第一篇：“摩爾”概念難點成因及化解策略

“摩爾”概念難點成因及化解策略

摘要：“摩爾”概念作為中學(xué)化學(xué)教學(xué)難點的主要表現(xiàn)有：學(xué)生易混淆相關(guān)概念，化學(xué)史上“摩爾”概念的發(fā)展歷程波折而漫長；該概念剛被引進我國時也曾難倒很多老師；與“摩爾”相關(guān)的誤解廣泛存在。其難點成因主要來自于三個方面：概念本身、學(xué)生的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)以及教師的教學(xué)方法。基于這些原因分析，本文從教學(xué)設(shè)計和教材編寫兩個方面給出了難點化解策略。

關(guān)鍵詞：摩爾；物質(zhì)的量；阿伏伽德羅常數(shù)；教學(xué)難點

文章編號：1005?C6629（2015）4?C0032?C06 中圖分類號：G633.8 文獻標識碼：B

如果對中學(xué)化學(xué)里的所有概念進行排序，不管是以其在知識體系中的重要性為標準，還是以學(xué)習(xí)難度為標準，或是以教學(xué)難度為標準，再或是以科研關(guān)注度為標準，“摩爾”及其相關(guān)概念都會名列前茅。至今這一選題依然在熱議中，筆者對這一教學(xué)難題的認識也在逐漸深入。“摩爾”成為難點知識的表現(xiàn)形式

“摩爾”概念成為難點知識有很多表現(xiàn)形式。首先，學(xué)生易混淆相關(guān)概念，將“摩爾”等同于“物質(zhì)的量”、“質(zhì)量”、“阿伏伽德羅常數(shù)”、“微粒個數(shù)”、“氣體分子數(shù)”，甚至認為“摩爾”是分子的性質(zhì)。

其次，從化學(xué)史的角度來看，“摩爾”這一概念的明確界定和統(tǒng)一認識的歷程波折而漫長。“摩爾”的最初定義與現(xiàn)在的內(nèi)涵是不一樣的。1900年，俄德化學(xué)家奧斯特瓦爾德（Osrwald，F(xiàn)riedrich Wilhelm，1853～1932）首次提出“摩爾（mole）”這個名稱，他把“摩爾”定義為以克為單位的質(zhì)量[1]，而不是微觀粒子的計數(shù)單位。在當(dāng)時，奧斯特瓦爾德根本不可能把“摩爾”定義為微觀粒子的計數(shù)單位。因為他反對道爾頓和阿伏伽德羅提出的原子分子學(xué)說，阿伏伽德羅用“molecule”一詞表示分子，意為“small mass”，而奧斯特瓦爾德偏偏選用“mole”一詞，意為“big mass”[2]。這說明，即使是化學(xué)家，他們對微觀世界的認識、理解和接受也是有一定難度的。此外，“摩爾（mole）”這一名稱誕生于1900年，其對應(yīng)的物理量-“物質(zhì)的量（amount of substance）”于1961年才誕生[3]。也就是說，“摩爾”這一物理量單位的出現(xiàn)早于其表示的物理量“物質(zhì)的量”。這種先有單位后有物理量的現(xiàn)象在科學(xué)界比較少見。直至1971年，在第十四屆稱量與測量大會（14th General Conference on Weights and Measures）上，科學(xué)界才正式定義“摩爾”、“物質(zhì)的量”和“阿伏伽德羅常數(shù)”，將“摩爾”納入國際單位制體系，作為七個SI基本單位之一。可見，經(jīng)歷了大半個世紀，科學(xué)界才明確和統(tǒng)一了“摩爾”這一概念的內(nèi)涵和名稱。然而，即使有了明確定義，在1971年后的相當(dāng)長時間內(nèi)，科學(xué)界對“摩爾”一詞的使用仍然存在爭議，有的科學(xué)家還繼續(xù)使用“當(dāng)量（equivalent weight）”這一古老名稱[4]。

再其次，“摩爾”概念在我國高中化學(xué)中剛被引入的時候，也曾難倒了很多老師。繼國務(wù)院60號文件[1977]規(guī)定在我國推行SI制后，高一課本就引入了“摩爾”這一新單位，廢除了過去采用的克分子、克原子、克離子、克分子體積等舊單位。1980年前后，摩爾概念及其應(yīng)用在國內(nèi)仍然很不統(tǒng)一[5]。那段時間關(guān)于如何理解“摩爾”、“物質(zhì)的量”概念的介紹性、商榷類的文章比較多。這種現(xiàn)象說明很多教師當(dāng)時也很難理解和掌握“摩爾”概念。如今三十多年過去了，關(guān)于“摩爾”及“物質(zhì)的量”問題的探討還在繼續(xù)，但是關(guān)注焦點已經(jīng)由如何理解概念轉(zhuǎn)移到如何講授概念上來。

最后，與“摩爾”相關(guān)的誤解廣泛存在，比如誤以為“阿伏伽德羅常數(shù)”的提出者和測量者是阿伏伽德羅本人（Avogadro，Amedeo，1776～1856）。這樣的錯誤在土耳其的一本中學(xué)科學(xué)教材上曾出現(xiàn)過[6]。再比如，有很多學(xué)生誤以為“摩爾”是一位化學(xué)家。還有，我們熟知的百度百科上也有科學(xué)性問題，在對“克分子”的介紹中，有這么一句描述“化學(xué)物質(zhì)的量就是摩爾”[7]，這個錯誤十分明顯。“摩爾”成為學(xué)習(xí)難點的原因分析

“摩爾”成為學(xué)習(xí)難點至少有三個方面的原因：概念本身的原因；學(xué)生的原因；教師的原因。

2.1概念本身的原因

2.1.1與“摩爾”相關(guān)的知識與技能不僅多，而且難

與“摩爾”學(xué)習(xí)相關(guān)的知識與技能有很多。其前序知識有原子、分子、質(zhì)量、相對原子質(zhì)量、相對分子質(zhì)量、碳-12原子、H2、H2SO4等具體的物質(zhì)概念、物理量及其單位、國際單位制的SI基本單位、常數(shù)、宏觀與微觀等。并序知識有物質(zhì)的量、阿伏伽德羅常數(shù)；后續(xù)知識有摩爾質(zhì)量、氣體摩爾體積及標準狀況、摩爾濃度、阿伏伽德羅定律等。

化學(xué)技能方面，化學(xué)式、化學(xué)方程式的書寫與計算不僅是“摩爾”概念的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)，而且是深入理解概念的重要手段和有效途徑。以“摩爾”為核心的計算又是這部分的學(xué)習(xí)重點和學(xué)習(xí)難點，公式很多，對計算能力的要求很高。很多教師都發(fā)現(xiàn)，學(xué)生對“摩爾”概念的掌握最終還是通過大量做題來實現(xiàn)的，計算能力不強的學(xué)生很難學(xué)好這部分內(nèi)容。

可見，與“摩爾”相關(guān)的概念與知識都十分抽象，其概念本身就難以理解，具有較大的學(xué)習(xí)難度。加上它們在“摩爾”學(xué)習(xí)過程中又密集出現(xiàn)，就會產(chǎn)生疊加效應(yīng)。可以說，“摩爾”概念的學(xué)習(xí)難度很大程度上來自于這些相關(guān)知識和技能的難度。

2.1.2 “摩爾”概念的不合常理之處

“摩爾”概念除了在內(nèi)涵意義上較難理解以外，它還有很多不合常理之處，讓人不可思議。

首先，“阿伏伽德羅常數(shù)”的提出和測量者不是阿伏伽德羅本人。最先提出“阿伏伽德羅常數(shù)”這一名稱的是法國科學(xué)家佩蘭（Jean Baptiste Perrin，1870～1942）。1908年，他將通常情況下1克分子（即1摩爾）氣體中所含有的分子數(shù)定義為阿伏伽德羅常數(shù)[8]。最早對阿伏伽德羅常數(shù)測量有貢獻的科學(xué)家是奧地利化學(xué)家洛喜密脫（Joseph Loschmidt，1821～1895）以及匈牙利化學(xué)家泰安（Ka’roly Than，1834～1908）[9]。1865年，洛喜密脫估算出，在通常情況下1立方厘米氣體中所含有的分子數(shù)為1.83×1018；1889年，泰安測出通常情況下，1克分子（即1摩爾）氣體所占的體積為22330立方厘米。于是，最早的阿伏伽德羅常數(shù)的值是1.83×1018×22330=4.09×1022。化學(xué)史上，人們把阿伏伽德羅常數(shù)的測量歸功于洛喜密脫和泰安[10]。

可見，阿伏伽德羅常數(shù)的提出和測量都是阿伏伽德羅去世以后的事情，與他本人沒有直接關(guān)系。人們以他的名字命名這個數(shù)主要源自兩個原因：（1）阿伏伽德羅提出了分子假說，這為阿伏伽德羅常數(shù)的測定奠定了理論基礎(chǔ)；（2）阿伏伽德羅于1811年提出分子假說，但由于學(xué)術(shù)權(quán)威的反對以及其他原因，該理論被埋沒了近半個世紀，直至1860年的首屆卡爾斯魯厄國際化學(xué)會議，在他的同胞康尼查羅的大力宣傳下，他的分子假說才被學(xué)術(shù)界接受和認可。這一年阿伏伽德羅已經(jīng)離世。后人為了紀念這位科學(xué)家，將“阿伏伽德羅常數(shù)”以他的名字命名。

其次，在科學(xué)上，很多物理量單位的名稱都采用科學(xué)家的名字來命名，以示紀念。然而當(dāng)年奧斯特瓦爾德選用“摩爾”一詞的用意是為了反對原子分子論，與科學(xué)家的姓名無關(guān)。但巧合的是，“摩爾”一詞在西方國家確實也是一種人名，這就容易使學(xué)生產(chǎn)生誤解，常常有學(xué)生把“摩爾”作為外號來稱呼自己的化學(xué)老師。

再次，從單位換算的角度來看，“摩爾”與“個”這一單位換算的數(shù)值不僅不是整數(shù)，而且是一個大得讓學(xué)生無法想象的數(shù)字――6.02×1023。這個數(shù)值從何而來很難跟學(xué)生解釋清楚。其準確值至今科學(xué)家還在研究。

最后，單位物理量通常是可以觀察到的。比如1克有多重，1毫升有多少，1米有多長，1秒有多快等，學(xué)生都可以感知到。但是1摩爾是多少？學(xué)生只能通過質(zhì)量或者體積來間接地感知，并且同為1摩爾的物質(zhì)，可能在質(zhì)量上和外觀上差距甚遠。也就是說，1摩爾這個單位很難給學(xué)生一致性的直觀量化的感性認識。

2.2 學(xué)生方面的原因

2.2.1 學(xué)習(xí)基礎(chǔ)不牢

前文已述，“摩爾”概念的學(xué)習(xí)要建立在很多化學(xué)概念和化學(xué)技能之上。這些相關(guān)概念和技能本身就比較抽象，看不見摸不著，學(xué)生的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)不是很牢固。再從時間上看，這些概念的學(xué)習(xí)一般在九年級上學(xué)期的前半段完成，等到學(xué)習(xí)“摩爾”的時候，已有約一年的時間過去了，這些相關(guān)概念可能已經(jīng)變得模糊不清。

2.2.2 語言理解能力不夠

教材上對“摩爾”的定義是“1摩爾粒子集體所含的粒子數(shù)與0.012kg 12C中所含的原子數(shù)相同”。第十四屆稱量與測量大會上給出的定義是“The mole is the amount of substance of a system which contains as many elementary entities as there are atoms in 0.012 kilogram of carbon-12[11]”。可見，教材上的“摩爾”定義源自學(xué)術(shù)定義的翻譯。這樣的定義在文字表述上十分嚴謹，學(xué)術(shù)性很強，但讀起來卻很拗口，閱讀能力不強的學(xué)生很難讀懂這句話。即使讀懂了句子，但由于對相關(guān)背景知識的要求較高，學(xué)生也很難真正理解這個定義的豐富內(nèi)涵。

2.2.3 認知發(fā)展水平不夠

國外有研究者根據(jù)皮亞杰的認知發(fā)展理論認為，學(xué)生學(xué)不好“摩爾”這一概念，既不是教師的原因，也不是學(xué)生不努力，而是他們的認知水平還沒有發(fā)展到形式運算階段[12]。皮亞杰把兒童的認知發(fā)展分成四個階段：（1）感知運動階段：0～2歲，靠感覺獲取經(jīng)驗。（2）前運算階段：2～7歲，能使用語言及符號等表征外在事物，具有推理能力但不符邏輯，主要是直接推理。（3）具體運算階段：7～11歲，能使用具體物體的操作來協(xié)助思考。（4）形式運算階段：11～16歲，開始會類推，有邏輯思維和抽象思維。

“摩爾”是一個將質(zhì)量、體積等宏觀物理量與原子數(shù)分子數(shù)等微觀世界聯(lián)系起來的概念，對抽象思維的要求較高。認知發(fā)展水平仍處于具體運算階段的學(xué)生很難將宏觀與微觀聯(lián)系起來。

2.3 教師方面的原因

教材上直譯“摩爾”定義的做法給教學(xué)帶來了困難。嚴謹?shù)膶W(xué)術(shù)化語言以及英語和漢語這兩種語言習(xí)慣上的差異，使得對這種定義的理解要求與學(xué)生的實際水平之間存在較大差距。教師在進行“摩爾”概念教學(xué)時，如果認識不到學(xué)生學(xué)習(xí)的難點在哪里，或者教師本人對有關(guān)概念的理解不深刻，就會機械地照搬教材上的定義和順序給學(xué)生講解，難以產(chǎn)生好的教學(xué)效果。

比如教材上最為關(guān)鍵的內(nèi)容是這三句話：“摩爾是物質(zhì)的量的單位”，“1摩爾物質(zhì)含有阿伏伽德羅常數(shù)個微粒”，“1摩爾粒子集體所含的粒子數(shù)與0.012kg 12C中所含的原子數(shù)相同”。有調(diào)查顯示[13]，關(guān)于“物質(zhì)的量”，學(xué)生感覺它不像物理量的專有名詞，而像生活用語，其意義和內(nèi)涵教材上也沒有解釋清楚，只講是宏觀與微觀的橋梁，他們不理解是什么意思。“阿伏伽德羅常數(shù)”也難以理解，不知道為什么選用這個數(shù)值。可見，“物質(zhì)的量”、“阿伏伽德羅常數(shù)”的學(xué)習(xí)難度不亞于“摩爾”，將“摩爾”的講解建立在這兩個概念之上，無異于空中樓閣。因此，前兩句話對于學(xué)生來講其實是沒有意義的。

第三句話是“摩爾”的定義，除了前文所述的句子拗口以外，還有一些化學(xué)背景知識需要給學(xué)生解釋清楚。首先是“粒子集體”，不僅要強調(diào)是原子、分子、電子、離子之類的微粒，還要有各種類型的例子使其具體化。其次，在沒有學(xué)過同位素概念的前提下，碳-12原子對學(xué)生來講也十分陌生。因此，第三句話不宜在“摩爾”概念學(xué)習(xí)的開始階段出現(xiàn)，而要放在學(xué)生初步形成“摩爾”概念以后，在深化理解階段再引入上述定義。

“摩爾”概念教學(xué)中，教材上的順序一般是先介紹“物質(zhì)的量”，然后介紹“摩爾”。絕大部分的教師也是按照這個順序進行教學(xué)，并且從國際基本單位制引出“物質(zhì)的量”。這種普遍流行的導(dǎo)入方法其實是不科學(xué)的。很多學(xué)生在學(xué)習(xí)“摩爾”之前并不知道國際單位制體系及七個SI基本單位，反倒是學(xué)了“摩爾”以后才知道的。教育心理學(xué)告訴我們，教學(xué)的起點是學(xué)生已經(jīng)知道了什么。這種從學(xué)生不知道的知識來引出新知識的做法有悖于教學(xué)規(guī)律。調(diào)查也證實了這一點[14]，學(xué)生認為列出國際規(guī)定的七大物理量和單位引出“物質(zhì)的量”和“摩爾”，對他們的學(xué)習(xí)沒有多大幫助。因為有的物理量和單位他們根本不熟悉，即使是熟悉的“質(zhì)量”和“時間”，他們也搞不清楚定義。真正對他們有幫助的還是做題，通過大量練習(xí)，他們逐漸明白了“物質(zhì)的量”這一宏觀與微觀的橋梁作用。

“摩爾”概念的教學(xué)設(shè)計

基于以上的難點成因分析，筆者認為，“摩爾”概念的教學(xué)首先要打破教材上的固有順序（如圖2所示），采用新的講解順序（如圖3所示）。

重點介紹“摩爾”，淡化“物質(zhì)的量”，回避或者延后“阿伏伽德羅常數(shù)”。具體的教學(xué)思路是：表示微觀粒子數(shù)量多少的單位“個”→表示微觀粒子數(shù)量多少的單位摩爾（mol）→1mol某種微粒集合體中所含的微粒數(shù)與0.012kg 12C中所含的原子數(shù)（NA）相同，其近似值為6.02×1023，即1摩爾≈6.02×1023個（微觀粒子）→表示微粒集合體中所含的微粒數(shù)多少的物理量就是物質(zhì)的量（n）→微粒個數(shù)（N）與物質(zhì)的量的轉(zhuǎn)換關(guān)系n=N/NA→辨析相關(guān)概念。

上述教學(xué)設(shè)計思路是基于學(xué)生容易理解的“個”數(shù)以及他們熟悉的單位換算，將“摩爾”概念嫁接在學(xué)生已知已會的知識與技能之上，從而化解了“摩爾”的學(xué)習(xí)難度。當(dāng)學(xué)生建立起“摩爾”的概念以后，再將“物質(zhì)的量”概念建立在“摩爾”概念之上。

回避或者延后介紹“阿伏伽德羅常數(shù)”可以簡化與“摩爾”相關(guān)的知識與概念，調(diào)整后的前序知識有原子、分子、質(zhì)量、H2、H2SO4等具體的物質(zhì)概念、物理量及其單位。并序知識有物質(zhì)的量；后續(xù)知識有摩爾質(zhì)量、氣體摩爾體積及標準狀況、摩爾濃度、阿伏伽德羅定律、阿伏伽德羅常數(shù)等。這樣處理不僅不會降低教學(xué)要求，而且可以避免很多不必要的學(xué)習(xí)疑問，有利于學(xué)生對“摩爾”相關(guān)內(nèi)容的理解和應(yīng)用[15]。

具體到課堂教學(xué)，可以做如表1所示的教學(xué)設(shè)計。教材編寫上的化解策略

很多一線教師的教學(xué)依據(jù)就是化學(xué)教材，為了便于教師們實施上述教學(xué)設(shè)計，中學(xué)化學(xué)教材中關(guān)于“摩爾”相關(guān)內(nèi)容的編寫是否可以做如下調(diào)整。

4.1 增加前序知識的復(fù)習(xí)內(nèi)容

在正文之前的引言部分，或者在導(dǎo)學(xué)欄目中，增加以下前序知識的復(fù)習(xí)內(nèi)容：原子、分子、質(zhì)量、相對原子質(zhì)量、相對分子質(zhì)量、碳-12原子、H2、H2SO4等具體的物質(zhì)概念、物理量及其單位。

4.2 調(diào)整“摩爾”、“物質(zhì)的量”、“阿伏伽德羅常數(shù)”的順序和比重

重點介紹“摩爾”，淡化“物質(zhì)的量”，回避或者延后“阿伏伽德羅常數(shù)”。關(guān)于這一觀點，已有論文專述[16]，在此不再贅述。此外，建議在章節(jié)標題上，要顯示“摩爾”。魯科版教材的題目比較明確：“化學(xué)中常用的物理量-物質(zhì)的量”，人教版教材的題目也比較明確：“物質(zhì)的量單位-摩爾”。如果將這兩個題目綜合起來就更明確了：“物質(zhì)的量及其單位摩爾”。阿伏伽德羅常數(shù)可以一帶而過，或者放在阿伏伽德羅定律部分一起介紹。

4.3 增加化學(xué)史內(nèi)容

歷史的視角是人們認識事物的重要方面。化學(xué)史內(nèi)容提供了化學(xué)知識和概念發(fā)展的具體情境。“摩爾”及其相關(guān)概念的提出和發(fā)展有很多令人費解之處，這些反常多是由于歷史原因造成的。給學(xué)生呈現(xiàn)那段歷史，有助于學(xué)生理解概念發(fā)展的來龍去脈。化學(xué)史的內(nèi)容像故事一樣，學(xué)生也會比較感興趣，從而增加化學(xué)這門學(xué)科的人文情懷。

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第二篇：不良貸款成因及化解對策

農(nóng)信社不良貸款成因及化解對策

作者：李星詠 湖… 文章來源：本站原創(chuàng) 點擊數(shù)：

2382 更新時間：2009-1-9

長期以來，農(nóng)村信用社對促進我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定，發(fā)揮了積極的作用。但受多種因素制約，信貸資產(chǎn)質(zhì)量低劣、不良貸款占比高始終困擾著農(nóng)村信用社，已成為制約農(nóng)村信用社快速健康發(fā)展的根本因素，也直接影響著信用社經(jīng)營效益和持續(xù)生存和發(fā)展。近年來，各地農(nóng)村信用社都積極采取多種措施，加強不良貸款清收，取得了明顯的成效。但同時新的不良貸款又不斷產(chǎn)生，陷入了“先清后增”的怪圈。有的隨貸款規(guī)模的擴張表面降低了不良占比，掩蓋了風(fēng)險，但不良貸款絕對額卻不降反升，都成為困擾信用社發(fā)展的頑疾。因此，在農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的新形勢下，如何化解不良貸款問題、切實提高經(jīng)營管理水平，提高信貸資金的運用率，樹立農(nóng)村信用社的良好社會形象和競爭力，鞏固農(nóng)村陣地，擴大市場占有率，就要根據(jù)自身情況結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，既要有方法，又要有策略，劃階段清收，盡快在具體工作中實施，創(chuàng)造性地開展工作，不妨借鑒大禹治水的成功經(jīng)驗，疏堵結(jié)合，從堵新和清舊兩方面同時入手，在控制新增不良貸款方面多下功夫，多出絕招，在壓縮不良貸款存量上多想點子，多施手段，才能取得較好的效果。

一、不良貸款的形成原因

對于農(nóng)信社的不良貸款應(yīng)基于對歷史和現(xiàn)實的客觀分析，站在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的高度，探索化解的思路和對策。對不良貸款形成的可能原因進行分析，有助于預(yù)防、化解貸款風(fēng)險。

（一）是貸款風(fēng)險識別和篩選機制不健全。對借款人的準入判斷，不是基于借款人的財務(wù)狀況或貸款抵押品，而是基于對借款人成功完成某項業(yè)務(wù)的預(yù)測。或者在借款人的資信程度及償還能力產(chǎn)生質(zhì)疑的情況下，發(fā)放貸款過分倚重第一還款來源（如抵押物）；貸款用于投機性的商品買賣；貸款抵押品折扣率過高，變現(xiàn)能力很低；異地貸款、多頭貸款過多，缺乏有效的監(jiān)控；貸款已存在潛在風(fēng)險時，沒能及時采取果斷措施；貸款已明顯出現(xiàn)風(fēng)險，相關(guān)責(zé)任人卻因怕暴露問題擔(dān)責(zé)任，沒有迅速采取有效措施清收，把希望寄托于借款人能柳暗花明，消極等待，坐失清收良機，最終使貸款造成損失。

（二）是貸款管理機制設(shè)置不合理。在貸前調(diào)查階段，獲得的貸款信息不完全，貸款項目評估質(zhì)量不高。部分信貸人員缺乏必要的信用評估、財務(wù)分析知識和經(jīng)驗，發(fā)放貸款時又沒有充分聽取必要的勸告，而發(fā)放調(diào)查不充分、信貸資料不完善或不真實、抵押物變現(xiàn)力差、不足值的貸款。在貸款的審批階段，未嚴格把握貸款審批條件。貸款集中程度過高，過分集中于某一借款人，某一行業(yè)、某一種類貸款，致使貸款風(fēng)險相對集中，貸款金額超過借款人的還款能力而無力償還。使借款人產(chǎn)生“債多不愁”，以一種無所謂的無賴態(tài)度毒化借貸雙方關(guān)系，使信用社處于被動尷尬局面；貸款發(fā)放后信貸管理人員對日常監(jiān)督管理不力，存在“重放輕收輕管理”的現(xiàn)象；部分信用社由于人手較少，根本沒有按照信貸操作規(guī)程執(zhí)行等等。

（三）是信貸人員素質(zhì)的制約。人是生產(chǎn)力第一要素，信貸人員除了必須具備一定的金融理論、企業(yè)財務(wù)管理、法律制度等業(yè)務(wù)知識外，還必須具有誠實的品格和強烈的責(zé)任心。信貸工作人員的素質(zhì)直接影響到貸款的質(zhì)量，尤其是在管理體制不健全、貸款運作不規(guī)范、約束不力的情況下。由于多種因素的制約，當(dāng)前農(nóng)村信用社信貸人員的數(shù)量有限，部分人員素質(zhì)不高，難以進行貸款的科學(xué)決策和有效管理，違規(guī)放貸時有發(fā)生；在執(zhí)行信貸政策方面，有的信貸人員隨意性很大，存在“人情代替制度”現(xiàn)象。在風(fēng)險的預(yù)測方面，有的信貸人員缺乏科學(xué)的理論知識，憑主觀經(jīng)驗的成分較重，用經(jīng)驗代替制度。對于即將產(chǎn)生風(fēng)險的貸款，不能拿出一套完整的防范措施和處置辦法來，只是將希望寄托于借款人能扭轉(zhuǎn)局面或輕信借款人的還款承諾，白白浪費和錯過了清收不良貸款的有利時機。加之由于管理體制原因以及改革步伐相對滯后，部分信貸員“在其位而不謀其職”工作主動性差，缺乏開拓創(chuàng)新精神，不能干好自己的本職工作。這些自然加大貸款風(fēng)險。

（四）是自身經(jīng)濟利益的驅(qū)動。利益與風(fēng)險并存，一些農(nóng)村信用社盲目地追求高效益，一味地支持風(fēng)險企業(yè)和風(fēng)險項目，這種貸款配置本身就孕育著高風(fēng)險。

（五）是借款人欺詐。借款人欺詐可分為普通欺詐和嚴重欺詐。所謂普通欺詐行為，指借款人主要通過向信用社提供部分虛假信息以改善本企業(yè)的資信狀況，獲得用于借款人生產(chǎn)經(jīng)營活動的貸款。這種欺詐的特征有：（1）借款人向信用社提供的信息部分虛假；（2）提供虛假信息的主要用意在于提高其資信狀況，期望獲得信用社的充分信任；（3）獲得的貸款主要用于真實的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。如果經(jīng)營按計劃進行，借款人也不愿意拖欠貸款而在信用社留下不良記錄，即使出現(xiàn)其他情況時，借款人雖然無力歸還貸款，但通常愿意與信用社合作。嚴重欺詐是指借款人通過一切手段從金融機構(gòu)獲得貸款并貸款主要用于借款人從事的主營業(yè)務(wù)以外的行業(yè)或挪用貸款而獲取個人利益。這種欺詐的主要特征有：（1）為了獲得貸款，借款人不惜一切手段（包括違法手段）；（2）借款人對其從事的行業(yè)并不真正關(guān)心，甚至借款人根本沒有正當(dāng)主業(yè)，或者從事的行業(yè)的目的就是為了更方便地獲取貸款；（3）借款人獲取貸款并不用于主要業(yè)務(wù)，而是以轉(zhuǎn)移、投資、奢侈消費等方式，鯨吞貸款。這類欺詐行為主要以騙取信用社貸款為最終目的，且通常利用、拉攏或腐蝕信貸人員，因這種惡意欺詐而造成的不良貸款風(fēng)險極大，收回的可能性很小。

（六）是借款人通過企業(yè)改制，將信用社的貸款“一改了之”。隨著我國國有企業(yè)改革深入和市場經(jīng)濟體制的完善，企業(yè)間的兼并、收購以及企業(yè)改制成為一種普遍現(xiàn)象，有的企業(yè)通過上述行為盤活了資產(chǎn)、扭虧為盈，重新獲得生機。與此同時，部分經(jīng)營正常的企業(yè)，也借兼并、破產(chǎn)、重組、改制之機“逃債”、“廢債”、“懸空”信用社債權(quán)。大量的信貸資產(chǎn)在企業(yè)改制中打了水飄，成了企業(yè)改制的犧牲品。

（七）是借款人遭受不可抗拒因素影響，致使貸款形成不良貸款。由于我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)較薄弱，農(nóng)業(yè)耕作的機械化程度相對較低，農(nóng)民抗御自然災(zāi)害風(fēng)險能力較低，大多數(shù)地方存在靠天吃飯這種情形，這增加了涉農(nóng)貸款收回的不確定性和貸款的風(fēng)險性。一旦遇到自然災(zāi)害，農(nóng)作物減產(chǎn)，農(nóng)業(yè)欠收，直接影響農(nóng)民收入，影響貸款的歸還。

（八）是行政干預(yù)因素。在2002年農(nóng)村債務(wù)鎖定之前，地方政府壓，地方財政擠，迫使農(nóng)村信用社發(fā)放大量指使性貸款、救濟貸款，貸款行為行政化，信貸資金財政化，直接削弱了貸款產(chǎn)生經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)。地方政府行政干預(yù)嚴重，造成“領(lǐng)導(dǎo)定盤子、企業(yè)鋪攤子、農(nóng)信社發(fā)票子”的現(xiàn)象，迫使農(nóng)信社最終承擔(dān)風(fēng)險。

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（九）是缺乏完備有效的貸款管理內(nèi)部制約機制,貸款風(fēng)險沒有同信貸員利益掛鉤。貸款發(fā)放好壞一個樣,責(zé)任追究制度不健全，為不良貸款的形成提供了土壤和溫床。行業(yè)不正之風(fēng)嚴重，上級聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)打招呼貸款多，信用社信貸人員人情貸款多，借名壘大戶貸款多。

二、不良貸不化解對策

（一）提高思想認識，高度重視信貸風(fēng)險的管理。首先，要增強風(fēng)險觀念和防范意識，努力謀求控險、避險、化險良策，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量。其次，要加強信貸人員對信貸案件的學(xué)習(xí)，提高對信貸風(fēng)險的再認識，使信貸人員充分認識到金融風(fēng)險無處不在。首先，應(yīng)建立“不愿違”的自律機制。關(guān)鍵是消除員工違規(guī)的動機，增強自我約束、自我控制的能力。強化教育，增強三種意識。加強以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會主義榮辱觀教育，引導(dǎo)員工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，增強道德意識，不斷增強免疫力，強化依法合規(guī)經(jīng)營和防范風(fēng)險理念，增強自律意識。再是用理論知識武裝素裹，不斷總結(jié)和分析過去，全面提高增量貸款質(zhì)量，避免前清后增現(xiàn)象，各項制度得以貫徹到具體業(yè)務(wù)中。

（二）及時掌握借款人動態(tài)，減少信貸風(fēng)險。農(nóng)信社與借款人是唇齒關(guān)系。借款人經(jīng)營好壞直接影響著農(nóng)信社信貸資產(chǎn)的質(zhì)量。因此，農(nóng)信社有權(quán)也必須了解借款人生產(chǎn)經(jīng)營和資金運用情況，掌握第一手資料，根據(jù)借款人的實際情況及時調(diào)整信貸策略，確保信貸資金安全。信貸業(yè)務(wù)主管人員在所轄范圍搞好調(diào)查，經(jīng)常到貸戶家中走訪，盡最大努力撐握其家庭經(jīng)濟收入狀況，經(jīng)常與貸戶談心，幫其走出氣餒的誤區(qū)，立足現(xiàn)狀幫其上項目，采取滾雪球式發(fā)展，多渠道增加收入，從中找出解決問題的方法和策略，逐年消化風(fēng)險。

（三）要積極爭取國家及地方政府的扶持。其一，要爭取國家對農(nóng)信社的優(yōu)惠政策，積極為農(nóng)信社創(chuàng)造寬松的經(jīng)營環(huán)境。在利率上，應(yīng)適當(dāng)農(nóng)信社轉(zhuǎn)存款的利率；減免農(nóng)業(yè)貸款營業(yè)稅；國有企業(yè)破產(chǎn)時把農(nóng)信社貸款作為第一償還對象，等等。其二，要全力爭取地方政府對農(nóng)信社的大力支持。一要采取多聯(lián)絡(luò)、勤匯報、講實情、述利害等方法，取得地方政府的理解和支持。借助公、檢、法、司、稅等執(zhí)法部門的特殊作用，清收農(nóng)信社不良貸款，以提高農(nóng)信社化解信貸風(fēng)險的力度。二要促使地方政府在地方企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，積極支持農(nóng)信社落實債務(wù)。

（四）加強內(nèi)控，完善信貸風(fēng)險防范機制。

（1）、完善信貸決策機制。一是完善信用聯(lián)社貸款審批委員會的職能，發(fā)揮基層信用社貸款審批小組的積極作用，并充實法律人才，增強對貸款的合法合規(guī)性審查。二是堅持貸款操作程序，嚴把“三查關(guān)”。首先，把好貸前調(diào)查關(guān)，進行嚴格的貸前調(diào)查，以市場為導(dǎo)向選擇貸款對象。其次，把好貸時審查關(guān)，嚴格審查貸款手續(xù)的合規(guī)性、完整性、有效性。第三，把好貸后檢查關(guān)，重點抓好信貸資產(chǎn)的跟蹤監(jiān)控工作，隨時掌握信貸風(fēng)險的變化，及時貸款管理策略，將風(fēng)險消滅于萌芽狀態(tài)。

（2）、建立貸款風(fēng)險預(yù)警機制。建立貸款風(fēng)險預(yù)警機制可以為農(nóng)信社防范信貸風(fēng)險提供重要參考，及時化解潛在風(fēng)險，確保信貸資產(chǎn)的安全。建立風(fēng)險預(yù)警機制的關(guān)鍵是合理選擇風(fēng)險預(yù)警信號，主要包括：（1）財務(wù)早期預(yù)警信號，主要檢查企業(yè)的會計報表、應(yīng)收帳款的變化情況；（2）管理層的早期預(yù)警信號，主要檢查企業(yè)關(guān)鍵人員變動對企業(yè)計劃目標、勞資關(guān)系、經(jīng)營宗旨等的影響；（3）經(jīng)營狀況早期預(yù)警信號，主要檢查企業(yè)的財務(wù)記錄、業(yè)務(wù)性質(zhì)變化、生產(chǎn)及庫存情況，以及與客戶的信用關(guān)系；（4）企業(yè)與農(nóng)信社的早期預(yù)警信號，主要檢查企業(yè)在農(nóng)信社的存款余額、應(yīng)付票據(jù)、短期借款、還款來源等方面的變化情況。

（3）、完善信貸風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制。全面推行抵（質(zhì)）押貸款，從嚴控制保證貸款，轉(zhuǎn)移農(nóng)信社信貸風(fēng)險。一是嚴格依照《貸款通則》辦理業(yè)務(wù)，按照《擔(dān)保法》辦理合法合規(guī)的抵押擔(dān)保手續(xù)。要對保證人的償還能力，抵押物、質(zhì)押物的權(quán)屬和價值以及實現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進行嚴格的審查。二是在貸款方式上，應(yīng)優(yōu)先選擇抵押或質(zhì)押方式，對保證貸款應(yīng)嚴格審查擔(dān)保人的擔(dān)保資格，防止擔(dān)保人多家擔(dān)保，造成“擔(dān)而不保”的現(xiàn)象發(fā)生。三是對舊欠的信用貸款、擔(dān)保失效貸款，應(yīng)盡可能補辦抵押、擔(dān)保手續(xù)，轉(zhuǎn)移信貸風(fēng)險。

（4）、完善貸款風(fēng)險補償機制。一是提高呆帳準備金提取比例，并允許農(nóng)信社根據(jù)風(fēng)險狀況提取

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一定金額的特別準備金。二是允許建立企業(yè)“兩金制度”，提取一定比例的貸款風(fēng)險保證金和利息備付金，專戶存儲，必要時可用于還貸付息。

（5）、完善信貸風(fēng)險責(zé)任機制。一要明確農(nóng)信社一把手對本社信貸風(fēng)險管理的全面責(zé)任制。二是對新增貸款嚴格實行“第一責(zé)任人”制度，信貸員作為第一責(zé)任人要負責(zé)貸款的“包放、包管、包收、包效益”。三是對舊欠貸款風(fēng)險進行重新確認，劃分責(zé)任人，責(zé)任貸款要由責(zé)任人負責(zé)收回，不能明確責(zé)任人的要層層落實清收責(zé)任。

二、認真落實第一責(zé)任人追究制。解玲還須系玲人。貸款緣何形成不良，首先應(yīng)從自身查找原因，經(jīng)辦人是首要的追究對象，因其熟悉當(dāng)時的辦貸情況。有的同志現(xiàn)已退休或調(diào)離本工作單位，甚至調(diào)出金融系統(tǒng)，就無從下手，那將永遠無法落實！退休或調(diào)出原工作單位的同志，只要在本系統(tǒng)內(nèi)，及時向上級反映，將其“請”回來進行清收，并制定相應(yīng)的制約措施，如：發(fā)生活費、限定期限清收、用其工資歸還貸款等方式進行制裁；而調(diào)往其他行工作的，請監(jiān)管委員會給予協(xié)調(diào)解決；調(diào)入其他系統(tǒng)的同志，要到其主管單位反映，請領(lǐng)導(dǎo)幫助協(xié)調(diào)解決，要一追到底，決不半途而廢，達到以儆效優(yōu)的目的。并指定專人進行統(tǒng)計，以保證各項數(shù)字準確無誤，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)

（五）強化信貸隊伍建設(shè)，提高信貸人員素質(zhì)。

1、競爭上崗。讓那些作風(fēng)正派、有強烈責(zé)任感和事業(yè)心，有較高的文化水平，對業(yè)務(wù)熟悉、能吃苦耐勞的員工從事信貸工作，并定期實行輪崗制度，防止個人行為風(fēng)險。

2、要強化信貸人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)一批精通業(yè)務(wù)、善于經(jīng)營管理和社會公關(guān)的“復(fù)合型”人才。

3、推行信貸人員等級管理制度，按級定酬，并根據(jù)對農(nóng)信社的貢獻實行專項獎勵措施，提高信貸人員的工作積極性和主觀能動性。

（六）疏、堵并用，化解不良貸款控新降舊是關(guān)鍵。控制新增不良貸款，降低舊存不良資產(chǎn)，是提高信用社資產(chǎn)質(zhì)量，增強農(nóng)信社核心競爭能力，實現(xiàn)信用社可持續(xù)發(fā)展的重點工作，也是難點工作。（1）、堵新是關(guān)鍵。信貸風(fēng)險是伴隨著貸款的發(fā)放而產(chǎn)生的，堵新就是要從完善內(nèi)部防范機制入手，切實加強對新增不良貸款的防范。（2）、清舊是根本。不良貸款形成的原因是多方面的，清舊就是通過規(guī)范不良貸款的管理，落實清收責(zé)任，嚴格考核獎懲，采取積極有效的清收措施，進一步加大清收力度，實現(xiàn)不良貸款的雙降。（3）、多策略地保全的盤活不良貸款。信用社要結(jié)合實際，采取戶戶見面收、人人包戶收、依法強制收、落實債務(wù)收、輸血幫扶收、逐筆銷號收，聘請社會人員收等措施，大力盤活不良貸款。（4）、加大考核獎懲力度。嚴格“四包一掛”考核制度，獎懲分明，是執(zhí)行各項制度的基礎(chǔ)，也是促進清收工作高效開展的保證。在不良貸款清理過程中，信用社要按照貸款清收的難易程度進行分類排隊，對信貸員明確分工和落實任務(wù)，簽訂責(zé)任狀，實行專門機構(gòu)、專職人員、專業(yè)經(jīng)營、專項考核的管理模式，要求信貸人員、包清收包盤活，并實行績效與報酬掛鉤，多收多得，不收不得，以激發(fā)信貸人員的工作積極和創(chuàng)造性，促進不良貸款清收工作的開展。

控新降舊既要抓好對大額貸款的管理和清收，更不可忽視對小額貸款的監(jiān)管和抓降。因為抓好對小額貸款的控新降舊工作，有著積極作用：（1）、抓好小額貸款的控新降舊，能產(chǎn)生震懾力。小額貸款額度小，容易收，特別是在農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民富裕程度增加的情況下，通過各種有效的清收手段，清收小額不良貸款已不再是清收工作的難題。通過對小額貸款的清收，依法懲處不講信用的賴賬戶、釘子戶，不僅有利于盤活信用社不良資產(chǎn)，更重要的是能夠通過強有力的清收態(tài)勢，震懾一些等待觀望，企圖逃避農(nóng)村信用社債務(wù)的貸款大戶，實現(xiàn)四兩拔千金的清收效果。（2）、抓好小額貸款的控新降舊，能增強影響力。小額貸款難收回的一個重要原因，就是當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境惡化，貸戶信用關(guān)系缺失。通過對小額貸款的清收，最大限度地活化和保全信用社資產(chǎn)，向社會表明信用社清收不良貸款的信心和決心，對于改善當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境，增強社會信用意識具有十分重要的意義。而且，信用社員工在清收過程中，可以更廣泛地深入村組、農(nóng)戶、居民，從多角度、多渠道地摸清他們的信用狀況，為今后更好地發(fā)放和管理當(dāng)?shù)仄渌J款、控制新增不良貸款，探索更多有益的工作經(jīng)驗。（3）、抓好小額貸款的控新降舊，能形成積聚力。對農(nóng)信社而言，小額農(nóng)貸既是主體業(yè)務(wù)，又是信用社的品牌業(yè)務(wù)。側(cè)重于“農(nóng)”字，偏重于“小”字，是信用社信貸業(yè)務(wù)的主要特點。因此，信用社必須立足自身業(yè)務(wù)工作特點，從小處著手，認真抓好對小額貸款的清收和管理，只有將“小”貸款管好，將小額沉淀資金盤活，才能積小成大，形成巨大工作合力，推動整體業(yè)務(wù)大發(fā)展。

（七）、可借鑒商業(yè)銀行剝離不良貸款的做法，根據(jù)各地的實際情況，建立資產(chǎn)管理公司，試行不良貸款的集中處理與分散處理。對于問題貸款嚴重、虧損面較大的農(nóng)信社，可采取集中處理模式，由政府出資設(shè)立或由信用合作管理部門直接經(jīng)營一個單獨機構(gòu)，來統(tǒng)一處理農(nóng)信社存在的不良貸款。這有利于借助政府的財政資源來幫助信用社核銷不良貸款，充實農(nóng)信社資本金。對于不良貸款尚不十分嚴重的農(nóng)信社，可采取分散式的處理模式，在農(nóng)信社內(nèi)部成立專門的資產(chǎn)保全部門或工作小組，利用自身的力量來處理本轄區(qū)內(nèi)存在的不良貸款。

（八）、加強與當(dāng)?shù)攸h政部門的溝通協(xié)調(diào)，爭取其理解、支持，協(xié)調(diào)清收農(nóng)信社不良貸款。不良貸款的處置是一個綜合的社會系統(tǒng)工程，需要各級政府機構(gòu)、農(nóng)信社和企業(yè)的通力合作。農(nóng)信社應(yīng)在地區(qū)政治事務(wù)中積極參與政治協(xié)商、民主管理，通過發(fā)揮政協(xié)代表、人大代表的監(jiān)督作用，議案的質(zhì)詢作用以督促政府部門、司法機關(guān)正確行使權(quán)力，保護信用社的權(quán)益。農(nóng)信社不良貸款的形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占相當(dāng)比例，而這些企業(yè)恰恰與地方政府和當(dāng)?shù)卮逦兄Ыz萬縷的聯(lián)系。所以，“解鈴還須系鈴人”，爭取當(dāng)?shù)攸h政部門支持，靠行政手段協(xié)助清收是盤活農(nóng)信社不良貸款的有效途徑。

（九）、運用法律武器，重拳出擊，依法強制清收，保全信用社債權(quán)。由于目前法制尚未完善，法律環(huán)境有待進一步凈化，對不良貸貸款采取法律行動必須作好充分的準備，對一些有特殊背景的企業(yè)更應(yīng)慎重。同時，農(nóng)信社在采取法律行動前必須對借款人及相關(guān)債務(wù)人的資產(chǎn)情況摸清楚，以便在庭外和解失敗后，及時要求法庭采取保全行動，否則可能因沒有可供可執(zhí)行的財產(chǎn)而達不到采取法律行動的效果。實際工作中，對那些法制意識不強，信用觀念差，賴債思想嚴重和惡意逃債的個體工商戶貸款和私人貸款，以法律手段強制清收是比較奏效的。

（十）、采取積極的清收政策，落實不良貸款清收責(zé)任制，發(fā)動和鼓勵全員參與收貸，對收回的不良貸款，可按一定比例給予獎勵表揚，以調(diào)動員工清息收貸工作的積極性和主動性。對那些由于信貸人員工作失誤，未能對貸款風(fēng)險保持應(yīng)有的警覺，或?qū)Υ嬖趩栴}的貸款進行回避和掩蓋，造成貸款惡化的，應(yīng)追究有關(guān)人員責(zé)任，并責(zé)令其收回貸款。由于制度不完善、管理不規(guī)范，農(nóng)信社不良貸款中不乏有人情貸款、關(guān)系貸款等，對這些非正常貸款和小額的農(nóng)戶、私人貸款，利用信用社人緣、地緣優(yōu)勢，進行軟性清收也是一種有效可行的清收措施。

（十一）、選擇可行有效的貸款重組措施。對問題貸款采取重組措施常包括以下內(nèi)容：貸款展期、借新還舊、還舊借新、減免或全減利息罰息、減免部分本金、債轉(zhuǎn)股、以物抵貸、追加擔(dān)保品、重新規(guī)定還款方式及每次還款金額等。目前，農(nóng)信社可以采取貸款展期、轉(zhuǎn)貸、借新還舊和以物抵貸等方式。

（十二）、采取以資抵債的方式清收。對于村兩委貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款，要定期進行催收，以保證信貸資金不失訴訟時效。有的村村委班子不穩(wěn)定，流動性極強，要經(jīng)常上門做催收工作，使新的村委成員了解此筆貸款的用途、經(jīng)手人、期限等情況。對新官不理舊賬的村要重點進行監(jiān)控，并向當(dāng)?shù)卣从常堈畮椭鉀Q落實。長時間不能落實的，將該村的貸款筆數(shù)、金額、用途、貸出時間等情況在該村進行公布，讓廣大群眾共同分析，該如何處理？鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款或公職人員的貸款要與黨委政府進行協(xié)調(diào)。若企業(yè)的固定資產(chǎn)或土地使用權(quán)能確定下來，請資產(chǎn)評估中介機構(gòu)給予評估，將資產(chǎn)過戶到信用社，等待時機盡快將固定資產(chǎn)進行轉(zhuǎn)租賃或迫賣出去，本著成熟一個處理一個，達到降低非正常貸款在貸款總量中的占比。

（十三）、請求政府給予優(yōu)惠政策。要密切配合政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，發(fā)揮部門優(yōu)勢，不違農(nóng)時地支持農(nóng)民朋友調(diào)整種植結(jié)構(gòu)模式所需的資金數(shù)額。爭取適當(dāng)時機請求政府給予“稅率優(yōu)惠、財政補貼”等方式來降低不良資產(chǎn)的額度，但要考慮到的政府的難處和承受能力。國家出臺的一系列政策，農(nóng)民負擔(dān)減輕了，財政可支配資金受到分流，難以實現(xiàn)用財政補貼不良貸款的目地。

（十四）、努力提高存款增量，降低不良貸款占比。黨中央給我們繪制了宏偉的目標：全面建設(shè)和諧社會。我們國家是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口在總?cè)丝谥姓急?0%，只有農(nóng)民走上了小康路，才能創(chuàng)建和諧社會。扶持農(nóng)民富起來，是我們信用社義不容辭的責(zé)任，既要向農(nóng)業(yè)提供資金服務(wù)，又要向廣大群眾傳播信息，充分發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍作用，為鼓起農(nóng)民群眾的錢袋子而出謀劃策。農(nóng)民富了，我們的服務(wù)工作跟上了，存款的增量實現(xiàn)了增長，拉動貸款增量上升，隨之不良貸款占比自然下降，有利經(jīng)營管理，實現(xiàn)扭虧增盈，實現(xiàn)信用社和“三農(nóng)”雙贏的效果。

第三篇：學(xué)困生成因及幫扶策略

淺議學(xué)困生成因及轉(zhuǎn)化

談到學(xué)困生，多數(shù)教師講學(xué)生腦子多么笨、學(xué)習(xí)多么差；有些教師反映學(xué)困生在班級表現(xiàn)為上課不注意聽講、課后不完成作業(yè)，對其進行單獨輔導(dǎo)，當(dāng)時感覺有效果，但過后仍無變化；還有的教師談及學(xué)困生徹底失望，學(xué)困生不但學(xué)習(xí)差，思想品行還有問題。

解決這些問題，教師首先要靜下心來仔細分析具體情況，認真、細心地分析學(xué)生，對學(xué)生進行細致的了解，然后下大功夫思考怎樣有效地幫扶和轉(zhuǎn)化，對癥下藥，取得預(yù)想的效果。結(jié)合自己多年的教學(xué)經(jīng)驗，對學(xué)困生形成的原因分為兩大類，一是智力因素，即學(xué)生在智力上存在一些小問題，在接收新知識上表現(xiàn)較為吃力；二是非智力因素，即學(xué)生智力正常，但學(xué)習(xí)差。

現(xiàn)對非智力因素形成的學(xué)困生做如下分析：

1.優(yōu)勢轉(zhuǎn)劣勢。學(xué)生在上一年級或?qū)W前教育時，在家長的幫助下，基礎(chǔ)比其他學(xué)生好很多，教師上課講授的新課，對于他來講早已學(xué)過，因此上課精神懈怠，注意力分散，久而久之，形成了上課注意力不集中的習(xí)慣，當(dāng)進入二年級下半學(xué)期的時候，前面的余糧快沒有了，不良的注意習(xí)慣使其無法適應(yīng)每天新授課的進度，感覺不適應(yīng)，從內(nèi)心產(chǎn)生焦慮和不安。如果不能及時被教師或家長發(fā)現(xiàn)并解決，孩子的學(xué)習(xí)自信心就會下降，對學(xué)習(xí)興趣也會下降，日積月累就形成了混一天算一天的習(xí)慣。

2.依靠變依賴。學(xué)生在學(xué)前或一年級時，家長過分參與學(xué)生的學(xué)習(xí)，很多該讓學(xué)生獨立思考的問題家長代勞了，學(xué)生沒有逐漸形成獨立思考的習(xí)慣，在學(xué)習(xí)上對家長由依靠變?yōu)橐蕾嚕S著孩子的一天天長大，所學(xué)知識難度的逐漸提升，有的家長無能為力了，有的家長隨著孩子的長大，對孩子學(xué)習(xí)的關(guān)注度降低，孩子失去了學(xué)習(xí)的拐杖，又羞于問老師，時間長了就會感到學(xué)習(xí)壓力越來越大，心理上得不到疏導(dǎo)，就會失去學(xué)習(xí)信心直至麻木。

3.底子薄，基礎(chǔ)差。前面兩種任何一種原因，持續(xù)到四年級以上，必然產(chǎn)生學(xué)生底子薄、基礎(chǔ)差的問題。其認知水平無法與新授知識對接，無法支撐上課涉及的相關(guān)概念、知識，上課如同聽天書，根本無學(xué)習(xí)興趣可言，學(xué)生常常處于無奈、無助、困擾、焦慮狀態(tài)。

4.不良的習(xí)慣。一是有些學(xué)習(xí)起初較好，學(xué)習(xí)感悟能力較強，比其他學(xué)生接受新知識要快，做起作業(yè)來也比別的孩子快好多，于是產(chǎn)生驕傲情緒和懶惰思想，不能形成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣，在低年級不易察覺，表現(xiàn)為偶爾不完成作業(yè)，但隨著年級的上升，這種不完成作業(yè)的現(xiàn)象逐漸增多；二是家里缺少適當(dāng)學(xué)習(xí)環(huán)境，家庭沒有給孩子創(chuàng)造一個比較安靜學(xué)習(xí)、獨立思考的環(huán)境，孩子難以養(yǎng)成寫作業(yè)的習(xí)慣；三是孩子受周邊環(huán)境影響，與貪玩的孩子糾纏在一塊，貪玩而不顧學(xué)習(xí)，形成不完成作業(yè)的習(xí)慣。

5.教師上課缺乏吸引力，照本宣科，學(xué)生聽不懂甚至厭煩，致使學(xué)生某一學(xué)科特別差。

幫扶并轉(zhuǎn)化學(xué)困生，要針對學(xué)生的具體情況，要了解學(xué)生現(xiàn)有的真實基礎(chǔ)，對學(xué)困成因進行細致的分析，制定短期和中期轉(zhuǎn)化措施，循序漸進，主要應(yīng)做好以下幾點：

1.溝通理解，走進心靈。學(xué)困生往往內(nèi)心比較封閉或自卑，羞于與教師交流。教師要主動親近這些學(xué)生，平等地與他們談話、聊天，消除他們的緊張和戒備，讓他們感受到老師是朋友般的關(guān)心愛護他們，在看似無意的聊天中研判他們的內(nèi)心處境，找準學(xué)困的原因，為下一步轉(zhuǎn)化打下基礎(chǔ)。

2.愛心開路，耐心支撐。學(xué)困生轉(zhuǎn)化，僅靠做幾次思想工作不能解決，需要耗費大量的心思。教師首先要通過平時的關(guān)心、鼓勵去接近他們，在指出他們存在的問題時，更應(yīng)指出他們的優(yōu)點，讓其感覺到教師對他們有信心。“親其師，信其道”，學(xué)生與教師的感情親近了，學(xué)生內(nèi)心的動力也隨之被激發(fā)。其次針對他們的不良習(xí)慣（如不完成作業(yè)）要做好抓反復(fù)、反復(fù)抓的準備。習(xí)慣一旦養(yǎng)成，不是一下子能糾正過來的，所以要從細節(jié)入手，從學(xué)生最容易做到的小事抓起，一點一滴逐步轉(zhuǎn)化，即使其不良習(xí)慣出現(xiàn)反復(fù)，也要耐心地與其溝通，幫助分析原因，鼓勵其下決心改正，切忌急于求成。

3.改進教法，提升效率。學(xué)困生在其轉(zhuǎn)化過程中，比一般學(xué)生要更多的付出。一方面他們要將落下的知識補回來，還要使新知識不至于落得太多。教師要充分認識到這一點，改進教學(xué)方法，引發(fā)學(xué)習(xí)興趣，提高課堂效率，在新知識的鞏固練習(xí)中對學(xué)困生適當(dāng)放低要求，樹立他們的自信心，關(guān)多關(guān)注他們的內(nèi)心感受，留給他們進步的時間和空間，不僅要雪中送炭，還要持續(xù)保暖。

4.團結(jié)協(xié)作，形成合力。在學(xué)困生的轉(zhuǎn)化中，要與其他學(xué)科教師多溝通交流，征求其他學(xué)科教師的建議，取得其他教師的配合，比如在布置作業(yè)方面，要達成共識，考慮學(xué)困生的承受能力，這樣才能形成合力，預(yù)防節(jié)外生枝。

總之，幫扶和轉(zhuǎn)化學(xué)困生，教師付出的愛心和耐心可能要大于對自己子女的付出，這正是教師職業(yè)崇高之處。當(dāng)我們選擇教師這個職業(yè)的時候，就應(yīng)知道這是一條艱辛之路，也是一條幸福之路，還是一條快樂之路。奮斗的艱辛、成功的幸福、與學(xué)生交流的快樂，這就是教師職業(yè)的苦樂年華！

第四篇：淺析地方政府性債務(wù)的成因及其化解策略

淺析地方政府性債務(wù)的成因及其化解策略

市審計局

所謂地方政府性債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門預(yù)算單位、政府融資平臺公司和相關(guān)單位舉借或政府提供直接或間接擔(dān)保以及在特定條件下需由負有政府償還或擔(dān)保或救助責(zé)任的內(nèi)外債務(wù)。劃分為三種類型：一是政府或財政直接借款或轉(zhuǎn)貸的應(yīng)負有償還責(zé)任的債務(wù)；二是政府或財政出具承諾、擔(dān)保的政府應(yīng)負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；三是除上述情況之外，政府應(yīng)當(dāng)負有救助責(zé)任的債務(wù)。

一、地方政府性債務(wù)的成因

經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求與當(dāng)?shù)氐胤秸邢挢斄χg的矛盾以及龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)的不對等是政府性債務(wù)形成的最直接、最主要的原因。近幾年來，國家提出了“保增長”、“保民生”“擴內(nèi)需”等戰(zhàn)略要求，實施了“西部大開發(fā)”、“應(yīng)對金融危機”和“災(zāi)后重建”等一系列戰(zhàn)略措施。各地通過加大對政府公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，更加注重于各種財力對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用，有力地促進和保持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會各項事業(yè)的快速發(fā)展。但是在提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的過程中，相對應(yīng)的卻是地方政府性債務(wù)的累積。而形成地方政府性債務(wù)不外乎歸集為體制性、政策性等諸多原因。

（一）財權(quán)與事權(quán)的不對等，致使政府性債務(wù)成為必然。

1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。很多地方成了“吃飯財政”，有的地方甚至難以滿足供養(yǎng)人口的基本需要，許多地方政府都較為嚴重地依賴中央政府安排的一般性轉(zhuǎn)移支付來應(yīng)付基本開支需要。而地方政府負有的“全能性”和“無限性”責(zé)任，又加劇了財政支出責(zé)任向三個方面轉(zhuǎn)移，最終反映為政府性債務(wù)的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責(zé)任向下級轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支出上要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。一些本來應(yīng)由中央支出建設(shè)的民生工程，如病險水庫整治，校舍安全工程、農(nóng)村飲水工程等，也由地方政府安排50%以上的資金配套。而地方財力難以為繼，迫使地方政府也只能通過設(shè)立政府融資平臺公司向銀行舉債解決，導(dǎo)致地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)債務(wù)信貸化。如近幾年來，各地為配合國家對農(nóng)業(yè)、水利、教育和衛(wèi)生等諸多投資和國家制定了4萬億拉動內(nèi)需投資計劃，因地方配套的舉債占居了整個地方政府性債務(wù)的很大比例。二是支出責(zé)任向行業(yè)和部門轉(zhuǎn)移，一些地方財力只能滿足政府基本運行所需，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和條件的改善，往往把該由財政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，如教育、衛(wèi)生和交通巨額支出等，從而加劇了部門舉債。三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于當(dāng)?shù)刎斄κ杖胗邢蓿又O(shè)施項目時間要求緊，部門無賴只有向銀行舉借或拖欠工程款，表現(xiàn)為債務(wù)向后期轉(zhuǎn)移，日積月累形成了惡性循環(huán)。

（二）政府主導(dǎo)發(fā)展模式導(dǎo)致了債務(wù)問題的產(chǎn)生。

目前，地方經(jīng)濟發(fā)展的模式依然是政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，社會公共產(chǎn)品的提供主要還是由政府主導(dǎo)。許多本應(yīng)通過市場中來解決的問題還得更多的由政府來挑大梁，而過多的職能相對于卻是貧乏的財力。加之，近幾年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的大背景下，又加劇了城市化進程與資金客觀需求的矛盾。在地方財力有限的情況下，城市建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入僅靠政府一家來擔(dān)任，進而造成政府性債務(wù)的大量堆積。

（三）現(xiàn)行干部考核體制和政策，造成政府負債人為擴大。

由于現(xiàn)行政債考核體制的影響，催生了很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績觀”、“負債觀”和“攀比觀”，單純地追求GDP的增長，而忽視償債風(fēng)險，有的地方呈現(xiàn)出 “誰的借錢多，誰的政績越大，自已借錢別人還，前任借錢后任還”的病態(tài)機制。地方政府為完成一些不切合實際的增長目標，不顧財力所限，盲目上項目，求速度，大量對外借款，將還債義務(wù)推給下屆政府，這種偏狹的政績意識在一定程度上助長了地方政府的大量舉債。

（四）債務(wù)管理機制的缺失。

目前，很多地方政府還缺乏對債務(wù)風(fēng)險的有效防范和管理，舉借機制尚不健全。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴重，形成各部門的實施項目各自為政、多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴謹?shù)目尚行苑治觯嬖谂哪X袋項目，超計劃、超預(yù)算的問題多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是償債意識不強，債務(wù)舉借、償還、規(guī)模控制和風(fēng)險預(yù)警工作不得力，很多地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

（五）各種政策風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁。

隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進，各種政策和社會經(jīng)濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多屬中央的政策導(dǎo)向風(fēng)險已轉(zhuǎn)移成地方財政的實際負債。

二、化解地方政府性債務(wù)的策略

（一）針對存量和增量，區(qū)別對待，妥善處理。

當(dāng)前化解地方政府性債務(wù)，首先要妥善處理好債務(wù)的存量。從建立和完善償債機制入手，增加地方政府償債能力。對地方政府性第一類債務(wù)，要明確其償債資金來源，結(jié)合償債期限制定中長期償債計劃，科學(xué)合理地籌措償債資金，不斷加快經(jīng)濟發(fā)展，擴大財政收入來源，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，控制和壓縮一般性支出，增加可用財力，騰出更多資金用于償債。同時對因國家惠民政策項目地方配套形成的債務(wù)，區(qū)政府及相關(guān)部門要積極向上級反映負債的真實情況及財政狀況，爭取中央、省級政府重視，從政策上扶持或?qū)菝裾叩呐涮踪Y金負債部分進行化解。對第二類債務(wù)本著“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，制定切實可行的償債計劃，將控制化解債務(wù)風(fēng)險的責(zé)任量化到地區(qū)、部門乃至個人，督促按期清償，如期化解擔(dān)保風(fēng)險。對三類債務(wù)應(yīng)通過加強管理，密切關(guān)注債務(wù)資金的使用投向，科學(xué)評估償債水平，從化解償債風(fēng)險入手，做到防范與合理引導(dǎo)相結(jié)合，促使其債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。同時在化解地方政府性債務(wù)的機制上，要健全政府性債務(wù)化解的激勵約束機制，提高基層部門化債的積極性。可借鑒“普九”債務(wù)激勵辦法，由中省財政設(shè)立化解地方性債務(wù)的專項補助資金，增加對地方化債的獎補，緩解縣級財政化解壓力。二要有效控制債務(wù)增量。在政府繼續(xù)產(chǎn)生新的債務(wù)不可完全避免的情況下，如何規(guī)范新的債務(wù)的產(chǎn)生和規(guī)范政府舉債行為。要把握“適度舉債，加強管理，規(guī)避風(fēng)險”的原則，制定債務(wù)收支計劃，規(guī)范相應(yīng)的舉債審批程序。要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、財政收支、政府債務(wù)的狀況，加強對各類債務(wù)要進行充分的事前科學(xué)論證，包括對建設(shè)項目的規(guī)模、資金來源、成本和償債資金來源、建設(shè)項目效益等，明確舉債范圍，嚴格控制政府性債務(wù)的新增規(guī)模，按公共財政的理念選擇舉債或擔(dān)保項目，合理安排債務(wù)結(jié)構(gòu)和資金的使用方向，對一些急于要上，社會效益高，而政府財力一時滿足不了的公共項目，可以在一定的規(guī)模內(nèi)進行舉債或者擔(dān)保。但要嚴格規(guī)范融資擔(dān)保和抵押行為，嚴格執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。要以市場的辦法來減少政府對上述公共項目的舉債投入，堅持“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、資金再投入”的經(jīng)營理念，廣泛引進外來投資者，多渠道籌措建設(shè)資金；要緊緊抓住國家實施西部大開發(fā)的機遇，積極爭取國家和省上有關(guān)部門的支持，減輕城市建設(shè)資金短缺的壓力。

（二）健全債務(wù)監(jiān)管機制。

本著地方政府性債務(wù)要真正實現(xiàn)舉債有序、用債有度、放債有制、收債有力、償債有源的總體要求。

1．建立規(guī)范的債務(wù)管理制度。目前政府的債務(wù)管理制度尚不健全，未制定科學(xué)規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度，未對地方政府性債務(wù)管理機構(gòu)加以明確，未對安排的政府償債準備金比例予以具體化，未設(shè)置政府債務(wù)風(fēng)險比率等參數(shù)并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。因此，目前地方政府性債務(wù)管理制度的規(guī)范性、約束性不強，制定和完善一整套統(tǒng)一、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理制度是強化地方政府性債務(wù)管理的前提。

2.制定規(guī)范的債務(wù)管理措施。地方政府舉債建設(shè)涉及發(fā)展規(guī)劃、財政、金融、政府融資平臺等單位和部門，因此，建議成立專門的政府性債務(wù)決策管理機構(gòu)并明確管理職能和管理措施：如發(fā)展規(guī)劃部門要研究制定城市發(fā)展規(guī)劃、論證和安排投融資和建設(shè)計劃、研究確定政府投融資平臺的發(fā)展定位。財政部門要編制債務(wù)收支計劃，對全部政府性債務(wù)實行預(yù)算管理，多渠道籌集資金建立償債基金，對債務(wù)風(fēng)險比率等參數(shù)進行實時監(jiān)控，并合理調(diào)度資金確保到期政府性債務(wù)及時償還。銀行業(yè)金融機構(gòu)要規(guī)范信貸管理，對地方政府融資項目必須嚴格審核，使融資項目符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準和土地利用整體規(guī)劃要求，并切實監(jiān)督貸款單位按規(guī)定用途使用資金，防止債務(wù)資金的挪用和混用現(xiàn)象。政府融資平臺要完善自身法人治理結(jié)構(gòu)，充實公司資本金，充分利用有效資產(chǎn)和資源進行市場化運作，促進投資主體多元化，以改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和盈利能力，同時，融資平臺還應(yīng)科學(xué)調(diào)度資金、規(guī)范用債行為，最大限度確保債務(wù)資金安全高效運行。

3、強化規(guī)范的風(fēng)險防范手段。地方政府既要充分利用舉債發(fā)展地方經(jīng)濟，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生，又要不斷提高風(fēng)險防范意識，針對債務(wù)形成的不同環(huán)節(jié)規(guī)定具體的防范手段，來規(guī)范政府用債行為。如：在計劃環(huán)節(jié)，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟事業(yè)發(fā)展和償債能力合理確定舉債規(guī)模，要將地方政府的債務(wù)率和負債率分別控制在100%和20%的國際公認警戒標準范圍內(nèi)，如果突破這一標準應(yīng)立即向人大報告。在舉債環(huán)節(jié)，金融監(jiān)管部門要認真落實借款人準入條件，嚴格履行審批程序，審慎評估借款人財務(wù)能力和還款來源，切實執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定，凡不符合條件的，金融部門不得發(fā)放貸款。同時，有關(guān)部門要嚴把關(guān)口，堅決遏止地方融資平臺通過粉飾業(yè)績?nèi)〉觅J款等。在償債環(huán)節(jié)，財政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立償債準備金專戶，每年按照地方政府性債務(wù)總額的一定比例從預(yù)算內(nèi)外安排政府償債準備金；另外，支持地方融資平臺發(fā)展，通過對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源的有效運作，提升其贏利能力，不斷拓寬償債資金來源。在用債環(huán)節(jié)，進一步加強對地方政府債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督檢查，嚴肅查處地方融資平臺及其它用債單位采取各種方式擠占挪用債務(wù)資金的行為，確保項目單位嚴格按照項目用途安全、有效使用債務(wù)資金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方舉債融資機制。

1、加快政府職能轉(zhuǎn)變。將地方政府的“全能”和“無限”職能，轉(zhuǎn)變到政府的社會管理和公共服務(wù)職能上來，重點改革以GDP為核心的政績指標考核機制，談化上級政府對下級政府的經(jīng)濟發(fā)展考核指標，找準政府的定位，真正把政府由“全能型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，由“無限型”轉(zhuǎn)為“有限型”，要更加突出和加強政府的社會管理和公共服務(wù)職能，改變以GDP為核心的政績指標考核機制，要以建設(shè)人民滿意的政府為目標，更加注重和改善民生，使全體人民共享改革發(fā)展成果。

2、合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財政體制的基礎(chǔ)上，進一步核定中央和地方政府、上級和下級政府之間的財權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上級和下級財政之間的收入與支出，從根本上解決地方政府在事權(quán)和財權(quán)上不對等的問題。同時，進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

3、從財政體制改革入手，保證地方政府具有相當(dāng)穩(wěn)定的稅基，盡快落實地方政府的“一級財權(quán)”。要探索規(guī)范的地方政府的舉債制度，賦予地方政府“一級債權(quán)”。隨著中央整頓和規(guī)范各類打捆貸款和收緊土地出讓金，地方政府已基本沒有其它融資渠道，在其他配套改革沒有相應(yīng)跟上的情況下，國家探索建立規(guī)范的地方公債制度已成為必要。

4、示范和引導(dǎo)地方政府探索運用、吸納社會資金投向公共領(lǐng)域的多種方式，以解決不斷增長公共產(chǎn)品需求和財政資金有限性之間的矛盾。

（四）健全政府性債務(wù)化解激勵機制，強化績效考評。

建議中央、省財政部門設(shè)立“地方政府性債務(wù)化解激勵專項補助資金”，繼續(xù)加大對下級財政的轉(zhuǎn)移支付力度，緩解下級財政困難，從根本上解決化債問題。同時，加大對債務(wù)績效考評力度，針對項目申報立項、貸款、資金到位、資金使用等環(huán)節(jié)進行定期績效考評，做到動態(tài)、全面掌握債務(wù)項目整體情況，強化債務(wù)資金管理責(zé)任主體績效意識。對組織管理不力、項目效益不佳、違規(guī)使用資金的項目，相應(yīng)今后不再安排。

（五）建立政府債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險。

建立嚴格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機制。對政府債務(wù)項目，相關(guān)職能部門要實行跟蹤檢查和重點檢查相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)問題，督促項目單位整改到位。對政府重大舉債項目，要委派財務(wù)總監(jiān)或財政專管員，對舉債項目的財務(wù)活動進行全程監(jiān)管。審計部門要加強對政府債務(wù)資金使用情況和償債計劃落實情況的審計。項目竣工后，必須進行竣工審計。將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，公開審計結(jié)果。加強輿論監(jiān)管，要設(shè)立舉報箱，公布舉報電話，接受群眾監(jiān)督。紀檢(監(jiān)察)部門要加強對政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀違規(guī)行為的查處，對非法挪用、侵占債務(wù)款，構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

第五篇：當(dāng)前矛盾糾紛的成因及化解對策

當(dāng)前矛盾糾紛的成因及化解對策

——杭錦旗司法局 陳再軍

當(dāng)前，社會穩(wěn)定不僅是各級領(lǐng)導(dǎo)普遍關(guān)注的問題，也是當(dāng)今社會的熱點和焦點，在全面建設(shè)小康社會，努力構(gòu)建和諧社會的新形勢下，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，人們的思想觀念、社會結(jié)構(gòu)、利益格局都發(fā)生了新的變化，影響社會穩(wěn)定和改革發(fā)展的不利因素日益增多，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，人口資源環(huán)境壓力大，社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會治安關(guān)系群眾利益的問題日益突出，影響了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會穩(wěn)定，在一定程度上也制約了經(jīng)濟快速發(fā)展。如何進一步整合基層維護穩(wěn)定的力量，充分發(fā)揮人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解在排查化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會中的作用，是擺在我們面前的一大課題。

一、當(dāng)前矛盾糾紛發(fā)展的主要趨勢

一是表現(xiàn)類型增多。矛盾糾紛已由婚姻、家庭、鄰里、贍養(yǎng)、損害賠償、生產(chǎn)經(jīng)營等常見性、多發(fā)性的傳統(tǒng)糾紛擴展到征地拆遷補償安臵、土地承包、房屋宅基地、勞動爭議、干群關(guān)系、涉法涉訴、醫(yī)療保險、安全生產(chǎn)事故等社會熱點、難點問題。二是主體逐漸多元化。過去基層矛盾糾紛主體多為個人，現(xiàn)在矛盾糾紛主體可能是個人、集體、村委會，甚至是基層政府或政府部門及公務(wù)人員，特別是體現(xiàn)在當(dāng)前的征地拆遷和城鎮(zhèn)拆遷改造方面。

三是誘因更為復(fù)雜。因濟體制改革、社會結(jié)構(gòu)變動而引發(fā)的利益調(diào)整、觀念沖突等原因，導(dǎo)致社會矛盾更加廣泛多樣和復(fù)雜。

四是反復(fù)性更大。許多群眾認為大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決，導(dǎo)致諸多矛盾糾紛全部聚集到政府及信訪部門，造成信訪部門門庭若市，法院門庭冷落的被動局面。據(jù)統(tǒng)計，全國2010年信訪總量12500萬件，而法院受理行政案件總量僅為13.5萬件,出現(xiàn)了信“訪”而不信“法”的現(xiàn)象，涉法案件呈逐年增多的趨勢。

五是群體性糾紛愈加突出。拆遷安臵、征地補償、草牧場、林地等涉及群體利益產(chǎn)生的糾紛，極易由一般性矛盾演變?yōu)槿后w性糾紛。

六是調(diào)處難度大。由于目前農(nóng)村牧區(qū)分戶經(jīng)營、單獨生產(chǎn)、群眾性活動少、流動人口多，集體制約和監(jiān)督力相對降低，傳統(tǒng)的行政干預(yù)，已很難奏效。同時，極少數(shù)群眾追求經(jīng)濟利益最大化，甚至過于片面化，給調(diào)處化解帶來難度。

二、當(dāng)前我旗矛盾糾紛類型

（一）土地征用等問題引發(fā)的矛盾糾紛。這類糾紛在我旗普遍，主要發(fā)生在獨貴特拉鎮(zhèn)蓄滯洪區(qū)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)征地、109國道改建、土地利用收儲、鐵路、公路修建、土地開發(fā)等。如我旗在獨貴特拉鎮(zhèn)蓄滯洪區(qū)建設(shè)征地、拆遷過程中都發(fā)生了很多的此類矛盾糾紛。一是村民對征地補償費有意見，認為補償過低，不能彌補失地的損失，特別是地少的貧困村村民，土地被征用后，失去了傳統(tǒng)上賴以生存的條件，對以后的生活擔(dān)憂。二是在集體土地補償費分配上，一些戶口仍在本村的外出戶、外嫁女得不到補償、產(chǎn)生不滿。

（二）城鎮(zhèn)房屋拆遷、農(nóng)牧區(qū)移民搬遷安臵引發(fā)的矛盾糾紛。

（三）土地、草牧場、耕地、宅基地使用權(quán)屬不清等引發(fā)的糾紛。這類糾紛一般由于原地界劃分時，沒有認真界定“四至”，沒有做永久性界線標記或由于土地使用證、土地承包使用證、林權(quán)證不完善導(dǎo)致一地多證而引發(fā)的矛盾糾紛。

（四）因農(nóng)村二輪土地承包轉(zhuǎn)包引發(fā)的矛盾糾紛。主要問題是：一是土地承包轉(zhuǎn)包過程中歷史遺漏問題引發(fā)的各類社會矛盾；二是部分農(nóng)牧民將土地、草牧場承包、轉(zhuǎn)包后，由于征地或其他原因，中途反悔索要土地承包經(jīng)營權(quán)而引發(fā)的糾紛。

（五）勞資糾紛，特別是工程建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資引發(fā)的矛盾。

（六）環(huán)境污染、安全生產(chǎn)和公共事件引發(fā)的各類社會矛盾。

（七）涉法涉訴和執(zhí)行難引發(fā)的矛盾。

（八）因玉米制種合同缺乏規(guī)范造成的玉米制種合同糾紛，主要發(fā)生在我旗巴拉貢鎮(zhèn)，由于農(nóng)民和制種公司不簽合同，或有的雖簽合同但權(quán)利義務(wù)不對等，一旦發(fā)生糾紛對廣大農(nóng)民產(chǎn)生不利的法律后果。

（九）干部作風(fēng)、村務(wù)、政務(wù)、換屆選舉等涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)引發(fā)的社會矛盾。

（十）傳統(tǒng)型的糾紛。此類糾紛沒有太大變化，諸如房屋、鄰里、債務(wù)、婚姻家庭糾紛較普遍，往往舊的矛盾糾紛未解決新的問題又出現(xiàn)了。

三、我旗矛盾糾紛的成因

（一）在二輪草牧場、林地承包時，部分鄉(xiāng)蘇木鎮(zhèn)及村嘎查干部沒有真正領(lǐng)會中央及自治區(qū)有關(guān)二輪土地承包的政策法規(guī)，在貫徹中有工作偏差。一是有些地方?jīng)]有及時給農(nóng)民發(fā)放二輪土地承包合同書、草原、林權(quán)等權(quán)屬證書。二是有些地方在二輪土地承包時，沒有具實丈量土地，而是采取簡單的步測、摩托測或粗略估計等手段，農(nóng)牧民實有草場、林地面積與承包合同面積有很大出入。三是有些簽訂承包合同的農(nóng)牧民的合同書內(nèi)容不完善，沒有四至界線和確切的畝數(shù)，更沒有準確的示意圖。

（二）部分基層黨委政府對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的矛盾糾紛重視不夠，出現(xiàn)了矛盾糾紛不及時的調(diào)查處理，導(dǎo)致許多小的矛盾累積成大的糾紛，造成了處理起來比較困難。

（三）部分職能部門不作為。目前，在我旗的土地、草牧場、水利、耕地、拆遷建設(shè)、移民安臵、勞資、債權(quán)債務(wù)、干群關(guān)系等糾紛，大多數(shù)都是在政法部門及當(dāng)?shù)攸h委政府參與下調(diào)處的，一些部門由于存在認識偏差，樂于辦理審核、審批事務(wù)，一旦遇上糾紛便推給司法部門，認為是天經(jīng)天義的，出現(xiàn)了“有權(quán)部門制造矛盾，無權(quán)部門解決矛盾”的狀況。

（四）責(zé)任機制不健全。少數(shù)行政部門注重行政執(zhí)法，對矛盾糾紛的排查和調(diào)處工作不夠重視，責(zé)任機制落實不到位，行政調(diào)解制度在一些部門沒有得到充分實施。在部門聯(lián)合化解矛盾糾紛時，有的部門處于應(yīng)付的態(tài)度，派出的工作人員不僅責(zé)任心不強，不懂業(yè)務(wù)，反而成為矛盾糾紛的制造者。

（五）個別案件在司法機關(guān)沒有得到及時、公正、有效的處理，是涉法上訪案事件發(fā)生的直接動因。個別群眾對司法機關(guān)處理程序、方式和結(jié)果的偏面認識，以及對信訪工作上的錯誤觀念，使得本應(yīng)在司法機關(guān)處理的案件卻通過上訪渠道而大量流向黨政機關(guān)。

（六）基層工作人員工作不深不細，干部的宗旨意識淡薄，工作作風(fēng)飄浮，缺乏一定的政治敏銳性，在實際工作中存在干群關(guān)系緊張，服務(wù)不到位、與民爭利等現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾不滿引發(fā)矛盾糾紛。比如獨貴塔拉工業(yè)園區(qū)征地糾紛。

（七）村級基層組織發(fā)揮作用較差，部分基層村級組織在群眾在威信不高，軟弱渙散，村務(wù)政務(wù)不公開，導(dǎo)致群眾不滿，有的村級組織負責(zé)人缺乏應(yīng)用的責(zé)任意識，不僅不是矛盾糾紛的解決者，反而是矛盾糾紛組織策劃者，帶頭指使群眾上訪鬧事，造成了極壞的影響。

（八）部分群眾法律意識不強，認為我是農(nóng)民，違了法政府也不能把我怎么樣，有的群眾在現(xiàn)實中經(jīng)常曲解法律，不僅強調(diào)對自己有利的一面，也想更多地占有和處分他人的利益。遇到矛盾糾紛，不能坐下來，心平氣和地商量解決辦法，而是鉆牛角尖，把法律和政策往自己有利的方面隨意解釋，以此向?qū)Ψ铰煲獌r，提出不合法、不合理的要求，結(jié)果雙方都不肯相讓，導(dǎo)致矛盾糾紛升級。

（九）人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)仍不盡完善，人員素質(zhì)還有待提高。雖然我旗各級調(diào)解組織得到了鞏固和加強，但調(diào)解組織的設(shè)臵仍不能適應(yīng)人民內(nèi)部矛盾日益增長的新形勢，對人民調(diào)解工作的認識還有待于提高，不能及時有效地滿足群眾就近、就地解決糾紛的需要。另外調(diào)解工作經(jīng)費無保障，影響著人民調(diào)解工作的進一步開展。根據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定，調(diào)解不能收費，其工作經(jīng)費和調(diào)解員的補貼經(jīng)費由財政解決，但實際中，由于財政困難，根本無法保證人民調(diào)解工作運轉(zhuǎn)經(jīng)費，人民調(diào)解員的工作往往是義務(wù)性的，長期以來，廣大人民調(diào)解員一直都是靠社會責(zé)任感和職業(yè)榮譽感來調(diào)動工作積極性。在市場經(jīng)濟條件下，偌大一個“第一道防線”僅靠奉獻精神來支撐是不會穩(wěn)固和持久的，這也嚴重影響了人民調(diào)解員工作穩(wěn)定性、積極性和主動性的發(fā)揮。

（十）對社會不穩(wěn)定人員打擊力度不夠，也是矛盾糾紛多發(fā)的重要因素，對一些制造矛盾糾紛的關(guān)鍵人物由于打擊力度不夠，導(dǎo)致這部分人消遙法外，得不到應(yīng)有的處理，對矛盾糾紛起到了推波助瀾的作用。

四、化解矛盾糾紛的主要對策建議

（一）強化旗鄉(xiāng)兩級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。加強社會矛盾糾紛化解工作，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)黨群、干群關(guān)系，要從實踐“三個代表”重要思想，構(gòu)建和諧社會，建設(shè)平安杭錦的高度，把維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾工作擺上重要位臵，特別是蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的矛盾糾紛要按照“屬地管理、分級負責(zé)”的原則，做到早發(fā)現(xiàn)、早過問、早安排、早部署、早化解，確保矛盾不上交，解決在萌芽狀態(tài)。

（二）強化部門責(zé)任。要改變過去存在的推諉扯皮現(xiàn)象，按照“誰主管、誰負責(zé)”的原則，明確部門責(zé)任，細化部門工作職責(zé)分工，強化監(jiān)督指導(dǎo)，對發(fā)生的矛盾糾紛，主管部門要認真履行職責(zé)，不推、不拖，確保調(diào)處化解責(zé)任落到實處。

（三）強化政法機關(guān)化解社會矛盾的主力軍作用。政法機關(guān)作為維護穩(wěn)定的推動者和實施者，要充分發(fā)揮職責(zé)能作用，建立健全反映靈敏的預(yù)警機制和群體性事件處臵預(yù)案，發(fā)生群體性事件時，及時啟動預(yù)案，依法果斷處臵，對個別糾紛的組織策劃者、無理纏訪鬧訪者要按照《治安管理處罰法》等法律法規(guī)給予嚴厲打擊，違反刑法的要嚴肅追究刑事責(zé)任。

（四）強化部門之間的協(xié)凋配合。當(dāng)前矛盾糾紛的發(fā)生，涉及到社會生活的方方面面，需要各部門協(xié)調(diào)配合，齊心協(xié)力，通力合作，才能將矛盾予以解決。但是目前存在的情況是，許多部門遇到了矛盾糾紛就相互推諉，相互扯皮，有的部門派出的工作人員不是解決矛盾，反而成了矛盾糾紛的制造者，給群眾帶來負面影響，因此，要充分發(fā)揮各部門聯(lián)調(diào)聯(lián)動機制，要明確責(zé)任分工，改進工作方法，加強協(xié)調(diào)配合。

（五）強化政法機關(guān)基層基礎(chǔ)建設(shè)。政法機關(guān)的基層基礎(chǔ)建設(shè)，是政法機關(guān)的核心，要按照市、旗兩級要求全面加強基層政法綜治中心、派出所、司法所、法庭的基礎(chǔ)建設(shè)，全面加強基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)、裝備建設(shè)、隊伍建設(shè)，使基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的需要，適應(yīng)工作和能力建設(shè)的需要。

（六）強化人民調(diào)解工作。深入推進社會矛盾化解，人民調(diào)解是基礎(chǔ)。當(dāng)前絕大部分矛盾糾紛發(fā)生在基層，如果不及時化解任其累積、激化，很容易從“小糾紛”演變?yōu)?“大事件”，嚴重影響社會穩(wěn)定。人民調(diào)解是一項具有中國特色的社會主義法律制度，具有平等協(xié)商、互諒互讓、不傷感情、成本低廉的特點，適合我國國情，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。新頒布的《中華人民共和國人民調(diào)解法》已于2011年1月1日起全面施行，貫徹實施新頒布的《人民調(diào)解法》不僅僅是人民調(diào)解工作者的一件大事，更是全體司法行政工作者的一件大事。一是要加大旗社會矛盾糾紛大調(diào)處中心的作用，與各部門通力協(xié)作，密切配合，著力解決全旗性的重大、疑難、復(fù)雜糾紛，為旗委政府排憂解難。二是加大司法所建設(shè)力度，以鄉(xiāng)級調(diào)委會為基礎(chǔ)，整合政法資源，積極預(yù)防和化解鄉(xiāng)級矛盾糾紛，服務(wù)蘇木鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。三是按照《人民調(diào)解法》的要求，加強村級調(diào)解組織以及人民調(diào)解員的作用，使大量的矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。四是加強新型行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，探索將人民調(diào)解機制，引入勞動爭議、醫(yī)療糾紛、道路交通事故民事賠償?shù)刃骂I(lǐng)域，完善聯(lián)動方式，全面推行司法所與派出所、法庭“庭所聯(lián)動”，形成合力化解矛盾糾紛。五是加大人民調(diào)解隊伍、經(jīng)費保障力度，按照《人民調(diào)解法》的要求，爭取旗委政府將人民調(diào)解委員會工作補助經(jīng)費和人民調(diào)解員補貼經(jīng)費列入財政預(yù)算，提高人民調(diào)解工作的物質(zhì)保障能力。六是加強人民調(diào)解員培訓(xùn)工作，通過培訓(xùn)，力爭使全旗人民調(diào)解員普遍掌握調(diào)解一般民間糾紛常用的政策法律知識，建立一支熟悉人民調(diào)解制度，較為系統(tǒng)的掌握與調(diào)解民間糾紛相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，并靈活運用人民調(diào)解程序和方法的人民調(diào)解隊伍。

（七）強化法制宣傳教育。要堅持圍繞中心，服務(wù)大局，充分發(fā)揮法制宣傳教育在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎(chǔ)和保障作用，努力為我旗改革、發(fā)展、穩(wěn)定營造良好的法治氛圍。要按照“法律六進”的要求，切實加強對領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、中小學(xué)生、企業(yè)經(jīng)營管理人員和農(nóng)牧民的法制宣傳力度，通過各種形式，多種渠道普及常用法律法規(guī)，提高全民的法律素質(zhì)和全社會法治化管理水平。

（八）強化公務(wù)員的法治意識和責(zé)任意識。當(dāng)前，有相當(dāng)一部分矛盾糾紛的發(fā)生，是與公務(wù)員的法治意識和責(zé)任意識淡薄是分不開的，因此，要加大公務(wù)員的法治意識和責(zé)任意識教育，要堅持依法行政，進一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，講究工作方法，對涉及群眾切身利益的行政行為，不僅要強調(diào)總體利益，也要保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，在行政行為的實施過程中要做好政策法律法規(guī)的宣傳和解惑釋疑工作，提高行政行為的透明度，讓群眾了解熟悉相關(guān)政策法規(guī)，避免產(chǎn)生不必要的矛盾。要大力加強公務(wù)人員的法治意識和責(zé)任意識教育，廣大公務(wù)員不僅要成為學(xué)法的模范，用法的模范，也要成為守法的模范，不斷提高自身執(zhí)法水平，努力鍛煉和造就一批讓黨委放心，讓人民群眾滿意的公務(wù)員隊伍，只有這樣才能做到問計于民、取信于民、服務(wù)于民。