第一篇：現代管理學.ppt.Convertor

一、管理在公司發展中的作用 技術與管理是汽車的兩個輪子 創新與管理是汽車的兩個輪子

一、管理的本質

管理，從字面上來理解，是指管轄和治理的意思。

從更深層次上來理解，則是一個非常復雜的概念，應當講，不同時期、不同的管理學家對管理有不同的理解和定義。管理的本質

一、職能論： 新的管理職能：

計劃、組織、領導、控制和創新五種職能 具體管理職能 創新 決策

簡單地來說就是做出決定。

僅僅作出決策是不夠的，管理者必須作出正確的決策。

需要借助于科學的決策方法，并且依據管理者在過去數年中所積累的技巧和判斷能力。管理者不斷地探求如何進行正確的決策。計劃

為了確定組織的目標和方向，并為實現目標和方向制定最佳步驟，我們必須制訂計劃。計劃職能涉及如下因素： 1）有助于達到目標的政策

2）管理人員將要實施的項目內容 3）管理人員將會采用的過程和方案 4）管理人員必須按時完成的時刻表 5）責任、權力、利益 組織

一旦管理人員確定了目標，制訂了實現這一目標的計劃和步驟，就必須設計和制訂一項組織程序以成功地實施這些計劃。組織職能所包含的要素如下： 1）建立有效的組織機構 2）明確責任和職權 3）建立良好的協作關系 4）合理的人員配備 5）組織變革 激勵

計劃必須由人來實施方能生效。人們實施計劃結果的好壞，取決于他們運用激勵職能的好壞。1）明確責任和目標；

2）建立有效競爭機制，增加壓力； 3）了解需要，滿足需要；

4）建立學習型組織，營造良好的組織氣氛； 5）公正、公平。協調

正如組織要將其經營活動進行細分和專業化一樣，管理人員也需要將經營活動進行匯總，形成一種協調的工作關系，這種挑戰是管理人員的職能之一。組織結構的上、下和水平方向都需要進行協調。諸如指揮鏈原則和統一指揮原則會有助于達到垂直方向的協調。在一些組織中，設有專職人員從事保證協調的服務工作。控制

管理（Management）是在特定的環境下，為了有效地利用組織資源進而實現組織目標，而對企業的資源進行的計劃、組織、領導、控制等一系列活動的總稱。管理的綜合定義 目標;管理職能：計劃、組織、指揮、協調、控制;、資源配置（人、財、物、信息）。管理工作的重點

效益是組織追求的終極目標。項目管理的工作一切都應圍繞著公司的利潤目標來實施管理。處理好效率、效果和效益的關系。

處理好部門利益與整體利益、個人利益與集體利益的關系。處理好項目利益與社會效益的關系。管理者的素質

尊重人格：對人有禮，勿當眾訓斥、亂發脾氣，態度友善； 善于激勵：洞察員工心理，用激勵手段調動內在積極性； 以身作則：品行端正，不謀私利；

寬以待人：人無完人，允許別人犯錯誤。

決策才能：依據客觀事實進行決策，具有高瞻遠矚的能力； 精明果斷：敏銳觀察力，一旦決定，不達目的不罷休； 事業成就：強烈的追求成功的欲望；

敢于求新：善于改良工作方法，并吸收新知識； 內部溝通：善于表達，有效勸服；

培育下屬：發展培訓下屬，使之有效完成工作； 組織能力：能發掘下屬才能，善于組織資源。

精于授權：相信下屬，授予必要的權力，進行追蹤控制。合作精神：團結協作，組成有戰斗力的領導班子。管理者應具備的素質

基本業務條件：知識Knowledge, 經驗Experience, 能力Ability.優秀管理者必備素質：事業心、責任心、服務熱情、合作意識。管理基本方法

要實現有效管理，必須借助于一定的管理方法。管理的基本方法有：

行政方法、經濟方法、法律方法、教育方法、行政方法

行政方法是指按照行政組織系統，依靠行政組織的權威，運用命令、規定、指示、條例等行政手段直接對管理對象發生影響的管理方法。行政方法特點

權威性、強制性、具體性、垂直性 經濟方法

經濟方法是指企業在客觀經濟規律的指導下，運用經濟手段（工資、獎金、罰款等）和經濟方法（經濟責任制）執行管理職能，實現管理目標的一種方法。經濟方法的特點：

物質利益性、規范性、形式多樣性、穩定性和長期性 法律方法 法律方法，就是運用法律規范以及類似法律規范的各種行為準則，對人們的經濟活動以法管理的方法。

法律方法的特點：

強制性、概括性、規范性、穩定性 教育方法

教育方法是指在管理者對被管理者需要有充分了解和分析的基礎上，通過適當的方式對被管理者進行宣傳教育，使人們認識真理，激發人們的動機，引導人們的行為，為實現組織整體目標而努力工作的方法。教育方法的特點：

啟發性、靈活性、長期性、具體性 企業管理方法的正確運用

減少行政管理方法，大量運用經濟方法和法律方法；

管理者必須充分認識行政方法的本質是服務，而不是地位的象征； 各種管理方法結合起來應用；

法律方法應成熟一個，頒布實施一個。管理學的產生與發展

一、管理學的產生

1．產業革命（Industrial revolution）

2．1911年泰羅《科學管理原理》問世，管理學產生。

二、管理學的發展

1．19世紀末20世紀初形成的古典管理理論 2．20世紀20年代開始的行為科學理論 3．20世紀60年代開始形成的管理理論叢林

——現代管理理論

一、古典管理理論

(一)科學管理理論(Scientific management)1．代表人物及其對管理科學理論的貢獻

◎泰羅（Frederick Taylor, 1856-1915）

——美國 “科學管理之父”。

2、代表著：《科學管理原理》1911年

◎吉爾布雷斯夫婦(Frank Gilbreth and Lillian Gilbreth)

◎甘特(Henry L.Grantt)2．對科學管理的評價

要歷史地評價:應當考慮那個時代的生產力水平；即使在今天，科學管理仍有很強的現實意義。

科學管理原理的觀點

① 科學管理的中心思想是提高勞動生產率。

② 為了提高勞動生產率，需要挑選和培訓第一流的工人。

③ 要使工人掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，在標準化的工作環境中操作。

④ 采用刺激性的工資報酬制度激勵工人努力工作。⑤ 工人和雇主兩方面都應當來一次“精神革命”。

⑥ 把計劃職能（管理職能）和執行職能（勞動職能）分開，以科學工作方法取代經驗工作方法。

⑦ 實行職能工長制。

⑧ 管理控制中實行例外原則。問題討論

泰羅的科學管理原理在中國的現代企業管理中是否還有意義？ 泰羅的科學管理理論對現代企業有什么啟示作用?(二)法約爾的一般管理理論

1、法約爾（Henri Fayol, 1841-1925）

—— 法國 “經營管理理論之父”。

2、代表作：《工業管理與一般管理》

提出的一般管理理論對西方管理理論的發展產生了重大影響，成為管理過程學派的理論基礎。

法約爾的主要貢獻（1）★六種經營活動 技術活動（生產）商業活動（交換活動）

財務活動（資金的籌集、控制和使用）安全活動（財務和人身的安全）

會計活動（記賬算賬、成本核算和統計等）管理活動（計劃、組織、指揮、協調、控制）。五大管理職能

計劃、組織、指揮、協調、控制 管理的14條原則

⑴

勞動分工；⑵

權力與責任對等；⑶

紀律；⑷

統一指揮；⑸

統一領導；

⑹

個人利益服從整體利益；⑺

員工報酬；⑻

集權；⑼

等級；

⑽

秩序；

⑾

公平；⑿

人員穩定；⒀

首創精神；⒁

團結合作 理想行政組織理論

馬克斯·韋伯（M.Weber, 1864-1920）

——德國 “組織理論之父”。

2、代表作：《社會組織與經濟組織理論》

3、理想行政組織的核心內容是：

①

權威的基礎。理想的行政組織理論的實質在于以科學確定的 “法定的”制度規范為組織協作行為的基本約束機制，主要依靠外在于個人的、科學合理的理性權威實行管理。

理性——合法的權力（最符合理性原則、高效率）、傳統的權力（效率較差）、超凡的權力（過于帶感情色彩）。官僚制的特征

—韋伯理想的管理組織的主要特征

勞動分工：在勞動分工基礎上，規定每個崗位的權力和責任，把

這些權力和責任作為明確規范而制度化。權力體系：按照不同職位權力的大小，確定其在組織中的地位，形成有序的等級系統，以制度形式鞏固下來。正規選擇：明確規定職位特性以及該職位對應有能力的要求，根

據技術資格挑選組織成員。

職業導向：管理者的職務是他的職業，他有固定報酬，有按才干

晉升的機會，應忠于職守而不是忠于某個人。規章制度：管理人員根據法律制度賦予的權力處于擁有權力的地

位，原則上所有人都要服從制度規定。非人格化：每個管理人員在實施管理時，只負責特定的工作，擁

有執行自己職能所必要的權力，但權力要受到嚴格的 限制，服從有關章程和制度的規定。林德爾.厄威克：

英國管理學者

主要著作：《管理的要素》、《管理備要》等 組織十條原則：

目標原則、專業化原則、協調原則、職權原則、職責原則、明確性原則、一致性原則、管理幅度原則、平衡原則、連續性原則等。霍桑試驗及人際關系運動

1．霍桑試驗（Hawthorne Studies）

（1）時間：1924-1932年；地點：Hawthorne Factory, Western Electric, Chicago, USA.（2）背景：科學管理理論受到挑戰。

（3）試驗目的：考察工作環境于生產效率的關系，驗證科學管理理論的有效性。（4）試驗過程。

二、行為科學管理理論 人際關系理論的觀點

霍桑試驗結束后，Elton Mayo等人進行了總結，并出版了幾本書，構成了人際關系學說。

（1）企業員工是“社會人”，而非“經濟人”；

（2）企業中存在著“非正式組織”；

（3）管理者的工作態度和責任心是提高生產效率的最主要原因。討論：如何做好人的工作？

如何來最大限度地調動員工的積極性？ 問題：

如何使員工端正工作態度，增強員工的責任感？

三、管理理論叢林

二戰后，管理思想得到迅猛發展，出現了許多新的管理理論 和管理學說，并形成眾多的學派，這些理論和學派相互聯系，形成了盤根錯節、爭相競榮的局面，被稱為“管理理論的叢林”。1961年，美國著名管理學家哈羅德.孔茨在《管理雜志》上發表了《管理理論的叢林》文章，把管理理論劃分為6大主要學派。1980年，孔茨又發表了《再論管理理論的叢林》一文，指出管理理論已經發展到至少11個學派。現代管理理論之一： 社會系統學派 社會系統學派 代表人物：巴納德 代表作：《經理的職能》

基本觀點：人的相互關系就是一個社會系統，它是人們在意見、力量、愿望以及思想等方面的一種合作關系，企業是一個協作系統。組織生存發展的三要素。

共同的目標

協作的意愿

有效的溝通 決策理論學派

1、代表人物：西蒙與馬奇

2、代表作：《管理決策新科學》

1960年

出版

3、決策管理學派認為，管理就是決策。

4、提出決策的滿意原則

5、科學的決策的程度和方法 管理科學學派 二戰初形成，指管理過程中采用科學方法和數量方法解決問題的主張，側重分析和說明管理中科學、理性的成分和可數量化的側面。管理科學的研究可以追溯到泰羅的科學管理。管理科學的突破性進展是在第二次世界大戰后運籌學在工商管理中的應用。特別是電子計算機技術的突飛猛進的發展。（量本利分析）系統管理學派的管理理論

1、產生于20世紀60年代初；主要代表人物是卡斯特和落森茨韋克，代表著是兩人合著的《組織與管理：系統與權變方法》，1973年出版。

2、最早用系統觀點研究管理的是巴納德；

3、系統理論：組織是一個系統，是由相互依存的眾多因素構成的。管理人員的作用就是確保組織中各部分之間的相互協調，以實現組織的整體目標。系統管理學派認為：組織是一個由相互聯系的若干要素組成、為環境所影響并反過來影響環境的開放的社會技術系統。經驗管理學派的管理理論 代表人物：德魯克、戴爾

運用案例分析來研究管理學的問題 五種組織結構模型

（集權職能式組織結構、分權“聯邦式”結構、規劃目標結構、模擬分散組織結構、系統結構）

德魯克在1954年提出目標管理方法 權變管理思想

權變理論：組織的管理應根據所處的內外部環境的變化而變化，世界上沒有一成不變的、普遍使用的“最佳的”管理理論和方法。管理理論的新發展 企業文化熱潮 人性化管理 團隊管理 學習型組織 流程再造理論

企業文化在管理中的重要性 許多許多歷史形成一點點傳統 許多許多傳統形成一點點文化

共同的認知系統和習慣性的行為方式使企業員工彼此之間能夠達成共識，形成心理契約。組織文化理論

所謂組織文化是指全體員工在長期的創業和發展過程中形成的、為全體組織成員所積極認同并享有的整體價值觀念、信仰追求、道德規范、行為準則和習俗作風等。

組織文化理論是20世紀80年代初期美國學者在受到日本經濟增長經驗的啟發后，通過總結、比較日、美企業管理差異的基礎上提出來的。組織文化的功能和作用

導向功能、凝聚功能、激勵功能、教化功能、約束功能、協調功能 組織文化的構成

物質文化 表層

淺層 中層

核心層

精神文化、制度文化、行為文化

企業的理念系統、企業的目標、企業的價值觀、企業的經營理念、企業精神 職業道德、團隊意識、代表人物風格、企業制度系統 員工手冊

公司簡介、組織機構圖、員工的權力與義務、儀表及行為規范

獎懲條例、考勤制度、工資獎金制度、員工福利制度

管理條例、操作規程 企業的視覺系統 識別系統包括：

公司名稱、品牌、企業標志、產品包裝、廠容廠貌、辦公用品、對外宣傳資料

小禮品 管理理論的新發展 企業文化熱潮 人性化管理 團隊管理 學習型組織 流程再造理論

人力資源開發的方向

——人性化管理

人力資源開發就是想方設法開發人的潛能，倡導團隊建設，開展職業生涯管理，更有效的激勵等。

關心員工在成長、關心員工的福利、關心員工的家庭、關心員工的價值

職場危機、接班人的危機、找不到定位的危機、企圖在人群中脫穎而出的危機、事業高峰時期的危機

員工職業生涯規劃與管理 團隊管理的重要性

在企業管理組織中，團隊組織是有效的組織。

在企業管理問題中，團隊管理又是最難的問題之一。

一個企業管理的好壞，很大程度就體現在團隊的建設和管理上。團隊管理的定義

團隊是一個由少數成員組成的小組，小組成員具有相輔相成的技術或技能，有共同的目標，有共同的做事 規則和方法，他們共同承擔最終的結果和責任。在團隊定義中有以下幾個要素：

1、少數成員；一般指2-25人，最好在8-12人之間。

2、相輔相成的技能；

3、有共同的目標，團隊成員之間為了完成任務，相互支持，相互依賴，有相同的衡量成功的標準。

團隊特征 工作群體 團隊工作

管理者、執行者、領導者、團隊成員 團隊的發展階段

團隊形成 團隊磨合 團隊正常運行

團隊高效運行

團隊調整 團隊發展的四個階段 第一階段（Forming）：即團隊的形成階段。剛開始時，大家都很客氣，互相介紹、認識，在工作中逐步建立彼此間的信任和依賴關系，取得了一致的目標。第二階段（Storming）：即團隊的磨合階段。大家對事情意見不同，互不服氣。不服從領導、不愿受團隊的紀律約束的現象時有發生。

第三階段（Norming）：即團隊的正常運作階段。大家對自已在團隊中擔任的角色和共同解決問題的方法達成共識，整個團隊達到自然平衡，差異縮小，隊員之間互相體諒各自的困難。

第四階段（Performing）：即團隊的高效運作階段。隊員之間互相關心，互相支持，能夠有效圓滿地解決問題、完成任務。團隊內部達到高度統一，最終共同達到目標。

團隊的整改階段

在不同的公司，團隊的發展都會經歷這四個階段，經過這四個階段后，團隊的效率將逐步下降，因為同一群人工作太久，團隊內部缺乏新意，沒有新鮮血液補充進來。

作為一個不斷改善的團隊，要不斷進行批評與自我批評。一個項目做到一定階段，可以做一個評估，看看哪些同事需要改善。

提出自已的意見之前一定要考慮是否有建設性，是否有利于整個團隊的提高。

每一個成員必須認真傾聽別人的意見，虛心接受批評，重要的是要學習別人的優點，在學習中不斷完善和提升自已。因為每一個人都有優缺點，團隊最好的搭配是互相取長補短，所有內部的意見要經過充分的討論，最后達成團隊的共識。

團隊成員的角色

團隊管理就是要使不同的 團隊成員，大家相互配合，共同達成目標。做為一個團隊，必須了解不同類型的團隊成員，他們的優缺點是什么，必須明確他們的角色，發揚他們的長處，這樣才能把團隊集成起來，使團隊高效運作。

團隊成員的類型

1、團隊建造者（startor)這種類型的人有一定的社會地位，能夠起導向作用，性格溫和同時比較敏感。這種人對團隊成員和出現的情況能夠做出及時的響應，能夠鼓舞整個團隊的精神。但在關鍵時刻往往猶豫不決。

2、團隊實現者（Implementor）：。這種類型的人比較保守，做事盡心盡責，喜歡按部就班的工作，同時對工作有一定的預見性。優點是具備一定的組織能力和實踐經驗，努力工作并自我約束能力強。但是缺乏靈活性，對未知的概念沒有興趣。

3、合作者（Coordinator）：這種類型的人做事比較鎮靜、自信，自我約束能力強。能夠從別人的優點出發，不帶任何偏見地對待和接納所有有潛力的人，做事的目標性很強。但是這種人的智力和創造力卻很一般。、塑造者（Shaper）：這種類型的人有很強的組織能力，對人友好，思維敏捷。他有一種向習慣勢力、效率低下、安于現狀和自欺欺人的現象挑戰的動力。但是這種人易怒和急噪，容易引起挑釁。

5、高智商者（Plant）：這種類型的人個人主義嚴重，辦事雖然認真但有一定的叛逆心理。這種人具備天才的素質，有豐富的想象力，智商很高，知識廣博。但這種人自負，不屑于做一般的工作，漠視團隊的紀律、監控執行者（Monitor-Evaluator）：這種類型的人做事比較冷靜和謹慎，不帶有任何感情色彩。這種人有很強的判斷力，做事腳踏實地，但缺乏靈感或激發別人的能力。

7、完美主義者（Complete-Finisher）：這種類型的人做事有秩序，盡心盡責，并且渴望工作。這種人能夠圓滿完成任務，追求十全十美的工作。但由于這種心理，使他過于拘泥于小節，不愿讓任何事情隨隨便便的通過。

高性能團隊應具備的條件：

1、共同的愿景。

2、隊員之間開放式的交流。

3、隊員之間需要信任，互相尊重。

4、在不同領域，不同隊員可做團隊領導。

5、要有高效的工作程序。

6、在團隊內要求同存異。

7、團隊成員做事有共同的原則和方法

8、有精明強干和很強親合力的團隊負責人 合作才可達成功

學習型組織理論 學習型組織的內涵

通過彌漫于整個組織的學習氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平化的組織。組織成員擁有一個共同愿景;組織由多個創造性團體組成;

善于不斷學習;“地方為主”的扁平式結構;組織邊界將被重新界定;員工家庭與事業的平衡;領導者的新角色;自主管理.學習型組織的特征

彼得·圣吉的五項修煉模型

自我超越(Personal Mastery)改變心智模式(Improving Mental Models)建立共同愿景(Building Shared Vision)團隊學習(Team Learning)系統思考(System Thinking)流程再造理論的核心

流程再造是20世紀90年代初興起于西方的一種新的企業管理思想，其根本的意義在于：對200多年來亞當·斯密提出的一直主宰著管理理論和實踐的“分工理論”提出了質疑，主張對企業流程進行“再設計”，并徹底變革企業的組織方式和組織形態，從各種活動流程出發，對企業進行全方位地改造，以求經營管理的根本改善。管理的基礎工作

標準化工作 定額工作 計量工作 信息工作基礎 教育工作 規章制度 班組建設

第二篇：現代管理學

1、現代管理基本特征：系統化、民主化、科學化管理、以人為本、追求效率

2、公共管理與私人的區別：

一、管理宗旨 對象是共公事務，反映公共利益，以公共需求為導向；私人管理以盈利為目的，追求個人利益最大化。

二、管理主體公共管理處核心地位的是政府和非政府公共組織；私人管理主體簡單，或個人或私人性質的組織機構。

三、管理依據 公共管理依據國家法制規范和依法制規范授予的公共權力、委托權力。

四、管理對象 公共管理以公共領域為對象，提供普遍需求的共公物品和公共服務職責；私人管理以私人領域為對象，以市場為導向，強調平等競爭，追求利潤最大化。

五、管理過程 公共管理受制于周密政治安排；私人管理享有充分自主權、自治權，相對封閉管理。

3、管理在社會發展中的作用：

一、管理是維系人類正常社會生活的條件。人類一切有組織的社會生活都離不開管理。在原始社會，人類就懂得

10、決定與預測的關系：一預測

是為決策服務的。二預測貫穿于決策的全過程。三預測和決策區別 預測側重于對客觀事物的科學分析，決策側重于對有利時機和目標的科學選擇。預測強調客觀分析，決策突出領導藝術。預測是決策科學化前提，決策是預測的服務對象和實現機會。在現代，應結合運用。

11、決策理論學派觀點：

一、強調了決策在管理中的重要性。

二、分析了組織在決策中的作用。

三、闡述了決策過程。

四、提出了決策的準則。

五、歸納了決策的類型。

六、研究信息對決策的影響

12、理性決策模式：

一、提出最優決策準則。

二、設計了嚴格的決策程序。

三、要求決策運用科學方法。

四、把決策過程看成是一個理性分析的過程

13、漸進決策：

一、決策是一個按部就班的過程。

二、決策方案是在原有決策的基礎上所做的修改

14、決策程序步驟：

一、發現問視改進；現代部門在組織系統地位突出，除處理日常事務，協調管理各部門工作，有的灰飛煙滅最高決策層核心成員。

24、職位分類在人事管理中的作用：

一、為人事選拔提供了依據，職位規范對職位所需人員的資格條件做出了具體規定，克服了選拔主觀性、盲目性；

二、增強了人事管理工作針對性，職位的縱向、橫向劃分類別劃分，對同類同級人員以統一的政策實施管理，對不同類不同級以不同的政策分別進行管理；

三、促進了人事管理工作的法制化，職位類別劃分、職位描述、職位規范等都是公開、透明、具體的，即有利于規范職位人員的行為，有利于組織成員相互監督、也為社會監督提供了條件與可能。

25、人事培訓：崗前教育、新員工培訓、在職員工職業教育、組織全員培訓四種類型

26、領導：指在社會管理活動中具有影響力的個人或集體，在特定的組織結構中，通過示范、說服、命令際績效 糾正偏差

33、系統分析過程：確定目標 擬定方案 選擇可行方案 選擇計算標準應用模型技術 生成要輸入數據 模型運行和操作 結果分析 反饋

34、系統分析原則：

一、整體性，考察對象以整體性為出發點；幾要著眼整體，又要注意對要素分析；應考慮對環境適應性；注意研究系統的歷史發展情況和問題。

二、優化原則，優先考慮整體效益，局部服從整體效益；正確處理眼前利益和長遠利益的關系，二者有機結合；系統分析各個環節堅持優化；絕對性與相對性相結合。

三、模型化原則，逼真性；簡單化；客觀性。

四、層次性原則，系統的整體與層次、層次與層次之間具有相互制約的關系，因此人們一定要注意相互間的作用。

35、目標管理：通過參與式目標設置、實施和評價目標等活動來管理組織的一種方法。實質是一種面向成果管理。

制定目標過程：收集信息；確定了組織的必要。有組織就有管理，因為組織的存在需要協調內部成員的活動，決定成員遵守紀律并處理違紀成員。隨著社會文明程度提高，國家產生后，就成了駕于社會之上的力量，這種力量綬和沖突，保持社會秩序正常運轉，可見國家對維系社會存在的作用。而國家除了階級統治一面處外，實際上就是一種社會管理職能。

二、管理是社會資源有效配的手段。一方面，管理活動離不開資源的支持，人、財、物是一切管理活動的基礎。另一方面，管理是通過有效資源配置發揮作用，實現管理目的。

三、管理是社會生產力實現的基礎。首先，管理影響著生產力存在狀況。一定社會應有相應水平的生產力，但這一生產在不同管理下，狀態不同，有時被壓抑，有時被解放，原因主要取決于管理。其次，管理規定著生產力實現程序。一方面生產力離不開科學的方針政策，需要管理。另一方面，沒有具體組織管理，生產力不能實現。

四、管理是社會生產發展的保證，還能創造出新的生產力。現代社會生產的發展取決于整個社會科學技術發發展水平和素質的提高，而這又是人的提高，與社會教育和科學研究相關，也就是個管理問題，管理正確，促進生產力發展，否則，反之。管理還能創造一種新的生產力。組成集體的一群人共同行動效果，比每個人單獨行動效果大。馬克思指出，除了許多力量整合為人個總的力量而產生的新力量之外，單是社會接觸就引起競爭和振奮，從而提高每個人的工作效率。正是管理的結果。

較研究法

4、學習現代管理的具體方法： 定量分析法 歷史研究法比 案例研究法 理論聯系實際的方法

題提勞動生產效率

5、泰勒科學管理內容： 二為了提高效率一中心問挑選第一流的工人 三為了“”實現標準化 四在制定標準定額的基礎上實行差別計件工資 五設置計劃層實行職能制六 對組織機構的管理實行例外原則

七、為實科學管理應開展一場心理革命

工

二、6、法約爾十四項原則：權力與責任

三、紀律

四、統一勞動分一指揮

五、統一領導

六、個人利益服從集體利益

七、合理報酬

八、適當的集權和分權

九、秩序

十、公平

十一、保持人員穩定

十二、首創精神

十三、人員的團結

十四、跳板原則

理過程學派

7、現代管理理論的叢林： 法約爾

二、經驗主義學

一、管派 德魯克

三、社會系統學派 巴納德

四、決策理論學派 西蒙

五、系統管理學派 卡斯特和羅茨韋克

六、權變理論學派 伍德沃和菲德勒

市場邊界

8、實施藍海戰略原則：

二、注重全局而非數字

一、重要

三、超越現有需求

四、遵循合理的戰略順序

五、克服關鍵組織障礙

六、寓執行于戰略

律的認識，為一定的管理行為確定管

9、決定：指管理者根據對客觀規理目標，制定并選擇管理方案的過程。題。

二、確立目標。

三、擬定方案。

四、選擇方案

則。

二、多數裁定規則

15、決策規則：

一、全體一致規

信息16.決策體制：決策中樞系統 咨詢 物財17.信息組織的構成要素： 機構 職位 權責目標 規制 人員

擔領導18.非正式組織作用： 增加穩定 發泄感情協助工作 制約領 分導。消極作用是保守傾向 角色沖突 滋生謠言 不良壓力。管理是一分為二，無害支持，目標結合，為我所用

統權威，19.科層組織理論超凡權威，鴿合理合法權威。韋伯 類型：傳基本特征是法定權力為基礎，嚴格的等級制度，職業化和專業化原則，任命制與由職擇人原則，照章辦事原則，公私分明原則

實現自我超越；第二項修煉是改善心20、學習型組織理論：第二項是智模式；第三項是建立自己的意見和建議；每四項是加強團隊學習；每五項是進行系統思考的職能管理機構，二是為完成某項專

21、矩陣制：分兩類，一是傳統門任務，由各職能管理部門人員聯合組織的部門任務小組。優點，可以使職能管理機構專業人員集思廣益，迅速完成任務，提高協調靈活性，加強了組織整體性。缺點，由于任務小組人員受雙重領導，當縱橫兩個管理系統協調不好，來自管理系統的指令不一致時，下屬人員無適從；實行雙重領導會產生職能不清的問題，由于任務小組人員不是固定的，易產生觀念和不安全石感，對工作有不良影響。

容的相似性，指各項任務在管理職能

22、職位設計因素：

一、作業內上的相似，又稱專業化原則；

二、工作任務整體性，指將密切聯系的有關任務盡量歸并一個職位承擔；三工作環境一致性，相對集中，便于建立熟悉、協調工作關系；

四、精力集中，一個人在一個時期內只做一件重要事情；

五、工作豐富化，要求每一職位都要安排一些重要的、有一定難度、具有挑戰性的、有相當自主決策權的任務；

六、任務均衡，同一機構的相同規格的職位，要考慮它們之間任務難度、復雜性和工作量的均衡，防止苦樂不均；

七、因事設職，職位是組織的細胞，職位設置合理，可以使各職位協調、有序工作。

八、最少調整原則，應盡量照顧現有職位安排，有益于工作連續性和減少風險。

源管理區別23.傳統人事管理與現代人力資：

一、對人的認識不同，傳統人事管理視人為手段、成本；現代視人為資源；

二、管理原則不同，傳統以事為中心，現代以人為中心；

三、管理方法不同，傳統方法簡單、僵化；現代注重主動性、有預見性、更具靈活和應變人性化；四管理方法不同，傳統主要任務是組織招募人員，現代著眼未來，注重人力資源預測、規劃和開發；

五、人事部門在組織中的地位不同，傳統人事管理把人事活動視為非生產、非效益性活動，不重等途徑，動員組織成員以實現組織目標的過程。

意發揮各種領導方式的優勢，每種領

27、領導方式綜合運用：

一、注導方式都有長處，其用點是不一樣的，在運用時，要充分認識到各種領導方式的特點，發揮其優勢作用；

二、充分認識各種領導方式的局限性，每一種領導方式都有其自身的局限性，領導者在選擇運用領導方式時要充分了解各個領導方式的不足，注意所長揚長避短；

三、系統綜合地發揮領導方式的結構優勢，各種領導方式都有自身的特點，彼此之間并不矛盾，可以結合使用。只有各種方式綜合運用，才能實現相互補充，相互促進，發揮其結構優勢；

四、注重榜樣示范方式和教育方式的使用，領導者的模范行為就是無聲的命令，身教重于言教已達成共識。領導者代表公眾的利益，又掌握著科學的方法論，為書導教育工作奠定了牢固的基礎。

管理過程中引導組織之間、人員之間28．協調：是管理重要職能，是建立相互協作和主動配合的良好關系，有效利用各資源，以實現共同預期目標的活動。

可以提高人們的思想覺悟，培養人們

29、溝通在協調中的作用：

一、良好的道德品質，為實協調創造基本前提。協調的對象是在自身思想覺悟和道德品質指導下產生行為的人員，他們在管理活動中的行為是否協調，首先取決于他們的思想覺悟和道德品質。而思想覺悟提；

二、溝通可以實現對管理目標、管理政策及管理方式方法上的共識，為協調創造直接前提。由于人們在管理目標、政策、方式方法認識上分歧與矛盾，導致行動上不協調，管理組織應采取措施，引導組織成員正確認識組織目標，正確處理好個人目標與組織目標的關系這些離不開溝通；

三、溝通可以克服助力，實現協調。化解矛盾與沖突，克服助力，使組織資源合理配置，實現整個管理組織協調運轉，也需要發揮溝通的作用；

四、溝通是管理組織與外部環境相互聯系，實現內外協調的前提之一。其他社會組織及成員等外部環境和管理組織有著密切關系，且永過處于變化之中，為滿足外部環境的要求，適應外部環境的變化，與外部環境保持協調，管理組織必須與外部環境之間建立暢通的溝通渠道，加強溝通。

織運行過程中各環節、各要素之間可30.協調過程：

一、了解、把握組能出現或已經發生的矛盾與沖突；

二、對可能出現或已經發生的矛盾與沖突進行具體分析，找出原因；

三、采取措施，消除矛盾與沖突；

原則：以人為本 客觀公正 靈活機動

對當前的實際工作是否符合計劃進行

31、控制的含義：指由管理人員測定，并促使組織目標實現的過程。

內容：人員 財務 作業 信息 組織績效

32、控制過程：確立標準 檢查實

責任；確定關鍵目標領域；進行能力分析；提出基本假設；編寫有效目標；制定目標實施計劃

目標制授權原則：以目標為準則進行授權；責任明確原則；統一梯次原則；權力有效原則

中心，建立在組織全體員工參與基礎

37、全面質量管理：是以質量為上的一種管理方法。

質量改進過程：標準的選擇；過程評估；過程標準化；過程改進

方案前提法步驟：分析方案，找出各種方案的前提假設；找出各種方案前提假設之后，將前提假設提交會議全體參與人員討論；在充分討論的基礎上，決策中心對各種不同的意見進和綜合，集思廣益，作出比較科學的選擇。

數學分析方法：線性規劃法；盈丂平衡分析法；好中求好決策方法；壞中求好決策方法

了的計劃；具有系統性；是一種控制

38、程序控制特征：是一種優化標準；

程序控制失效原因：程序沖突；過分依賴程序；程序過時；對程序不了解

程序控制應遵循原則：將程序視為一個系統；將程序減至最少；保證程序的計劃性；要關注程序運行所需費用；控制程序的運行；使程序具有權威性

預算種類：經營 投資 賬務預算 兩種有效預算控制方法：零基預算；項目預算

實施有效預算控制：高層管理部門的支持；所有管理者參與；制定相應標準；重視信息反饋

全面控制：損益控制法；投資報酬率分析法；管理審計

管理審計：指組織或部門全面系統地評價或分析全部管理工作績效的一種控制方法，其實質是針對整個組織開展的審計。

管理者直接參與管理信息系統；提高

39、信息技術對現代管理的影響：決策能力；改變著組織的結構；改變著組織內部的權力；引起組織交流方式的變革

證性；整體性原則40、社會調查原則

：客觀性；實否式；填空式；多項選擇式。

41、問卷語句設計：封閉式；是

談中所提的問題；要接近被訪問者；

42、訪談的方法及技巧：明確訪注意提問的方式和方法；注意克服訪談中的各種障礙

第三篇：現代管理學

1、管理是在社會活動中，一定的人或組織依據所擁有的權力，通過一系列的職能活動，對人力物力、財力及其他資源進行協調或處理，以達到預期目標的活動過程。

2、史前人類社會管理的特點：

1、習慣化的管理方式

2、原始民主的管理制度

3、簡單的管理機

4、人格化的管理權力

5、單一的公共事務管理

3、前資本主義國家的管理的特點：

1、管理階層興起、管理成為政治統治的手段

2、管理內容趨于復雜，管理權力開始分化（前資本主義國家管理仍以高度集權為特征）

3、管理制度產生，但在管理中的作用受到限制

4、管理思想提出，但經驗管理仍占主導地位

4、國家管理是管理最為基本的形式。

5、資本主義社會的管理的特點：

1、科學管理

2、分權管理

3、法制管理

4、經濟管理成為管理的重點

6、現代管理的基本特點：（1）系統化管理（2）民主化管理（3）科學化管理（4）法治化管理（5）以人為本（6）追求效率

7.公共管理與私人管理的區別是什么？

1、管理宗旨不同。(1)維護、分配和增進公共利益成為公共管理的宗旨。(2)私人管理以盈利為目的，以利潤為導向。

2、管理主體不同(1)公共管理主體廣泛，包括據于核心地位的政府及非政府公共組織。(2)私人管理的主體簡單而清晰，或個人或從屬于私人的組織機構。

3、管理依據不同(1)公共管理的依據是國家法制規范和依法制規范授予的公共權力、委托權力。(2)在國家法律制度許可的范圍內，私人管理依據的是私人權力和市場權威。

4、管理對象不同(1)公共管理以公共領域為對象。(2)私人管理以私人領域為對象。

5、管理過程不同(1)現代公共管理的過程充滿政治氣氛，受制于周密的政治安排。

(2)私人管理享有較為充分的自主權、自治權，是相對封閉的管理。

8、管理在社會發展中的作用：

1、管理是維系人類正常社會生活的條件

2、管理是社會資源有效配置的手段

3、管理是社會生產力實現的基礎

4、管理是社會生產力發展的保證，還能創造出新的生產力

9.管理學的含義是什么？ 管理學是專門研究管理活動及其基本規律和一般方法的科學。

10.[領會]管理學的學科特征是什么？

1、管理學是一門理論性與應用性相統一的學科。

2、管理學是一門定性和定量相統一的學科。

3、管理學是一門軟科學。

4、管理學具有鮮明的時代特征。

5、管理學是一門自然屬性與社會屬性相統一的學科。

11.[識記]現代管理學的含義是什么？

現代管理學是在總結管理發展歷史經驗和借鑒傳統管理理論的基礎上，綜合運用現代社會科學、自然科學和技術科學所提供的理論和方法，研究現代條件下進行的各種管理活動的基本規律和一般方法的學問。

12.現代管理學的學科特征有哪些？(1)變革性。(2)開放性。(3)嚴密性。(4)實用性。

13、古代管理思想的局限性：

1、具有直觀性：（1）孤立，零散，缺乏理論的系統性

（2）膚淺，簡單，缺乏理論的深刻性

2、具有明顯的階級局限性：（1）有許多反科學的方面。比如借助迷信，神力天道來管理。

（2）有反人道的一面，個人利益和個人精神不被重視

（3）包涵著強烈的等級觀念，強調自上而下嚴密控制和自下而上的服從關系

14、科學管理理論泰勒被譽為是“科學管理之父”

泰勒科學管理理論的內容主要有：

1、科學管理的中心問題是提高勞動生產效率

2、為了提高勞動生產效率必須為工作挑選第一流的工人

3、為了提高勞動生產效率必須實現標準化

4、在制定標準定額的基礎上實行差別計件工資制

5、設置計劃層、實行職能制

6、對組織機構的管理控制實行例外原則

7、為實現科學管理應開展一場“心理革命”

科學管理理論以“經濟人”為假設。

15、例外原則是泰羅的科學管理的主要原則之一。即企業的高級管理人員把例行的一般事務授權給下級管理人員處理，而自己只保留對例外事項的決策權。

16、泰勒科學管理理論的貢獻和局限性。貢獻：其一，開創了管理實證研究的先河，其二，使人類的管理從經驗上升到科學，最后，科學管理是發展的。局限性：首先，泰勒對人的看法是錯誤的，其次，重視技術因素，忽視社會因素，最后，泰勒只解決了基層管理、車間管理中具體的工作的作業效率問題，未能解決企業作為一個整體如何經營與管理的問題

17、一般管理理論主要內容有：

1、區分了經營與管理的概念并論述了人員能力的相對重要性

2、概括并分析了管理的五項職能

3、闡述了管理教育和建立管理理論的必要性

4、提出了管理中具有普遍意義的14項原則

18.[識記]行為科學的含義是什么？ 行為科學是指運用心理學、社會學理論和方法，從人的工作動機、情緒、行為與之間的關系出發，探索影響勞動生產率因素的科學。

19、梅奧等人的觀點主要有：

1、企業職工都是“社會人”，是復雜的社會系統的成員

2、勞動生產效率主要取決于職工的工作態度及其人際關系狀況

3、企業中存在著非正式組織

20、現代管理理論的叢林:

1、管理過程學派.美國的哈羅德·孔茨和西里爾·奧唐奈

2、經驗主義學派，美國的彼得·德魯克

3、社會系統學派，美國的巴納德《經理的職能》

4、決策理論學派，美國的西蒙

5、系統管理學派，美國的卡斯特和羅森茨韋克6權變理論學派，英國的伍德活德和美國的菲德勒

21、決策理論學派的主要觀點：1強調了決策的重要性，認為決策貫穿與管理的全過程，管理就是決策2分析了決策過程中的組織影響，強調發揮組織在決策過程中的作業3提出了決策的準則，主張用“令人滿意”準則取代最優化標準4歸納了決策的類型，把決策劃分為程序化決策和費程序化決策

22.[領會]美國型管理模式的特點是什么？

(1)短期雇傭制。(2)迅速地評價和升級。3)職業發展途徑的高度專業化。(4)明確的、形式化的控制方式。(5)個人決策與個人負責。

(6)人與人之間的關系是一種局部關系。

23、日本型管理模式的特點是什么？

(1)終身雇傭制。(2)緩慢地評價與晉升。(3)職業發展途徑的非專業化。(4)微妙、含蓄、內在的控制方式。(5)集體決策與集體負責。

(6)雇員之間、雇主與雇員之間是一種整體關系。

24.[識記] 企業再造的涵義是什么？“企業再造”即“公司再造”、“再造工程”，是指企業為在產品與服務質量、顧客滿意度、生產與管理成本、員工工作效率等績效評價的關鍵指標上能夠得到顯著改善，重新設計企業的經營、管理及運作方式。

25.[領會]企業再造的特點是什么？

(1)企業再造的目標。實現企業性能和績效的飛躍，故企業再造被稱為“現代企業管理的一場革命”。(2)企業再造的任務。對企業過程

進行根本性反省和徹底性再設計。(3)企業再造的動力。市場或顧客需求是企業再造的驅動力。(4)企業再造的條件。信息技術、人力資源、組織管理是企業再造的條件，它們之間的有機結合、相互協調是順利實現企業再造的關鍵所在。(5)企業再造的對象。是企業過程，即為完成某一目標任務而設計實施的一系列跨越時間和空間的邏輯相關活動的集合。

26.企業再造的程序與要求(1)設計企業再造管理團隊。(2)明確企業再造的原則。(3)對企業流程進行全面的功能和效率分析。(4)制定企業再造方案。(5)組織實施與持續改善。

27.[識記]紅海戰略的含義是什么？

紅海戰略是指競爭的結果，是傳統的競爭戰略，是一種“血腥”的、你死我活的戰略。

28.[識記]藍海戰略的含義是什么？

“藍海戰略”是新型的戰略，它要求企業把注意力從市場的供給方轉向需求方，從關注并力圖超越競爭對手轉向為買方提供價值的飛躍，即不參與瓜分現有的日趨萎縮的市場，也不以競爭對手為標桿，而是努力擴大需求，擺脫競爭。

29.[領會]實施藍海戰略的原則是什么？

(1)重建市場邊界。(2)注重全局而非數字。(3)超越現有需求。(4)遵循合理的戰略順序。

(5)克服關鍵組織障礙。(6)寓執行于戰略。

1.[識記]決策的含義是什么？

決策是指管理者根據對客觀規律的認識，為一定的管理行為確定管理目標，制定并選擇管理方案的過程。

2.[識記]預測的含義是什么？

預測是指人們對客觀事物未來發展的性質、狀態及變化趨勢所作的估計和測算。

3.[領會]決策與預測的關系是什么？

(1)預測是為決策服務的。(2)預測貫穿于決策的全過程。

(3)預測側重于對客觀事物的科學分析，決策側重于對有利時機和目標的科學選擇。

4.[領會]決策理論學派的主要觀點是什么？(1)強調了決策在管理中的重要性。

(2)分析了組織在決策中的作用。(3)闡述了決策過程。(4)提出了決策的準則。

(5)歸納了決策的類型。(6)研究了信息對決策的影響。

5.[領會]簡述理性決策模式的主要內容？[201004判斷]

(1)提出了“最優決策準則”。(2)設計了嚴格的決策程序。(3)要求決策運用科學方法。(4)把決策過程看成是一個理性分析的過程。

6.[領會]簡述漸進決策模式？漸進政策模式是由美國著名的政治學家和政策科學家查爾斯·林德布洛姆提出來的。其主要內容有：

(1)決策過程是一個按部就班的過程。(2)決策方案是在原有決策的基礎上所做的修改。

7.[領會]簡述集團決策模式的主要內容？集團決策模式是由美國的政治學家戴維·杜魯門和厄爾·萊瑟姆提出來的。集團決策模式的主要內容：(1)集團的互動是公共決策的核心內容。(2)決策方案是各個集團相互斗爭、相互妥協的結果。(3)各個集團占有的資源不同，對決策的影響力不同。

8.[領會]簡述精英決策模式的主要內容？

(1)社會分化為掌權的少數人和無權的多數人。(2)少數的統治者與杰出人物不是被統治的公眾的代表，精英人物主要來自社會中社會經濟地位較高的階層。(3)非精英人物向精英人物的轉化是一個緩慢的過程。(4)在社會制度的基本價值觀和維護這一社會制度方面，精英人物的看法是一致的。(5)公共政策所反映的不是公眾的要求，而是反映了精英人物的主要價值觀。(6)活躍的精英人物很少受公眾的直接影響。

9.[領會]決策的程序是什么？(1)發現問題。(2)確立目標。(3)擬訂方案。(4)選擇方案。

10.[領會]確立決策目標應注意哪些問題？

(1)決策目標要有針對性。(2)決策目標要有明確性。(3)決策目標要有時效性。(4)決策目標要有可行性。(5)決策目標要有規范性。

11、全體一致規則的特征

1、決策在形式上享有平等的決策權2個體選擇對集體的決策結果具有決定性的影響3決策結果達到“最優”

12、決策體制：是決策機構和決策人員組成的組織提醒及其制度

13、決策中樞系統的任務：(1)確認決策問題。(2)明確決策目標。(3)組織決策方案的設計。(4)選擇決策方案。

14、決策咨詢系統的任務(1)發現決策問題。(2)參與決策方案的設計、評估和論證。(3)提供決策預測研究。

2.[領會] 簡述組織的基本構成要素有哪些？(1)目標(2)人員(3)物財(4)信息(5)機構(6)職位(7)權責(8)程序(9)規制

3.[識記] 正式組織的含義是什么？

正式組織是按照一定的程序設立，具有明確的組織目標、機構與職位體系和規章制度的組織。

5.[識記] 非正式組織的含義是什么？ 非正式組織是在人際交往過程中，基于興趣、愛好、情感等因素自發形成的組織。

6、非正式組織的積極作用：a協助工作b分擔領導c增加穩定d發泄感情e制約領導

消極作用：a保守傾向b角色沖突c滋生謠言d不良壓力

9.[應用] 如何對非正式組織進行管理？一分為

二、無害支持、目標結合、為我所用

10、西方組織理論的演變大致經歷了四個階段

1、古典組織理論階段：

2、行為科學組織理論階段：

3、系統科學組織理論聯階段：創新發展階段

11、科層制組織的基本特征：法定權力為基礎、嚴格的等級制度、職業化原則、專業化原則、任命制與由職擇人原則、照章辦事原則、公私分明原則

12、組織生命周期理論：格林納的組織生命周期理論認為，組織像任何有機體一樣有其生命周期。組織的生命周期由創業、聚合、規范化、成熟、再發展或者衰退五個階段構成，處于不同階段的組織，其內部結構、領導方式、管理體制和職工心態各異。組織在每一階段的后期都將毫無例外地面臨某種挑戰或者危機，必須采取一定的政策迎戰挑戰，化解危機，以維護組織的穩定與發展。

13、學習型組織理論（美國的彼得·圣吉1990年出版了《第五頊修煉》）

1、第一項修煉是實現自我超越

2、第二項修煉是改善心智模式

3、第三項修煉是建立共同愿景

4、第四項修煉是加強團隊學習

5、第五項修煉是進行系統思考

14.[識記] 直線制的含義是什么？組織結構模式由最高主管至基層工作人員自上而下建立垂直的領導關系，不設職能機構，形同直線，因此稱為直線制。

15.[識記] 職能制的含義是什么？職能制，就是在組織內部除設置層級管理機構外，還按管理職能設若干職能機構，職能機構既協助行政主管工作，又在各自的職權范圍內分別領導下級業務機構。

16.[識記] 直線職能制的含義是什么？直線職能制是將直線制和職能制融為一體。特點是什么？(1)行政主管對下級管理機構和職能機構均實行直線式的垂直領導；(2)職能機構是本級行政主管的參謀和助手；(3)上級職能機構與下級職能機構之間是指導關系而不是領導關系，沒有行政主管的授權不得以自己的名義向下級機構下達命令和指示；

(4)下級管理機構的負責人就業務活動直接向上級主管負責。

17.[應用] 簡述矩陣制的優點是什么？

(1)職能管理機構的專業人員集思廣益，迅速完成某項任務，既提高了相互協調的靈活性，又加強了組織的整體性；

(2)組織結構模式使多項專門任務在一個組織中平衡協調地完成，既避免了各部門的重復勞動，又減少了成本支出；既能使企業主管擺脫日常事務，有更多的時間和精力去考慮全局性問題，又能充分發揮各職能部門的作用。

(3)矩陣制下，各職能機構的專業人員可以相互學習、相互促進、取長補短，既能加速工作進度，又能不斷提高管理人員的素質，培養一專多能的人才。

18.[領會]簡述影響管理幅度的因素有哪些？

(1)下屬工作地點、場所分散程度；

(2)下屬工作相似性、復雜程度、變動性；

(3)業務活動的復雜性、標準化程度，績效考核的難易程度；

(4)通信與監控手段的有效性；

(5)下屬人員的德、智等基本素質。

19.[應用]簡述組織扁平化發展趨勢？

(1)許多企業希望改變管理層次過密、管理人員過多、管理費用過高的狀況。

(2)技術進步使部分管理人員和白領職員成為企業的多余人員。

(3)競爭日趨激烈和產品生命周期縮短，為提高決策和反應速度，迫使企業不得不精簡管理層次。

(4)希望通過精簡中間管理層次來讓處于生產或服務第一線的職員獲得更大的自主權，以發揮主觀能動性。

20、大部制：將組織機構中處在同一層次、只能重疊交叉的部門按照綜合管理的要求，合并成一個大的部門，進行統一管理，以克服多頭管理、政出多門的弊端，并能實現相關資源的共享，降低成本，提高效率

16、進行職位設置，方案的擬定與選擇應考慮下述一些因素或原則：（1）作業內容的相似性（2）工作任務的整體性（3）工作環境的一致性（4）精力集中原則（5）工作豐富化原則（6）任務均衡原則（7）因事設職原則（8）最少調整原則

38.[應用]論述管理職位設計的原則與要求？(1)作業內容的相似性。(2)工作任務的整體性。(3)工作環境的一致性。(4)精力集中原則。(5)工作豐富化原則。(6)任務均衡原則。(7)因事設職原則。(8)最少調整原則。

22、人力資源管理的含義：是指綜合運用現代科學技術方法豐富人的知識、提升人的能力、激發人的活力、發揮人的潛能。

23、人力資源：廣義上看，指一個國家、地區或組織現在和未來已經成為或可能成為生產要素的人口，包括現實的人力資源、潛在的人力資源、未來的人力資源。

狹義上看，指一個國家、地區或組織能夠作為生產性要素投入生產或經營活動的勞動人口的數量和素質。

4、人力資源的特點：A人力資源的能動性B人力資源的時效性C人力資源的時代性 D人力資源具有重復開發性E人力資源具有生產和消費雙重屬性

6、傳統人事管理與現代人力資源管理的比較

A、對人的認識不同

人才商品化理念不僅是強調人才具有商品的一般屬性，而且要承認人才的特殊屬性。

B、管理原則不同

C、管理方法不同

D、管理內容不同

E、人事部門在組織中的地位不同

5、人力資源開發的新理念包括：首先人力資源是第一資源理念，其次人力資本理念，最后人才商品化理念

6、簡述人才商品化理念：人才商品化理念不僅是強調人才具有商品的一般屬性，可以進入市場依據價值規律自由交換，而且要承認人才的特殊屬性，即所有權和使用權可以相對分離，人才所有權始終屬于個人并受法律保護，購買方只能在一定條件下以一定的方式擁有人才使用權

7.[識記]職位分類的含義是什么？

職位分類是指根據工作性質、權力大小、責任輕重、所需資格條件以及工作難易程度對組織系統中的職位予以分

門別類，劃分出不同的類別和等級，以作為人事管理依據的人事分類制度。

第四篇：管理大師德魯克管理學精髓.ppt.Convertor

現代管理學大師中的大師——德魯克

1954年，德魯克首次提出“管理學”概念被西方學界尊為“大師中的大師”！

現代管理學之父德魯克去世

美國當地時間2005年11月11日上午，95歲高齡的現代管理學教父彼得·德魯克“因自然原因”在洛杉磯附近的家中辭世。

出生于1909年11月19日的德魯克最終沒能等來自己96歲的生日，卻在人們不經意間撒手人寰。

永遠的管理大師——德魯克

無論是第五項修煉的倡導者 彼得.圣吉，市場營銷之父菲利浦.科特勒，領導力大師約翰.科特，還是英特爾公司總裁安迪.格魯夫，微軟董事長比爾.蓋茨，通用電氣公司CEO杰克.韋爾奇??

以上這些大家耳熟能詳的人物，在管理思想和管理實踐方面都受到了彼得.德魯克的啟發和影響。德魯克先生被稱為大師中的大師，不僅因為他是現代管理學的奠基人，目標管理的創建者，他在市場、創新、變革、戰略、知識管理、21世紀管理者的挑戰等方面的真知灼見，也讓諸多管理大師和成功企業家從中受益。

德魯克在企業界的影響

“只要一提到彼得 · 德魯克的名字，在企業的叢林中就會有無數雙耳朵豎起來聽。”

—— 《哈佛商業評論》

深受德魯克影響的企業領袖

在所有的管理學書籍中，德魯克的著作對我影響最深。

——微軟總裁 比爾·蓋茨 德魯克是我心目中的英雄。他的著作和思想非常清晰，在那些對時髦思想狂熱的人群中獨樹一幟。

——英特爾主席 安德魯·格魯 彼得·德魯克生平（1）

1909年11月19日生于維也納，父親為奧國財務官員，曾創辦薩爾茨堡音樂節，母親是奧國率先讀醫科的婦女之一。

1938年父母因反對納粹，逃往美國，父親任大學教授，1967年逝世。1931年德魯克獲法蘭克福法學博士。1942年受聘為通用汽車公司顧問。1946年出版《公司的概念》，對成功的大企業有細膩而獨到的分析。1954年出版《管理實踐》，奠定大師的地位，并標志著管理學的誕生。

彼得·德魯克生平（2）

1966年出版《卓有成效的管理者》成為經典之作。

1973年出版《管理：任務、責任、實踐》巨著，該書被譽為“管理學”的“圣經”。

2002年6月20日，美國總統喬治·W·布什宣布彼得·德魯克成為當年的“總統自由勛章”的獲得者，這是美國公民所能獲得的最高榮譽。

至今已出版超過30本書，在《哈佛商業評論》發表文章已超過30篇，被譽為“現代管理之父”等。

Drucker 在國內另一譯名為“杜拉克”。

德魯克與中國管理者的培訓

對于中國管理者的培訓，90多歲高齡的德魯克一直親力親為，免費提供技術和業務的咨詢和幫助。

德魯克在給北京光華德魯克研究會的開幕詞中這樣寫道：“管理者不能依賴進口，即便是引進也只是權宜之計，而且也不能大批引進。中國的管理者應該是中國自己培養的，他們深深扎根于中國的文化，熟悉并了解自己的國家和人民。只有中國的人才能建設中國，因此快速培養并使卓有成效的管理者迅速成長起來是中國面臨的最大需求，也是中國的最大的機遇。” 職業培訓師、管理顧問：徐劍 xuj2@em.tsinghua.edu.cn 德魯克最后一部著作2006年1月出版

1954年德魯克首次提出“管理學”概念，隨后于1973年出版的《管理：任務、責任、實踐》一書被許多國家的企業與學術界奉為管理學“圣經”。在管理學界乃至企業界，“只要一提到彼得·德魯克，在企業的森林里就會有無數雙耳朵豎起來聽”。德魯克在管理學方面的真知灼見不但影響著美國企業和美國的管理者，同時也深刻影響了中國的企業和中國的管理者。

德魯克一生筆耕不斷，自1939年發表首部著作《經濟人的末日：論極權主義的根源》以來，德魯克共發表了39部著作，最后一部《Effective Executive in Action》將于2006年1月出版。

德魯克關鍵五問題 我們的事業是什么？ 誰是我們的客戶？ 客戶需要什么？

我們要追求什么樣的結果？ 我們的計劃是什么？

這五個問題融匯了德魯克先生60多年為眾多世界知名企業做顧問咨詢的經驗。德魯克把企業的戰略規劃簡化為一個決策者可以馬上使用的管理工具。使用這個工具，可以解決您的企業為什么存在，如何定位，如何制定長期目標和短期目標，如何取得卓越成效等一系列決策問題。

“我永遠不會提拔一個從不犯錯誤、特別是從不犯大錯誤的人擔任最高層的工作。” ——德魯克

管理不在于 “知”，而在于“行”。

——德魯克

職業培訓師、管理顧問：徐劍 xuj2@em.tsinghua.edu.cn

德魯克管理學說三大特點 實用性

系統性

前瞻性

德魯克對管理的定義

掌握德魯克管理思想的精髓，要從德魯克對管理的定義入手。身為一名管理者，我們首先要弄明白管理是什么？管理為什么？ 德魯克說：“管理就是界定企業的使命，并激勵和組織人力資源去實現這個使命。界定使命是企業家的任務，而激勵與組織人力資源是領導力的范疇，二者的結合就是管理。”這就是德魯克對管理的定義。在這個定義中，德魯克使用了一個關鍵詞：使命。什么是使命呢？使命就是組織存在的原因。關于使命的假設規定了組織把什么結果看作是有意義的，指明了該組織認為它對整個經濟和社會應做出何種貢獻。

德魯克：管理者的定義

德魯克認為，僅將管理者定義為“對他人的工作負有責任的人”是不夠的，管理者應該是“對企業的績效負有責任的人”。

這里所謂的績效，就是合理使用資源（人員、設備、原材料等）。管理者兩項核心要務：建立團隊/權衡利益 管理者第一項要務

第一項要務：管理者必須建立一支單一有機體的團隊。團隊不僅僅是個體成員能力的簡單集合，良好的團隊能使全體成員的能力倍增。如果兩個人齊心協力，他們的工作績效將超過十個單打獨斗的人。

作為管理者，要協調大量活動。協調是管理的精要所在。企業必須協調股東、客戶、社會、員工和管理人員之間的沖突。經理人的任務是創造出一個大于其各組成部分總和的真正的、富有活力的整體，他把投入于其中的各項資源，轉化為較各項資源的總和更多的東西。

管理者第二項要務

第二項要務：管理者必須權衡目前利益與長遠利益。管理者所做的一切必須既有利于當前，又有利于根本的長期目標和原則。他即使不能把這兩個方面協調起來，至少也必須使之取得平衡。他必須計算為了當前利益而在長期利益方面所作出的犧牲，以及為了長期利益而在當前利益方面所作出的犧牲。他必須使這兩方面的犧牲盡可能地小。而且他必須盡可能快地彌補這些犧牲。管理者生活與活動于當前和未來的兩度時間之中，并要對整個企業及其各個組成部分的績效負責。

任務之一：實現組織的特定目的和使命

一個組織的存在，是為了特定的目的、使命以及特定的社會功能。對企業而言，這就是經濟績效。在這一點上，企業與非營利機構是不同的。只有企業才有經濟績效這項特殊任務，這雖然不是社會賦予企業的唯一任務，但它是優先的任務，因為所有的其他社會任務，如教育、衛生、國防以及知識的更新均依賴于經濟資源的剩余，而經濟資源的剩余源自成功的經濟績效產生的利潤和其他儲蓄。

企業管理必須始終將經濟績效放在首位。管理層只能以它創造的經濟成果來證明自己存在的必要與權威性。如果管理未能創造經濟成果，管理就是失敗的；如果管理層不能以顧客愿意

支付的價格提供顧客需要的商品和服務，管理就是失敗的；如果管理層未能用交付于他的經濟資源提高或至少保持其生產財富的能力，管理也是失敗的。

任務之二：使工作富有成效，員工具有成就感

管理的第二項任務是使工作富有成效，使員工有成就感。企業只有一個真正的資源：人。只有使人力資源具有生產力，企業才能運作。今天的組織已經逐漸變為個人賴以謀生、取得社會地位、獲得個人成就與滿足的工具。因此，使員工有成就感不僅重要，也是一種衡量組織績效的尺度。

人力資源是所有經濟資源中最未有效使用的資源，提高經濟績效的最大機會在于提高人們工作的效率。企業能否運作歸根結底取決于它促使人們盡職盡責、完成工作的能力。因此，對員工和工作的管理是管理層的一項基本職能。德魯克用IBM公司的例子解釋了什么叫使工作具有生產力。

任務之三：處理對社會的影響與承擔社會責任

管理的第三項任務，就是處理對社會的影響與承擔社會責任。沒有一個機構能夠獨立生存并以己身之存在為存在的目的。每個組織都是社會的一個器官，企業也不例外。只有對社會有益的企業才是好企業。

企業、醫院或大學承擔的社會責任可能在兩個領域中產生：一個領域是機構對社會的影響，另一個領域是社會本身的問題。這兩個領域中所產生的問題雖然不同，但都與管理有關。第一個領域討論的是機構能對社會做什么，第二個領域討論的是機構能為社會做什么。

現代組織存在的目的是為了向社會提供某種特定的服務，所以它必須在一定的社會環境中工作。它還必須雇用人員為其工作，因此，不可避免地會對社會產生一些影響。

第一、要制定目標

一個管理者首先要制定目標。他決定目標應該是什么，為了實現這些目標應該做些什么，這些目標在每一領域中的具體目標是什么。他把這些目標告訴那些同目標的實現有關的人員，以便目標得以有效地實現。制定目標是進行平衡：在企業成果同一個人信奉的原則的實現之間進行平衡，在企業的當前需要同未來需要之間進行平衡，在所要達到的目標同現有條件之間進行平衡。

制定目標顯然要求分析和綜合的能力。德魯克認為，一個人能夠制定目標，不一定就能成為經理人；正如一個人能在一個很小的空間范圍內縫針打結，不一定就能成為外科大夫一樣。但是，一個人沒有制定目標的能力，決不能成為稱職的管理者。正如一個外科大夫可以通過提高縫針打結技術來使自己成為更好的外科大夫那樣，一個管理者通過提高其各項工作的技術和成就，可以使自己成為更好的經理人。

第二、從事組織工作

一定意義上說，管理者所從事的就是組織工作。他分析所需的各項活動、決策和關系，他對工作進行分類，把工作劃分成各項可以管理的活動，又進一步把這些活動劃分成各項可以管理的作業。他把這些單位和作業組合成為一個組織結構。管理者選擇人員來管理這些單位并執行這些作業。組織工作也要求有分析能力。因為它要求最經濟地利用稀缺資源。但它是同人打交道的，所以要從屬于公正的原則，并要求經理人有正直的品格。

第三、從事激勵和信息交流工作

人們工作是出于不同的原因，有人為了金錢，有人為了社會地位，有人為了得到別人的欣賞，也有人是為了在工作中獲得滿足感和自我發展。作為管理者，一定要明晰這些人的需求以及不斷變化，確保員工盡可能最有效地工作。簡而言之，激勵就是鼓舞和指導員工取得好績效。管理者要培訓員工，為他們提供有挑戰性和有趣味的工作，激勵他們在工作中追求優異。更為重要的是，身為管理者，一定要相信員工并公平地對待他們。

除了激勵外，一個管理者還要做好溝通工作。他要把擔任各項職務的人組織成為一個團隊。他做到這點的方法是：通過日常的工作實踐，通過員工關系，通過有關報酬、安置和提升的“人事決定”，通過同其下級、上級和同級之間經常的相互信息交流和溝通。

第四、建立績效衡量標準 管理者要建立衡量標準。而衡量標準對于整個組織的績效和個人績效至關重要。經理人要為每一個人確定一種衡量標準。衡量的標準不但要專注于組織的績效，而且還要專注于個人的工作并幫助他做好。他對成就進行分析、評價和解釋。他把這些衡量的意義和結果通報給他的下級、上級和同級。衡量首先要求的是分析能力，但也要求把衡量用來促使實現自我控制，而不是用作控制他人的工具。衡量常常被人濫用，因而是目前管理者工作中最薄弱的領域。德魯克提倡衡量的結果應告知當事人。衡量有時被用來作為一種內部秘密警察的工具，向上司匯報有關一個管理者工作成績的審查和批評，卻連副本也不送給該經理人本人。只要衡量還像這樣被濫用為一種控制的工具，它就將始終是經理人工作中最薄弱的領域。

第五，培養他人（包括自己）管理者最重要的工作就是培養人。這種培養的方向決定著人——既作為人，又作為一種資源——能否變得更富活力，或最終完全失去活力。這一點不僅適用于被管理的人，而且適用于管理者自身。管理者是否按正確的方向來培養其下屬，是否幫助他們成長并成為更高大和更豐富的人，將直接決定著他本人是否得到發展，是成長還是萎縮，是更豐富還是更貧乏，是進步還是退步。

人們希望不斷提升自己，要做到這一點，他們需要培訓、指導和鼓勵。應該為他們提供發展的機會。只有當人們承擔有挑戰性的工作，他們才能得到發展。人們工作時，不可避免犯有這樣或那樣的錯誤。對他人所犯的錯誤應給予寬容的態度。德魯克寫道：“一個人越好，他犯的錯誤就越多——因為他會努力嘗試更多的新東西。我永遠不會提拔一個從不犯錯誤、特別是從不犯大錯誤的人擔任最高層的工作。否則，他肯定將成為一個工作平庸的管理者。”

應當設立企業目標的八大領域 市場營銷

創新

人力資源

財力資源 物力資源

生產力

社會責任

利潤需求

制定目標的SMART原則 具體

——

SPECIFIC

可測量

——

MEASURABLE 可實現

——

ATTAINABLE 相關

——

RELEVANT 時效

——

TIME-BASED

德魯克談創新

創新可以被定義為一項賦予人力和物質資源以 更新和更強創造財富的能力的任務。

管理者必須把社會的需要轉變為企業的盈利機 會。那也是創新的一種定義。德魯克談企業家精神

企業家應具備管理能力，管理者要有企業家精神。

企業家精神既不是科學也非一門藝術，它是一種實踐。

企業家精神既不是“自然的”，也不是“創造性的”，而是培養出來的。

德魯克談變革

我們不能管理變革，我們只能領導變革。

在一個結構快速變遷的時期，唯一能存活的 只有能夠領導變革的人。

在21世紀，管理最大的挑戰是使組織成為變 革的領導者。

德魯克談決策

德魯克認為決策就是判斷，是在各種可行方案之間進行選擇。但它很少是在正確和錯誤之間進行選擇，而主要是在“幾乎正確”和“可能錯誤”之間進行選擇。更常見的情況是，在兩種不同行為方案之間進行選擇，而這兩者之間很難說哪個更正確。顯然，德魯克關于“如何做出有效的決策”的論述與傳統教科書中的“科學決策”頗有不同。德魯克關于有效決策的基本概念、方式和方法基于他多年的管理咨詢工作；換言之，他的概念、方式和方法源于實踐，而非閉門造車。決策者只有從看法開始，才能發現決策是關于什么事的。人們所提供的答案當然是各不相同的。絕大多數看法上的分歧，反映了一種潛在的——常常是隱蔽的——關于決策實際上要解決什么問題的分歧。因此，有效決策的第一步是確定各種可能的問題。

德魯克談事業理論

1.組織對其所處環境的假設

社會及其結構、市場、客戶和技術

2.組織對其特殊使命的假設

美國AT&T的使命：“讓每一個美國家庭，每個美國企業都能安上電話。”

3.組織對其完成使命所需的核心競爭力的假設

美國ServiceMaster公司核心競爭力：支援管理服務

德魯克談績效精神

德魯克認為，組織的目的是使平凡的人做出不平凡的事。

組織不能依賴于天才。因為天才稀少如鳳毛麟角。考察一個組織是否優秀，要看其能否使平常人取得比他們看來所能取得的更好的績效，能否使其成員的長處都發揮出來，并利用每個人的長處來幫助其他人取得績效。組織的任務還在于使其成員的缺點相抵消。績效精神要求每個人都充分發揮他的長處。重點必須放在一個人的長處上——放在他能做什么上，而不是他不能做什么上。

一個組織的“士氣”并不意味著“人們在一起相處得是否好”，其檢驗標準應該是績效。如果人際關系不以達成出色績效為目標，那么實際上就是不良的人際關系，是互相遷就，并會導致士氣萎靡。

德魯克談目標管理

目標管理把經理人的工作由控制下屬變成與下屬一起設定客觀標準和目標，讓他們靠自己的積極性去完成。

1954年，德魯克提出了一個具有劃時代意義的概念——目標管理（Management By Objectives，簡稱為MBO），它是德魯克所發明的最重要、最有影響的概念，并已成為當代管理體系的重要組成部分。經理人不能監控其他經理人。老福特曾試圖這樣做，結果福特汽車公司瀕臨倒閉。經理人必須實施目標管理，這是德魯克給經理人的忠告。從根本上講，目標管理把經理人的工作由控制下屬變成與下屬一起設定客觀標準和目標，讓他們靠自己的積極性去完成。這些共同認可的衡量標準，促使被管理的經理人用目標和自我控制來管理，也就是說，自我評估，而不是由外人來評估和控制。

德魯克經典管理箴言（1）

1、管理者，就必須卓有成效。

To be effective，is the job of the executive

2、“認識你的時間”，只要你肯，就是一條卓有成效之路。

“Know Thy Time” if he wants to，and be well on the road toward contribution and effectiveness.3、卓有成效是可以學會的。

Effectiveness can be learned.德魯克經典管理箴言（2）

4、卓有成效是一種習慣，是不斷訓練出來的綜合體。

Effectiveness is a habit； that is a complex of practices.5、一個重視貢獻的人，為成果負責的人，不管他職位多卑微，他仍屬于“高層管理者”.The man who focuses on contribution and who takes responsibility for results，no matter how junior，is in the most literal sense of the phrase，“top management”.6、誰必須利用我的產出，以使我的產出卓有成效？

Who has to use my output for it to become effective？

德魯克經典管理箴言（3）

7、有效的管理者在用人所長的同時，必須容忍人之所短。

The effectiveness executive knows that to get strength one has to put up with weakness.8、有效的管理者用人，是著眼于機會，而非著眼于問題。

They focus on opportunity in their staffing-not on problems.9、我們該知道運用自己上司的長處，這也正是下屬工作卓有成效的關鍵。

Making the strength of the boss productive is a key to the subordinate's own effectiveness.德魯克經典管理箴言（4）

10、有效的管理者會順應自己的習性，不會勉強自己the effective executive tries to be himself，he does not pretend to be someone else，11、有效的管理者堅持把重要的事放在前面做，每次只做好一件事。

They concentrate their own time and energy as well as that of their organization-on doing one thing at a time，and on doing first things first.12、管理者的一項具體任務就是把今天的資源投入到創造未來中去。

To commit today's resources to the future.德魯克經典管理箴言（5）

13、有效的管理者打算做一項新的業務，一定先刪除一項原有的業務The effective executive will slough off an old activity before he starts on a new one.14、決定優先要點的原則重將來而不重過去重機會而不只看到困難選擇自己的方向，而不跟隨別人目標要高，要有新意，不能只求安全和方便

15、“專心”是一種勇氣，敢于決定真正該做和真正先做的工作。

Concentration-that is，the courage to impose on time and events his own decision as to what really matters and comes first.德魯克經典管理箴言（6）

16、有效的管理者不做太多的決策。他們所做的，都是重大的決策。

Effective executives do not make a great many decisions.They concentrate on the important ones.17、有效的管理者需要的是決策的沖擊，而不是決策的技巧；要的是好的決策，而不是巧的決策。

They want impact rather than technique，they want to be sound rather than clever.18、有效的決策人，首先要辨明問題的性質：這是一再發生的經常性問題呢，還是偶然的例外？

The first question the effective decision-maker asks is：“Is this a generic situation or an exception？”

德魯克經典管理箴言（7）

19、要看“正當的決策”是什么，而不是“人能接受的”是什么。

One has to start out with what is right than what is acceptable.20、我們應該將行動納入決策當中，否則就是紙上談兵。

A decision will not become effective unless the action commitments have been built into the

decision from the start.21、有效的管理者都知道一項決策不是從搜集事實開始的，而是先有自己的見解。

People do not start out with the search for facts，they start out with an opinion.德魯克經典管理箴言（8）

22、決策的反面，是不做任何決策。

23、除非有不同的見解，否則就不可能有決策。

The first rule in decision-making is that one does not make a decision unless there is disagreement.24、有效的的管理者會問：“我是不是真需要一項決策？” There is one final the effective decision-maker asks：“Is a decision really necessary？”

25、決策需要熬受痛苦There is no inherent reason why decisions should be distasteful.德魯克經典管理箴言（9）

26、有效管理者的自我發展，是組織發展的關鍵所在。

Self-development of the effective executive is central to the development of the organization.27、智力、想像力及知識，都是我們重要的資源。但是，資源本身所能達成的是有限的，惟有“有效性”才能將這些資源轉化為成果。

Intelligence，imagination，and knowledge are essential resources，but only effectiveness converts them into results.28、今天的組織需要的是由一群平凡的人，做出不平凡的事。

The needs of large-sacle organization have to be satisfied by common people achieving uncommon performance.《公司的概念》

1945年出版《公司的概念》（The Concept of the Corporation）。

在《公司的概念》一書中，德魯克首次提到“組織”的概念，并且奠定了組織學的基礎。而傳統社會學根本沒有“組織”的概念，因為傳統社會學研究的是社會（society）和社區（community），而“組織”既不是社會，也不是社區，卻又兼有兩者的成分。

《公司的概念》并不只是一本關于企業的著作，它是一本有關組織、管理和工業社會的書。這是一本從組織角度分析企業的著作；也是第一本審視企業社會結構的書，而這個社會結構有能力集合眾人之力來滿足眾人的經濟需要；這本書同時也是第一個把‘管理’（management）視為承擔特定工作與責任、履行組織特定機能的著作。

《管理實踐》

原作出版時間：1954年

德魯克于1954年出版《管理實踐》（The Practice of Management）一書，從此將管理學開創成為一門學科（discipline），從而奠定了其大師的地位。職業培訓師、管理顧問：徐劍 xuj2@em.tsinghua.edu.cn

《卓有成效的管理者》 原作出版時間：1967年

該書討論的并不是高級主管要做些什么或應該做些什么，而是為每一位對促進機構有效運轉

負有行動與決策責任的知識員工而寫的。換言之，是專門為那些可以稱之為“管理者”的人而寫的。

《管理：任務、責任、實踐》

德魯克在《管理：任務、責任、實踐》(Management: Tasks, Responsibilities, Practices，1973年)一書中指出：“管理是一種器官，是賦予機構以生命的、能動的、動態的器官。沒有機構（如工商企業），就不會有管理。但是，如果沒有管理，那也就只會有一群烏合之眾，而不會有一個機構。而機構本身又是社會的一個器官，它之所以存在，只是為了給社會、經濟和個人提供所需的成果。可是，器官從來都不是由它們做些什么，更不用說由它們怎么做來確定的。它們是由其貢獻來確定的。”

《旁觀者》

原作出版時間：1979年

如果你問他是干什么的，他會說他是個作家。

這位作家在20世紀給人們生活帶來的影響比任何其他作家都大。

“我希望借此呈現社會的圖像，捕捉并傳達這一代人難以想像的那種神髓、韻味與感覺。在我的著作中，沒有一本反芻的時間像這本這么長———20年來，這些人物一直在我腦海中揮之不去，行、住、坐、臥，無所不在；也沒有一本書這么快就問世了———從我坐在打字機前寫下第一個字，到完成全書，不到一年的光景。這本書雖不是我最重要的著作，卻是我最喜愛的一本。

《變動中的管理界》

原作出版時間：1982年

本書探討了有關管理者的一些問題，管理者的角色內涵的變化，他們的任務和使命，面臨的問題和機遇，以及他們的發展趨勢。

職業培訓師、管理顧問：徐劍 xuj2@em.tsinghua.edu.cn 《創新與企業家精神》 原作出版時間：1985年

本書被譽為《管理的實踐》推出后德魯克最重要的著作之一，全書強調目前的經濟已由“管理的經濟”轉變為“創新的經濟”。

職業培訓師、管理顧問：徐劍 xuj2@em.tsinghua.edu.cn 《21世紀的管理挑戰》 德魯克在《21世紀的管理挑戰》(Management Challenges for the 21st Century)一書中指出：“管理”最初并不是應用在企業，而是應用在非營利組織和政府機構里。1912年泰勒在美國國會上作證時談到“科學管理”，美國因此初次注意到“管理”一事。當時泰勒并沒有提及任何企業，卻引用非營利的美友診所(Mayo Clinic)為例。而泰勒的“科學管理”最廣為人知的實例也不在企業，而是應用在美國陸軍的畢特城兵工廠——雖然最后因工會的壓力而放棄。

世界變化快，沒有永遠的領導者

現今世界變化非常快速，很多企業領導人都苦惱于無法有效地將成功經驗復制或是轉移給他們所領導的人或組織。

德魯克認為沒辦法“復制”或“移轉”經驗。譬如你聞到一朵很香的玫瑰花，這樣的經驗是無法移轉的；每個人都必須要自己去聞玫瑰。最大的挑戰是如何透過組織的設計，有系統地提供精確的管理實務經驗（而非所謂的成功經驗）給年輕一輩的經理人，讓他們得以從中得到啟發，在實際管理中創造出屬于他們自己的模式。

經驗是無法“轉移”的。

21世紀第一流領導者需要具備的特質

沒有任何兩位領導者是一樣的。成功的領導者只有兩點共同的特質：他們都有許多追隨者（所以，不是管理階層就是領導者，領導者要有追隨者）；另外，他們都得到這些追隨者很大的信任。職業培訓師、管理顧問：徐劍 xuj2@em.tsinghua.edu.cn

做企業的三個境界

德魯克曾以“三個石匠的比喻”來說明做企業的三個境界：

第一個石匠說“我終于找到了一個好飯碗”；

第二個石匠說“我做的是一流的石匠活”；

第三個石匠說“我在建一座大教堂”。

正如德魯克說的，第三個石匠才代表做企業最高境界。

職業培訓師、管理顧問：徐劍 xuj2@em.tsinghua.edu.cn 石匠寓言與中國企業發展境界

中國目前的“成功企業”中，有相當一部分仍屬于第一種境界，有少數企業進入到第二種，具備第三種境界的企業鳳毛麟角，幾近于無。而中國要想獲得強大的國家競爭力，就必須擁有一批不僅進入財富 500強，而且真正堪稱“偉大公司”的企業。

中國企業要想在下一個20年從表面的勝利走向實質的成功，就必須從第一種境界進入到第二種境界，進而達到第三種境界。“偉大”是一種“永遠在路上”的狀態，一種認為自己“永遠不夠偉大”的心態下對于“偉大”的持續追求。

職業培訓師、管理顧問：徐劍 xuj2@em.tsinghua.edu.cn

第五篇：公共管理學教案.ppt.Convertor

公共管理學

Public Management 公共管理核心課程

講授：吳湘玲

老師

xianglingw2000@yahoo.com.cn

政治與公共管理學院 黎民

主編

ISBN:7-04-012262-6 課程中文名稱:公共管理學

課程英文名稱：Public Management

課程類別：必修

課程學分數：3

課程學時數：54

授課對象：公共管理相關專業本科生

本課程的前導課程：管理學

教學目的和要求等請參見光盤中教學建議文件夾 目錄

第一講

緒論：什么是公共管理

第二講

公共管理的理論與實踐的發展 第三講

公共管理的主體 第四講

公共管理職能 第五講

公共管理的過程 第六講

公共管理的績效 目錄

第七講

公共管理的責任與監控 第八講 公共管理中的政府角色 第九講

公共管理中的非營利組織 第十講

公共物品管理 第十一講

公共部門戰略管理 第十二講

公共管理的新策略 第一講

緒論：什么是公共管理 學習要點：

公共管理與私部門管理的區別

公共管理學對傳統行政學的突破

公共管理學產生的時代條件

公共管理學的內涵

公共管理學在中國發展中的地位 第一節

公共管理學的內涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務與公共管理

“公共”指多數人的或關于多數人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。

公共物品（Public goods）和公共事務（Public affairs）是公共管理中的兩個重要概念。

1.公共物品

公共物品是和私人物品相對應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產品。2.公共事務 所謂“公共事務”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結果。

（二）管理、公共管理與公共管理學

1.管理

一般說來，可以把管理看作是在一定環境中，管理主體為了達到特定的目標而運用 一定的職能和手段，對管理客體加以調節控制的過程。

公共管理學亦屬于一類特定領域的管理學。2.公共管理

所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。

涵義：

（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；

（2）公共管理的對象——公共事務具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關，以及公共事務的受益對象是社會公眾；（3）由于公共事務關系到社會成員的利益，這就決定了公共事務及其管理的存在是永恒的，但具體內容會隨著社會變遷不斷調整；

（4）公共管理來自民眾的授權并負有直接的社會責任，因此，必須依法進行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標準；

（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權。公共管理活動具體類型的“三分法”：

（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；

（2）政府管理－政府處理公共事務，提供公共產品和服務的活動

（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務，提供公共產品和服務的活動。

3.公共管理學

多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規律性的科學；是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。特點：

（1）公共管理是一個整合性的概念。

（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共 部門。

（3）公共管理重視與外部環境的關系，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新理。

（5）公共管理強調價值調和與責任，重視4E，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關注和重視政府改革與再造。

（7）公共管理是一個不同學科共同參與的研究領域。當前特點

（1）鮮明的實踐導向性（2）理論上的包容性

（3）學科的年輕性

二、公共管理的構成要素

（一）公共管理的主體

公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管 理活動。

公共管理主體的構成見圖1－1。

圖1－1 公共管理主體結構圖

（二）公共管理的對象

公共管理的直接對象是各類公共事務。

（三）公共管理的資源和手段

公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認同。在公共管理的具體資源構成中，強制力和稅收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和執行 公共政策。

（四）公共管理的環境

在公共管理的宏觀環境分析中，人們用得較多的是以內容為標準而劃分出的政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、自然環境、國際環境等。

三、公共管理學的研究內容

（一）公共管理學的基礎內容

公共管理學作為綜合運用多種科學理論和方法來研究公共管理活動及其規律的知識體系，從屬于管理學科。但另一方面，公共管理學作為公共行政和企業管理的有機融合體，除了與公共行政學學科的邏輯體系不同外，與企業管理學的學科體系也應有區別。

（二）公共管理學的前沿領域

公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理學的研究途徑與方法

（一）公共管理學的研究途徑

公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途徑）和企業管理途徑（Business approach，B途徑）。P途徑的公共管理強調的是與政策分析的淵源關系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發展相關知識；第三，強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規范性的理論研究。

B途徑的公共管理主張師法企業，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴格區分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學術界和實務界顯得更有影響力。

作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外在環境的關系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經驗性的材料。

（二）公共管理學的研究方法

1.規范方法

2.實證方法

3.案例方法

第二節 4.系統方法 5.比較方法 6.數理方法

公共管理成為獨立學科的內在依據

一、公共管理與私部門管理有本質區別

（一）公共利益目標與私人利益目標

（二）壟斷強制性與自由競爭性

（三）制衡性與自主性

（四）多元理性與經濟理性

（五）政府機制與市場機制

二、現代社會變遷推動公共管理發展

（一）公共物品的需求和供給在穩定地擴大

（二）社會生活中的公共事務日益增加

（三）公共管理所面臨的環境更加復雜多變

三、傳統行政學的局限

（一）理論框架局限

（二）管理主體局限

（三）管理理念與手段局限

（四）管理對象與目標局限 第三節

公共管理學是時代的產物

一、西方國家擺脫困境的需要

（一）政府角色膨脹和規模擴大引起民眾的不滿

（二）經濟衰退和財政壓力的加劇

（三）社會問題與政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科學技術革命是公共管理學產生和發展的重要推動力量

1.現代科技革命使社會成員參與公共領域活動的性質和形式發生了重大變化。

2.現代通信和信息技術革命對傳統政府管理提出變革的要求。

3.科技革命將導致社會治理新形態的出現。

（二）全球化是公共管理學產生和發展的另一推動力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的要求

1.傳統科層官僚制難以適應信息社會政治、經濟、社會發展要求。

2.科層官僚制難以適應當代市場經濟發展的要求。

3.科層官僚制的專業分工原則導致政府功能退化。

4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創意。

（二）西方國家民主的現狀難以滿足民眾的“民主需求” 1.民眾應直接參與公共服務的供給過程。2.公民應既能控制政治家，又能控制官僚。

3.國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制。

4.國家應尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。第四節

公共管理學與中國的發展

一、公共管理學與中國的市場經濟

（一）公共管理學能有效指導公共部門履行經濟職能，彌補市場功能的缺陷

（二）公共管理學“親市場”的學科立場，有助于市場經濟的健康發展

二、公共管理學與中國的社會發展

（一）公共管理學有助于促進包括政治、文化和行為方式在內的社會協調發展

（二）公共管理學內在的民主平等精神和科學務實品格，將有力地促進當前正在進行的社會轉型

第二講

公共管理的理論與實踐的發展 學習要點：

公共管理的管理學思想淵源

公共管理的經濟學思想淵源

公共管理學的兩個發展階段

各國的新公共管理實踐

對新公共管理的評析

第一節

公共管理學的理論淵源

重點分析管理學和當代經濟學理論對公共管理學的影響。

一、管理理論

（一）古典學派理論

弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）為代表。古典學派關注的焦點是“效率”和“經 濟”。管理主義對公共管理學的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業，也適用于公共部門。

（二）行為學派理論

通過梅奧（J.E.Mayo）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經濟利益的，生產效率主要取決于士氣的高低。霍桑實驗用“社會人”的概念取代了“經濟人”的概念，同 時將非正式組織的概念引入管理學。

（三）決策學派理論

決策學派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領導高層尤為重要。

決策學派的另一位代表人物查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出漸進決策理論。

（四）系統學派理論

系統學派以切斯特·巴納德（Chester I.Barnard）將組織視為一個社會系統而得名。

20世紀60－70年代，系統學派又發展出兩大理論，一是生態理論，二是權變理論.（五）新管理主義理論

新管理主義是20世紀80年代以后在信息革命背下產生的理論。

還處于發展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。

1.企業再造理論。

所謂企業再造是指為了取得業績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改造業務流程。其中衡量績效的關鍵指標包括產品和服務質量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。

2.虛擬企業。

虛擬企業是指把不同地區的現存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業模式，它是依靠電子網絡手段的聯系，實現統一管理的經營實體并能以最快的速度推出高質量、低成本的新產品。

3.學習型組織。

所謂學習型組織是指通過培養彌漫于整個組織的學習氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平的組織。這種組織由多個創造型團隊構成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續的學習精神，是一種可持續發展的組織。

二、當代經濟學理論

（一）公共選擇理論

公共選擇理論（Public choice theory）產生于20世紀40年代末，到60年代末形成一種學術思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。

所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或者簡單地定義為把經濟學應用于政治科學。

公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，另一個是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個方面納入一個統一的分析框架，用經濟學的方法和基本假設來統一分析人的經濟與政治行為，從而拆除了經濟學與政治學的傳統壁壘。公共選擇具有3個規定性：第一，集體性。

第二，規則性。第三，非市場性。

政治市場和經濟市場在交易上存在著3個重要差別。

公共選擇理論對公共管理學的3個理論啟示。

（二）政府失敗論

“政府失敗”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學派在分析市場經濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個核心論題。

所謂“政府失敗”，是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況。

為什么政府干預會產生“負效應”以及如何從制度上彌補這些缺陷？對這些問題的回答就構成了

公共選擇理論的“政府失敗論”。1.公共決策失效。

相對于市場決策而言，政治決策是一個更加復雜的過程，具有相當程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導致公共決策失效。

在布坎南等人看來，導致公共決策失誤的原 因是多方面的：

（1）社會實際上并不存在作為政府決策目標的所謂公共利益。

（2）即使現實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現有的公共決策機制卻因其自身的內在缺陷而難以達到實現這種利益的目的。

（3）決策信息的不完全性。

（4）選民的“短見效應”。

（5）選民的“理性而無知”。2.政府工作機構的低效率。

（1）缺乏競爭性壓力。

（2）沒有降低成本的激勵機制。

（3）缺乏監督信息。3.政府的內部性與擴張。

政府的內部性（internalities）是指公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利。

政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。

以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。

4.政府的尋租活動。

尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或者說是 指那種維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。尋租是政府干預的副產品。當政府干預市場時，就會帶來以“租金”形式出現的經濟利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。

現代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產要素在不同產業之間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。尋租活動導致“政府失敗”，因為它導致經濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產性活動，它并不增加任何新產品或新財富，只不過改變生產要素的產權關系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導致不同政府部門間官員的爭權奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。

“政府失敗論”對于公共管理學具有十分重要的啟迪作用，具體表現為3點。

（三）代理理論和交易費用理論

委托—代理理論和交易費用理論是新制度經濟學的重要組成部分，它們對于公共管理學的影響是十分巨大的。1.代理理論（Agent Theory）

在現實經濟生活中，委托—代理關系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當事人，選民與政治家之間的關系。

代理理論的一個基本假定是處于委托代理關系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現象。

委托—代理關系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。它 所關注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。7

委托—代理關系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。它所關注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。2.交易費用理論（Transaction cost theory）

交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經濟組織制度的理論。在新制度經濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關的費用。交易費用理論關注的焦點，是如何降低交易費用。

交易費用的概念，首先是由科斯（Ronal H.Coase）于1937年提出的。科斯將交易費用定義為運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監督合約執行所花的費用。

科斯用交易費用的概念來解釋為什么會出現企業。科斯認為，企業從一個專業化的交易經濟中出現的主要原因，在于利用價格機制是有成本的。當企業出現以后，依靠價格紐帶形成的交易關系，就被企業內的契約關系所代替，外部問題被“內部化”了。原有的市場交易以及由此導致的交易費用被企業內協調和組織費用所代替。從這個角度出發，企業被看成是價格機制的替代物。由此可見，在科斯的理論中，經濟資源的配置機制既可以是市場又可以是企業，在市場上，經濟資源可以通過價格機制引導配置，在企業中，經濟資源也可以通過組織活動進行計劃配置。企業的起源就是由于組織協調比價格協調更為有效，即節約了交易費用。

當企業規模擴張達到某一邊際點，即企業再多“內化”一項市場交易所引起的管理費用等于別的企業組織這項交易的費用，靜態均衡就實現了。這時，企業與市場之間的規模邊界也就確定下來。

第二節

公共管理學科的發展歷程

公共管理作為一門獨立學科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前學科時期，公共管理特別是行政學長期附屬在政治學之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理研究進入學科前期——行政學階段。

比較而言，學術界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學科史。根據歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文·休斯的標準做一級分期，而后再用其他標準對公共行政時期作二級分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。

對于公共行政時期，依據學科研究的焦點和方法不同，還可以把它大致分為兩個具體的階段：一是傳統公共行政階段，二是新公共行政階段。

公共行政學科關注的焦點貫穿始終的核心是政府機構的運行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關系。

公共管理關注的核心應該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質的提升。

一、公共行政時期（1887－20世紀70年代末）

（一）傳統的公共行政（1887－1960）。

這一時期在總體上是處于西方國家從傳統資本主義向現代資本主義轉型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。

1.就政治與行政的關系來看，這一時期前后有變化。

2.在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產生了官僚制理論，同時先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。

（二）新公共行政時期（1960－1980）。

1.在政治與行政的關系方面，20世紀60年代以后，伴隨著西方發達國家激烈的社會運動和美國人對越戰的強烈不滿，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關注。

2.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。

3.從具體的理論與方法的運用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經濟學和管理學等多學科理論與方法的影響。

4.這一時期公共政策研究得到空前的發展，甚至大有形成獨立學科的趨勢。

二、公共管理時期（1980年至今）

公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區別在于：不僅關注政府運行，也關注其他公共管理主體的活動及其與外部環境的關系；不僅關注政治與行政的關系，也注重當代經濟學、管理學的理論以及工商管理經驗的引進。在實踐上，公共管理主要是力圖解決3個問題：

第一，重新調整政府與社會，政府與市場的關系，減少政府職能，以求政府只管那些應該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；

第二，盡可能實現社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共務，以彌補政府自身財力的不足；

第三，改革政府部門內部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

第三節

新公共管理

“新公共管理”（New Public Management，NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現的關于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關于行政改革的理論設想，以及對近20年來經濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現了企業管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內部作技術上的專業化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統的官僚制模式。

一、主要工業化國家的新公共管理實踐

（一）英國新右派的政府改革

主要特點：

（1）視民眾為顧客，并強調顧客的選擇權。民眾可以市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。

（2）創造市場或準市場的競爭機制。以眾多的公共服務供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機制。

（3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務的機會，政府機構則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。

（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機構利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。

（5）對于公共服務供給者與購買者的關系，強調用契約或半契約的方式來加以控制。

（6）由市場來檢測績效目標。在部門內，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結合，即管理者的目標在于實現目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。

（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。

（二）美國的新治理

特征：

（1）強調與非營利組織建立聯盟關系，采取與公、私部門合作生產的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。

（2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產，吸引并授權公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調決策過程的分權化。

（3）強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務的品質而不僅僅是服務的效率。

（4）在手段上運用企業管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。

（三）其它西方國家的實踐

1.澳大利亞和新西蘭

新西蘭的新公共管理遵循下列9項原則：

（1）政府只能在那些非政府機構（如私人企業和志愿者團體）無效率和無效能時才能涉入其活動。

（2）一切隸屬于政府部門的事業單位，必須被改制為私部門公司。

（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安置在不同的機構中。

（5）內閣部長和各部執行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執行長則在最少干預下，對該方案的投入及產出負責。

（6）公共基金的使用包括購買政策須經辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數量和成本均須由購買者而不由生產者決定。

（7）制度設計必須使公共服務提供者的獲利最小化。

（8）治理結構應趨向于降低代理成本和交易成本。

（9）行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執行緊密結合。

（四）各國新公共管理實踐的共同特點

綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總

結出以下具有共性的幾點。

1.為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。

2.為改革政府的傳統官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。3.為滿足社會的動態需求而對行政架構作出調整，主要做法是界定決策機構和執行機構的職能，加強執行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣，一方面可以使決策機構和執行機構依據社會需求的優先次序實行資源配置，另一方面可以使執行機構將主要精力放在提供必要的優質社會服務上。

4.實現政府在公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務的直接提供者變為公共服務的“監督人”。

5.通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執政者產生了一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。

（五）當前西方政府改革的新動向

1.在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發展中國家的共識，并繼續成為世界各國政府改革的指導思想。

2.政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。雖然在削減

社會福利支出方面沒有取得實質性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。

3.強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑政府運動。20世紀80年代強調采用信息技術，90年代開始強調利用信息技術來改革原有的工作程序、組織等結構方面的問題。

4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執行部門自主權的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執行）之間的關系。

二、對新公共管理的評析

（一）新公共管理的時代特征

1.新公共管理既是解決西方社會現實問題的產物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產物。與傳統的公共行政學相比，“新公共管理”范式具有一系列的創新，這主要表現在如下4個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。

2.新公共管理體現了國家與社會，政府與市場關系的新格局。

20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內出現了政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領域中的一個重要現象。有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認為，基于科技革命、新產業革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現了這種新的關系格局，并推動其向縱深發展。

3.新公共管理反映了政府職能定位發生根本轉變的趨勢。

政府與市場關系新格局的形成，關鍵是由政府職能定位的根本性轉變引起的。這種轉變就是政府由所有者和經濟活動的直接管理人向監管人和規則制定人轉變。在公共管理中，這種轉變具體表現為政府的公共政策化和公共管理的社會化。

（二）新公共管理的“解題”特色

新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現出來的特色，集中體現在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當的，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現自我管理。如何實現傳統的政府職能向社會的轉移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。

在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現在如下方面。1.廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。2.政府服務以顧客為導向。

3.由重視工作過程和投入轉向注重結果和產出。

4.通過多種形式的授權改善公共部門的工作。

5.放松嚴格的行政規制，實施嚴明的績效目標控制。

6.文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。

7.重視公共人力資源管理。

（三）新公共管理的理論困難與受到的批評

1.新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。

2.新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。

（四）新公共管理的借鑒意義

四方面的啟示：

1.必須加大政府體制創新的力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2.充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；

3.必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系；

4.注意研究借鑒當代工商管理（企業管理）領域發展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現由傳統行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。第三講

公共管理的主體 學習要點：

公共組織與非公共組織的區別

公共組織的基本結構

公共組織的類型和作用

公共組織領導者的領導方式

公共組織的變革

第一節

公共管理的主體（1）：組織

一、公共組織的概念

（一）組織

所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。

（二）公共組織

公共組織是以實現公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織，也構成了現代社會公共組織的重要組成部分。

（三）公共組織的基本要素

與其它社會組織一樣，構成公共組織的要素有物質要素和精神要素兩大類。

1．物質要素

（1）人員。

（2）經費。

（3）物資設備

2．精神要素

（1）目標。

（2）責權結構。

（3）人際關系。

二、公共組織的性質

（一）公共組織與非公共組織的區別

1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社 會中的相關利益者服務。公共組織則以實現公共利益為目標，它追求的是全面的社會效益和經濟效益，是全國社會成員的整體利益

2．為社會所提供的服務不同。非公共組織以從事商品、勞務生產為活動內容，向社會提供的是各種不同的私人產品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產品。公共組織則為社會提供公共產品。

3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權范圍內的管理措施，全體社會成員都必須遵從。

4．活動的依據不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規章制度為活動依據，其權力建立在組織成員平等的契約關系之上。公共組織則以國家強制權力為活動依據，以國家法律作為活動的依據和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。

（二）公共組織的性質

1．社會性。

2．權威性。

3．法制性。

4．系統性。

5．主動性。

三、公共組織的結構

（一）公共組織的縱向結構公共組織縱向結構分工的職責分配關系是：最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實際方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協調指揮層，負責執行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據結合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協調、指揮等實施工作中層公共組織為半封閉半開放系統。中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執行任務，純屬公共組織內部問題。基層公共組織為技術操作層，其任務是執行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執行任務，純屬公共組織內部問題。

公共組織縱向結構形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優缺點。

優點：

（1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，能做到事權集中，統一指揮；

（2）行動迅速，能及時地根據本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監督、控制；

（3）能發揮各個層級公共組織的積極性、創造性，根據本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養全面型的管理人才。缺點：

（1）各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難于事事精通；

（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經濟和文化的交流與發展；

（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。

（二）公共組織的橫向結構

1.按業務性質分工

按業務性質分工，是指按公共管理的業務性質異同來組成公共組織單位。例如：財

政、外交等均為不同的業務，就以此為基礎，設置不同的單位。

優點：

（1）符合分工專業化的原則。每個部門只負責某一項業務工作，有利于工作人員熟悉本專業工作，以提高管理效率。

（2）有利于統一管理業務的方針、政策和法規。同一性質的業務由同一單位管理，使公共組織易于統一同一性質業務的方針、政策、法規，避免政出多門的混亂狀態。（3）體現事權一致的原則，便于協調。

缺點：

（1）業務事權過于集中，容易形成條條分割，利于不同業務性質工作之間的合作、協調。

（2）分工過細，易造成部門林立。

（3）有些業務性質混淆不清，不易作出明確的劃分，易產生組織沖突。2.按管理程序分工

按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執行、信息反饋和監督等環節，根據這些程序劃分咨詢部門、領導決策部門、執行部門、信息部門和監督部門等。優點：

（1）注重公共管理工作的技術方法，有利于提高管理人員的專業技術知識；

（2）由于從事該項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利于節省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：

（1）工作人員易產生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設置部門，而多數工作程序則無法獨立出來。3.按管理對象分工

按管理對象分工是指按公共組織服務的人群、財物為對象進行的部門設置。這一 分工方式最常見的是政府經濟行業主管部門的設置。如農業部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。

優點：

（1）根據服務對象分工，可使公共組織統籌考慮，滿足其管理對象的需要。

（2）群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監督

缺點：

（1）隨著管理的對象日益增多，勢必導致公共組織部門林立，不利于精簡節約。

（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯系，可能產生綜合性的工作無人管理的現象。

（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發，有礙于整體的利益。

（4）按服務對象劃分部門往往與按業務性質劃分部門發生重復、交叉關系，可能出現互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。

（三）公共組織的主要結構形式

1.直線制。

2.職能制

3.直線職能制。

4.矩陣制。

第二節

公共組織的類型與作用

一、政府

（一）政府的概念

在國際法意義上，政府是主權國家的要件之一，它指的是某一國家或地區的合法代表者，它是主權國家的代理者。

國家必須具備四個條件：一是必須有人民； 二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；

三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進行統治。政治學中的政府，是統治集團借以實現其統治意志的政治統治機關。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學意義上，政府則專指根據官僚制原則組織起來的國家行政機關。社會學一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強的政治性。綜上所述，政府是指國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表達意志、發布命令和處理事務的機關。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權力的所有機關，包括國家的立法、司法與行政機關。其中立法機關負責制定法律，行政機關負責執行法律，司法機關負責運用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關，即根據憲法和法律組建的、行使行政權力、執行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執行機關。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。二）政府的主要類型

現代國家的政府有三種主要形式：

1.總統制政府

總統制是以總統為政府首腦的一種政權組織形式，國家的行政權力集于總統一身，總統既是國家元首，又是國家行政機關首腦。實行總統制的國家，其政府機關較徹底地采用了三權分立原則。其中，總統是國家機構中的主要部分，由選舉產生，擁有實權。美國是這種體制的典型代表。2．內閣制政府

這是一種在形式上由國家元首負責，實質上由政府總理負責的政府體制。在內閣 制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權。總理擔負實際行政責任，并握有行政實權。

3．委員會制政府

委員會制，或稱合議制政府的職權不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。

二、非營利組織

（一）非營利組織的概念

與非營利性組織的有關定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。

我們認為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。二）非營利組織的主要類型

從國際上通行的標準來看，非營利組織的具體分類如下：

宗教性組織。包括教會、教會的聯合組織、協會，福音傳道運動。

社會性組織。包括奉獻俱樂部、友愛團體。

文化性組織。包括美術館、博物館、交響樂團、歌劇團、美術聯盟、動物園。

學術性組織。包括私立學校、私立大學、研究機構。保護性組織。包括同行業者聯合會、工會。

政治性組織。包括政黨、政治后援集團。

慈善性組織。包括私立福利團體、私立財團、慈善醫院、老人院、看護中心。

社會運動組織。包括和平運動集團、家族計劃推進組織、環境保護組織、人權運動組織、消費者運動組織、女權運動組織，犯罪撲滅運動組織。

根據中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利 組織進行具體分析。

一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進社會公益事業為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義 上，政府也屬于廣義的非營利組織。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進社會公益事業的組織機構。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：

慈善機構。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。

社會福利機構。如民間興辦的老年福利院、養老院、護理院、老年公寓、醫療康復中心、文化體育設施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。

文化教育事業。如各類民辦大學、職業技術學院、中專、中學、小學、幼兒園，等等。財團（基金會）機構。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團（基金會），主要集中在科學研究、文化、教育、社會福利等領域。如國家自然科學基金委員會、國家哲學社會科學基金委員會、中華環境保護基金會、中國經濟改革研究基金會，等等。

群眾團體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團體，如同學會、老鄉會、動物保護協會、球迷協會，等等。

三、公共組織的作用

（一）公共組織是公共管理的主體

（二）公共組織是公共管理活動的基本支點

（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量 第三節 公共管理的主體（2）：個人

一、公共組織中的領導者

（一）領導與領導者

“領導”一詞有兩種含義：一是指領導活動，即指揮、帶領、引導、鼓勵和影響下 屬為實現組織目標而努力的過程；二是指領導者，即擔任某項領導職責、扮演某種領導角色并實施領導過程的個人或集團。理解領導的含義必須把握三點：

（1）領導必須有領導者與被領導者，否則就不成其為領導。

（2）領導者擁有影響被領導者的能力或力量。

（3）領導的目的是通過被領導者達到組織的目標。

領導者的影響力可以分為兩種：

1.權力性影響力。這是由社會賦予個人的職務、地位、權力與資歷等所構成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發揮作用，被影響者的心理和行為表現為被動、服從。權力性影響力對人的作用是有限的。

2.非權力性影響力。它與法定權力無關，是由領導者自身的因素所產生的，并非外界所賦予 的。其特點是自然形成，比權力影響力具有更大的影響，起著權力影響力所起不到的作用。

公共管理學還從另外的角度研究領導者的行為，這就是權力基礎或者說基礎性權力問題。一般來說，領導者的權力基礎或基礎性權力有5種，即合法權，懲罰權，獎勵權，模范權，專長權。

（二）領導者的素質

優秀的公共組織領導者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領導能力、良好的心理品質和健康的身體素質。

1.思想品德素質

2.文化知識素質

3.領導能力素質

4.心理素質

5.身體素質

（三）領導方式

領導方式大體上有4種類型：

1.集權型領導方式，2.民主型領導方式，3.放任型領導方式，指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領導者完全放棄領導職責。這是一種不負責任的領導方式。

4.“無為而治”型領導方式，對于上述領導方式的運用，不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎上提出了有效領導的權變理論。權變理論關注的是領導者與被領導者及環境之間的相互影響。該理論認為，一種具體的領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者的特點和環境的變化而變化。這種關系可以用下式來表示： E = f（L，F，S）

其中：E——領導的有效性

L——領導者

F——被領導者

S——環境

f——函數關系

即領導工作受到領導者所處的客觀環境的影響，領導方式是領導者特征、追隨者的特征和環境的函數。

二、公共組織中的一般管理者

（一）領導者與管理者的區別

管理者與領導者是有區別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權力。相反，領導者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產生出來的，領導者可以不運用正式權力來影響他人的活動。

（二）管理者的主要類型與職責

根據在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執行、監督與參謀人員等不同角色。

三、被管理者

（一）作為被管理者的公共組織成員

1.管理者與被管理者的靜態劃分

2.管理者與被管理者的動態劃分

（二）作為被管理者的社會公眾

社會公眾從幾個方面影響著公共管理：

社會公眾的利益是公共組織和公共管理產生與存在的基礎。

社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。

社會公眾的思想、文化素質影響著公共組織的結構設計。

社會公眾的素質影響著公共管理方式的選擇。第四節

傳統公共組織的困境與變革

一、科層制的基本特征

（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國社會學家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚 制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。韋伯認為，任何組織的存在都是 17

靠權威來維持的，而合法的權威主要有三種類型； 一是基于習俗慣例的傳統型權威；二是基于領袖個人超凡魅力的超人型權威；三是基于理性法規的法理型權威。他指出每一種權威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權威最適宜的組織形式。

（二）科層制組織的特征

具體而言，在公共組織的管理中，科層制方法的主要方法（特征）是：

1．組織標準化。為了完成繁重復雜的工作任務，科層制管理在組織中推行標準 化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：（1）分工專業化。（2）工作指標 化。（3）人員統一化。

2．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發展的基礎。科層制管理方法強調在公 共組織內部的各要素、環節之間形成有機的聯系，使相關組織之間互相協調，密切 配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內外的各種關系，包括命令服從關系、信息溝通關系、意見反映與反饋關系等。

3．管理規范化。科層制管理嚴格按規章制度行事，堅決抵制人情關系的干擾。包括：

（1）組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

3．管理規范化。包括：

（1）組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為的、情感 的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

二、傳統科層制組織的困境

（一）對傳統科層制理論的評述

傳統科層制理論的基本貢獻：

首先，把專業化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業化）管 理的原理，為構造科學管理的組織結構及其發展演變奠定了一般的原則基礎。

其次，總結概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結構的依據，力圖構建高效的等級制組織。

第三，倡導“理性化－法律化”的組織形態，強調組織的運作應以法律為規范。總之，傳統科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標明確，專業分工，指揮統一，層級節制，幅度適中，權責相稱，協調 一致，法規完備，高效合理的組織體系。不足表現為：

第一，他們只研究了公共組織的靜態結構，而忽視了對組織的動態面的研究。他們關注的重點是組織的結構，以及如何分工，如何建立層級節制的體系，如何訂立法令規章及工作標準等，未看到如果法規、制度失之繁瑣，可能對組織目標的實現產生不利影響。

第二，他們在強調組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產工具與經濟動物，忽視人的尊嚴與價值。

第三，他們只將組織當作一個封閉型的系統來研究，而沒有探討組織與其外在環境之間的相互關系、相互影響。

（二）科層制組織的內在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統，就象一部機器，沒有靈活性和主動 精神，只有齒輪之間的被動運轉。

2．采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。

3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規，以至造成得過且過、不負責任。

4．依靠條塊分割的專業化單位來解決不斷出現的新老問題，導致機構不斷膨 脹，職能交叉重疊。科層制曾經意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規范一樣，十分穩定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規章制度和等級節制的指揮系統，導致 中央集權、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環境穩定，任務簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經不能有效地運轉，必須采用新的管理方法。

三、公共組織的變革

（一）公共組織變革的主要動因

引起公共組織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個方面：

1.經濟體制的轉軌推動公共組織的變革 2.政治制度的更迭導致公共組織的變革

3.社會發展程度促進或制約公共組織的變革

4.國際環境的重大變化影響公共組織的變革

（二）公共組織變革的目標

1.公共組織對外在環境的適應力、改造力。

2.公共組織自身的穩定性、協調性。

（三）公共組織變革的主要內容

1.公共組織職能的變革

從職能作用的領域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。

從職能作用的性質來看，公共組織是由保衛性、統治性職能為主向管理性、服務性職能為主的方向轉變。

從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉變。

從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉向以法治為主、由以行政手段為主轉向以法律和經濟手段為主。

2.公共組織結構的變革

公共組織結構是指公共組織各個要素的排列 組合方式。組織結構包括縱向層級結構和橫向部 門結構。

在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執行部門，輕監督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監督部門轉變，力求與決策、執行部門相平衡。從公共管理的作用領域來看，由于“有

限政府”的出現，使政府許多微觀管理職能交給社會，從而精簡、撤并了相應的部 門，與此相應，增強了政府對社會尤其是對經濟宏觀管理部門。

在縱向層級上，整個公共組織結構有著從集權式、尖塔型的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式發展的趨勢。3.公共組織權力關系的變革

首先，公共組織向社會組織還權。

其次，橫向分權。

最后，在縱向權力分配上，有著集權與分權互相融合的趨勢。第四節

傳統公共組織的困境與變革

一、科層制的基本特征

（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國社會學家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯為“現代官僚制”）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。

韋伯認為，任何組織的存在都是靠權威來維持的，而合法的權威主要有三種類型： 一是基于習俗慣例的傳統型權威；二是基于領袖個人超凡魅力的超人型權威；三是基于理性法規的法理型權威。他指出每一種權威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權威最適宜的組織形式。

（二）科層制組織的特征

1．組織標準化

為了完成繁重復雜的工作任務，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：

（1）分工專業化。

（2）工作指標化。

（3）人員統一化。2．工作秩序化

秩序是一切組織存在和發展的基礎。科層制管理方法強調在公共組織內部的各要素、環節之間形成有機的聯系，使相關組織之間互相協調，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內外的各種關系，包括命令服從關、信息溝通關系、意見反映與反饋關系等。3．管理規范化

（1）組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥不良人際關系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

二、科層制組織的評述

（一）科層制理論的基本貢獻

首先，把專業化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業化）管理的原理，為構造科學管理的組織結構及其發展演變奠定了一般的原則基礎。其次，總結概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結構的依據，力圖構建高效的等級制 組織。

第三，倡導“理性化－法律化”的組織形態，強調組織的運作應以法律為規范。

總之，傳統科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標明確，專業分工，指揮統一，層級節制，幅度適中，權責相稱，協調 一致，法規完備，高效合理的組織體系。

（二）科層制理論的不足

第一，他們只研究了公共組織的靜態結構，而忽視了對組織的動態面的研究。他們關注的重 20

點是組織的結構，以及如何分工，如何建立層級節制的體系，如何訂立法令規章及工作標準等，未看到如果法規、制度失之繁瑣，可能對組織目標的實現產生不利影響。

第二，他們在強調組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產工具與經濟動物，忽視人的尊嚴與價值。第三，他們只將組織當作一個封閉型的系統來研究，而沒有探討組織與其外在環境之間的相互關系、相互影響。

（三）科層制組織的內在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統，就象一部機器，沒有靈活性和主動 精神，只有齒輪之間的被動運轉。

2．采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。

3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規，以至造成得過且過、不負責任。

4．依靠條塊分割的專業化單位來解決不斷出現的新老問題，導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊。

總之，科層制曾經意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規范一樣，十分穩定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規章制度和等級節制的指揮系統，導致中央集權、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環境穩定，任務簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經不能有效地運轉，必須采用新的管理方法。

三、公共組織的變革

（一）公共組織變革的主要動因

1.經濟體制的轉軌推動公共組織的變革

2.政治制度的變革導致公共組織的變革

3.社會發展程度影響公共組織的變革

4.國際環境的重大變化影響公共組織的 變革

（二）公共組織變革的目標

1.公共組織對外在環境的適應力、改造力。2.公共組織自身的穩定性、協調性。

（三）公共組織變革的主要內容 1.公共組織職能的變革

從職能作用的領域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。

從職能作用的性質來看，公共組織是由保衛性、統治性職能為主向管理性、服務性職能為主的方向轉變。

從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉變。

從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉向以法治為主、由以行政手段為主轉向以法律和經濟手段為主。

2.公共組織結構的變革

公共組織結構是指公共組織各個要素的排列組合方式。組織結構包括縱向層級結構和橫向部門結構。

在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，重決策、執行部門，輕監督、咨詢、信息等部門的傾向在改變。從公共管理的作用領域來看，“無限政府”的職能觀在改變。

在縱向層級上，從集權式、尖塔型的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式發展的趨勢。

3.公共組織權力關系的變革

首先，公共組織向社會組織還權。

其次，橫向分權：直線權力關系與參謀權力關系并存。

最后，在縱向權力分配上，中央與地方政府有著集權與分權互相融合的趨勢。第四講

公共管理職能 學習要點：

公共管理職能的基本內涵；

公共管理職能的程序性構成與任務性構成；

前資本主義時期公共管理職能的形成背景及特點；

資本主義時期不同發展階段公共管理職能的形成背景及其特點；

社會主義中國計劃經濟時期公共管理職能的特點及其在新時期的發展趨勢；

市場經濟條件下公共管理職能存在的依據，基本任務與運行限度。第一節

公共管理職能概述

一、公共管理職能的內涵及其形成原因

（一）公共管理職能的一般內涵

所謂職能，指特定組織基于某種規定所承擔的基本職責和基于自身特定結構形式所能發揮的功能作用的統稱，它是職責與功能的統一。

公共管理職能則是指特定環境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統一體。

具體理解：

1.公共管理職能的實施者是整個公共管理系統，包括以政府行政機構為核心的各類公共管理組織。

2.公共管理職能得以實施的依據，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權力或者權威。其中，對于各種類型的政府機構而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權力，就當代政府而言主要是行政權力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權力，而是依賴由于某種特定因素而自發地形成的權威來運行的。例如，各種社會慈善機構與志愿者組織，它們行動的權威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認同與信任。

3.公共管理職能的內容涉及公共管理系統對一國公共產品與公共服務進行管理的全部事務，諸如國防、公安與內政、環境保護、文化、教育、醫療衛生和福利保障等。

4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。

5、公共管理職能是一個獨立、完整的體系。

由上可見，公共管理職能與通常所說的政府職能是既有聯系，又有區別的兩個不同的概念。政府職能是公共管理職能體系的一個核心構成部分，隨著社會自治能力的不斷加強和政府職能社會化改革在各國的展開，公共管理職能越來越超出政府職能的范圍。

（二）公共管理部門及其職能的存在原因

首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發展到一定程度的必然要求。

其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當代各國社會與市場經濟發展的基本要

求。

第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關。

二、公共管理的程序性職能

（一）決策

（二）組織

（三）領導

（四）控制

三、公共部門的任務性職能

（一）經濟職能

1.宏觀調控職能。所謂宏觀調控，主要指對整個國民經濟進行的總量管理，包括制定國民經濟計劃和各種重大的國民經濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當調整社會產業與區域結構、保持國民經濟的適度增長和良好的經濟投資環境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經濟發展有重要影響的公用事業和基礎設施的建設，促進國內外市場體系的形成和發展，等等。

2.微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經濟管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業、公司等單個經濟主體所從事的與公共產品與服務的生產和經營有關的管理活動。

（二）政治職能

1.民主建設。

2.社會治安。

3.國家安全。

（三）社會職能

1.提供社會保障。

2.促進公正的收入分配。

3.環境保護。

（四）文化職能

第二節

公共管理職能的歷史演變

一、傳統社會的公共管理職能

所謂傳統社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發展階段。原始社會的公共管理職能極其簡單：首先，其公共管理職能大多數都是與謀取生活資料的生產勞動直接相關，主要是進行勞動分工。其次，不存在專門的公共管 理組織或職能。最后，其職能的運行方式是習慣化、非強制性的。前資本主義國家時期的公共職能體系

存在3個基本特征：

（1）公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮壓職能和國家安全職能，對內鎮壓廣大被統治階級的反抗，對外抵御或實施侵略，以維持本階級的政權與經濟統治地位。

（2）包括經濟、文化職能在內的社會事務管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經濟基礎，即自然經濟基礎所決定的。

（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結構相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。

二、西方國家公共管理職能及其變遷

根據其內在特點，西方國家公共管理職

能的發展可劃分為3個不同階段。

（一）自由放任主義

具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現以下特點：（1）政治職能仍然占據中心地位。

（2）在經濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的“守夜人”角色。

（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經包含了一些積極的社會管理職能。

（二）國家干預主義

從19世紀末一直到20世紀70年代末，資本主義進入壟斷主義時期。在這一歷史 階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調整，具有以下一般特點：（1）政府權能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發展的主流趨勢。

（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。

（3）在經濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預的職能模式。

（三）新古典主義

干預主義公共管理職能模式發揮了積極的正面效用，成為促成戰后西方各國社會經濟持續二三十年“繁榮”的一個重要因素。然而，它也存在系列問題：

首先，它試圖將政治置于經濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預能否持續有效一直是個有爭議的論題。事實上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預主義，再次取得主導地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統，也更符合市場經濟的內在發展要求。最后，或許更為重要的是，經濟與社會發展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀70年代末開始，西方各國普遍出現了以低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經濟發展“滯脹”現象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設的基礎上主張在社會經濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結合新古典主義理論基本主張，當今西方各國公共管理職能體系呈現出以下特點：

（1）政治職能的對內的統治職能尤其是暴力鎮壓職能相對有所弱化，而民主建設職能則得到進出一步加強。

（2）經濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。

（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存。

三、建國后我國公共管理職能的嬗變

（一）傳統計劃經濟體制時期的公共管理職能體系

我國傳統的公共管理職能體系是參照前蘇聯的高度中央集權模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經濟、社會、文化各方面都實行高度集中統一管理。在這種職能模式下，傳統公共管理職能體系具有以下幾方面特征：

（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應地，政治統治職能占居絕對主導性地位，而民主建設職能則受到忽視。

（2）經濟管理職能方面，由于實行高度中央集權的計劃經濟體制，我國政府包攬一切經濟管理職能。事實上，在很長一段時間內，我國并不存在現代意義的市場，也不存在現代意義的企業，或者說微觀經濟主體。

（3）社會、文化等管理職能也基本是由政府統包統攬，服務職能相當薄弱。除了黨與政府及其有關附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。

（4）在公共管理職能的運行方面，傳統公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。

（二）我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向

1.職能重心的轉移

2.公共管理職能體系的轉變

我國公共管理職能體系的具體構成正呈現出以下發展趨勢：

（1）國內統治職能日益次要化，地位相對弱化；

（2）宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；

（3）教、科、文等發展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學文化發展體制；

（4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；

（5）國家防衛職能也將適當加強。3.職能方式的轉變

具體地，我國公共管理職能方式呈現出 以下特征：

（1）在社會資源配置方式上，由傳統體系下重計劃反市場機制轉而要求實現計劃與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。

（2）在社會經濟職能的運行方式上，由傳統的微觀、直接管理方式向宏觀、間接 管理方式轉移。

（3）在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉向以運用經濟、法律手段為主。

4.職能關系的轉變

（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系的轉變。

（2）政企關系的轉變。

（3）黨政關系及各國家權力機關間關系的轉變。

（4）政府與其他公共管理主體間關系的轉變。第三節

市場經濟中的公共管理職能

一、市場機制的缺陷

市場機制的作用在于通過競爭來實現資源配置高效、合理和優化的目標。

然而，市場決不是萬能的，市場機制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即 存在著所謂“市場失敗”問題。

（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭

（二）市場不能解決外部性問題

（三）市場無法滿足社會對公共產品的需求

（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題

（五）市場不能確定和控制宏觀經濟總量平衡

二、市場經濟中公共管理職能的內容

（一）限制壟斷和促進競爭

（二）界定和維護財產權，克服外部性

（三）提供公共產品

（四）保障收入分配的公正化

（五）調控宏觀經濟

三、公共管理職能的限度

公共管理部門用來彌補市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預或無效干預，往往可能使事情變得更糟，造成“政策失敗”的現象。

首先，公共決策的復雜性導致政策選擇的偏差。其次，政策實施的復雜性導致政策結果的扭曲。

再次，尋租活動導致社會資源的極大浪費。

最后，公共部門系統存在低效率常態。在現代市場經濟生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應該取代市場。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場規律的基礎上。第五講

公共管理的過程 學習要點

公共政策的概念、性質

公共政策與公共管理的關系

公共政策的過程，即設計、執行、評估、修正與終止

公共權力與領導

領導方式與效能

公共管理中的激勵與控制

第一節

公共政策的設計、執行與評估

一、公共政策與公共管理

公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會公共事務的重要準則，是公共管理實踐的靈魂。

（一）公共政策概念

1.從公共政策制定過程看公共政策

2.從公共政策的職能看公共政策

3.從公共政策的目標導向看公共政策

4.從公共政策的全過程看公共政策

定義：公共政策是公共行為主體（主要是公共權威當局），在職能范圍內為了某一特定的目 的（如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經過政治活動（或協調）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現這一特定目標的過程。在公共政策過程中發展出來的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規范的總和是公共政策的主要表現形式。

（二）公共政策與公共管理的關系

1.公共管理貫穿于公共政策過程始終

2.公共管理是公共政策實施的重要手段 圖5—1 公共政策過程圖

二、公共政策的性質

（一）公共政策的利益傾向性

（二）公共政策的目標導向性

（三）公共政策的合法性與強制性

（四）公共政策的穩定性與時效性

（五）公共政策的多樣性和多效性

三、公共政策設計

（一）公共政策問題

1.公共問題的概念、特性及其類型

（1）公共問題的概念與特性。

公共問題具有兩個基本特性：

①公共問題具有影響的廣泛性。

②公共問題具有影響的不可分性和“社會共享性”。

界定：公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關的那些公共性社會問題。（2）公共問題的分類。

第一，按地域和行政區劃劃分。

第二，按公共問題的性質劃分。

2.公共政策問題及特點

特點：（1）相互關聯性。（2）主觀性。（3）可變性

3.公共政策問題的發現、提出與確認。

公共政策問題的發現與提出的途徑主要有以下幾種：(1)公共組織在公共管理過程中發現問題的存在，并加以注意。

(2)各利益集團通過政治途徑反映問題。

(3)部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿的方式提出問題，引起有關公共決策機構的關注。

(4)專家、學者提出社會問題和解決這些問題的建議。

判別和確定公共政策問題的準則。

（1）公共政策問題應是具有公共性的公共問題。

（2）公共政策問題應是影響程度大的問題。

（3）公共政策問題應是社會公眾普遍關心、強烈要求解決的問題（4）公共政策問題應是政府及其公共組織職權范圍內的問題。4.公共政策問題分析

準則：

（1）客觀、清晰地描述政策問題。

（2）減少政策問題的傳遞層級。

（3）明確政策問題的目標。

（4）堅持全面分析和重點分析相結合。

一般程序包括：思考問題，劃定問題邊界的輪廓，收集整理有關數據、資料，列出目標，界定政策適用范圍，概算成本與收益，檢查并確認問題。

政策問題分析的方法主要有：類比分析法，假設分析法，原因分析法，系統分析。5.公共政策議程

一個國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進入公共政策議程，需具備以下幾個基本條件：

（1）具備問題覺察機制；（2）社會政治系統必須建立有利于信息傳遞和反饋機制；（3）民主的國家政治體制；（4）社會各政治團體和利益集團能夠發揮應有的作用；（5）有完善的社會輿論監督機制。

（二）公共政策制定

1.公共政策制定的原則

（1）公正無偏的原則（Principle of impartiality）。

（2）資源集中配置原則（Principle of centralized –disposition）。

（3）個人受益原則（Principle of individuality）。

（4）延續性原則（Principle of distributive continuity）。（5）預見性或挑戰性原則（Principle of foresight and challenge）。

（6）信息完備原則（Principle of perfected system for information）。

（7）一致性（Principle of consistency）。

（8）彈性政策原則（Principle of elastic policy）。2.公共政策制定的基本步驟（1）確立公共政策目標。（2）估計需要。

（3）確定要達到的具體目的。（4）設計公共政策方案。（5）評估公共政策方案。（6）選定公共政策方案。（7）設計執行。3.公共政策的合法化

四、公共政策的實行

（一）政策執行在政策過程中的地位與作用

政策執行是實現政策目標的根本途徑

政策執行可檢驗與修正政策

政策執行是政策過程不可缺少的中間環節

（二）政策執行研究的途徑

1.自上而下的公共政策執行途徑（Top-down Approach）

2.自下而上的公共政策執行途徑（Bottom-up Approach）

（三）影響政策有效執行的因素

公共政策問題的性質

公共政策本身的因素

任何一項政策的有效執行，依賴于3方面因素。首先是政策的正確性，這是有效執行政策的根本前提；其次是政策的明確性，明確具體的政策執行過程相對簡單、容易，效果也比較明顯；第三是政策資源的充足性。1.公共政策以外的因素

目標團體對政策的態度。

執行機構之間、執行機構與目標團體之間的溝通。政策執行人員的素質和工作態度。

其他社會、政治環境對政策執行的影響。

五、公共政策的評估

（一）政策評估的概念和意義

1.政策評估的概念

政策評估是利用科學的方法和技術，按照一定的標準和程序，有系統地收集相關信息，對政策過程、政策績效進行分析判斷的行為。政策評估的目的在于調整、修正政策和制定新政策。

2.政策評估的意義

（二）公共政策評估的一般標準

1.效果指標

2.效率標準

3.公正標準

4.政策回應度

5.生產力標準

（三）政策評估結果的處理方式

1.政策方案調整

2.政策方案持續

3.政策方案終止

4.政策方案重組 第二節、公共管理中的領導 權力與領導

權力是描述人與人之間影響能力的概念，領導則是指影響過程。

權力的內涵與來源

1.權力的來源

權力（power）表示由某人或某一群體（A）對他人或其他群體（B）按所需要的方式施加影響的能力。

（1）權力是潛在的，一個人可以擁有但不運用權力，它是一種能力或潛力；（2）權力存在一種依賴關系。

（3）受影響者有一定的行為自主權。在公共組織中，職權是制度化了的權力。2.權力的來源

（1）強制權（coercive power）（2）獎酬權（reward power）

（3）合法權（legitimate power）

（4）參考權（referent power）權力（5）專家權（expert power）

二、領導的內容

（一）引導

（二）溝通

（三）指導

（四）獎懲

（五）培育

三、領導方式與領導效能

（一）以領導者對權力運用的方式為標準 1.獨裁式的領導

2.放任式的領導 3.民主式的領導

（二）以領導者的作風與態度為標準

1.以人員為中心的領導

2.以工作為中心的領導

（三）領導效能

四、公共管理的領導者

各級公共管理的領導者的基本職責是：規劃目標，制定規范，合理用人；計劃決策，組織協調，指導激勵，放權考核；調查和了解情況，制定方針、路線和政策；培養、挑選、使用干部；組織和動員群眾實現預定的意圖和決定；進行思想政治教育等。

第三節、公共管理中的激勵與控制

一、公共管理的激勵與控制

激勵與控制在公共管理活動中都起著重要作用。相對以往公共行政理論中更強調控制的作用而言，現代公共管理的發展趨勢則更多地強調采用激勵的管理手段。

（一）激勵及激勵理論

現代激勵理論作綜合框架性概括（見圖5—3）：激勵理論的要點包括：（1）目標引導行為。（2）期望理論。

（3）成就需要理論。

(4)強化理論（Reinforcement theory）。

（5）

公平理論（Equity theory）。

（二）激勵與控制

激勵與控制都是公共管理活動的手段，激勵是激發公共組織成員潛能，使公共組織的績效最大化；控制則是監督公共管理活動和糾正偏差。兩者在公共管理中是相輔相成、互為補充的有效手段。

二、公共管理的控制目標與過程

（一）公共管理的控制目標

1.對公共管理者的控制

2.對公共管理資源的控制

3.對公共管理信息的控制

4.對組織績效的控制

（二）公共管理的控制過程

1.確定標準

時間標準

公共產品或服務的品質標準 行為標準

績效標準

2衡量績效

3.采取管理行動（1）修訂評價標準（2）糾正行動

（3）維持原狀

第六講

公共管理的績效

學習要點

績效與績效管理的概念

公共部門績效評估的“4E”取向

公共部門績效評估的標準、方法和主要指標

公共部門績效評估的主要困難及其改進策略

公共部門目標管理的含義及過程

目標管理的優缺點及在公共部門運用的限制

第一節

公共部門的績效管理

一、績效管理概述

（一）公共管理中的績效概念

所謂績效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，其中效率是對產出與 投入的比率進行測量，效能則是將實際成果與原定的預期成果進行比較，前者適用于一切能將投入和產出量化或貨幣化的場合，后者則可用于那些收益無法用貨幣來計量的場合。公共管理的績效概念包含3方面內容 ：

1.公共管理的成本或目標

2.公共部門的產出與效益

3.公共管理成本（或目標）與收益（或后果）的比較

（二）公共服務中的績效管理

1.績效管理的概念及內容

所謂績效管理（Performance Management）是在設定公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監測，并作出系統的績效評估的過程。績效管理是公共管理者的主要職責。績效管理過程一般包括3個最基本的功能活動：（1）績效指標化（Performance measurement）。（2）績效監控（performance monitoring）。（3）績效評估（performance evaluation）。

總之，公共部門的績效管理是由收集績效信息，確定評估目標、劃分評估項目、進行績效測定，使用評估結果的行為體系，是持續提高管理績效、不斷促進有效管理的過程。2.績效管理的作用

（1）使公共管理的責任落到實處。

（2）能較好地滿足服務對象的不同要求。

（3）體現了公共管理的結果導向的精神。

（4）滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。

從實踐的角度看，績效管理對當代公共管理具有如下意義：

（1）建立了一種誘因機制（incentive mechanism），激發人的工作熱情和動力。

（2）提供了一種管理工具。

二、公共部門績效評估指標的選擇

常見的，是用反映公共部門績效的價值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念來構建指標體系。

1．經濟（Economic）

經濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務。

2．效率（Efficiency）

效率簡單地可以理解為投入與產出之間的比例關系，效率關心的是手段問題，而這種手段經常以貨幣方式體現。

效率可以分為兩種類型：一類是生產效率（Productive efficiency），另一類效率是配置效率（Allocative efficiency），指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足的不同偏好。3．效能（Effectiveness）

效率作為衡量指標，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產品或服務，而許多公共服務性質上很難界定，更難量化，不能適用于效率指標。在這種情況下，效能便成為衡量公共服務的一個重要指標。效能指公共服務符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關系加以衡量。

效能可以分為兩類：一類為現狀的改變程度；另一類為行為的改變幅度。4．公平（Equity）

公平作為衡量績效的指標，它關心的主要問題在于“接受服務的團體或個人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢群體得到更多的社會照顧了嗎？”但公平作為一個績效評估指標，存在的具體困難是在市場機制中難以界定，在現實中也比較難以測量。在確定公共部門績效評估指標時，還應滿足 以下5個要求。

1.客觀性。

2．可比性。

3．時效性。

4．易操作性。

5.綜合性。

三、公共部門績效評估指標體系的建構

建立公共部門績效評估體系，應包括3方面的內容：（1）建立一套有效的績效評估制度，包括目標任務的確定，考核指標的計算，分析評估，獎懲措施以及監督工作的實施等方面的內容；（2）建立科學合理的績效評估指標體系；（3）把公共部門的績效評估置于全社會監督之下。

（一）政府績效的測評標準和方法

1.公共部門的績效評估標準。主要體現在4方面。

（1）數量標準。

（2）質量標準。

（3）時效標準。

（4）費用標準。

2.公共部門績效的測評方法。主要有4種方式。（1）職能測定法。（2）費用測定法。（3）標準比較法。（4）要素分析法。

（二）公共部門績效評估的指標體系

1.業績

2.效率

3.效能

對公共部門的效能可以從兩個方面進行考核：

（1）行為合理化水平

（2）政府機關效能。

4.管理成本

公共管理成本是指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括兩個方面：一是為了維持政府機構運轉所產生的費用，二是為了履行其職能所產生的投入，如發展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說的公共管理成本指的是第一種含義。

四、公共管理績效的改進

（一）影響公共部門績效的因素

1.外部因素

（1）政治因素。

（2）經濟因素。

（3）社會因素。

（4）科學技術因素。2.內部因素

（1）組織因素。影響公共部門績效的組織因素主要有3個。第一，機構設置。第二，職位的設置。第三，管理各環節的銜接。（2）人員因素。

（二）公共部門績效管理中的困難

1.績效管理的一個重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現出來，據此進行績效衡量。大多數公共服務的品質好壞很難用客觀具體的數據來衡量。

2.功能相同的公共組織有地區性的差異，規模大小的不同，以同樣的績效指標來衡量其績效并進行比較，并不公平。

3.績效管理的成效取決于績效指標的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。

4.績效管理的結果有賴于可靠的信息。

5.公共管理價值取向的多元性，利益機制的復雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議和主觀性也阻礙著公共部門有效地實施績效管理。

（三）改進公共部門績效的策略

具體地說，績效改革表現在管理實踐創新和管理理論創新這兩個方面。

1.改進公共部門績效的實踐創新

2.改進績效的理論創新

近十幾年來，管理學研究者在尋找績效改進方面上投入了大量精力，并產生了一些新的理 論，其中比較典型的是組織修煉和知識聯盟這兩種理論。

（1）組織修煉論（Organization discipline）

（2）知識聯盟論（Knowledge linkage）第二節

公共部門的目標管理

在公共部門的績效管理中，由于公共部門在投入產出計量上的困難，效率分析法的運用范圍相當有限，在更多時候，是運用將成果與目標進行比較的效能分析。因此，在公共部門的績效管理中，目標設定非常重要。同時，公共部門的組織目標設定后，必須通過對目標的管理才能實現目標。

一、目標管理的涵義

（一）目標管理的涵義

目標管理定義：由參與管理的各方面制定目標，并經過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現組織績效的一套系統管理方式。

（二）目標管理涵義的變化

可以細分為5個階段。

1.作為一種管理哲學階段。

2.作為績效評估工具的階段。

3.整合組織與個人目標階段。

4.重視長期和戰略后果階段。

5.系統改善生產力的階段。

二、目標管理的過程

（一）設定組織目標

關鍵要注意如下幾點：

1.透徹地分析判斷組織所擁有的資源實力，可調動資源的多寡，組織存在的問題和相對優勢所在，從而判斷自己有無核心專長。

2.透徹地分析組織外部環境以及構成這些環境的因素的未來變化。3.組織目標一旦設定就成了組織計劃工作的前提或依據。

（二）目標的具體化。

1.將組織目標按組織體系層次和部門逐步展

開，直至每一個組織成員。

2.組織體系中的每個層次、每個部門、每個成員均可以根據自己的部門、層次、崗位分工和職責要求，結合初步下達的目標進行思考分析，最終提出自己的目標。

3.組織將自下而上的目標與下達目標比較，分析差異，征詢下級意見，再進行修訂；然后再下達，下級各方仍可以修正。

（三）目標完成檢查和業績考評。

目標管理的核心思想就是把目標分解下達后成為組織內每個層次、每個部門和每個單位的工作業績的衡量標準。因此，目標管理全過程中最后一個重要工作就是根據初期下達的目標對各方工作和業績進行檢查和考評。

三、目標管理的實施

（一）實施目標管理的前提

1.組織成員自我管理能力較強。

2.組織具有統一的價值理念。

3.組織高層領導重視。

（二）有效地設定管理目標

1.定性目標向定量方面轉化。

2.長期目標的短期化。

3.目標實施的資源配合。

（三）目標管理的具體實施

目標管理一般分為4個階段：計劃、執行、檢查、改進。為了發揮目標管理的潛在優勢，防止出現理論與實際的脫節，管理學家韋里奇（1985）歸納出15項指導綱領，作為實施目標管理的指引。（教材P178）

四、目標管理的優缺點和在公共部門應用的局限

（一）目標管理的優缺點

1.目標管理的優點 目標管理的優點至少有5個方面。（1）激勵明顯。（2）管理有效。（3）任務明確。（4）控制有力。（5）自行管理。

2．目標管理的局限。

（1）容易注重短期目標。

（2）設置目標存在困難。

（3）難以權變。

（二）目標管理在公共部門應用的限制

1.由于公共部門所處的環境比較私部門所處環境要復雜多變，因而目標管理運用范圍和程度會受到一定的影響。

2.目標管理存在信任問題，但研究表明，在官僚體制中建立信任是一件很不容易的事。

3.公共部門的目標往往比較模糊，不易量化，其結果也不容易衡量。

4.目標管理的實施通常以一年或少于一年為周期，這種強調短期目標的管理，容易忽視組織長期目標發展的規劃。第七講

公共管理的責任與監控 學習要點

公共權力的形成與發展

公共權力的概念與性質

公共權力與公共責任的統一

公共責任的性質與落實

對公共權力監控的概念及監控機制 第一節

公共權力與公共責任

一、公共權力與公共責任

（一）公共組織發展及公共權力的形成

公共權力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。

（二）公共權力的內涵及其特性 1.公共權力的內涵

（1）公共權力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者獲得的權力是由全體社會成員授權賦予的合法權。（3）公共權力的最終作用對象是公共事務。（4）公共權力的目標是謀取公共利益。2.公共權力的特性

公共權力與一般權力相比具有其特性：

（1）社會性。

（2）政治性。

（3）工具性。（4）獨立性。（5）多元性。

（三）公共權力與公共責任的統一

二、公共責任的性質與落實

（一）責任的概念

責任（Responsibility）的概念包含兩方面的含義：主觀責任（Subjective Responsibility）和客觀責任（Objective Responsibility）。

客觀責任的具體形式有兩個方面：職責和應盡的義務。

公共責任是指公共組織的管理者所承擔的責任。

（二）公共責任的性質

1.公共責任是一種任務。

2.公共責任是一種義務。

3.公共責任是監控與約束的條件。

（三）公共責任的落實

1.公共責任的分配應當清晰明確，而且分配關系是公共責任與公共權力對應，即擁有多大的權力必須相應課以多大的責任。

2.公共責任與公共權力的落實必須通過監控方式實現。

3.落實公共責任必須具備相應的客觀條件。

4.公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實與監控。

第二節 權力的監控

一、對公共權力監控的含義

定義：對公共權力的監控是指包括公共管理組織內部和外部的各種監控主體，采取相應的措施，對公共權力運行的合理性、合法性和有效性進行監督和控制。1.對公共權力監控的主體是多元化的。

2.監控對象是具有公共權力的所有公共組織或公共管理者。

3.對公共權力的合法性、合理性和有效性進行監控。

二、公共權力監控的機制

（一）公共權力監控機制的必要性

對具有公共權力的組織及個人的公共權力行使過程實施有效監控，主要是出于以 下幾方面的需要：

1.公共管理者受到自身認識水平的局限，對公共權力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監督和糾正。

2.公共管理者也具有“經濟人”的特點，在失去權力監督時，他們可能會利用手中的權力牟取私利，損害社會公眾利益。

3.對公共權力的監控機制的建立，不僅要考慮監控效率（即降低監控成本，增進監控效果），而且要考慮監控方法的科學化。

4.對監控者必須賦予相應的權力，同時對監控者也要實施監控。

5.監控者應建立有效的信息收集和處理系統，使監控活動更加準確、有效。

（二）公共權力監控的類型和機制

1.公共權力監控的類型

2.公共權力監控的機制

既要有監控又要是有效監控，而且要建立一個有內在聯系的、規律性的監控方式，36

這就是我們所說的監控機制，也有的稱為監控體系。

（三）外部與內部監控機制

1.外部監控機制

（1）立法監控

（2）司法監控

（3）政黨和社會團體監控 2.內部監控機制

（1）結構監控

（2）紀律監控

（3）法律監控

3.對公共權力監控的原則

（1）合法性原則。

（2）公正性原則。

（3）經常性原則。

（4）廣泛性原則。

（5）系統性原則。

（四）公共權力的監控方法

1.指導

2.績效考核

3.工作匯報

4.預算與審計 5.6.7.8.審核與批準

視察與調查 質詢

受理申訴和控告

三、正確處理對公共權力監控中的問題

（一）公共權力監控中存在的問題

1.對被監控者實施監控的問題（1）專業知識與信息不對稱。（2）專職地位的優勢。（3）人事制度的保護性質。（4）被監控者設法逃避監控。2.對監控者實施監控的問題（1）監控者內在動力不足。

（2）對監控者的公共權力的監控與約束。（3）監控者之間的協調。3.政治指導的監控手段缺乏

4.組織結構和功能的分割問題 5.公共權力的監控成本問題

公共管理的范圍龐大，公共部門雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動，每天花費大量的經費，這使得監督變得十分困難。

（二）正確處理監控中的問題

1.建立監控機構

2.完善監控機制

3提高監控機構績效

4發揮社會監督的作用(1)社會公眾參與監督(2)輿論監督

第八講 公共管理中的政府角色 學習要點：

我國中央政府與地方政府的職權

政府與市場的區別

改善我國政府與企業的措施

構建我國新型的政府與社會關系

政府再造的含義

西方國家政府再造模式及對我國的借鑒 第一節

政府的性質與作用

一、政府的含義與性質

所謂政府，是指國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表達意志、發布命 令和處理事務的機關。同時，政府也可以指那些不以營利為目的、旨在追求有效增進與公平分配社會公共利益的調控活動。“政府”概念在不同層次上使用時其涵義很不相同，概括起來有以下幾種：

1.指制定規則、為居民提供服務的機構，這是最廣義的政府，也可以稱為“超弱意義的政府”。

2.指治理國家或社區的政治機構，這可以稱為“次弱意義的政府”。

3.泛指一切國家政權機關。國家的立法機關、行政機關、司法機關和其他一切公共機關，這是廣義的政府。

4.指一個國家的中央和地方行政機關。如我國憲法中的“人民政府”就是各級行政機關。這是狹義的政府。

公共管理中的政府主體通常指狹義的政府。作為公共管理主體，我國政府具體包括以下組織與人員：

中央與地方行政機關：

行政首長：

政府普通公務員：

二、政府的職能與職權

政府職能是指政府機關在公共管理活動中的基本職責與功能，包括政府應該管什么、怎樣管的問題。

政府職權是指某一職位依法具有的權力，這一權力是由法律所規定的，與一定職位相聯系。

三、政府職能的有限性

一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。第二節

政府與市場的關系

一、政府與市場的區別

（一）運行目的

政府運行的目的主要是提供公共物品和服務（如法律、規則、制度、福利、安全等）。

市場運行的基礎是交換，市場中的交換與其他社會生活中的交換的根本區別在于前者是配置資源的有效途徑。

（二）運行方式及特點

政府的運行方式，主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術貿易政策等來調控市場運行，通過各種法律的制定和執行來規范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非盈利性等特征。市場的運行方式及特點為：市場行為包括市場主體者（獨立的生產者和消費者）行為和市場機制，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現的。市場信息傳輸效率高、適應性強、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎上充分競爭的行為準則。

（三）運行的結果

政府運行的結果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費；市場運行的結果也有兩種情況：資源得以有效配置；損害了社會整體利益并引起社會秩序的混亂。

（四）擔負的職能

政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面的職能主要包括：

1.為市場交換界定產權，并為其確定交易規則，為市場主體最大限度地降低交易成本創造條件。

2.政府應該具有監督約束經濟主體的功能。

3.政府應該具有維護社會正義的功能。

4.政府應該具有宏觀調控的功能。

市場行為是指由于價值規律的作用，市場通過價格的變動和供求的變化，自發配置資源的過程，市場擔負的職能有：

1.有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。

2.傳遞生產者、消費者所需的價格信息，以減少當事人行為決策時的不確定性，提高經濟活動的效率。

3.微觀調整優化經濟結構。

4.參與部分公共物品與服務的提供。

二、政府與市場的聯系

在現實經濟活動中，有大量事實證明，市場和政府對經濟生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況：

1.市場有效，政府也有效，但是兩者的結果和目標不同。

2.市場有效，政府失靈。

3.市場失靈，政府有效。

4.市場失靈，政府無效。

三、政府與市場關系中存在的問題

在處理政府與市場關系時，容易出現兩種截然相反的觀點。

一種是政府“全能”、市場無用論。

另一種是政府“無為而治”、市場萬能論。

四、規范政府與市場關系的措施

（一）重視發揮市場的功能

市場經濟是一種經過幾百年發展，才逐漸形成的復雜的制度安排。

判斷任何一種制度的優劣主要有兩個標準，即是否較好地解決了信息問題與激勵問題。與計劃經濟體制比較，市場經濟在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式。從激勵機制看，市場是刺激競爭和優勝劣汰規律起作用的場所，經濟當事人有追求福利最大化的內在動力和外部激烈的市場競爭壓力，就為經濟發展和經濟效率的提高提供了足夠的內在動力。在處理政府與市場的關系中，應充分認識和發揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎性調節作用。

（二）正確認識市場失靈

（三）減少政府失靈

1.貨幣主義認為，減少政府失靈的方法是取消政府財政政策對宏觀經濟的干預。

2.合理預期學派認為，解決政府失靈的唯一有效的辦法是聽其自然，即政府不干預私人經濟活動，一切讓市場經濟自發調節。

3.公共選擇學派認為，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面地重新創造市場。

4.斯蒂格利茨認為，政府對經濟的干預是必要的，問題的關鍵在于要把握好干預的力度以及要采取適當的形式。從我國的現實出發，規范我國政府與市場關系的措施：

1.盡快培育和發展市場體系。

2.解決市場分割問題。

3.主動促進國內市場與國際市場接軌。

第三節

政府與企業的關系

企業是從事生產、流通等經濟活動，通過滿足社會需要獲取利益，實行自主經 營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。正確處理政府與企業關系，是決定企業發展的重要因素，也是合理界定政府職能的關鍵。

一、政府與企業的差別

政府與企業分別提供個人消費的公共物品與私人物品；企業主要關心經濟利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異：

（一）組織性質

政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運行的基礎是合法的公共管理權力，其權力具有壟斷性，權力的行使具有強制性。

市場經濟中的企業是組織生產、配置資源的基本經濟單位，最大限度地追求利潤是其基本的價值取向，其行為具有獨立自主性，自負盈虧性，市場導向性等特征。

（二）運行的目的

政府管理的目的是提供公共產品或服務，增進社會公共利益，而一般的企業管理，主要是通過生產和銷售產品或服務，達到營利的目的。

（三）管理的限制因素

從管理的限制因素來看，政府的運行過程受到法律的限制，政府嚴格地在法律規定的程序和范圍內運行。對于企業管理，法律在其活動中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規則并不是企業的原始動力，其主要運行是在利益軌道上進行的。

（四）物質基礎

政府管理所需要的各種物質資源主要來源于稅收，有時候也來源于發行債券，其耗費的資源也是公共的。在這種情況下，政府的經費預算不能任意由公共管理人員支配，而必須公開化，接受納稅人的監督。在企業管理中，所需要的各種物質資源主要來源于企業投資的回報，來源于企業所獲取的利潤，管理中的耗費屬于企業的“內部事務”，其他人無權干涉。

（五）管理人員

政府主要管理人員是選舉或任命產生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依賴于他的政治才干和政治傾向性，由專門的部門或機構相對獨立地加以考核評估。在企業管理中，管理人員一般根據他的能力聘用，由于“職業生存”的威脅，所以，企業管理人員往往辦事會有更高的效率。

（六）績效評估

政府管理的績效評估偏重于社會效益，企業

管理的績效評估則強調經濟效益。

（七）擅長的任務

政府擅長：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務事業的連續性和穩定性，加強社會凝聚力。

企業擅長：執行復雜的任務，模仿其他組織的成功做法，提供需要迅速適應變化的服務產品，提供紛繁復雜的服務，提供時尚的服務。

二、政府與企業的聯系

縱觀國內外政府與企業的關系，主要有以下三種模式，這些模式之間的區別主要在政府對企業的管理程度不同，政府與企業的聯系不同：

（一）政府規制型——美英模式

這種模式以美國和英國為主要代表，主要特點：

1.充分鼓勵自由競爭

2.主要用財政和貨幣政策來調控市場

3.不制定政府經濟計劃和系統的產業政策

4.對企業依法實行必要而嚴格的管制

（二）政府引導型——歐洲模式

以德國和法國為主要代表，基本特點：

1.自由競爭與政府控制并存

2.經濟杠桿與政府引導并用

3.經濟增長與社會福利并重

（三）政府主導型——東亞模式

以日本、韓國、新加坡為代表，基本特點：

1.政府用嚴厲的規制來迫使企業遵守市場規則

2.利用利益機制誘導企業的行為

3.利用計劃和產業政策來引導企業按指定方向發展

4.通過行政指導來說服企業服從政府的意圖

三、我國政府與企業關系中存在的問題

（一）產權不清、“所有者缺位”，使國有企業既不獨立，又不受制約

（二）以產值為核心的“政府承包責任制”強化了政府對國有企業的干預

（三）大多數國有企業的艱難處境，加重了它對政府的依賴

（四）傳統的企業人事制度，是政企不分的臍帶

（五）片面的政企分開論，使政府放松了對企業的監督

四、改善我國政企關系的措施

（一）建立產權清晰、權責明確的內外約束機制

（二）加強對國有企業經理的管理

（三）重塑政府的政績考核指標

（四）政府為國有企業解困創造良好的制度、市場環境

第四節

政府與社會的關系

社會是指一個特定的民族國家范圍內除國家機構、制度外的個人、群體以及它們之間聯系的總和。

一、政府與社會的聯系

1.制度供給的視角

2.市民社會的視角

3.政治合法性的視角

二、政府與社會關系中存在的問題

在處理政府與社會的關系時，理論與實踐上存在兩種偏頗，一種是過分夸大政府的作用，一種是過分夸大社會的作用。

（一）政府與社會關系中缺失社會帶來的問題

1.社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發展的動力。

2.那些不同于政府的個人目標受到強力的壓制而不能實現，最終將造成個人、社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引發社會對政府的反抗。

3.體制外的活動導致政府與社會的離異，政府所能控制的社會資源也因此而越來越多地流失。

4.導致社會對自身發展的冷漠。因為社會對政府的目標沒有興趣，又沒有可能滿足自身目標，人們就對未來失去信心。

（二）政府與社會關系中政府權威不足帶來的問題

1.過多否定了作為一種強制力的國家政權在社會生活中的地位和作用，從而使國家的社會政治生活呈現出一種愈益明顯的分散化的傾向。2.社會主義制度建立之后，國家作為社會管理的強制性機構的一面卻依然有其繼續存在的必要性，市場原則也不可能完全取代非市場原則。過分強調社會自治，會助長分裂主義傾向和妨礙了經濟的發展。

三、改善政府與社會關系的措施

（一）明確良好政社關系的發展目標。

良好政社關系的發展目標是政府與社會關系達到良性互動，“小政府、大社會”模 式能保證這一目標得以實現。

“小政府、大社會”的基本含義是：轉變政府職能，精簡政府機構，擴大社會自治功能，即在轉變政府職能、調整政府機構、規范政府行為的同時，要充分發揮社會自身的作用，把原來由政府包辦的大量社會事務交還給個人、企業事業單位和其他社會組織。

（二）按“小政府”的客觀要求改革政府。

1.轉變政府職能

2.改革政府機構：

3.規范政府行為

（三）按“大社會”的內在要求改革社會。

1.提高社會自治能力

2.培育社會中介組織

3.建立社會對政府的監督制約機制

4.建立社會保障體系 第五節

政府再造

一、政府再造的含義

“政府再造”就是通過“政府再造工程”去重塑社會，以引導、管制及控制經濟、社會的發展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長，而更注意的是質方面的改變。它涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業諸多關系的調整；涉及政府治理的觀念、結構、方式和方法的變革；既涉及政府內部組織、運作程序的調整，更涉及政府外部關系的變革。

二、西方國家的政府再造模式

西方國家的“政府再造”具有如下特征：

1、與行政環境變化相適應。

2.著重于政府如何運作。

3.廣泛采用私營部門的管理方式。

4.基于美國各級政府尤其是州與地方政府的改革實踐。

5.重新探索政府與社會的關系。西方國家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服務中積極引入市場競爭機制，依托 各類社會組織來克服政府壟斷經營的弊端，運用合同承包、績效測評、目標管理等方法進行管理。

政府再造要求政府著力培育獨立的市場主體，充分發揮各種社會力量的作用，包括發揮公營部門、私營部門、非營利組織的作用。

三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示

“政府再造”一方面是美國等西方國家特定社會、經濟、政治背景下的產物，一方 面又在某種程度上體現了公共服務改革發展的一般規律。

學習借鑒西方國家的“政府再造” 理論，要求政府必須高效、精干、廉價。我國如引入市場化管理方法，既應拋棄西方國家的混淆公私經營部門的差別、完全實行私有化等錯誤做法，又應借鑒其成功之處，推進我國政府改革。我國政府公務人員同樣需要企業家般的創造精神，需要結合國情探索具有中國特色的公共服務市場化管理方法。這需要政府創建一個良好的法律與制度環境，以解決市場化過程中出現的問題。

四、我國政府的再造模式

（一）從效率行政到民主行政。

（二）從控制導向的管理到服務導向的管理。

（三）從只強調發揮政府的作用到強調發揮政府、市場共同作用。

（四）從國家的單獨治理到國家與社會的共同治理。

（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制。

（六）從中央集中權力到適度的地方分權。

（七）從官僚組織到適應型組織。

（八）從人治到法治。我國政府要實現從人治向法治的轉變，政府必須服從法律，接受法律的約束和控制，并使公民的各項權利得到保障。第九講

公共管理中的非營利組織 學習要點：

非營利組織的含義與特征。

非營利組織的作用。

非營利組織的運行機制。

正確處理政府與非營利組織的關系。第一節 非營利組織概述

一非營利組織的含義

非營利組織是有別于政府組織（第一部門）、營利組織（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供部分公共物品與服務，強調個人奉獻、成員互益等價值觀念，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非營利組織是為滿足公眾需要而不是為了積聚私人財富而成立的組織，這是它能成為公共管理主體的重要依據。

目前，我國的非營利組織主要包括社會團體和民辦非企業單位兩種形式。社會團體是由中國公民自愿組成，為實現會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織，主要包括協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等社會組織。民辦非企業單位是由企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉 43

辦的、從事公益性社會服務活動的非營利民間組織，主要包括各種民辦的學校、醫院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社區服務中心（站）、職業培訓（介紹）中心、研究所（院）、文化館（所）、體育館等。

二、非營利組織產生發展的原因

社會原因

經濟原因

特定的時代背景

三、非營利組織的特點

①組織性，指有正式的組織機構，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等；

②民間性，又稱非政府性，指不是政府及其附屬機構，也不隸屬于政府或受其支配；

③非營利性，指不以營利為目的，不進行分紅或利潤分配； ④自治性，指有獨立的決策與行使能力，能夠進行自我管理；

⑤志愿性，指成員的參加特別是資源的集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的，組織活動中有一定比例的志愿者參加；

⑥非政治性，指不是政黨組織，不參加競選等政治活動；

⑦非宗教性，指不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。

四、非營利組織與政府組織的差異

（一）運行基礎

政府運行的基礎是擁有合法強制力的公共管理權力和納稅人所交的稅收。

非營利組織的運行基礎是它存在的合法性、它與其他社會組織關系的平等性。

（二）行為特征

政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非營利性等基本特征。非營利組織的行為具有7個基本特征，即組織性、民間性、營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。與政府的行為特征比較，它也具有公共性與非營利性，但不具有普遍性與強制性。

（三）交易模式

交易模式是指買賣雙方的交換關系。政府與非營利組織都具有提供公共服務與產品的職能，但它們作為公共服務與產品的提供者，與服務對象間的關系是不同的。

（四）稅法規制

稅法規制是指通過稅收政策及稅收法規，來對規制部門的活動進行調節，它包括積極誘導和消極壓抑兩個方面。

從理論和原則上講，政府不僅不能從事經營活動，更不能從事營利性的經營活動，所以政府部門一律免繳稅收。

非營利組織的捐贈收入、撥款收入一般都享受到稅收優惠，甚至未被納入征稅范圍。對于存在營利性收入的非營利組織，即視同于一般的企業來進行征稅。

（五）管理職能

政府有4種基本職能，即政治統治職能、社會服務職能、社會管理職能和社會平衡職能。

非營利組織作為公共物品的提供者可以克服政府壟斷機制的內在局限性，同時它又具有許多獨特的社會職能與政治職能，如社會溝通職能，社會裁斷職能，社會調節職能，社會協調、代理職能，社會文明倡導職能，政府合法性的資源供給者職能，政府權力的監督者職能，民主價值觀的培育者職能。

（六）管理方法

強制性公共管理方法、誘導性公共管理方法、管理責任制、參與式管理方法是幾種常用的公共管理方法。

政府主要使用強制性管理方法、管理責任制方法，輔之以誘導管理方法、參與管理方法，而非營利組織則主要運用誘導管理方法、參與管理方法，輔之以管理責任方法，至于強制性管理方法。

五、非營利組織與政府組織的聯系

1.政府從非營利組織輸入信息。

2.非營利組織從政府輸入信息。

3.政府以公平仲裁者的立場、態度和方法來化解、處理非營利組織之間的矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現各社會團體的有益互動。

政府與非營利組織關系既有密切聯系的一面，也有彼此存在矛盾的時候：政府管理過強、力度過大，對非營利組織結社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。第二節 非營利組織的作用與局限

有人把國外非營利組織的作用概括為聚、立、推3個方面。

一、非營利組織的基本社會作用

（一）社會服務功能

（二）社會溝通功能

（三）社會評價、裁斷功能

（四）社會調節功能

（五）社會協調、代理功能

（六）倡導社會文明職能

非營利組織發揮社會作用的主要途徑有兩類，即傳統途徑與現代途徑。

二、非營利組織的基本政治作用

（一）政府合法性的資源供給者

（二）政府權力的監督者

（三）民主價值觀的培育者

（四）公民參政素質的促進者

三、非營利組織在中國轉型時期所擁有的獨特功能

（一）促進政府職能轉變。

（二）培育和規范市場。

（三）推動企業經營機制轉換。

（四）形成自律性的社會秩序。

四、非營利組織發展的局限性

目前，非營利組織在世界各國的發展，可謂方興未艾，但它的深入發展，也有其局限性，主要表現如下。

（一）志愿組織的非志愿性：這主要表現在非營利活動所需的開支與非營利組織能募集到的資源之間存在著一個巨大的缺口，慈善不足。

（二）獨立組織的非獨立性：非營利組織理論上應該是獨立于企業和政府之外的，但現實的發展中，三者之間的界限十分模糊，一部分非營利組織與企業的活動沒有什么區別。

（三）政府職能的虛假轉移：非營利組織的興起表面上看是政府職能轉移的過程，但事實上，這并不能完全說明政府職能就完成了轉移。

（四）受到責任和腐敗問題的困擾：非營利組織成立的初衷是為了公益事業，然而隨著組織的發展，其結構和人員往往朝官僚化方向發展，最終導致組織的公益目標被置換成爭取資金、為了組織自身的利益。

第三節

非營利組織的組織與管理

一、非營利組織的成立制度及其法律地位

目前世界各國非營利組織成立制度，主要有許可批準制度、登記備案制度和登報聲明制度3種。世界上許多國家的非營利組織的成立程序采取前兩種方式，并取得獨立的法人地位。我國采取的是許可批準制。

二、非營利組織的經費來源制度

據1992年《世界銀行發展報告》等資料，國外非營利部門的資金來源有3個基本渠道：私人付費、公共部門、民間慈善捐贈。美國、英國、意大利、日本的非營利籌資模式是私人付費主導型，即私人付費是非營利組織的主要資金來源，其次是公共部門支持，最后是民間捐贈。

我國的非營利組織的收入來源主要是國家財政統包。這是因為傳統的許多非營利組織都是由國家興辦組建的，財政統包了它們事業經費的供給。另外，由于人們認為非營利組織的活動是非產業化的，只有依靠國家財政來供養。

三、非營利組織的組織制度

非營利組織管理如同企業管理、政府管理，需要科學的組織制度。一般地，西方國家非營利部門的組織形式采取會員制，其成員來自于不同工作崗位，他們根據自愿原則、承認共同宗旨、以會員名義集合而成松散的組織。非營利組織的管理方式一般實行民主議事制度，實行理事會決策體制。

四、非營利組織的設計與分工制度

（一）非營利組織設計與分工的部門化。

一般地，非營利組織的組織設計與分工有兩種方式，第一種是依據組織功能分工來設置部門機構，通常設置財務部、人事部、計劃部、推廣公關部、募款部和業務執行部等。第二種是按服務對象或服務內容來設置部門機構，例如根據服務對象可分為兒童福利部、青少年福利部、老年人福利部、殘疾人福利部等。

（二）非營利組織設計與分工的層級化。

非營利組織的層級設計通常需要在最嚴密管制的正式組織與松散協調的非正式組 織間權衡取舍。

非營利組織通常包括以下3個階層。決策階層；協調階層；技術階層。

五、非營利組織的績效評價制度

國外非營利組織績效評價體系通常借助如下指標要素來測量非營利組織的績效： 效益（B）、效果（OC）、產出（O）、投人（I）和成本（C），它們分別代表著 非營利組織的貨幣成果、非貨幣成果、非貨幣過程、非貨幣投入和貨幣投入。第四節 非營利組織的發展現狀

一、世界上非營利組織的發展概況

1.在世界上幾乎所有的國家，都存在一個龐大的非營利組織。

2.非營利組織在不同國家間的發展不平衡。

3.在非營利組織的就業人口中，包含大量的志愿者。4.在非營利組織中，各個不同領域的發

展是不平衡的。

5.從非營利組織的收入來源來看，占比重最大的是服務收費（49％），其次為來 自政府的各種資助（40％），最低的是各種慈善所得（11％）。

二、中國非營利組織的發展狀況

我國的非營利組織由于20世紀八九十年代經濟體制的轉軌和政府職能的轉變而 得到了迅猛的發展。據民政部統計，2001年，我國已登記注冊的縣以上社會團體達 12.9萬家，民辦非企業單位達8.2萬家。

當前我國非營利組織發展主要存在以下問題。

1.政社不分。

2.經費不足。

3.能力不足。

4.法制的缺陷。

5.政策實施中的不足。

三、促進我國非營利組織發展的措施

（一）鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關系

（二）創造良好的環境培育非營利組織發展

（三）政府制定扶持非營利組織發展的相關法律、政策

（四）非營利組織積極加強自身的建設 第五節

非營利組織的發展趨勢

一、非營利組織在西方國家的發展趨勢

（一）努力提高知名度

（二）明確法律地位

（三）密切與政府的合作

（四）大力倡導慈善捐助

（五）提高公眾的信任度

（六）實施專業化發展戰略

（七）非營利組織的全球化

二、非營利組織在中國的發展展望

盡管目前我國的非營利組織發展還存在許多不利因素，面臨著許多困難，但同時，我們也要清醒地看到現實中存在著有利于非營利組織發展的積極因素。

1.隨著我國經濟的持續發展和社會的繁榮，越來越多的人開始關心社會公益事業，凡事都依賴政府的觀念已經被打破，越來越多的人正在通過互助和協商的方式解決問題，這為中國非營利組織的發展提供了重要的文化基礎。

2.多元化趨勢使政府不再是人們社會生活特別是社會公共事務領域的惟一主宰，基層政權選舉為代表的政治民主化正在穩步推進，這有利于非營利組織的發展壯大。

3.公民的社會參與熱情越來越高漲，公眾參與機制逐步發展和健全起來。

4.中國的非營利組織在所面臨的各種挑戰和機遇面前，能力正在逐步提高。

5.我國政府正在建立非營利組織登記管理方面的法制規范體系。

第十講

公共物品管理

學習要點：

公共物品的含義、特性、類型

判別公共物品的步驟

公共物品供給的特點

公共物品有效供給的條件

混合物品的特點、供給

官僚主義與公共物品的供給

政府提供公共物品的兩種方式 第一節 公共物品的含義與類型

一、公共物品的含義

公共物品（Public goods）是相對那些可以劃分為企業或個人消費單元的基本生活或生產資料等私人產品（Private goods）而言的共享性物質產品和服務項目。

薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是這樣的物品或勞動，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種物品或勞務消費的減少。他還用數學公式對純粹的私人產品和純粹的公共物品加以嚴格的區別：（1）私人產品

即某一商品的總量（X）等于每一個消費者所擁有或消費的該商品數量的總和，這也就是說私人產品是能夠在消費者之間分割的。（2）公共物品

即對于任何一個消費者來說，他個人消費所支配的公共物品數量實際上是該公共物品的總量（X），這也就是說公共物品在消費者之間是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不可分割性。

效用的不可分割（Non-divisibility），指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯合消費的特點。

（二）消費的非競爭性。

消費的非競爭性（Non-rivalness），是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數量或質量。

（三）技術的非排他性。

技術的非排他性（Non-excludability），是指在技術上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。

三、判別公共物品的步驟

圖10-1 判別公共物品的步驟（注：用教材上的圖10-1）

四、公共物品的類型

根據以上步驟的識別，我們大致可以區分出以下四種不同類型的物品：（1）同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品；（2）同時具有排他性與競爭性的純私人物品；（3）具有 48

非排他性與競爭性的公共資源；（4）具有排他性與非競爭性的準公共物品。這四種物品的具體例子

可見圖10-3

圖10-2 不同類型的公共物品（注：用教材上的圖10-2 50