第一篇：農用地用途管制耕地保護相關問題調研報告(寧夏部分)

農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告（寧夏部分）

國土資源部咨詢研究中心

土地咨詢部

摘要：寧夏地處內陸，屬于經濟欠發達地區，其土地開發利用的潛力較大，農用地用途管制壓力相對較輕。在耕地保護，尤其是土地開發整理方面，寧夏做了大量工作，取得了成績。但同時也存在著一些諸如：土地利用粗放，城市建設與耕地保護的矛盾日益突出，存在未批先建、亂占耕地的現象，土地用途管制尚缺乏管理體制上的保證等問題。本報告提出了：加大對寧夏土地開發整理的扶持力度，在資金方面應當向寧夏傾斜；研究建立耕地保護的補償機制；調整地方政府的政績考核標準；在集約節約利用土地的前提下發展的措施建議。

2007年6月21日至27日，根據中心的調研安排，以劉文甲、潘文燦、李偉組成的調研組對寧夏農用地用途管制中的耕地保護問題進行了調研。調研組分別對寧夏的銀川市、永寧縣、吳忠市、青銅峽市、石嘴山市、中衛市進行了調研。分別與寧夏國土資源廳、有關市（縣）國土資源局、有關鄉（鎮）村領導就土地用途管制和耕地保護問題進行了座談。并現場察看了基本農田保護區、土地開發整理項目、礦區復墾及濕地治理等。通過調研我們了解到，寧夏回族自治區在自治區黨委和政府的領導下，國土資源管理部門在各部門的協同配合下，在土地用途管制和耕地保護方面做了大量有成效的工作，尤其是多年來保持了全區耕地總量持續凈增的局面。但同時也存在一定的問題，需要在今后的工作中注意調整。

一、寧夏耕地基本情況

寧夏回族自治區位于我國西北部的黃河中上游地區，總面積6.64萬平方公里。地形南北狹長，地勢南高北低，平均海拔1000～2000米。黃河從其中北部穿過，境內流程397公里。寧夏下轄5個地級市，7個市轄區，2個縣級市，13個縣、1個縣級農業移民開發區，188個鄉鎮。全區人口總數603.7萬人，其中回族214.09萬人，占人口總數的34.46%。

2006年末，耕地1650.24萬畝，占21.2%；園地51.55萬畝，占0.7%；林地909.65萬畝，占11.6%；牧草地3411.48萬畝，占43.8%；其它農用地242.67萬畝，占3.1%；居民點及工礦用地270.87萬畝，占3.5%；交通用地26.74萬畝，占0.3%；水利設施用地10.37萬畝，占0.1%；未利用土地1098.46萬畝，占14.1%；其它土地121.13萬畝，占1.6%。全區人均土地面積12.97畝，人均耕地面積2.75畝，人均水澆地面積1.00畝。全區耕地資源的特點是：人均耕地較多，但耕地質量差異較大。質量高，灌溉條件好的耕地集中在寧夏北部黃河沖積平原，有耕地603.15萬畝，占全區耕地面積的36.5%，此地素有天下黃河富寧夏，塞上江南魚米之鄉之美稱。常年干旱，沒有灌溉設施，靠天吃飯的旱耕地，分布在寧夏南部山區八縣，有耕地1047.09萬畝，占全區耕地面積的63.5%，此地旱作農業極不穩定，生態十分脆弱，當地農民長期處于貧困狀態。

二、主要做法和經驗

1、統一思想，提高認識

寧夏回族自治區黨委和政府高度重視土地管理和耕地保護工作。特別是國發［2004］28號文件和《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號）下發后，自治區政府專門研究了貫徹實施意見。自治區黨委和政府認為，節約集約用地，不僅關系到當前經濟社會發展，而且關系到民族生存和人民長遠利益。在土地問題上，我們要有戰略眼光，保持清醒頭腦。隨著工業化、城市化的快速推進，占用土地是不可避免的，同時考慮到人口增長的因素，必須堅決守住基本農田這條紅線。要實行最嚴格的土地管理制度，新上工業項目一般不要占用耕地，不能搞“零地價”招商引資；城市建設用地要認真執行土地利用年度計劃，嚴格控制占地規模，控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。

各市（縣）采用多種多樣的形式加強宣傳教育，將日常的法制教育與集中宣傳相結合，建立縣、鄉、村三級普法宣傳教育網絡；實施“送法下鄉”，組織人員巡回各鄉鎮、村進行法律知識講課，送去法律法規書籍；以“6.25”全國土地日、“12.4”全國法制宣傳日為契機，開展集中宣傳

活動。通過宣傳教育，增強了廣大干部群眾依法管地、依法用地和切實保護耕地的自覺性。

2、明確責任，層層落實

自1998年以來，寧夏開始落實耕地保護目標責任制。各地成立由各級黨委、政府主要領導任組長的耕地保護領導小組。在每年年初召開的全區國土資源管理工作會議上，自治區政府分管領導與各市政府分管簽訂耕地保護目標責任書。市、縣、鄉、村做到層層逐級簽訂，青銅峽市還將基本農田保護責任進一步落實到戶，2007年與農戶補充簽訂基本農田保護目標責任書6400份。年終進行考核獎勵，把耕地總量、耕地保護、耕地開發和非農建設用地控制指標作為考核各級政府及其負責人工作業績的重要內容，將耕地保護考核結果納入年度“雙文明”考核中，引入獎罰機制，實行重獎重罰，落實耕地保護責任。保證了全區耕地保護目標的實現。特別是《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》下發后，寧夏進一步完善了《耕地保護目標責任書》的內容，細化、量化了考核辦法，將農用地用途管制的耕地保有量、基本農田保護、農用地和耕地計劃用地管理、項目用地審查報批和耕地占補平衡等五項內容細化為58個考核指標，增加了對各市、縣（市、區）設立基本農田保護示范區的考核工作，使耕地和基本農田保護工作得到顯著加強。

3、按規劃用地，嚴格土地用途管制

在土地利用和管理上，寧夏堅持按照土地利用總體規劃依法嚴格土地管理，發揮土地利用總體規劃在土地管理中的重要功能。合理安排各業用地，嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途安排項目用地。在農用地管制方面，遵守耕地保護和農用地管制的各項要求，嚴格執行土地利用年度計劃，把耕地保護和農用地管制依法落到實處。嚴格控制非農建設占用耕地，建設項目能占用荒地、空閑地的盡量不占或少占好地。在控制各類非農建設用地方面的具體做法是：

（1）把好規劃審查關。按照土地利用總體規劃確保規劃確定的耕地保有量面積。

（2）把好建設項目用地預審關。在建設項目進行可行性研究階段或建設項目單獨選址報批審查中，嚴把建設用地預審關。凡不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標，不得通過項目用地預審。

（3）把好建設用地項目報批關。在建設用地報批審查中，重點審查建設用地項目申報材料中的“一書四方案”，嚴格執行國家基本農田的“五不準”規定。

4、開發整理土地，提高耕地質量

寧夏可開墾的荒地較充裕，他們十分重視土地開發整理工作，截止目前，全區正在實施的國家和自治區投資土地開發整理項目43個，項目區涉及7個縣（市、區）的9個鄉、22個行政村。項目總投資2.7億元，建設總規模31.1萬畝，預計可新增耕地8.2萬畝。土地開發整理項目，取得了良好的社會效益、經濟效益和生態效益，改善了項目區內農業基礎設施和耕地產出率，把項目區建成了田成方、樹成行、林成網、溝渠通、道路暢的高標準農田。大力改造中低產田，提高土地產出率。由于重視土地開發整理工作并取得了實效，自1987年以來，扣除退耕還林還草政策性因素影響，全區連續20年實現了耕地總量持續凈增，累計凈增耕地695萬畝。

5、加大執法力度，制止土地違法行為

堅持事前巡查、事中監督、事后查處的工作方法，加強動態巡查，及時發現并制止非法占地行為。比如青銅峽市全面清理耕地磚窯場，提出從嚴控制、限期退耕、逐步取締的工作要求，并對其取土復墾的情況進行監督，對非法取土、破壞地力的行為嚴肅處理，全市清理耕地內的磚窯19處，復墾197.2土地畝。永寧縣建立國土資源執法監察大隊；健全土地管理三級網絡；開展土地動態巡查，公布舉報電話和信訪專線；建立與監察部門聯合辦案的工作體制，既查處事，又處理人。五年來，該縣糾正制止土地違法行為210起，拆除違章建筑1816平方米，責令恢復耕地2600多畝。

自治區建立項目用地審查的集體決策制度和完善監督機制。自治區政府授權國土資源廳成立了由廳長為主任，分管副廳長為副主任，相關處室負責人為成員的自治區國土資源廳用地審核委員會；成立了由國土資源廳紀檢組長為主任、自治區監察廳執法監察室主任為副主任，自治區人大環境資源委員會副主任、自治區政協人口資源環境委員會副主任、國土資源廳監察室、法規處為成員的國土資源管理審核監督委員會，依法監督用地審查報批。

三、存在的主要問題

1、土地利用總體規劃已不適應社會經濟發展現狀

現行的土地利用總體規劃是1997年編制的，10年來，社會經濟的各方面已發生了巨大變化，現行的規劃與現實脫節，在執行上嚴重滯后。現行的規劃已不能適應推進工業化、城市化、農業產業化和社會主義新農村建設的需求。

2、土地利用粗放

寧夏人均建設用地遠遠高于國家標準和全國的平均水平。原來寧夏的發展思路是“小而美”、“小而精”，是有科學道理的。但我們這次調研看到的是：“跨越式發展”的標語和寬馬路、大廣場。這反映出寧夏迫切發展經濟的愿望和招商引資的熱情，但從另一個角度看，一些市、縣的道路超過了北京的長安街，稱為“二十一世紀大道”。而且這種狀況比較普遍。這也從面上反映出其土地利用是粗放的。由于寧夏可利用的荒地較多，其工業用地70%以上用的是未利用地。這種優越的資源條件為其用地粗放提供了保障。

3、城市建設與耕地保護的矛盾日益突出

寧夏屬于西部地區，經濟發展起步較晚，寧夏面臨國家實施西部大開發的政策機遇，現在提出“跨越式發展”的戰略，城市建設進入較快發展的階段，城市規模日益擴大建設用地需求與耕地保護的矛盾日益突出。據寧夏國土資源廳介紹：近五年來，用地需求量很大，去年用地指標1805公頃，其中農用地1400公頃，超過了國土資源部下達的用地指標數倍。他們感到壓力很大。

4、存在未批先建、亂占耕地的現象

土地違法違規案件時有發生，僅銀川市2005年1月1日以來在新增建設用地專項治理中就立案查處土地違法違規案件22起。

違法主體多是政府部門，當地國土資源管理部門面對違法用地，有時處于不愿得罪人和不敢得罪人的尷尬境地。因為出現違法占地主要責任在政府和政府干部身上，政府部門查政府部門有難度。

在處理上，罰款的多，拆除的多，處理責任人的少。

5、土地用途管制尚缺乏管理體制上的保證

國土資源省以下垂直管理以來，基層國土資源管理部門反映強烈。認為，在執行保護耕地的職能上，政府認為這是國土資源管理部門的事；而在保證地方經濟發展用地上，則要求國土資源管理部門不能當絆腳石。有的地方領導稱：誰妨礙了發展就讓誰挪位置。

鄉鎮國土所力量薄弱，有的地區已經5年沒有鄉鎮國土所的編制和專門管理機構。

國土資源執法人員執法力度小，服裝上沒有統一和象征，在與其它部門（尤其是公安部門）的配合上缺乏正常的機制。

四、思考和建議

1、加大對寧夏土地開發整理的扶持力度，在資金方面應當向寧夏傾斜

寧夏土地開發和整理的潛力較大，有近400公里的黃河從寧夏境內穿過，河套地區土質較好，灌溉便利。據寧夏國土資源廳介紹，寧夏3000畝以上集中連片的宜耕后備資源約有近400萬畝，引黃灌區中土地整理和中低產田的潛力很大。從我們實地考察寧夏10萬畝土地整理項目看，其效果非常喜人。他們采取誰開發，誰使用，誰受益的原則，大批農民整理、開發出10萬畝耕地，使昔日的荒灘變成一望無際的綠油油的麥田。

寧夏河套地區由于灌溉條件好，大部分屬于高產的噸糧田，新開發的土地經過幾年的地力培養，產量也會達到較高的水平。寧夏黃河用水量定額是每年40億噸，而其年實際使用量為30億噸，在農業用水方面也有較大的潛力。

建議在土地整理項目的安排上，有針對性地采取傾斜政策。在返還新增建設用地有償使用費時予以傾斜，在技術上給予支持，扶持、鼓勵寧夏開發耕地。

2、研究建立耕地保護的補償機制

土地用于農業與用于工業在效益方面存在巨大的比較差異，保護耕地在直接經濟利益方面，不論是地方政府還是使用土地的農民都會相對于搞項目開發產生較大的機會損失。國家實行土地的用途管制，從法律上、行政上，限制農用地的轉用。但從經濟利益的角度，地方政府和農民對于保護耕地缺乏內存的動力。由于寧夏地處內陸，當地農民對于發達地區經濟發展的狀況不甚了

解，他們幾千年在黃河流域耕作繁衍，豐衣足食，也自覺其樂融融，尤其近年取消農業稅和實行種糧補貼，提高了土地產出率，增強了農民種糧的積極性。但是，從建立耕地保護的長效機制來看，不僅要對耕地保護有外在的約束，而且還要有保護耕地的內在動力。為此，建議研究耕地保護相關的利益關系，以政策法規的形式固化合理的利益關系，建立耕地保護的利益補償機制，使地方政府和農民從經濟利益出發，自覺保護耕地。

3、調整地方政府的政績考核標準

對地方政府的考核標準應當調整，不搞一刀切。不分具體的社會經濟、自然條件和歷史背景，統一按照GDP來衡量地方政府的政績是教條主義。我國實行土地的用途管制，應當在劃分功能區的基礎上，重點從功能的發揮上，從區域經濟發展上設置考核指標，考核地方政府的政績。比如對糧食主產區的考核應當以當年糧食的產量為衡量標準，如果達到了相應的標準，地方領導的政績就應得到認可；國家就應在基礎設施建設等方面給予資金支持；對種糧的農民就應當給予補貼或獎勵，讓種糧的農民真正得到實惠。

4、在集約節約利用土地的前提下發展

由于歷史和區位的原因，寧夏的發展相對較慢，起步較晚。寧夏提出跨越式發展，這幾年工業發展了，產值翻了一番，寧夏有15個工業園區（國家確認的1個，自治區的14個），這十幾個園區都在山川結合部，大多占用的是未利用地。最近要上一個發改委已批準的274億噸的煤炭化工項目。

從土地利用來看，寧夏土地資源，尤其是未利用地資源豐富，在工業用地方面壓力相對要小得多，土地利用就容易粗放。為此，在發展中要正確理解“跨越式發展”。跨越式發展不是原有生產力結構基礎上簡單的量的擴張, 而是通過量的積累和優勢產業的創新來沖擊舊結構，從而使生產力在新的構成基礎上產生質的飛躍。在實施跨越式發展中要正確處理發展與保護耕地的關系，應當是在集約和節約用地的基礎上發展。在經濟欠發達地區的經濟起步和快速發展階段應始終保持清醒頭腦，堅持土地的節約和集約利用。

調研組成員：劉文甲 潘文燦 李偉

執 筆 人：李偉

第二篇：農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告

農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告

國土資源部咨詢研究中心土地咨詢部

摘要：調研的對象選擇了經濟發達地區的廣東和江蘇；西部經濟比較發達的地區四川和西部經濟欠發達地區寧夏。這四個調研對象在經濟發展與耕地保護方面的矛盾呈現出不同的特點。存在的共性問題主要有：土地利用總體規劃確定的用地指標被突破；耕地保護機制不完善，保護力度亟待加強；節約集約用地觀念淡薄，土地粗放利用現象較普遍；耕地后備資源不平衡。據此，調研組提出了如下建議：加強土地利用總體規劃的科學性和嚴肅性；研究建立耕地保護的補償機制；注重土地的節約集約利用；在土地整理資金的投放上不搞一刀切。

根據中心的調研計劃安排，2007年4月下旬到6月下旬，土地咨詢部分兩個組分別對江蘇、廣東、四川和寧夏就“農用地用途管制——耕地保護”進行了調研。調研組分別與地方政府相關領導、當地的國土資源管理部門、相關部門和有關鄉（鎮）村干部群眾就土地用途管制和耕地保護問題進行了座談。并察看了基本農田保護區、土地開發整理項目、城鎮建設用地增加與農村建設用地減少雙掛鉤暨拆院并村試點縣和礦區復墾現場等。現將調研情況報告如下：

一、基本情況

我們選擇的調研對象是：東南沿海的江蘇省和廣東省，西部地區的四川省和寧夏回族自治區。這四個省區在經濟社會發展和耕地保護方面各有其不同的特點。

江蘇是經濟比較發達的省份，但其省內發展不平衡，南部經濟發達，北部經濟相對落后。江蘇省人多地少，2006年底全省耕地保有量7593萬畝，其中，基本農田6606萬畝，保護率87%。廣東省是經濟發達的省份，但其省內發展也是不平衡的，珠三角地區經濟發達，西部地區尤其是與湘、贛交界地區經濟較落后。總體上看，廣東省人多地少，農地利用程度較高，耕地后備資源匱乏。據2006年土地利用現狀調查，全省耕地面積為4323.75萬畝，基本農田4270萬畝，保護率達98.76%，人均耕地僅0.46畝，是全國人均耕地最少的省份之一。

四川是西部經濟大省，經濟發展對耕地保護的壓力日趨嚴峻。截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6萬畝（594.71萬公頃），基本農田保護面積穩定在7722.45萬畝（514.83萬公頃），保護率達87%。

寧夏回族自治區屬于經濟欠發達地區，人均耕地較多，平均2.75畝，2006年底，耕地1650.24萬畝，基本農田1326萬畝，保護率81%多。其中，質量高、灌溉條件好的耕地集中在寧夏北部黃河沖積平原，有耕地603.15萬畝，占全區耕地面積的36.5%，素有“天下黃河富寧夏，塞上江南魚米之鄉”的美稱。此外，常年干旱，沒有灌溉設施旱耕地，分布在寧夏南部山區八縣，有耕地1047.09萬畝，占全區耕地面積的63.5%。

二、四省（區）在耕地保護方面的主要做法和經驗

1、統一思想，全面貫徹

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）和《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）下發后，各省（區）政府行動迅速，專門研究了貫徹實施意見。省（區）黨委和政府認識到：保護耕地，節約集約用地，關系到民族生存和人民長遠利益。在土地問題上，要有戰略眼光，要保持清醒頭腦。但是，隨著工業化、城市化的快速推進和人口的增長，占用一定數量的土地是不可避免的，處理好保護與發展的關系，必須認真執行土地利用計劃，嚴格控制占地規模，控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。各市（縣）采用多種形式加強宣傳教育，將日常的法制教育與集中宣傳相結合，建立縣、鄉、村三級普法宣傳教育網絡；實施“送法下鄉”，組織人員巡回各鄉鎮、村進行法律知識講課，送去法律法規書籍；以“6.25”全國土地日、“12.4”全國法制宣傳日為契機，開展集中宣傳活動。通過宣傳教育，增強了廣大干部群眾依法管地、依法用地和切實保護耕地的自覺性。

2、按規劃用地，實施土地用途管制

四省（區）實施土地用途管制制度，按照土地利用總體規劃嚴格土地管理。采取有效措施，進一步改進和加強土地利用計劃管理，重點加強對耕地特別是基本農田的保護。一方面在建設項目用地預審和用地報批時嚴把規劃審查關，設置引入項目的門檻，對不符合規劃確定的管制原則和農用地轉用條件，或節約集約土地達不到要求的，不予通過審查，如江蘇省提出“六個不批”，廣東省提出“六個一律不批”；另一方面，建立“年初下達、年中調整、年末考核、全年監管”的計劃管理制度和土地利用計劃管理信息系統，對土地利用計劃執行情況進行實時監控、動態跟蹤和及時預警。對于報國務院審批的單獨選址項目，涉及占用基本農田的，堅持聽證、認證制度，認真把好審核關。廣東省為確保規劃的法律權威性，省國土資源廳起草的《廣東省土地規劃條例》已列入廣東省2007年立法計劃，近期將報省政府審議。

3、明確責任，層層落實

四省（區）都出臺了《耕地保護責任目標考核辦法》等文件，實施了耕地保護目標責任制，明確耕地保護的責任、權利和義務，細化、量化考核辦法，將農用地用途管制的耕地保有量、基本農田保護面積、農用地轉用管理、項目用地審查報批和耕地占補平衡等內容列入考核指標。從省級到市、縣、鄉、村，層層實行土地管理行政首長負責制，有的地區還將基本農田保護的責任落實到農戶，建立和完善耕地保護目標考核體系，將耕地保有量和基本農田保護面積、耕地開發和非農建設用地控制指標作為考核各級政府及其負責人工作業績的重要內容，引入獎罰機制，落實耕地保護責任。

4、開發整理土地，落實耕地占補平衡

近年來，隨著經濟的快速發展，各地建設占用耕地逐步增加。面對這種趨勢，四省（區）嚴格執行國土資源部《耕地占補平衡考核辦法》（第33號令），認真開展耕地占補平衡的考核工作。一是建立補充耕地儲備指標制度。廣東省規定各地在用地報批時實行先補后占或邊補邊占，凡沒有落實耕地占補平衡的一律不予審批。二是地注重生態保護前提下，根據土地后備資源情況，多渠道開墾新耕地。各級政府加大自籌資金補充耕地工作力度，鼓勵多渠道籌集資金投入開墾耕地。三是加強耕地占補平衡的考核工作。明確考核任務，落實工作責任，加強督促檢查，對占補平衡中檢查出的問題，專門發文要求整改。

三、存在的主要問題

1、土地利用總體規劃確定的用地指標被突破，農用地用途管制執行得不好

調研中，各地普遍反映：現行的土地利用總體規劃（1997～2010年）是在當時的社會經濟條件下制定的，已不符合近年來社會經濟發展的要求。因而，一方面急切希望新一輪規劃的修編，期待通過修編獲得一個相對寬松的發展空間；另一方面，在規劃修編之前，用地計劃指標普遍被不同程度地突破。比如廣東省，土地利用總體規劃中，到2010年的建設用地規劃總規模是158.26萬公頃，而2005年建設用地總規模已達到158.67萬公頃，超出規劃期末（2010年）控制指標0.41萬公頃，提前5年超額使用完規劃指標。這是帶有普遍性的問題。從全國建設用地規模規劃目標執行情況來看，1997～2010年全國規劃建設用地總量3706.67萬公頃，階段性（2005年）控制目標2382.86萬公頃；實際執行情況是：到2004年，用地總量為3192.24萬公頃，占到了規劃目標的86.12%，階段性控制目標實現程度133.97%，超過規劃用地34%。土地利用總體規劃沒有起到土地資源利用的控制作用，農用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用總體規劃的嚴肅性也遭到破壞。

2、耕地保護機制不完善，保護力度亟待加強

種田的比較效益低，成為耕地保護的一大阻力。當前，地方政府和農村集體、農戶對基本農田保護的積極性普遍不高，法律規定建設占用基本農田條件十分嚴格，基本農田用途單一，除法律規定的特殊需要外，嚴禁占用。從形成的原因上看，除保護意識不強，保護經費嚴重不足外，種地收益低、缺少政府扶持是造成基本農田難保的主要原因。據廣東省江門市調查，一畝以種植糧食作物為主的基本農田，年產值為1500元左右，而工業用地，每畝出讓金不少于30萬元，二者相差懸殊。基本農田產值低、收益少，挫傷了農民保護耕地的積極性。有的地方反映，以前政策規定要交公糧，不少農民將責任田連公購任務交給別人代為耕種，現在取消農業稅，不再承擔“任務”取消了經濟責任，少數農民寧愿將田丟荒。有的將農田出租。

多年來，耕地保護主要是以行政、法律手段為主，重視運用經濟手段不夠。國家規定，可從新

增建設用地土地有償使用費中提取一定比例用于基本農田保護和管理，但鄉（鎮）政府及村組沒有留成，且有關規定過于籠統，缺乏具體操作辦法，也影響了耕地保護責任的落實。

3、節約集約用地觀念淡薄，土地粗放利用現象較普遍

“九五”期間，全國國內生產總值年均增長8.3%，“十五”期間，年均增長9.5%；1997～2005年期間，全國建設用地總量年均增長了9.4%。從我們調研的情況看，東南沿海的土地利用集約程度要高于西部地區。比如，寧夏人均建設用地遠遠高于國家標準和全國的平均水平。有的城鎮人均建設用地250～270平方米。原來寧夏的發展思路是“小而美”、“小而精”，是有科學道理的。現任領導將發展的思路調整為“跨越式發展”，搞了寬馬路、大廣場等形象工程。這反映出寧夏迫切發展經濟的愿望和招商引資的熱情，同時也造成了土地的粗放利用和資源浪費。由于寧夏可利用的荒地較多，其工業用地70%以上用的是未利用地。這種優越的資源條件為其用地粗放提供了保障。

4、耕地后備資源不平衡

發達地區耕地后備資源匱乏，比如廣東省，繼續實現耕地占補平衡開始難以為繼，人們在考慮建設用地時，往往認為，山地作為生態保護用途，林業部門管得嚴不能占；灘涂海洋部門管得嚴不能占；河灘水利部門管得嚴不能占。那么建設用地就只好瞄準了我們的“生命線”——耕地了。經濟和建設的快速增長，年復一年的占和補，已使得發達地區難有再補之地了。他們搞異地補償的愿望比較強烈。

寧夏由于其特殊的地理位置，可開墾的荒地較充裕，自1987年以來，扣除退耕還林還草政策性因素影響，全區連續20年實現了耕地總量持續凈增，累計凈增耕地695萬畝。目前，寧夏耕地后備資源還很充足。

四、對策建議

1、加強土地利用總體規劃的科學性和嚴肅性

《土地管理法》第二十一條規定：“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。”編制任何規劃或計劃，都要考慮規劃（計劃）期內的各相關因素及其未來發展趨勢。1997～2010年的土地利用總體規劃也不例外，都有其相應的科學性。以現行的規劃已不適應當前的經濟發展為借口，任意突破規劃，是對法律的輕視。如果在土地用途管制中任意突破法律的約束，卻受不到任何處罰，那么土地用途管制就形同虛設。實行土地的用途管制，加強耕地保護，規劃是重要的實現手段，必須增強規劃的科學性和實施規劃的嚴肅性。

（1）提高土地利用總體規劃的法律地位。為突出規劃的調控作用和法律權威，國家應抓緊制定《土地規劃法》或《土地規劃條例》，提高土地利用總體規劃的法律地位。突出違反規劃的罰則，加大違規成本，增強規劃的嚴肅性，維護法律的尊嚴。

（2）加快新一輪土地利用總體規劃編制進程。出臺規劃編制具體政策和操作指南，加快規劃編制進度，科學、合理規劃安排各業、各類用地，以有效實施土地用途管制，促進耕地保護和保障發展必需用地。

（3）改進規劃編制理念和方法。改變上輪規劃中自上而下層層分解下達指令性規劃指標，并在規劃實施中，采用高度集權的行政審批辦法落實指標的編制和管理辦法。適應市場經濟條件下，土地使用主體多元化、分散化的特點，增加規劃的可操作性。根據區域發展戰略規劃，統籌安排耕地保護指標，不再實行平均分配。

（4）研究制定相應標準。盡快會同有關部門制訂農業結構調整和生態退耕的規劃標準，加強農業結構調整的審批監督管理。

2、研究建立耕地保護的補償機制

土地用于農業與用于工業在效益方面存在巨大的比較差異，保護耕地在直接經濟利益方面，不論是地方政府還是使用土地的農民都會感到相對于搞項目開發會產生較大的機會損失。國家實行土地的用途管制，從法律上、行政上，限制農用地的轉用。但從經濟利益的角度，地方政府和農民對于保護耕地缺乏內在的動力。調研中我們發現，在發達地區如廣東，由于取消農業稅，再次出現耕地撂荒；發展相對滯后的市（縣）農民看到了相鄰地區經濟發展中土地帶來的巨大收益，內心產生巨大反差，認為保護耕地就是保護落后。他們有發展的強烈愿望，換句話說是土地被占

用搞開發的愿望，而對于讓別人發展賺錢，讓他們保護耕地感覺不公平。地處內陸的寧夏，當地農民對于發達地區經濟發展的狀況不甚了解，他們幾千年在黃河流域耕作繁衍，豐衣足食，也自覺其樂融融，尤其近年取消農業稅和實行種糧補貼，提高了土地產出率，增強了農民種糧的積極性。建立耕地保護的長效機制，不僅要對耕地保護有外在的約束，而且還要有內在動力。研究耕地保護相關的利益關系，以政策法規的形式固化合理的利益關系，建立耕地保護的利益補償機制，使地方政府和農民自覺保護耕地。

（1）搞好區域間的統籌。在落實耕地保護工作中，引入區域統籌和經濟補償機制。對承擔耕地保護任務重的地區，加大財政轉移支付力度，除用于扶持農業生產和土地開發復墾整理工作外，由地方政府統籌安排，直接用于增加農民收入和改善農村生活環境，使農民共享發展成果，增強自覺保護耕地的意識和積極性。

（2）增加對耕地農民的直接補償。對保護耕地特別是保護基本農田的農民，要采取不同的形式，通過不同的渠道進行補償。讓使用土地的農民認識到土地與他們生計的關系，認識到土地的重要，使保護耕地變成農民的自覺行動。

（3）調整地方政府的政績考核標準。對地方政府的考核標準應當調整，不搞一刀切。不分具體的社會經濟、自然條件和歷史背景，一律按照GDP來衡量地方政府的政績是片面的。我國實行土地的用途管制，應當在劃分功能區的基礎上，重點從功能的發揮上，從區域經濟發展上設置考核指標，考核地方政府的政績。比如對糧食主產區的考核應當以當年糧食的產量為衡量標準，如果達到了相應的標準，地方領導的政績就應得到認可；國家就應在基礎設施建設等方面給予資金支持；對種糧的農民就應當給予補貼或獎勵，讓種糧的農民真正得到實惠。

3、注重土地的節約集約利用

土地的節約集約利用是土地管理工作永恒的主題。我們在土地節約集約利用方面與世界先進水平相比還有很大差距。在經濟發達地區，經歷了土地粗放利用的過程，經濟發展后，由于資源匱乏、地價提高等因素促使其開始注重土地的節約集約利用。而內陸欠發達地區，對土地的節約集約利用重要性的認識不夠深刻。寧夏由于歷史和區位的原因發展相對較慢，起步較晚。寧夏提出跨越式發展，這幾年工業發展了，產值翻了一番，在經濟發展中開始注重耕地保護和資源節約。該區15個工業園區（國家級的1個，自治區級的14個），大都在山川結合部，占用的多為未利用地。

在經濟欠發達地區的經濟起步和快速發展階段應始終保持清醒頭腦，堅持土地的節約和集約利用。

4、在土地整理資金的投放上不搞一刀切

發達地區的耕地后備資源已經匱乏，開發整理的空間非常有限，而其新增建設用地補償費的數額相對要大得多，如果以各省上繳的新增建設用地有償使用費為基數，計算和安排土地整理的資金，就會出現資源配置不合理，影響土地開發整理效果的問題。

寧夏土地開發和整理的潛力較大，有近400公里的黃河從寧夏境內穿過，河套地區土質較好，灌溉便利。據寧夏國土資源廳介紹，寧夏3000畝以上集中連片的宜耕后備資源約有近400萬畝，引黃灌區中土地整理和中低產田的潛力很大。我們調研中年到的寧夏10萬畝土地整理項目，其效果非常喜人。他們認真落實誰開發，誰使用，誰受益的政策，吸引大批農民出錢出力搞土地整理，開發出10萬畝耕地，使昔日的荒灘變成一望無際的綠油油的麥田。

在土地整理項目的安排上，應有針對性地采取傾斜政策。在返還新增建設用地有償使用費時予以傾斜，在技術上給予支持，扶持、鼓勵耕地后備資源充足的地區開發整理耕地。為落實耕地占補平衡，保障全國糧食安全，實現土地資源的可持續利用。

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調研組成員：潘文燦 李尚杰 彭德福賈中驥 李偉 王鑫執 筆 人：李偉

第三篇：農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告

農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告（四川部分）

國土資源部咨詢研究中心〓土地咨詢部

摘要：四川省是西部經濟大省，成都平原是西部的糧倉，經濟濟發展和耕地保護的矛盾日趨嚴峻。調研組對四川的耕地保護相關問題進行了調研，在全面了解耕地保護工作的情況下，重點結合城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工作，對四川省“拆院并院”工作加以總結。在此基礎上分析問題，并提出了：農業結構調整中要注意保護耕地；調整生態退耕政策；土地開發整理項目的新增耕地可作為占補平衡的后備資源；明確土地整理重點，實現整理效益最大化；掛鉤項目與土地整理項目應分別立項；掛鉤周轉指標市級有償調劑使用等建議。

2006年5月14日-21日部咨詢研究中心的土地咨詢部四位同志赴四川省調研農用地用途管制——耕地保護相關情況。調研組在四川省國土資源廳、成都市國土資源局、郫縣國土資源局、廣安市國土資源局召開座談會。地方同志匯報了當地耕地保護的相關情況及問題，并提出一些建議。現將調查情況有關農村土地整理和拆院并院的規劃用途管制方面匯報如下。一、四川省耕地保護總體情況

截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6萬畝（594.71萬公頃），基本農田保護面積穩定在7722.45萬畝（514.83萬公頃），基本農田保護率達87%。四川省是西部經濟大省，經濟發展對耕地保護的壓力日趨嚴峻。在國土資源部給國務院上報的《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020）送審稿》中，安排四川省耕地保有量到2010年為585.68萬公頃，到2020年為558.64萬公頃，基本農田保護面積為513.73萬公頃。四川省國土資源廳反映，基本同意，但壓力太大。

（一）四川省國土資源系統認真學習國發〔2004〕28號文件、國發〔2006〕31號文件，深刻領會文件的精神實質。準確把握土地調控的目的和意義，充分認識加強土地調控對固定資產投資增長過快、促進經濟平穩較快發展的重要作用，自覺把加強土地調控放到戰略和全局的高度，把思想和行為自覺統一到中央部署上來。明確耕地保護責任制，完善耕地保護目標責任考核體系，將耕地保有量和基本農田面積納入省政府對市（州）政府的綜合目標管理。

（二）四川省政府加強基本農田示范區建設。2006年四川省完成以增加耕地數量、提高耕地質量、改善農民生產生活條件為主要目標的“金土地工程”項目114個，其中國家投資26個，省投資12個，市（縣）投資76個；整理土地103.41萬畝，新增耕地13.81萬畝，建成高產穩產基本農田62萬畝。通過“金土地工程”，三臺縣、岳池縣、安岳縣、隆昌縣、通江縣、郫縣共6個縣被國土資源部正式確定為國家基本農田保護示范區，并啟動了示范區建設。

（三）四川省嚴格按國土資源部要求的土地計劃管理與用地審批管理。2006年，四川省農用地轉用計劃9032.314公頃，其中占用耕地計劃7000.319公頃，分別占國家下達計劃的89.25%和97.73%。對符合國家產業政策、發展規劃、市場準入標準的基礎設施建設用地依法按政策予以保障，先后為向家壩水電站、康定機場、80萬噸乙烯等項目依法提供用地服務，保證國家重點建設項目順利開工建設。

（四）四川省耕地保護形勢嚴峻，全省現有耕地594萬公頃，按照2020年耕地保有量為558.64萬公頃計算，每年只能減少2.53萬公頃，而2001-2005年全省因各種原因共減少耕地48.72萬公頃，平均每年減少9.74萬公頃，就以補充耕地數量折抵后，其耕地還凈減少43.84萬公頃，平均每年凈減少約8.7萬公頃。全省可供開發為耕地的后備資源僅為5萬公頃，充分說明四川省耕地后備資源嚴重不足，如何開源節流是今后四川省耕地保護工作面對的重要問題。

二、主要成果及經驗

城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作對耕地保護具有重要意義，是解決當前保護耕地、保障發展雙重壓力的一個重要途徑。試點工作開展兩年以來，大部分地區都能夠充分運用這項新的政策，通過折舊建新和土地復墾，對建設不合理、宅基地占用過大等農村建設用地進行整治，一方面增加了耕地；另一方面改善了農村生活環境，提高農民生產、生活質量。以郫縣

唐元鎮長林村的拆院并院工作為例，為我們提供了很好的經驗。郫縣地處成都市西部近郊，自然條件得天獨厚，屬都江堰自流灌溉之首，是首批國土資源部批準的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少雙掛鉤，暨拆院并院試點縣。郫縣縣委縣政府按照社會主義新農村要求，嚴格按照國務院關于〔2004〕28號文及“國土資源部雙掛鉤試點工作的意見”等文件精神，堅持科學規劃，節約集約利用土地的原則，將農村發展環境建設與農村建設用地綜合整理以及城鄉土地資源優化利用有機結合，努力構建工業反哺農業，城市支持農村，推進社會主義新農村建設的發展機制。唐元鎮長林村拆院并院試點工作自2005年下半開始實施，探索出一條平原地區節約集約用地促進科學發展的模式，其主要對大家的啟示如下。

1.基本情況

唐元鎮長林村位于郫縣唐元鎮北面，全村幅員面積2294畝，轄8個社，39個農村院落，411戶，共計1428人。其中農用地1706.88畝，建設用地546.07畝，未利用地41.49畝。長林村建設用地占全村總面積的24%，土地利用結構不合理，平均每人占地255平方米，大大超過國家用地標準，土地利用率低下，拆院并院潛力較大。

2.基本作法

（1）征求農戶意見、尊重農戶意愿

以拆院并院為核心的土地綜合整理是一件為群眾謀福利的大好事，將極大改善平原地區生產條件和群眾生活水平，農村建設涉及到千家萬戶、群眾是否接受，是否滿意，是否主動參與是工作的關健和前提。堅持把農民自愿參與放在首位，充分尊重農民意見并積極引導作為工作原則。為此在長林村先后組織召開了村社干部群眾動員會、黨員大會和社員大會，發放群眾意愿調查表，廣泛收集群眾意見，公示安居點位設計，公示拆舊補貼標準。對于同意拆院并院的逐戶進行勘證調查，并簽訂拆舊建新補貼協議，通過把政策告訴群眾，使其主動參與到拆院并院工作中來，廣泛的宣傳和耐心細致的工作，農戶支持率達到98%。

（2）科學規劃設計，節約集約用地

依據縣鎮村土地利用總體規劃和掛鉤專項規劃，聘請專業設計單位在全村1∶500土地利用現狀實測基礎上作好全村道路、溝渠、安置點、村鎮建設用地預留區等規劃設計。

①對全村道路的規劃設計。在農戶集中居住后，將部分農村院落的廢棄道路整理為耕地，并按生產半徑重新規劃道路。

②對全村溝渠的規劃整理設計。土地整理后按宜水則水，宜旱則旱的原則，對全村農渠重新整理規劃，全村規劃整治溝渠21條。

③安居點位的規劃設計。科學考慮農民繼續耕作的工作半徑，規劃了三個安居點位。人均綜合用地控制在70平方米以內，其中人均住宅含養殖等用地控制在35平方米以內，并根據不同的家庭結構合理布局、設計建房、合理規劃教育、醫療、養殖等配套設施。努力提高農民集中居住后的生產、生活和居住質量。

④土地綜合整理設計。對廢棄的農村道路、院落、水工建筑、獨立工礦開展土地整理綜合設計，整理成小田或者旱地。

⑤按10%的規劃標準合理規劃預留用地為今后的建設發展預留空間。

3.結合經濟狀況，妥善解決農戶建房問題

為保障農戶利益考慮到農戶拆房建房的實際困難，制定了《郫縣拆院并院及地上附著物補貼標準》，按此標準平均每戶在房屋拆建、地面附著物拆除等方面可直接補貼4.3萬元，人均補貼

1.24萬元。按照規劃點建設房屋造價485元/平方米計算，每戶人均出資6000元左右便可建新屋。農戶在拆舊建新過程中以每人每月90元標準發放過渡費的方式解決農戶臨時居住問題。

4.開展地籍調查，保障集體經濟組織權益

為保障集體經濟組織權益，理清權屬關系，聘請專業測繪隊伍，對長林村范圍的土地利用現狀進行了全面勘測，繪制1∶500標準分幅地形圖，對集體土地所有權開展地籍調查。利用勘測成果繪制全村1∶2000土地利用現狀圖，建立了以社會為單位的土地統計部及土地統計臺賬，對整理新增加的耕地堅持集體土地所有權不變，由村里統一承包流轉。安居點范圍內的土地權屬由安置農戶所屬社按每人70平方米與安居點所涉及的社進行調換。土地調整方案經全村2/3以上的村

民代表同意。開展地籍更新調查，對變化后的土地利用現狀在1∶10000土地利用現狀圖上做預變更。

5.完善配套措施，保障持續發展

（1）通過拆院并院土地綜合整治后成片的耕地進行包裝招商，引進農業產業龍頭企業實現農業向規模經營集中，調整和優化農業產業結構，形成一村一品特色。引導和支持當地村民在產業化龍頭企業就業，獲得租金收入和務工收入。

（2）為壯大集體經濟，提高農民集中居住后持續增收能力。按照人均5平方米左右的商鋪和農貿市場面積規劃建設，不分配到個人，由村集體統一安排分配，逐步壯大村集體經濟能力。通過土地出租、鋪面出租、就業務工三條腿走路，使長林村農民收入在短時期內有較大的增幅。

6.實施效果

目前3個農民新居點已完成，總建筑面積88521平方米，長林村427戶已住進新區，區內道路、水、電、天然氣、光纖、綠化、文化等基礎設施已配套建成。各類道路8條，總長度4563米；完成斗渠整治1850米；低漕溝整治1539米，農毛渠整治8629米，新建人行便橋32處，設便民梯18處，新增耕地375畝，流轉出土地751畝。項目區農村建設用地復耕375畝，具體安排是農民實際集中居住用地112.26畝，城鎮建設建新使用263畝。

7.總結工作體會，進一步擴大試點范圍

從四川省郫縣唐元鎮長林村的雙掛鉤暨拆院并院工作實踐中體會到農村建設用地綜合整治的重要意義。總結先進經驗，充分發揮試點工作的優勢，為今后的工作墊定堅實基礎。

（1）轉變思想觀念。開展好拆院并院工作轉變觀念是基礎。首先是政府要從原來的城市發展先于農村發展的思路轉變到城市與農村共同協調發展上來，實現城鄉和諧發展。其次是農戶觀念要從傳統單一的農業生產轉變到多元農村經濟、多渠道增加農村收益來源上來，不斷提高生存能力和自身發展能力。第三是政府和群眾的用地意識都要從多占地和粗放用地的傳統習慣轉變到節約集約用地的模式上來。切實改善人地關系，只有觀念轉變了，工作進程才能順暢，工作方面才有保障。

（2）充分尊重農民意愿。我們任何工作的出發點是維護農民利益，充分尊重農民意愿是做好拆院并院工作的關鍵所在。不搞行政命令、不搞強制，通過積極的政策引導使農戶自愿參與到工作中來，建設新農村的熱情大大加強。為工作的開展墊定堅實基礎。

（3）領導重視，各部門通力配合是保障。在雙掛鉤試點工作中，堅持國土部門為主導，將相關部門的規劃、城建、水利、交通、農業等相關部門納入工作小組。各地方以雙掛鉤試點工作為契機，在政府領導關心下，各部門各司其職，分工協作，加強溝通，形成土地綜合整理的合力，共同構建社會主義新農村。

二、主要的問題及原因分析

1.耕地資源減少加劇

①建設占用耕地量大。2001-2005建設占用導致減少耕地4.01萬公頃，占總減少量的8.23%，平均每年減少8021公頃。5年間四川省通過土地開發整理補充耕地4.88萬公頃，實現占補平衡有余。因此，建設用地占用耕地在認真貫徹土地管理法規和政策，嚴格控制用地規模和速度的前提下，結合土地開發整理補充占用耕地數量，基本可以實現耕地占補平衡。但是，如前述耕地后備資源匱乏，5萬公頃全部開發，也僅能滿足五年新增建設用地占補平衡之用，5年后怎么辦，因此耕地占補平衡壓力越來越大。

②因災毀減少耕地多。2001-2005災毀導致耕地減少7854公頃，占總減少量1.61%，平均每年減少1570公頃。通過復耕等措施，盡量將災毀減少的土地數量降至最低。

③農業結構調整的壓力。2001-2005因農業結構調整減少11.30萬公頃，占總減少量23.21%，平均每年減少2.2萬公頃。

④生態退耕加快。2001-2005年生態退耕導致耕地減少31.8萬公頃，占總減少量的65.44%，平均每年減少6.37萬公頃。生態退耕政策性強，用地數量大，成為四川省耕地減少的主要原因。

2.從成都市土地整理和拆院并院工作運行情況看，土地整理新增耕地很難達到國家或省要求達到10%的立項標準，使農村土地整理受影響。

土地整理與拆院并院有密切聯系，都是利用土地收益支持農村建設，統籌新農村發展的重要手段。但各自的側重點不同，土地整理主要通過田、水、路、林、村綜合整治，其省出資的整理項目新增耕地用于占補平衡，目的是為實現耕地總量動態平衡；而拆院并院主要是針對農村的建設用地進行整理，其減少的建設用地復墾為耕地主要作為掛鉤周轉指標使用，目的是實現建設用地總量不增加，布局更合理，利用更集約。與土地整理比較，拆院并院在整理力度和指標使用上更有優勢，效益更加明顯。其存在的主要問題是整理范圍狹窄，土地整理是對田、水、路、林、村進行綜合整治，而拆院并院僅限于建設用地整理。在一個項目中，由于扣除了“村”的整理部分，剩余田、水、路、林的整理，其新增耕地很難達到國家級或省級土地整理10%的立項標準。但是各地，尤其是傳統居住習慣占用宅基地面積較大的地方，拆院并院工作更是勢在必行，但由于10%的限制而無法立項，造成土地資源浪費。

三、我們的建議

1.農業結構調整是新農村建議、發展農村經濟、解決農民富民增收的重要措施。國家耕地保護政策也應與之相銜接，并提供支持。在農業結構調整中，對耕作層未被破壞、可進行糧食生產的部分土地仍作為耕地，不應作為園地等處理，所占用的耕地作為減少耕地的數量。

2.調整生態退耕政策。國家應按照全國耕地保有量18億畝的目標，把生態保護與耕地保護、糧食生產能力有機結構起來，統籌規劃，合理確定全國生態退耕的數量和退耕速度。從數量上協調好耕地保護與生態退耕的關系，為地方耕地保護工作松綁。

3.各省耕地后備資源都很匱乏，建議是否可考慮國家投資的土地開發整理項目的新增耕地也可作為耕地后備資源為地方使用，作為占補平衡的后備資源。

4.明確土地整理重點，實現整理效益最大化。基于建設用地指標離實際需求有一定差距的事實，通過拆院并院，將農村減少的建設用地與城鎮建設用增加相掛鉤是必然選擇。但農村建設用地不僅僅只是宅基地一項，應加上農村廢棄工礦等建設用地，其整理潛力應該更大。

5.掛鉤項目與土地整理項目應分別立項，因為掛鉤周轉指標與占補平衡指標互不重復。這兩種指標來源不同，應用方同也不同。另外，對于土地整理項目新增耕地要求10%以上，作為省級以上土地整理項目立項。對于掛鉤項目扣除建設用地整理后的其他土地整理新增耕地達不到10%的，作為市級或以下土地整理項目，掛鉤周轉指標歸立項地方或轉讓使用，以便充分利用土地資源。

6.建議掛鉤周轉指標市級有償調劑使用。截止出此稿為止，掛鉤試點工作的掛鉤周轉指標使用問題國土資源部沒有明文說明如何使用。我們建議掛鉤周轉指標在市一級統籌安排有償調劑使用。

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課題組成員：潘文燦 彭德福 賈中驥 王鑫執 筆 人：王鑫

第四篇：農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告(廣東部分)

農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告（廣東部分）

國土資源部咨詢研究中心土地咨詢部

摘要：廣東省是我國經濟發達地區，在發展經濟和耕地保護方面的矛盾比較突出。廣東在農用地用途管制和耕地保護方面有成功的經驗，同時也存在著諸如突破規劃指標、新的耕地保護目標責任書尚未簽訂、機制不完善以及建設用地需求較大而耕地后備資源匱乏等方面的問題。據此，本報告提出了：加強土地利用總體規劃管理工作；從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量、結構和速度；完善耕地保護機制，加大耕地保護力度等建議。

按照咨詢研究中心農用地用途管制相關問題研究調研計劃安排，赴廣東調研組于2007年5月16日～23日，對廣東省的廣州、江門、陽江三市及所屬的花都市、開平市、陽西縣進行調研。重點了解國發〔2004〕28號、國辦發〔2005〕52號和國發〔2006〕31號文件中關于耕地保護內容的貫徹落實情況、經驗做法、存在問題、有關對策和建議。調研組與省、市、縣（市）國土資源管理部門及有關單位、鄉（鎮）、村干部群眾代表進行了座談討論，并實地考察了土地開發整理現場。現將調研情況報告如下：

一、基本情況和主要做法

廣東省人多地少，農地利用程度較高，耕地后備資源匱乏。據2006年土地利用現狀調查，全省耕地面積為288.25萬公頃，人均耕地僅0.46畝，是全國人均耕地最少的省份之一。

廣東省地處我國改革開放的前沿地區，經濟社會發展速度較快，2006年，廣東省生產總值達到26萬億元，占全國的1/8，財政收入5000多億元，占全國的1/7。但是，耕地保護與經濟建設的矛盾一直比較尖銳。近年來，廣東省各項政府和有關部門認真落實耕地保護目標責任制，實施土地用途管制。1999年至2006年，全省建設占用耕地連續七年實現占補平衡，基本農田面積始終保持穩定。但這種耕地保護總體形勢危機。現有耕地和基本農田“不算耕地減少”、“可調整的基本農田”較多，真要調整將要付出高額代價。

（一）強化制度建設，落實耕地保護目標責任制

2006年，廣東省政府制定下發了《廣東省地級以上市人民政府耕地保護責任目標考核辦法》（粵府辦〔2006〕17號）。明確規定，地級以上市人民政府對《廣東省土地利用總體規劃》確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，市長為第一責任人。省政府每年對8～10個地級以上市（全省共21個地級以上市）進行一次考核；在五年規劃期內對每個地級以上市至少考核兩次。省政府每年對各地級以上市的耕地保護責任目標考核結果和抽查情況進行一次通報。把耕地保護責任考核結果，列為各地級以上市政府市長工作業績考核的重要內容。對考核不合格的責任人，按程序依紀、依法處理。為進一步規范對耕地保護工作的考核，省國土資源廳會同省直有關部門研究制定的《實施細則》，將于近期公布實施。

（二）嚴格土地利用總體規劃和計劃的實施管理，為落實農地用途管制提供了基礎為落實土地用途管制制度，嚴格控制農用地轉為建設用地，全省一方面是嚴格實施現行的土地利用總體規劃，在建設項目用地預審和用地報批時嚴把規劃審查關。對不符合規劃確定的管制原則和農用地轉用，不予通過審查；另一方面，全省建立了“年初下達、年中調整、年末考核、全年監管”的計劃管理制度和土地利用計劃管理信息系統，對全省土地利用計劃執行情況進行實時監控、動態跟蹤和及時預警。并根據國發〔2006〕31號文件有關規定，建立健全用地計劃的評估考核機制。省國土資源管理部門按照國發〔2006〕31號文件精神，嚴格土地利用總體規劃調整、修改條件，禁止通過調整規劃擅自改變基本農田位置，以規避建設占用基本農田依法上報國務院審批行為。對于報國務院審批的單獨選址項目，涉及占用基本農田的，堅持聽證、認證制度，認真把好審核關。為確保規劃的法律權威性，省國土資源廳起草的《廣東省土地規劃條例》已列入廣東省2007年立法計劃，現已完成送審稿，近期將報省政府審議。

（三）落實占用耕地補償制度，確保依法占用耕地的占補平衡

1、按照國土資源部《耕地占補平衡考核辦法》（2006年33號令）的要求，廣東省建立了補充耕地儲備制度，明確各地在用地報批時實行先補后占，并針對省內部分市（縣）耕地后備資源不足的實際，按照依法、平等、自愿、有償的原則，采取了地級以上市之間耕地儲備指標有償轉讓的措施，確保全省耕地的占補平衡。

2、加大自籌資金補充耕地的力度，鼓勵多渠道籌資。2005年4月制定了《關于規范地方自籌資金補充耕地項目前期工作管理的通知》，2006年，全省驗收自籌資金，新增耕地超過13萬畝。經國土資源部批準，省內開展了城鎮用地增加與農村建設用地減少相對掛鉤試點工作。

3、強化了耕地占補平衡考核工作。

4、以建設促保護，加大基本農田建設力度。近年來，已劃定284.67萬公頃基本農田保護區，探索建立基本農田保護的長效機制。去年11月，國土資源部已確定在化州市、龍川縣和雷州市設立三個國家級基本農田示范區。此外，省國土資源廳與有關部門協調，將建立6個省級、20個地級市基本農田示范區。針對國家和省的重點建設項目選址確實無法避開基本農田的情況，省國土資源廳會同省農業廳起草了《廣東省非農建設依法占用基本農田跨地級以上市補劃規定》，已報省政府審批。

（四）認真開展國土規劃編制和土地利用總體規劃修編工作，為下階段實施土地用途管制，切實保護耕地打下良好基礎。

作為省部合作試點項目，廣東省國土規劃經過一年多的努力，15個專題研究已通過了專家驗收。目前，正在編制總體報告，今年底將全部完成規劃編制工作，上報有關部門審批。新一輪省級土地利用總體規劃修編前期專題研究成果，經省政府同意已上報國土資源部，6月底將完成省級土地利用總體規劃大綱初稿。廣州、深圳、江門、清遠四市的市級規劃大綱初稿已基本完成，其余市級規劃大綱將于10月底形成初稿。在規劃修編中，堅持了以保護耕地特別是基本農田為重要因素的指導思想，確保現有基本農田總量不減少。現有建設用地占轄區土地總面積比例較高的東莞市（已占到40%左右），還開展了《東莞市空間管制策略研究》和《東莞市土地利用極限研究》等項專題，尋求最佳的土地利用方式和用地結構、布局，研究成果對珠江三角洲地區的用地結構和產業布局的調整，提高土地利用效益及土地節約集約利用將起到有益的作用。

二、存在的主要問題

隨著工業化和城市化進程加快，經濟社會的較快發展，廣東省對各類建設用地需求與日俱增。由于后備資源缺乏，能帶來新增耕地的可開發資源日漸減少，嚴格耕地保護與保障發展用地，成為實施土地用途管制工作的難點。表現在耕地保護上主要問題有：

（一）現行土地利用總體規劃確定的主要控制指標被突破，難以守住規劃期末耕地保有量底線2006年全國土地利用現狀數據顯示，廣東省的建設用地總規模已達175.28萬頃，比2010年建設用地規劃總指標158.26萬公頃，多出17.02萬公頃。全省建設用地比重已達9.75%，比全國平均3.4%高出2.87倍。調研的三個地級以上城市，建設用地面積，均超過了到2010年建設用地規劃控制指標。其中，江門市2005年建設用地規模已超出規劃期末2010年控制指標7.5個百分點。這些地方急需通過規劃修編為建設用地尋找出路。另一方面，根據國家下達的控制指標，到2010年，全省耕地保有量為325.76萬公頃，而2006年實有耕地保有量已降至288.25萬公頃，相當于下達指標的88.5%，少保了37.51萬公頃。據廣東省新近土地調查結果，江門市現有耕地面積僅為規劃期末控制指標的73.8%。江門市下屬的開平市現有耕地62.38萬畝，但其中可調整耕地面積12萬畝，占到耕地總面積的19%。據調查，部分市（縣）耕地質量有所下降。2006年，全市有關部門經對基本農田保護區的情況進行復核發現，占保護區面積近三成的基本農田不符合質量標準要求。廣州市劃定的基本農田中，現狀為耕地的只有77%，其余為可調整地類園地、魚塘和其它農用地。

（二）新的耕地保護目標責任書尚未簽訂，不利于用途管制措施的實施

目前，國家尚未正式下達各省的耕地考核指標，省也無法將指標分解下達各地市執行，并按新的考核指標層層簽訂耕地保護目標責任書。現行的耕地保護責任書，是延用1997年由省政府主管省長與地級市主管市長簽訂的責任書。由于簽訂時間較長，經濟社會條件相應發生了較大變化，加之原有責任書中，對違責方的處罰，缺少明確規定，給一些地方違法違規用地，亂占濫用耕地

提供了可乘之機，成為造成大量土地違法事情的主要原因之一。

（三）耕地保護機制不完善，保護力度不足

1、土地利用總體規劃的法律地位不明確，對違反規劃或擅自修改規劃，改變用地性質，進行非農業建設，缺乏明確懲處規定。一些地方制定的規劃，缺乏科學性、合理性和透明性，難以發揮規劃的龍頭和宏觀調控作用。對正常的經濟社會建設不能提供必要的用地保障，造成違反規劃，規避農地用途管制，改變土地用途上項目的問題。

2、運用經濟手段保護耕地力度不足。多年來，耕地保護主要是以行政、法律手段為主，重視運用經濟手段不夠。由于保護管理經費沒有穩定渠道，經費不足，影響了保護責任和措施的落實。保護成效難以鞏固。有的因缺少管理經費，甚至連基本農田保護的標示牌更新和維修工作都無法開展。國家規定，可從新增建設用地土地有償使用費中提取一定比例用于基本農田保護和管理，但鄉（鎮）政府及村組沒有留成，且有關規定過于籠統，缺乏具體操作辦法。

3、種田比較收益低，成為耕地保護的阻力。當前，地方政府和農村集體、農戶對基本農田保護的積極性不高，除了法律規定建設占用基本農田條件十分嚴格，基本農田用途單一，保護經費不足外，種地收益低、缺少政府扶持是主要原因。據江門市調查，一畝以種植糧食作物為主的基本農田，年產值為1500元左右，而工業用地，每畝出讓金不少于30萬元，二者相差懸殊。基本農田產值低、收益少，挫傷了農民保護耕地的積極性。有的地方反映，以前政策規定要交公糧，不少農民將責任田連公購任務交給別人代為耕種，現在取消農業稅，不愿種田的農民，不再承擔“任務”經濟責任，寧愿將田丟荒。有的租田給人種香蕉每畝600收入多元。

（四）建設用地需求較大，耕地后備資源匱乏

全省繼續實現耕地占補平衡開始難以為繼。特別是相關部門的規定，如林業作為生態保護用途不能占，禁止對灘涂進行圍墾等，加大了耕地占補平衡的難度。

三、有關對策和建議

（一）加強土地利用總體規劃管理工作，強化土地利用總體規劃和土地利用計劃對農用地轉用的控制

1、為突出規劃的調控作用和法律權威，國家應抓緊制定《土地規劃法》或《土地規劃條例》，提高土地利用總體規劃的法律地位。出臺規劃修編具體政策和操作指南，加快規劃修編進度，科學、合理規劃安排各業、各類用地，以有效實施土地用途管制，促進耕地保護和保障發展必需用地。

2、改進規劃編制理念和方法。改變上輪規劃中自上而下層層分解下達指令性規劃指標，并在規劃實施中，采用高度集權的行政審批辦法落實指標的編制和管理辦法。適應市場經濟條件下，土地使用主體多元化、分散化的特點，增加規劃的可操作性。規劃編制中，除嚴格耕地保護指令性控制指標外，其它指標應改作指導性控制。在落實耕地保護工作中，引入區域統籌和經濟補償機制。根據區域發展戰略規劃，統籌安排耕地保護指標，不再實行平均分配。對承擔耕地保護任務重的地區，加大財政轉移支付力度，除用于扶持農業生產和土地開發復墾整理工作外，由地方政府統籌安排，直接用于增加農民收入和改善農村生活環境，使農民共享發展成果，增強自覺保護耕地的意識。

3、盡快會同有關部門制訂農業結構調整和生態退耕的規劃標準，加強農業結構調整的審批監督管理。

（二）從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量、結構和速度

1、按照有保有壓、節約集約的原則，嚴格各類建設用地的審查、審批，強化土地利用總體規劃和土地利用計劃對農地轉用的控制和引導，凡不符合規劃和農用地轉用指標的，不得批準用地。努力挖掘城鎮（包括開發區、園區）存量建設用地潛力。通過“騰籠換鳥”等形式，節約集約城鎮存量建設用地，提高城鎮存量建設用地承載人口和經濟產出能力。

2、加強建設項目用地預審管理，嚴把項目立項關。通過與國家貨幣政策、財政政策和產業政策的協調運用，從源頭上優化土地利用結構、安排項目建設時序，實行有保有壓、區別對待，確保國家宏觀經濟健康運行。

3、改革土地審批制度，合理設置審批事項，理順審批環節，簡化審批程序，提高審批效率，積極為經濟建設提供必要的用地保障。

4、扭轉當前因山坡因林業部門管得嚴不能占，海灘因海洋部門管得嚴不能占，河灘因水利部門管得嚴不能占，唯有耕地管得不嚴非可以占用的局面。堅持“占坡不占田”的規劃原則，建設山城（包括開發區）、山寨、山村；加強堤防建設，在確保安全的情況下，建設濱江河城鎮和村莊。真正落實對“耕地實行特殊保護”的法律規定。

（三）完善耕地保護機制，加大耕地保護力度

1、建立完善耕地保護目標責任制，制訂嚴格的考核辦法，明確責任內容、量化考核依據，實行耕地保護責任“一票否決權”。

2、實行耕地保護“權、責、利”結合，制定并落實耕地保護的激勵政策和措施。一是建立在耕地保護的“財政支農”、“財政扶耕”的政策導向，借鑒保護公益林的做法（廣東省財政對公益林保護，每畝每年補助18元）。給耕地保護單位一定的保護資金，以提高農民保護耕地的積極性；二是通過財政支持，促進農用后備資源的開發和土地整理和災毀農田的復耕工作，并增加基本農田保護區管理經費；三是從耕地開發費、耕地占用稅中列出專項資金，增加對基本農田基礎設施建設的投入，提高土地肥力和抗災能力；四是充分利用農用地分等定級成果，完善耕地分類和基本農田的劃定。

3、國土資源部盡快下達省級政府耕地保護責任目標考核指標，以便省級政府適時分解下達逐級考核指標，并按新的考核指標逐級簽訂耕地目標責任書，落實耕地保護目標責任。目前，各級政府可先按2007土地利用計劃簽訂責任狀。

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調研組成員：劉文甲 李尚杰 李偉

執 筆 人：李尚杰

第五篇：農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告(江蘇部分)(精)

農用地用途管制—耕地保護相關問題調研報告（江蘇部分）

國土資源部咨詢研究中心

土地咨詢部

摘要：江蘇省屬于經濟發達地區，在耕地保護方面做了大量有成效的工作，有些經驗值得推廣。但同時也存在著一些問題：工業化、城市化的快速發展，土地供求矛盾日趨增大；地方政府對耕地保護積極性不高；對于省內基本農田數量一刀切；土地違法呈反彈趨勢，執法難的狀況依然存在；對此報告從經濟激勵長效機制；加大對基本農田的建設與投入；建立健全土地利用現狀

2007年4月22日～27日部咨詢研究中心土地咨詢部及二處的四位同志赴江蘇省調研農用地用途管制耕地保護情況。調研組分別與江蘇省國土資源廳、南京市國土資源局、泰州市興化市（縣級）、常州市金壇市（縣級）、昆山市國土資源局，興化市周莊鄉國土所等分管領導和工作同志進行座談和探討問題，廣泛深入實地了解情況。

江蘇省政府高度重視土地資源的合理利用與保護。先后出臺了《省政府關于切實加強土地集約利用工作的通知》、《關于開展全省基本農田保護‘爭先達標’活動的通知》、《省政府關于調整征地補償標準的通知》等十幾個文件，以及一系列落實措施，進一步建立健全土地管理的長效機制。2006年全省耕地保有量7593萬畝，保護基本農田6606萬畝，保護率達87%。近年來，全省各地堅持以科學發展觀為統領，高舉“保護耕地、集約用地”的旗幟，重點在制度建設和落實上

1.江蘇省認真落實國發31號文的精神，于2006年7月，省政府出臺了《關于印發江蘇省市級政府耕地保護責任目標考核辦法的通知》（蘇政辦發〔2006〕57號），建立健全各級政府耕地保護責任考核體系，切實加強耕地保護工作，確保江蘇省耕地占補平衡。為江蘇省經濟發展和社會穩

（1

調研組走訪的一市三縣、一鄉的三級政府均成立了以政府主要負責人為組長，國土資源、農業、水利、林業、財政等相關領導為成員的基本農田保護工作領導小組，下設基本農田保護工作辦公室，各鄉、村成立了相應機構，將責任和任務落實到人。真正做到每一分基本農田有人種，有人管。全省各級簽訂基本農田保護責任狀852萬份，共豎立區、片、塊基本農田保護公示牌34745個，基本農田的主要地塊大多埋設了界樁，并聘請基本農田管護人員2000多人，初步形成了全社

（2）按國家下達給省的耕地保有量和基本農田保護面積及用地指標作為對各級政府考核

省文件明確各省轄市市長是本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積的第一責任人。以國家下達給省的耕地保有量和基本農田總量為指標，層層分解，作為各級政府耕地保護責任目標考核內容之一。從2006年起，每一年作一個規劃期，在每個規劃期的期中和期末，省政府對各市分別以自查與抽查相結合的方法考核一次。考核結果列為市人民政府第一責任人工作業績考核的重要內容。合格者給予相關政策傾斜，不合格者責令整改，并暫停該市農用地轉用和征收土地審批工作。

2.（1

全省嚴格建設用地審批管理，嚴格執行《江蘇省建設用地指標體系》，大力推進土地節約集約利用。蘇北開發區建設項目用地投資強度為250萬元/畝；蘇中、蘇南投資強度500萬元/畝以下

不單獨供地，只提供標準廠房和集中辦公用地。建設用地預審認真做到符合土地利用規劃，符合計劃，符合節約集約利用土地。項目選址盡量利用閑置土地，盡可能少占或不占耕地，最大

（2

為保證被征地農民的生活水平不因征地而下降和長遠生計有保障，全省認真執行《省政府關于提高征地補償標準的通知》（蘇政發〔2003〕131號）的基礎上，省政府又頒發第26號令，在全省范圍內全面建立被征地農民基本生活保障制度。2006年有22.73萬人進入基本生活保障網，共領取養老金和生活補助費1142億元。從制度上保證被征地農民的基本生計問題得以解決。

3.以“占補平衡”為目標，加大土地整理力度，保障經濟發展用地需求。

近年來，隨著經濟建設的發展，江蘇省建設占用耕地逐步增加，全省始終堅持“占一補一”的原則。以蘇北興化市為例，2002年以來，實施耕地占補平衡項目庫214個，整理土地面積10.57萬畝，凈增耕地80054.3畝。全省土地整理基本實現了由單一化向規模化的轉變，由單純土地整理向基本農田綜合整治，溝渠路林配套的轉變。為全省經濟發展、新農村建設提供了有力的資源保障。

4.積極探索，規范運作，有效推進掛鉤試點

江蘇省被國土資源部2006年確定第一批城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點市（縣）。試點一年來，取得可喜的成果。就金壇市一市掛鉤試點項目14個，使用掛鉤周轉指標1876.8

（1

根據部和省廳的要求，結合金壇市實際，確立了“規范運作、先減后增、嚴格考核、保質保量”的掛鉤試點指導思想。拆舊區的選擇按照“先易后難、穩步推進”的原則進行確定，先選擇農民居住條件差、地點分散的地區進行試點，逐步全面推進工作。建新區實施按照“集中布局，高效利用”的原則，合理制定了掛鉤試點工作方案、三年規劃、實施方案，有序高效推進城

（2

金壇市委市政府高度重視成立以副市長為組長，相關部門負責人為成員的試點工作領導小組和試點工作辦公室。明確市國土資源局為責任主體，所涉鎮國土所為項目承擔單位，作為法人具

（3

一是對市域范圍內城鎮建設規劃區以外的工礦建設用地進行全面調查、分類，將已經關停和即將關停企業用地作為土地整理重點進行逐個登記；二是深入到各個自然村走訪干部和群眾，對空殼率達60%和20戶以下的農村居民點展開一次全面的調查摸底工作。通過調查村莊現狀表明農村居民點多、小、散、用地粗放，“空心村”等現象很普遍。查清閑置資源的基礎上，對篩選的掛鉤項目從項目申報要求、可行性、項目的綜合效益、鎮村和群眾的積極性等方面召開綜合性會審

（4

在調查研究、科學合理分析論證的基礎上，編制每個片區的實施方案和項目詳細實施規劃步驟。邀請有資質的規劃設計單位編制金壇市城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤項目規劃、實施方案。經過論證確定了200614個片區32個項目，整理區總面積1876.8畝，其中農村工礦廢棄地1659.5畝，農村居民點217.3畝，并初步確定了三年掛鉤項目庫。掛鉤方案逐級上報市、省和部，2006年（5

在項目房屋拆遷上，充分考慮拆遷農戶的權利，采用公告、上門協商等方式聽取被拆遷人的意見。制定規范統一格式的房屋拆遷安置協議書、拆遷勘丈、估價協議登記表，拆遷過程中實行“三公開”（拆遷面積丈量公開、拆遷補償標準公開、補償資金公開）。對居民點整理中的拆遷安置方面，依據原居住者實際情況采用不同的方法予以安置：①對純空關戶采用貨幣補償拆遷的方

式安置；②對仍需居住且有承包土地的農戶采用中心村中的空關房產權調換安置的方式安置；③

金壇市結合土地整理、復墾開發和基本農田建設，對一些空心村棚戶及工礦廢棄地進行了有效整治，并以此初步總結出幾種整治的模式：①整體搬遷；②空地填實；③廢棄復墾；④綜合整

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在舊區整治保質保量竣工的前提下，及時組織集中布置在3個片區13個建新地塊的用地依法報批，總面積2048.6畝，使用掛鉤周轉指標1753畝。新建區共涉及10個行政村、450戶，1294人，共安排土地補償資金5528.4萬元。按照“依法規范、高效利用”的原則，安排用于工業項目建設、拆遷安置房建設

（7

在掛鉤項目實施管理工作中，按土地開發整理項目管理辦法規范實施、嚴格考核掛鉤拆舊區項目。通過公開招標，確定施工單位，并由相關部門負責工程質量全程監管。金壇市國土局將掛鉤項目考核納入國土所目標百分制考核。同時建立五項制度。一是實行合同管理制；二是建立月報告制度、工作通報制；三是建立項目資金報核制、審計制；四是實行立卷歸檔制；五是建

（8

城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作推進了土地利用總體規劃的實施。通過試點工作一改原基本農田不成片，基本農田配套設施建設落后的現狀，改善農村生產、生活環境，促進社會主義新農村的建設。通過掛鉤項目將空心村整治與農村“三清”和新農村建設相結合，在拆除破舊空置房的同時，清潔村莊、清潔河溝、清潔家園，為廣大農民營造一個“地綠、天藍、在實施掛鉤整理時，結合農田整理改變溝渠交錯、地類交叉、渠系老化不配套的土地現狀，進行水利設施配套、道路和林網建設，從而極大地改變了農業生產基礎條件，真正做到改善耕地質量，農作物產量實現了

二、存在主要問題

1.據江蘇省國土部門測算，到2010年江蘇省GDP要翻一番。每增長1億GDP要消耗土地12～13.3公頃（約180～200畝）土地。城市化率每增長1個百分點要消耗土地0.7萬公頃（約10.52.地方政府對耕地保護積極性不高。土地的巨大經濟價值與農產品價值低的強烈反差造成地方政府耕地保護積極性不高。一方面受政府官員考核機制的制約，只注重GDP單純數量的增長，忽視綠色GDP對社會可持續發展的影響。另一方面受地方財政壓力的制約。造成地方政府在經濟發展與耕地保護之間別無選擇，只有犧牲耕地以追求經濟利益最大化。這與政府的行政職能是背

3.對于省內基本農田數量一刀切，“定死不能動”是不符合事物發展的客觀規律，應當疏堵結合，做到動態管理。江蘇省1997年耕地7592萬畝，2006年7153萬畝，減少的439萬畝耕地，其中200多萬畝耕地被農業產業結構調整、退耕還草、退耕還林、退耕還湖等生態工程所占用。另外，國家重點建設項目占用基本農田數量由地方占一補一，地方耕保壓力加大，長期做不到占

4.當前，國家加強土地調控與一些地方追求經濟發展的沖突仍然突出，土地違法呈反彈趨勢，執法難的狀況沒有得到根本解決。主要表現為，一是一些基層政府主導或默許土地違法的現象大量存在，如違反土地利用規劃，不按農用地用途管制管理有限土地等。因土地違法主體的是政府或行政部門，造成國土部門“執法難”。二是現行土地管理法律法規不夠完善，造成“操作難”。一方面，對處于初始階段的違法用地，國土部門缺乏及時有效的強行制止手段，眼睜睜看著違法事實的形成；另一方面，對形成違法用地事實的行為進行處罰，法律法規只有沒收和拆除兩種形

式，操作困難，且對國家、集體或個人的資產造成巨大損失。三是，國土部門與司法部門的“配合難”。對土地違法實施行政處罰的執行權在人民法院，面對大量申請強制執行 的土地行政行為，各級法院也無能為力，一定程度上影響了土地執行的及時性、有效性、權威性。

三、我們的建議

1.耕地保護工作，中央和地方都應高度重視，它是社會穩定、經濟發展的基石。但在日趨嚴重

（1）尊重地方經濟發展權，以經濟激勵長效機制確保地方耕地保護的積極性。由于自然條件、地理區位、歷史延革的不同，各地的經濟發展不均衡，從客觀上造成各地耕地保護壓力不同。在調研中發現這樣一個規律：經濟發達地區耕地保護工作“難”，經濟欠發達地區耕地保護工作“易”。但是我們不能主觀的認為經濟欠發達地區就理所應當為經濟發達地區放棄發展的權力而做好耕地保護和糧食生產。在市場經濟的大背景下，我們必須尊重經濟規律，建立經濟激勵長效機制來確保耕地保護工作。建議中央、省、市財政設立反哺專項資金，專門用于補償地方耕地保護工作。各省建立若干耕地條件好、區片大的地區做為基本農田保護區，每年從反哺專項資金補償保護區的農民經濟收入。如設立耕地保護建設基金。全面建設基層政府和耕保農民的耕地保護利益機制。

（2）對基本農田保護任務重的地區，不要以GDP作為考核干部的唯一指標。建議以中組部和國家統計局聯合制定的綠色GDP

（3）對保護基本農田除正常生產糧食已定必給的補助外，由中央、省財政建立專項保護耕地補償基金，按當地當年人均收入標準以上并按保護面積每年分別補助到農民手中，真正讓保護耕

（4）耕地保護建設基金主要來源是部分非農建設用土地出讓金、支農補貼、政府財政。每年

2.（1）加大中央和省對基本農田保護與建設資金投入，并以整理開發土地資源為中心，服務與支持新農村

（2）積極挖潛、增加新的耕地面積與基本農田，保障經濟發展的用地需求。認真總結逐步推

3.耕地保護工作一方面是嚴格控制農用地轉為建設用地，另一方面建設用地的節約集約利用對耕地保護工作具有重要意義。土地集約利用主要是從投入產出的角度，著重挖掘土地的生產潛力，提高土地的利用效率。如昆山經驗：對于投資強度不夠的企業，入住多層廠房，倡導向高空發展；產業發展堅持集聚、集中發展；招商選資，避免重復建設等。我們應當充分認識到經濟發展不能

4.建立合理的耕地保護和基本農田面積調整機制。江蘇省一些市縣建議，對占用基本農田較多的國家重點工程建設項目，在經國務院審批立項時，一并核減該地區的基本農田指標，如南水北調工程，江蘇省基本不受益，而占用耕地6萬多畝，建議此類重點建設項目耕地允許跨省占補

5.建立真實可信的土地利用現狀信息管理系統。據各地調查反映，目前我國耕地與基本農田面積不實，究竟有多少？國務院國發〔2004〕28號文件明確搞第二次全國土地調查，調查總體方案已公布，我們建議國家盡快組織專業隊伍對土地現狀進行調查。摸清耕地和基本農田真實可信的家底。并對近幾年已采用多光譜紅外航片、衛片的土地現狀變更調查成果經國土資源部地籍司核準后作為可靠數據匯總。只有在耕地數字不作假，真實可信的基礎上進行土地利用規劃，按規劃實施農用地用途管制，實行管理，監察，才能真正為領導科學決策服務。為地區經濟和社會發

課題組成員：潘文燦 彭德福 賈中驥

執 筆 人：王鑫