discretionary Decision-Making”（1999）19 Oxford Journal of Legal Studies 586。

[22] Cf.Hilary Delany，op.Cit.，p.66，note 81。

[23] Cf.David Herling，“Weight in Discretionary Decision-Making”（1999）19 Oxford Journal of Legal Studies 583-604。

[24] 這種現象決不是理論上的臆造，而是在我們平時執法中的的確確會發生的。在我所接觸到的有些案件中，有些執法人員就對當事人宣稱考慮過某某因素了，（考不考慮該因素對當事人的處理結果影響很大），而且我們不敢否認，執法人員可能或者事實上的確是考慮過了，但是，在處理結果上卻根本就反映不出有絲毫的影響力，或者說，上述因素對結果的斟酌上不產生任何的分量。處理結果對當事人極其不利。

[25] Cf.G.D.S.Taylor，op.Cit.，p.332。

[26] Cf.G.D.S.Taylor，op.Cit.，p.333。

[27] Cf.David Herling，“Weight in Discretionary Decision-Making”（1999）19 Oxford Journal of Legal Studies 586。

[28] 關于行政訴訟上的顯失公正和變更判決問題，我還會另外撰文做更進一步的研究。

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第四篇：美國國家安全審查的合理性分析

美國國家安全審查的合理性分析

---兼談美國國會調查華為、中興事件

美國國會關于華為中興的調查發布后，一石激起千層浪，國內外各界對此事件反響更是異常強烈，歸納起來有三種觀點：經濟上的貿易保護、政治上的“大選”拉票和國家安全上的網絡空間安全。本文目的不在于去論述、分析哪種觀點更具有說服力，更能站的住腳，而是站在中立的立場上，用客觀、理性的分析，來說明美國國會對華為、中興的所謂國家安全審查的結論是否具有合理性。

美國眾議院情報委員會對華為和中興通訊兩個企業的國家安全調查集中關注以下幾方面內容：第一，在美投資活動涉及美國的核心基礎設施；第二，來自中國，被認為受中國政府的控制；第三，被認為不夠透明，在主觀上不夠配合調查；第四，華為被認為得到了中國政府的特殊金融支持；第五，在伊朗的業務被指未與美國反恐政策保持一致；第六，被指存在違反美國法律的行為。

（一）華為、中興在美投資觸及美國國家安全的敏感神經——核心基礎設施

電信行業在美國國家安全中扮演著關鍵角色，同時，電信供應鏈的脆弱性又對美國的國家安全利益形成威脅。因此，對于電信網絡類關鍵基礎設施供應商最重要的要求就是“被信賴的能夠遵守美國法律、政策和標準的企業”。而情報委員會認為：“中國有出于惡意目的利用電信企業的方法、機會和動機”和“中國電信企業提交的“國家安全風險緩沖措施”不能完全解決由其向美國關鍵基礎設施提供設備和服務所造成的威脅”。且情報委員會指出，華為和中興的產品存在“后門”或無法解釋的“信號標”，這為中國情報機構向關鍵的通信零件與系統植入惡意的硬件或者軟件提供了大量機會。

（二）兩家企業來自中國，被認為受到中國政府的控制

兩企業與中國政府的關系是調查的重中之重。情報委員會宣稱，美國企業和網絡安全專家的報告顯示大量復雜的網絡攻擊來自中國，且這些攻擊的背后都有中國政府的影子。雖然沒有提供確切的依據、基于以下幾方面原因，情報委員會得出了兩家企業“為中國政府提供了破壞美國電信供應鏈的機會，對美國網絡安全帶來嚴重威脅”的結論：首先，兩家公司未能提供足夠的信息來證實它們與中國政府的正式關系；其次，兩家公司都未能提供準確詳細的信息來解釋其內部所設黨委”扮演的確切角色；再次，由于華為創始人任正非早年的從軍經歷和其現任董事長孫亞芳曾就職于國家安全部，情報委員會認為華為與中國官方和政府關系密切；最后，中興通訊明確表示如果沒有中國政府的批準，其不能提供的內部文件，以屬于“國家機密”為由拒絕提供。而這正恰恰讓美國有理由懷疑中國政府對這些公司及其經營施以控制。

（三）兩家企業被指“不夠透明”，在主觀上不夠配合其調查

情報委員會的《調查報告》指出華為和中興通訊沒能披露足夠的信息。以華為為例，情報委員會認為華為的股權和所有權結構非常不透明，還特別強調華為沒有完整地說明它的企業結構、歷史、所有者狀況、運營情況、管理狀況和財務安排。而在證明華為與相關政府部門的往來關系上，《調查報告》提及華為只是一再聲明它“僅與政府監管部門保持正常的商業溝通和往來關系”，但卻拒絕提供更詳細的證據來反映“這些政府機構對其實施監管和保持往來關系的具體的機制和流程”，從而無法證明它與政府機構往來關系的性質。由此，情報委員會認為兩家企業無論在經營管理機制上還是與中國政府的關系上都非常不透明。

（四）華為被指獲得了中國政府和國有銀行提供的“扭曲性的金融支持” 根據情報委員會了解到的信息，中國政府和國有銀行為華為提供了巨大支持，這在一定程度上幫助華為贏得了當前的全球市場地位。其中一個證據是華為提交的一份諒解備忘錄中提及華為與中國多家銀行簽署協議，獲得了總額達1000億美元的信貸額度，而華為同期的資產總額僅為58.67億美元。情報委員會認為這是中國的銀行為支持華為發展而提供的軟貸款。

（五）兩企業在伊朗的業務被指違反美國制裁伊朗的規定，未能與美“合作“反恐”政策保持一致

情報委員會認為華為、中興與伊朗的業務違反了“國際制裁制度”和美國出口控制條例。盡管兩企業均表示它們所有與伊朗的業務都是出于合法的經濟目的，沒有違反美國針對伊朗的制裁規定，也沒有為伊朗政府提供通信設備，但情報委員會對兩企業拒絕回答它們在伊朗和其他被制裁國家的具體經營情況表示不滿，還指出，雖然華為表示已經在收縮在伊朗的業務規模，但它拒絕中止在伊朗已經簽訂的合同。

（六）被指有“可信的證據”證明兩企業存在違反美國法律的行為 《調查報告》指出，華為非常不尊重知識產權，這是不遵守美國法律的一個重要表現。情報委員會對華為有關知識產權保護的調查非常仔細，它提出的證據包括華為的前員工指稱華為給雇員配備盜版軟件，故意使用其他公司的專利技術等。同時情報委員會認為華為的自辯是不可信的，并指責中興通訊拒絕提供它在知識產權保護方面的詳細資料。

國家安全審查的目的是要確認是否會對美國國家安全形成威脅，《外國投資與國家安全法》（即FINSA）及其實施細則《外國人合并、收購和接管條例》是美國國家安全審查的最重要的法律依據。FINSA和實施細則雖沒有明確給出“國家安全”的定義，也沒有列明判斷是否損害國家安全的詳細標準，但開放性地給出了評價一項交易是否會損害國家安全“必須”考慮的因素。這些因素除了傳統的國防安全”外，還包括以下幾方面：第一，對美國在國家安全領域的國際技術領先地位的潛在影響；第二，對美國核心基礎設施的潛在影響；第三，對美國核心技術的潛在影響；第四，該交易是否受某外國政府的控制；第五，如果交易是由外國政府所控制，要考慮該政府與美國政府在防止核擴散、反恐合作、出口限制等方面政策的一致性；第六，對美國所必需的能源資源和其他關鍵資源、原材料的長期影響；第七，美國總統和投資委員會認為有必要調查的因素。

華為和中興通訊作為中國頂尖的電信設備制造商，此次事件觸及美國核心基礎設施，美國對此心存疑慮也屬情理之中。通過情報委員會的調查，美國并不能排除華為、中興對美國國家安全可能帶來的威脅。而華為和中興通訊也沒有提供可信的證據材料來證明《調查報告》中存在的問題。國家安全審查本來就是對有可能危害東道國國家安全的因素的防范性審查，其目的是為了排除其對國家安全可能帶來的威脅。華為和中興通訊未能提供合情合理的可信證據來打消美國的這種合理懷疑，不能排除其收購不會威脅沒過的國家安全，那么被美國拒絕也屬意料之中了。

綜合上述理由，我認為，美國對華為和中興進行的國家安全審查是合法合理的。

第五篇：2012 全市司法行政

2012 全市司法行政（含綜合治理）工作考核目標

責任狀具體措施

（宣教辦）

一、法制宣傳教育工作

1、領導干部學法制度完善，中心組學法不少于3次，科級以上干部法制講座不少于兩次，公務員學法時間累計不少于40學時（4分）

2、整合利用社會各種資源，組織開展2次以上青少年法治實踐活動。（五月份聯系各中小學校參觀青少年法制教育基地；九月份聯系各中小學校到額市監獄進行青少年法制教育。）調整充實兼職法制副校長、法制輔導員，（四月份底前完成。）組織開展1次中小學法制副校長和法制輔導員培訓，（擬定八月份完成（4分）。

3、建立和完善企業法律顧問制度及企業經營管理人員學法用法登記制度，要求五月份前上報文字材料（3分）

4、各鄉鎮蘇木（街道）、嘎查（村、居）建有固定的法制宣傳欄（櫥窗），并定期更換宣傳內容（更換內容需及時上報），建立法制宣傳輔導站，不定期巡查（4分）

5、組織機關公務員、事業單位人員、企業經營管理人員參加法律知識考試，參考率達95%以上。（4分）

根據上級文件精神，擬11月份利用一周時間組織本地區學法用法考試

6、創新普法形式，組織開展法制文藝宣傳活動，在報刊、電視臺、廣播電臺、網絡等大眾媒體上開班法制宣傳欄目和專題節目。（信息采集后需上報紙質和電子版印證材料）（4分）

7、精心策劃各類主體宣傳活動，組織開展“12.4”法制宣傳日（在12月4日前后開展12.4法制宣傳月活動；12月4日當天組織市各單位集中在互貿市場門前舉行12.4法制宣傳日宣傳活動）、“三下鄉”（結合科技、文化、法律下鄉活動，以舉辦講座、發放宣傳材料、〃手冊、播放法制宣傳片等形式開展送法下鄉等活動，并送法入戶）以及“3.15”（配合市工商局開展消費者權益保護宣傳活動）“3.22”（配合市水務局進行水法宣傳）“6.25”（配合市國土資源局進行土地法宣傳活動）“6.26”（配合市公安局開展禁毒宣傳活動）等專題法制宣傳活動不少于6次。（七月份開展法治廣場活動，主要以設立咨詢臺、發放宣傳單 資料、懸掛標語、法制長廊等形式集中在哈薩爾廣場進行）。（3分）

8、積極推進法治文化建設，每個旗（市、區）至少建立3個以上法治文化活動場所，（各鄉鎮蘇木（街道）已建立法制學校，利用法治活動場所進行法制講座、競賽等活動；法制圖書角方便群眾學法，提高法律意識）抓好社區服務中心、農貿市場等重點地段的法治文化建設。（利用已有的LED屏進行法治文化及申辦100個城市論壇等方面的宣傳）（4分）

二、依法治理工作

1、積極推進法治旗（市、區）創建工作，結合自治區考評細則制定創建工作方案，達到自治區標準。（10分）

2、全面開展“民主法治示范嘎查（村、社區）”創建活動。20%的嘎查（村、社區）達到自治區創建標準；30%的嘎查（村、社區）達到呼倫貝爾市創建標準；（5分）。對創建工作有部署、有檢查、有表彰；及時總結創建工作經驗，樹立推廣典型（5分）。

3、組織開展法治機關（單位）、法治學校、法治企業創建活動，對創建工作有部署、有檢查、有表彰；及時總結創建工作經驗，樹立推廣典型（5分）。

按照自治區考評細則六月完成法治額爾古納的創建工作，年底達到自治區標準；繼續開展民主法治示范嘎查（村、社區）創建活動，年底有20%的嘎查（村、社區）達到自治區創建標準；30%的嘎查（村、社區）達到呼倫貝爾市創建標準；對創建工作有部署、三月份下發繼續開展民主法治示范嘎查（村、社區）創建活動的通知、半年有檢查、年終有驗收、有表彰；及時總結創建工作經驗，推廣典型。

4、圍繞法治額爾古納建設，針對熱點、難點問題大力開展專項依法治理活動，解決1—2個重點問題（5分）

三、保障工作

1、認真貫徹落實呼倫貝爾市“六五”普法依法治理規劃和決議，督導檢查并上報規劃和決議落實情況（我市已制定額爾古納市“六五”普法規劃并已上報、半年督促檢查普法規劃的貫徹落實情況，上報）（5分）。

2、按時完成法制宣傳資、料掛圖的征訂任務，司法部統編的“六五”普法教材滿足各類重點對象的的學法需求，確保領導干部、公務員、企業經營管理人員人均一本、農牧民家庭戶均一本（4分）（已完成）

3、黨校、政府將普法依法治理工作納入重要議事日程，年內至少召開一次會議研究部署普法依法治理工作（4分）（擬定三月份召開普法依法治理工作會議。領導小組成員單位、企業、社區、企業參加，研究部署普法依法治理工作）

4、根據工作需要及時調整普法依法治理領導小組，普法依法治理領導小組工作職責明確，工作制度健全。已完成。（4分）

5、進一步加強法制宣傳隊伍建設，年內舉辦2期普法骨干培訓班，擬定6月份于拉布大林、莫爾道嘎各舉辦1-2期普法骨干培訓班（3分），并按要求參加上級組織的培訓（2分）。

6、普法依法治理工作經費列入財政預算，做到專款專用，經費保障標準做到逐年提高（4分）

7、年初制定工作計劃或要點，年內有檢查，年終有總結，按要求及時上報信息、報表及工作總結。年初制定工作計劃，定期半年檢查，年終有總結。信息每月至少兩期。（4分）。

8、結合當前經濟社會發展實際，加強對普法依法治理工作特點和內在發展規律的研究，撰寫并上報1篇高質量調研報告（2分）；被司法部簡報和國家級媒體采用的信息不少于2篇（2分），被司法廳簡報以及自治區媒體采用的信息不少于2篇（2分），被

呼倫貝爾市簡報及市級媒體采用的信息不少于8篇（4分）。上報1篇調研報告，具體負責人杜晨星。國家級、自治區級、呼倫貝爾市級信息由王玖成負責。