第一篇：中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見

中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意

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新華社北京12月29日電

中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見

（2016年12月26日）

為探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性，現就穩步推進農村集體產權制度改革提出如下意見。

一、重大意義

（一）農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求。農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。改革開放以來，農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，極大解放和發展了農村社會生產力。適應健全社會主義市場經濟體制新要求，不斷深化農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，引領農民逐步實現共同富裕具有深遠歷史意義。

（二）農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措。農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產，用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。這三類資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎。適應城鄉一體化發展新趨勢，分類推進農村集體產權制度改革，在繼續按照黨中央、國務院已有部署抓好集體土地等資源性資產確權登記頒證，建立健全集體公益設施等非經營性資產統一運行管護機制的基礎上，針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題，著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革，對于切實維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，如期實現全面建成小康社會目標具有重大現實意義。

二、總體要求

（三）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，為推進城鄉協調發展、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

（四）基本原則

——把握正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收。

——堅守法律政策底線。堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系。

——尊重農民群眾意愿。發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。——分類有序推進改革。根據集體資產的不同類型和不同地區條件確定改革任務，堅持分類實施、穩慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優先序，明確改革路徑和方式，著力在關鍵環節和重點領域取得突破。

——堅持黨的領導。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規運行，逐步實現共同富裕。

（五）改革目標。通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

三、全面加強農村集體資產管理

（六）開展集體資產清產核資。這是順利推進農村集體產權制度改革的基礎和前提。要對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失。在清產核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續；對侵占集體資金和資產的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。清產核資結果要向全體農村集體經濟組織成員公示，并經成員大會或者代表大會確認。清產核資結束后，要建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。各省級政府要對清產核資工作作出統一安排，從2017年開始，按照時間服從質量的要求逐步推進，力爭用3年左右時間基本完成。

（七）明確集體資產所有權。在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織，并在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資產所有權。集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。

（八）強化農村集體資產財務管理。加強農村集體資金資產資源監督管理，加強鄉鎮農村經營管理體系建設。修訂完善農村集體經濟組織財務會計制度，加快農村集體資產監督管理平臺建設，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。穩定農村財會隊伍，落實民主理財，規范財務公開，切實維護集體成員的監督管理權。加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支等定期審計，繼續開展村干部任期和離任經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產。對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發生在群眾身邊的腐敗行為。

四、由點及面開展集體經營性資產產權制度改革

（九）有序推進經營性資產股份合作制改革。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展。已經開展這項改革的村鎮，要總結經驗，健全制度，讓農民有更多獲得感；沒有開展這項改革的村鎮，可根據群眾意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先進行試點，再由點及面展開，力爭用5年左右時間基本完成改革。農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。改革后農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控。

（十）確認農村集體經濟組織成員身份。依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。

（十一）保障農民集體資產股份權利。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。建立集體資產股權登記制度，記載農村集體經濟組織成員持有的集體資產股份信息，出具股權證書。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。有關部門要研究制定集體資產股份抵押、擔保貸款辦法，指導農村集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的辦法。及時總結試點經驗，適時在面上推開。

五、因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式

（十二）發揮農村集體經濟組織功能作用。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動。發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系。

（十三）維護農村集體經濟組織合法權利。嚴格保護集體資產所有權，防止被虛置。農村承包土地經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經農村集體經濟組織等發包方同意；采取出租（轉包）或者其他方式流轉經營權的，應報農村集體經濟組織等發包方書面備案。在農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關系的有效辦法。對于經營性資產，要體現集體的維護、管理、運營權利；對于非經營性資產，不宜折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護。

（十四）多種形式發展集體經濟。從實際出發探索發展集體經濟有效途徑。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；可以利用生態環境和人文歷史等資源發展休閑農業和鄉村旅游；可以在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業。支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。

（十五）引導農村產權規范流轉和交易。鼓勵地方特別是縣鄉依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場，開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。縣級以上地方政府要根據農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要，制定產權流轉交易管理辦法，健全市場交易規則，完善運行機制，實行公開交易，加強農村產權流轉交易服務和監督管理。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法。

六、切實加強黨對農村集體產權制度改革的領導

（十六）強化組織領導。各級黨委和政府要充分認識農村集體產權制度改革的重要性、復雜性、長期性，認真抓好中央改革部署的貫徹落實，既要鼓勵創新、勇于試驗，又要把控方向、有歷史耐心，切實加強組織領導，積極穩妥推進改革。要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。各地要層層分解任務，落實工作措施，提出具體要求，創造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調整的，要及時向上級請示匯報，確保社會和諧穩定。

（十七）精心組織實施。農村集體產權制度改革工作由中央農村工作領導小組組織領導，農業部、中央農村工作領導小組辦公室牽頭實施。要梳理細化各項改革任務，明確任務承擔單位，制定配套的分工實施方案，有關部門按職責抓好落實。各有關部門要加強調查研究和工作指導，及時做好政策評估，協調解決改革中遇到的困難和問題；農業等有關部門的干部要深入基層，加強政策解讀和干部培訓，編寫通俗易懂的宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解改革精神和政策要求。加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為。注重改革的系統性、協同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發揮改革的綜合效應。（十八）加大政策支持力度。清理廢除各種阻礙農村集體經濟發展的不合理規定，營造有利于推進農村集體產權制度改革的政策環境。農村集體經濟組織承擔大量農村社會公共服務支出，不同于一般經濟組織，其成員按資產量化份額從集體獲得的收益，也不同于一般投資所得，要研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策。在農村集體產權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費。進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制。對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地。

（十九）加強法治建設。健全適應社會主義市場經濟體制要求、以公平為核心原則的農村產權保護法律制度。抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，賦予農村集體經濟組織法人資格，明確權利義務關系，依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益，保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。抓緊修改農村土地承包方面的法律，賦予農民更加充分而有保障的土地權益。適時完善集體土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面的法律制度。認真做好農村產權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。

第二篇：中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革

中共中央國務院關于穩步推進農村集體

產權制度改革的意見（2016年12月26日）

為探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性，現就穩步推進農村集體產權制度改革提出如下意見。

一、重大意義

（一）農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求。農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。改革開放以來，農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，極大解放和發展了農村社會生產力。適應健全社會主義市場經濟體制新要求，不斷深化農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，引領農民逐步實現共同富裕具有深遠歷史意義。

（二）農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措。農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產，用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。這三類資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎。適應城鄉一體化發展新趨勢，分類推進農村集體產權制度改革，在繼續按照黨中央、國務院已有部署抓好集體土地等資源性資產確權登記頒證，建立健全集體公益設施等非經營性資產統一運行管護機制的基礎上，針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題，著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革，對于切實維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，如期實現全面建成小康社會目標具有重大現實意義。

二、總體要求

（三）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，為推進城鄉協調發展、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

（四）基本原則

——把握正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收。

——堅守法律政策底線。堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系。

——尊重農民群眾意愿。發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

——分類有序推進改革。根據集體資產的不同類型和不同地區條件確定改革任務，堅持分類實施、穩慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優先序，明確改革路徑和方式，著力在關鍵環節和重點領域取得突破。

——堅持黨的領導。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規運行，逐步實現共同富裕。

（五）改革目標。通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

三、全面加強農村集體資產管理

（六）開展集體資產清產核資。這是順利推進農村集體產權制度改革的基礎和前提。要對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失。在清產核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續；對侵占集體資金和資產的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。清產核資結果要向全體農村集體經濟組織成員公示，并經成員大會或者代表大會確認。清產核資結束后，要建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。各省級政府要對清產核資工作作出統一安排，從2017年開始，按照時間服從質量的要求逐步推進，力爭用3年左右時間基本完成。

（七）明確集體資產所有權。在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織，并在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資產所有權。集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。

（八）強化農村集體資產財務管理。加強農村集體資金資產資源監督管理，加強鄉鎮農村經營管理體系建設。修訂完善農村集體經濟組織財務會計制度，加快農村集體資產監督管理平臺建設，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。穩定農村財會隊伍，落實民主理財，規范財務公開，切實維護集體成員的監督管理權。加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支等定期審計，繼續開展村干部任期和離任經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產。對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發生在群眾身邊的腐敗行為。

四、由點及面開展集體經營性資產產權制度改革

（九）有序推進經營性資產股份合作制改革。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展。已經開展這項改革的村鎮，要總結經驗，健全制度，讓農民有更多獲得感；沒有開展這項改革的村鎮，可根據群眾意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先進行試點，再由點及面展開，力爭用5年左右時間基本完成改革。農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。改革后農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控。

（十）確認農村集體經濟組織成員身份。依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。

（十一）保障農民集體資產股份權利。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。建立集體資產股權登記制度，記載農村集體經濟組織成員持有的集體資產股份信息，出具股權證書。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。有關部門要研究制定集體資產股份抵押、擔保貸款辦法，指導農村集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的辦法。及時總結試點經驗，適時在面上推開。

五、因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式

（十二）發揮農村集體經濟組織功能作用。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動。發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系。

（十三）維護農村集體經濟組織合法權利。嚴格保護集體資產所有權，防止被虛置。農村承包土地經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經農村集體經濟組織等發包方同意；采取出租（轉包）或者其他方式流轉經營權的，應報農村集體經濟組織等發包方書面備案。在農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關系的有效辦法。對于經營性資產，要體現集體的維護、管理、運營權利；對于非經營性資產，不宜折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護。

（十四）多種形式發展集體經濟。從實際出發探索發展集體經濟有效途徑。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；可以利用生態環境和人文歷史等資源發展休閑農業和鄉村旅游；可以在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業。支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。

（十五）引導農村產權規范流轉和交易。鼓勵地方特別是縣鄉依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場，開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。縣級以上地方政府要根據農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要，制定產權流轉交易管理辦法，健全市場交易規則，完善運行機制，實行公開交易，加強農村產權流轉交易服務和監督管理。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法。

六、切實加強黨對農村集體產權制度改革的領導（十六）強化組織領導。各級黨委和政府要充分認識農村集體產權制度改革的重要性、復雜性、長期性，認真抓好中央改革部署的貫徹落實，既要鼓勵創新、勇于試驗，又要把控方向、有歷史耐心，切實加強組織領導，積極穩妥推進改革。要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。各地要層層分解任務，落實工作措施，提出具體要求，創造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調整的，要及時向上級請示匯報，確保社會和諧穩定。

（十七）精心組織實施。農村集體產權制度改革工作由中央農村工作領導小組組織領導，農業部、中央農村工作領導小組辦公室牽頭實施。要梳理細化各項改革任務，明確任務承擔單位，制定配套的分工實施方案，有關部門按職責抓好落實。各有關部門要加強調查研究和工作指導，及時做好政策評估，協調解決改革中遇到的困難和問題；農業等有關部門的干部要深入基層，加強政策解讀和干部培訓，編寫通俗易懂的宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解改革精神和政策要求。加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為。注重改革的系統性、協同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發揮改革的綜合效應。

（十八）加大政策支持力度。清理廢除各種阻礙農村集體經濟發展的不合理規定，營造有利于推進農村集體產權制度改革的政策環境。農村集體經濟組織承擔大量農村社會公共服務支出，不同于一般經濟組織，其成員按資產量化份額從集體獲得的收益，也不同于一般投資所得，要研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策。在農村集體產權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費。進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制。對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地。

（十九）加強法治建設。健全適應社會主義市場經濟體制要求、以公平為核心原則的農村產權保護法律制度。抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，賦予農村集體經濟組織法人資格，明確權利義務關系，依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益，保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。抓緊修改農村土地承包方面的法律，賦予農民更加充分而有保障的土地權益。適時完善集體土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面的法律制度。認真做好農村產權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。

第三篇：《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》政策解讀

《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》政策解讀

2016年12月26日，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱為《意見》）。國務院新聞辦公室于2017年1月3日舉行新聞發布會，農業部部長韓長賦、副部長陳曉華介紹《意見》有關情況，并回答記者提問，就《意見》出臺的重要意義、主要考慮，農村集體產權制度改革頂層設計的目標方向、重點任務、推進原則、實施要求、保護農民財產權利和民主權利、改革的重要目標、保障措施等問題，進行了政策解讀。

《意見》是指導農村集體產權制度改革的總綱領

農村集體產權制度改革，是涉及農村基本經營制度和我國基本經濟制度的一件大事，是新形勢下完善農村生產關系的重大舉措，是全面深化農村改革的重大任務。日前，中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對農村集體產權制度改革作了總體部署，這是農村管長遠、管根本、深刻的制度創新，是今后一個時期指導農村集體產權制度改革的總綱領，對于深化農村改革、保障農民權益、形成農村經濟發展新動能具有重大意義。

《意見》出臺的目的是為了解決“兩個適應”

目前，我國農村集體經濟組織積累了大量資產，但集體資產管理面臨“兩個適應”問題。一是要適應健全社會主義市場經濟體制新要求，通過深化改革，盤活集體資產，增添發展新活力。二是要適應城鄉一體化發展新趨勢，推進改革，防止農村集體資產流失，切實維護農民合法權益，讓廣大農民分享改革發展成果。大量的集體資產，如果不盤活整合，就難以發揮應有的作用；如果不盡早確權到戶，就存在流失或者被侵占的危險。推進這項改革非常必要、非常緊迫。

《意見》是系統全面深化集體產權改革的重大部署

黨中央、國務院高度重視農村集體產權制度改革。黨的十八屆三中全會提出，賦予農民更多財產權利。2015年部署在全國29個縣（市、區）開展積極發展農民股份合作、賦予農民對集體資產股份權能改革試點。2016年4月，總書記在小崗村農村改革座談會上強調，著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。中央現在出臺《意見》，是對深化集體產權改革系統全面的重大部署。

《意見》明確了改革的目標方向

就是要逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度。建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

《意見》明確了改革的重點任務

要求對集體所有的各類資產進行全面清產核資，健全臺賬管理制度，從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成。在此基礎上，將經營性資產以股份或份額形式量化到集體成員，有序推進經營性資產股份合作制改革，力爭用5年左右時間基本完成改革。

《意見》明確了改革的推進原則

主要是改革要尊重農民意愿，積極穩妥有序推進，堅持試點先行、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切。

《意見》明確了改革的實施要求

要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，地方各級黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。要加大對農村集體產權制度改革的政策支持和法治保障，營造有利于推進改革的法律政策環境。

農業部門要認真落實《意見》精神，確保改革扎實推進。隨著《意見》的貫徹實施，農村集體產權關系將更加清晰，農村集體經濟將煥發新的活力，農民財產性收入將穩步增長。

推進農村集體產權制度改革的三個“有利于”

從全面深化農村改革的大布局來講，農村集體產權制度改革可以說是繼農村土地“三權分置”重大制度創新之后，中央部署的又一項管長遠、管全局的重大改革。我國在土地上已經做了很多改革，前不久介紹過“三權分置”。現在部署推進農村集體產權制度改革，主要有三點考慮：

第一，這項改革有利于增強農村集體經濟發展的活力。農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分。經過長期的發展積累，目前全國農村集體經濟組織擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，大體上全國的村平均每個村是500萬，東部地區的村有近千萬元。這些資產是農村農業發展的重要物質基礎。30多年前農村實行土地家庭承包，調動了億萬農民的積極性，解決了十幾億人的溫飽和吃飯問題。現在隨著社會主義市場經濟體制的建立，深化農村集體產權制度改革既體現集體經濟的優越性，又調動個人積極性。這種農村集體經濟運行的新機制，可以更好地發展壯大集體經濟，逐步實現共同富裕。

第二，這項改革有利于增加農民的財產性收入。農民的收入分四個方面，一是家庭的經營性收入，二是打工的工資性收入，三是財產性收入，四是各種轉移性收入。這項改革有利于增加農民的財產性收入。集體資產是誰的？是歸農民集體成員所有，因此農民集體成員是集體經濟的主人。可以說維護好、發展好、實現好廣大農民的權益是農村一切改革的出發點和落腳點。這項改革一個重要的目標設計和追求就是增加農民收入。現在一方面維護農民的財產權利顯得越來越緊迫，另一方面農民的增收或者持續增收越來越困難。所以改革集體產權制度把集體的經營性資產確權到戶，實現農民對集體資產的占有使用和收益分配的權利，有利于拓寬農民的增收新渠道，讓農民共享農村改革的發展成果。一些先行地區，特別是沿海一些地區已經開展這項改革。到2015年底，全國已經有5.8萬個村，4.7萬個村民小組實行這項改革，已經累計向農民股金分紅近2600億元，2015年當年就分紅了411億元。

第三，這項改革有利于增添農業農村發展的新動能。改革農村集體產權制度，發展農民股份合作等多種形式的聯合和合作，有利于激活農村的各類要素的潛力，完善現代農業的經營體系，增添農業農村發展的新動能，應該說各地的實踐也有這方面的經驗，比如上海市閔行區梅隴鎮華二村通過改革，集體年收入從2005年改革時的3300萬元增加到2015年的8100萬元，年均增長超過9%，再比如廣東省佛山市的南海區，2015年村組78萬名社員股東人均分紅是5172元，占人均可支配收入的20%，所以這項改革確實意義重大，而且也被實踐所證明，相信改革可以促進農業發展、農民增收和農村穩定。

農村三類集體資產的改革任務要分類施策

農村集體資產主要有三類，第一類是集體所有的土地等資源性資產。第二類是用于集體統一經營的經營性資產。第三類是用于公共服務的非經營性資產。這三類資產都有改革的任務，但是要分類施策。對于資源性的資產改革，中央已經有部署，就是要繼續抓好土地承包經營權確權登記頒證工作，完善“三權分置”辦法，保持土地承保包關系的長久不變。這方面的改革正在有序推進中。對非經營性資產的改革，主要是結合新農村建設，建立探索集體統一經營的運行管護機制，更好地為集體成員和社區居民提供公益性服務。

經營性資產的改革是這次改革的重點

改革要突出經營性資產這個重點。當前的問題突出反映在經營性資產上，現在有不少的地方集體經濟發展了，形成了數額較大的經營性資產，如果不明晰歸屬、完善權能、盤活整合、創新機制，這些資產難以在市場經濟體制下發揮應有的作用。如果不盡早確權到戶，在城鄉一體化的進程中，這些資產再過若干年就更難說清楚歸屬，就有流失或被侵占的危險，對此農民反映非常強烈，要求非常迫切。

經營性資產的改革是這次改革的重點。經營性資產改革重點是在清產核資的基礎上，將集體經營性資產確權到戶，然后發展多種形式的股份合作制。確權到戶不是把集體資產分了，而是要明確誰有這個權利，大家來共同發展股份合作制。所以改革要開展清產核資、確認成員身份、搞好折股量化，構建集體資產運行新機制和收益分配制度，說到底就是落實好農民的集體收益分配權和民主監督權。

集體經營性資產的股份合作制改革難度不小，特別是直接涉及廣大農民的切身利益，所以需要高度重視，著力推進，這就是為什么這次文件在全面部署的同時聚焦重點是經營性資產改革的考慮。

改革要使廣大農民在兩個方面有獲得感

這項改革重要的目標就是要保障農民的集體經濟組織成員權利。農民作為集體經濟組織的成員，他的權利很多，最重要是兩方面：

一是財產權利，包括集體土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。是農民集體成員才有這個權利。

二是民主權利，包括對集體經濟活動的民主管理權利。比如說他有知情權、參與權、表決權、監督權。

也就是說，這一次改革要使廣大農民的物質利益和民主權利兩個方面都有獲得感。

改革中保護農民財產權利和民主權利各有兩個要點

在集體經營性資產股份合作制改革中，保護財產權利有兩個要點：

一是完善股份權能。賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出以及抵押、擔保和繼承的權利，2015年，在29個縣（市、區）開展了這項改革試點。從一年多的情況來看，應該說試點還比較有效，農民也比較滿意，下一步就要總結可復制、可推廣的經驗，并且將試點成果盡快轉化為政策法律。

二是實行嚴格保護。為防止外來資本的侵占，現階段開展的農村集體資產股份合作制改革，要嚴格限制在集體經濟組織內部，農民所持有的集體資產股份流轉要封閉運行，不能突破本集體經濟組織的范圍。

在集體經營性資產股份合作制改革中，保護農民民主權利有兩個要點：

一是要保障農民的選擇權。要尊重農民的意愿，發揮農民主體作用，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。涉及成員權利的重大事項都要實行民主決策，比如說成員身份確認、資產股權的設置等問題都得由農村群眾來民主討論決定，不是干部決定，是農民自己決定。

二是保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權。不論是改革方案的制定還是具體組織實施，以及改革之后建立管理制度，都要維護農民集體成員的監督管理權利。總的來說，要真正讓農民成為這項改革的參與者和受益者。

改革必須加強領導、周密設計、精心組織

這項改革和全國行政村和村民小組都有關系，也關系廣大農民的切身利益。農村集體產權制度改革是涉及農村生產關系的進一步調整和完善，涉及廣大農民的切身利益，涉及農村長遠發展和社會穩定，另外我國地區差別也比較大，情況比較復雜，這方面工作必須加強組織領導，周密設計、精心組織。

為積極穩妥推進這項改革，中央對地方黨委政府提出了明確要求。各地要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制，特別是地方各級黨委的書記尤其是縣鄉黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。要層層分解任務，落實工作措施，提出具體要求。要創造保障條件，確保這項改革事有人管，責有人負。

作為農業部門怎么來實施這個改革，《意見》明確，在中央層面農村集體產權制度改革這項工作由農業部和中央農辦牽頭實施。作為牽頭單位，農業部和各級農業部門要切實負起責任，要通過多種形式來廣泛宣傳中央的改革政策，包括今天新聞發布會，也希望新聞界的朋友們幫農業部門共同學習領會和解讀好中央的改革政策。要抓好對地方黨政領導、基層干部的培訓，農業部準備組織一批農業部門特別是搞政策的干部到基層去調查研究、指導改革，提高他們的政策水平，增強各級干部做好改革的自覺性、主動性和創造性。要抓緊制定農村集體資產清產核資方案，指導地方開展清產核資，夯實改革基礎。要繼續開展試點，在已有的29個縣（市、區）的基礎上，準備再選擇100個縣（市、區）來擴大改革試點。還要考慮推動完善支持農村產權制度改革的政策法律，要清理廢除阻礙集體經濟發展的不合理規定。還要開展改革的督導檢查，要層層傳導壓力，督促落實改革責任，確保改革有序推進，取得實效。

防止侵犯少數人及婦女權益是改革的重要問題

體現公平和效率是解決好這個問題的一個重要方面。在農村的改革實踐中，一些地方確實存在多數人侵犯少數人利益的問題。為了防止這樣的情況出現，這次文件特別提出，成員身份確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，并且特別提出要注意切實保護婦女的合法權益。這些年中央對此高度重視，在土地的問題上已經有明確的政策規定，在法律規定上也有明確要求。實踐中，不少地方都采取措施來防止婦女的權益受到侵犯。比如，在近期開展的土地承包經營權確權登記頒證過程中，為了保證婦女的土地承包權益，明確在登記的時候，要體現共有人，也就是說，婦女在財產權益的名單上要有記載，要得到落實。同樣，進行股份合作制改革試點，確定經營性資產股份收益的時候，也強調以戶為單位來確定，這樣有利于更好地保護婦女的權益。實踐中，基層都在積極探索，不斷尋找解決辦法。

這一項改革要確定每個集體的成員，概括的講就是成員必有份，只要是這個集體經濟組織的成員，集體資產確權到戶、量化到戶，肯定你這家是有份額和權利的。第二，誰是成員，農民公認。是成員必有份，誰是成員，由農民群眾民主決定。你是不是成員要由集體組織的成員大家來共同民主討論確認。農業部提倡在縣域范圍內，出臺成員身份確認的指導性意見，最后由群眾來民主決定。從實踐來看，應該說各地都有很多創造，基本上是把應該界定為成員的都界定了，包括保護婦女的權益。群眾公認了，這項改革才能健康進行，才能夠保持農村的和諧穩定。

積極穩妥推進農村經營性資產股份合作制改革將主要把握兩點

中國地區差異很大，農村集體資產的情況也比較復雜，所以推進這項改革總的考慮是要積極穩妥，尤其是要穩，要穩步推進，穩慎實施，把這項改革健康進行，保持農村穩定。從農業部門來講，根據中央文件的要求，農業部在推進這項改革當中主要是把握兩點：

第一點，堅持因地制宜，先易后難。改革要從當地的實際出發，改革首先在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達的村來開展，因為這些地方集體資產多，農民改革的呼聲也高。從全國情況看，目前的改革主要集中在東部發達地區。

第二點，要堅持試點先行、由點及面。農村集體產權制度改革關乎廣大農民群眾切身利益，各地情況十分復雜，所以要試點先行。中央明確，2017年在繼續搞好原有試點的基礎上，進一步擴大試點范圍。各省（市、區）也可以按照中央的要求，根據本地實際自主安排一些試點，通過試點探索經驗來逐步推開。

文件里設定三年和五年這兩個時間表，三年左右搞完農村集體資產清產核資，五年左右搞完農村經營性資產確權到戶和股份合作制改革，就是考慮到這項改革比較復雜，所以要由點到面的來實行。相信通過各地的不斷試點，無論是干部還是農民群眾，都會通過實踐來學會適應這項改革，并且在改革之后能夠建立起好的運行機制。

推進經營性資產股權管理模式由群眾最終決定

在實踐中，股權管理主要有兩種形式或者說兩種模式。一種是動態管理，也就是說能夠在一定時期內隨著人口的增減而調整股權或者份額。第二種是靜態管理，也就是說，生不增、死不減，保持穩定。在確定管理模式的時候，很重要的就是要由群眾來選擇和決定。從現在已經開展的改革和已經進行的試點來看，多數地方或者說多數老百姓是選擇靜態管理模式的，不以人口的增減和變動，而隨時隨意去調整股權關系。廣東佛山市南海區搞股份合作制改革已經搞了20多年，到今天為止，仍然是限定在社區內，他們的說法就叫做“確權到戶，戶內共享，社內流轉，長久不變”。從中央安排的29個縣來看，有24個縣是選擇的靜態管理的模式，不隨人的變動而隨意調整。所以從這一點上看，應該說是多數群眾的選擇。同時從制度設計上來看，農民的幾項基本權利應該相互銜接，農民的土地承包關系要求保持穩定并長久不變。正因為這樣，所以中央提倡不以人口的變動而隨時來調整股權。當然，是選擇動態還是選擇靜態，那要由群眾來最終決定。

集體資產股份流轉改革不得突破集體經濟組織的范圍

流轉范圍的確定，運行規則的制定，最為重要的就是要有利于保護農民的基本權利，包括財產權利和民主權利。農村集體經濟組織和其他經濟組織有很大的不同，按照法律規定，它的財產屬于成員集體所有。同時，農村集體經濟還有一個很大的特征，就是它的社區性，主要表現在土地等基本生產資料集體所有。針對這種特殊性，為了保護農民的利益，特別是防止外部資本的侵占，文件明確兩點：

第一，改革的范圍嚴格限定在集體經濟組織內部；

第二，股權的流轉不得突破集體經濟組織的范圍。這兩點規定非常重要，現階段也是符合農村實際的。

中央明確了開展集體資產清產核資工作的三點要求

集體資產清產核資是集體產權制度改革的一項基礎性工作，也可以說是前提。因為如果你家底不清，就很難來推廣這項改革，也很難再來確權到戶，搞股份合作制也很難，這是一個基礎和前提。正是因為考慮到這項工作的重要性和艱巨性，所以，中央提出力爭用三年左右時間基本完成清產核資。為了保證這項任務的順利完成，中央明確了三點：

第一，明確清產核資的范圍。鄉、村、組農民集體所有的資源性、經營性、非經營性資產都要進行清產核資。由于集體資源性資產的清查確認工作，有的已經完成，比如說，現在集體林地確權面積達到了99%，集體土地所有權確權登記率達到了97%，承包地實測面積已經達到了12.5億畝，確權面積達到8.5億畝。整個工作正在有序推進。

因此，這次的重點主要是查三個方面：一是還沒有承包到戶的集體“四荒”；二是集體的經營性資產；三是債權債務現金等。要把這幾個問題搞清楚，一方面是為了保證確權到戶，另一方面是為了保證加強管理，防止資產的流失。

第二，明確清產核資的任務，具體來講主要就是要查清資產，理清債權債務，建立管理臺賬和相應的管理制度。

第三，明確清產核資的責任。這項工作由省級人民政府按照中央的總體要求來統一部署，縣和鄉鎮要組織實施好，制定相應的工作方案，明確相應的工作責任，以確保任務的完成。當然，農業部作為牽頭部門，也要搞好工作的指導。

在這個過程中，我想特別強調一點，整個清產核資過程都要尊重農民的意愿，組織農民參與，接受農民監督，得到農民認可。

股份合作制改革將實現兩個重要目標

改革之后怎樣發展壯大集體經濟，我國將用三到五年的時間來完成清產核資和集體資產股權量化到戶，建立起股份合作制的這種運行新機制。新機制建立后，將實現兩個重要目標：

一個是不斷實現和增加農民的財產性收入。

另一個是不斷發展壯大集體經濟。

從發展集體經濟這方面來講，目前各地有不少探索，比如有的村用未承包到戶的集體“四荒”地等，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；有的集體經濟組織利用獨有的生態環境和人文的歷史資源來發展休閑農業和鄉村旅游，這既可以增加農民的收入，也可以實現集體增收；有的集體經濟組織利用它的房屋、廠房，通過出租或者是入股的方式來增加集體收入。再比如還有一些地方整合利用集體積累資金、政府給予的幫扶資金等，通過入股或者是參股農業產業化龍頭企業，或者通過村企聯手開發的方式來發展集體經濟。

通過為農戶和其他的生產經營主體提供產前、產中、產后的服務，實現農產品價值鏈的延長和增值，增加農民的收入，同時在這個過程中集體也會得到一些收益。

總之，各地有很多的創造，在推進改革的過程當中也要總結這些創造，真正通過改革使農民收入不斷增加，農民的錢包不斷地鼓起來。同時，集體的積累、集體的收入也逐步增加，為農民群眾服務的能力能夠不斷地增強。

第四篇：多措并舉穩步推進農村產權制度改革

多措并舉穩步推進農村產權制度改革

一是成立機構，精心組織。及時成立了由縣政府領導任組長，縣發改局、縣住房和城鄉建設局等相關部門為成員單位的“隴縣農村產權制度改革工作領導小組”，制定了《隴縣農村產權制度改革實施方案》，明確了指導思想、工作原則、工作重點等事項，為推進全縣農村產權制度改革指明了方向。

二是堅持原則，突出重點。堅持農村土地集體所有性質和農村基本經營制度、保護耕地、實事求是尊重歷史和現實等5項原則，以開展農村集體土地和房屋等資產確權登記、推進農村產權流轉服務體系建設和農村金融體系建設為重點，從今年下半年開始試點，到2012年底，基本完成全縣農村產權制度改革確權、頒證任務，逐步建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度。

三是試點示范，協調推進。以天成鎮為農村產權制度改革試點，從2010年9月至2011年3月底，利用半年時間，按照清查、勘界、確權、登記、發證、管理程序，分宣傳發動、制訂方案、調查摸底、清產核資等5個階段，積極探索農村產權制度改革，為全面推行農村產權制度改革奠定堅實基礎。

四是強化保障，維護穩定。為保證農村產權制度改革順利實施，全縣上下按照“縣上加強領導，鄉鎮組織實施，村組具體操作，部門搞好服務”的工作運行機制，各負其責，相互配合，積極參與改革，主動支持改革，掀起了農村產權制度改革的高潮。

第五篇：中共山東省委山東省人民政府關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見

中共山東省委山東省人民政府關于穩步推進農村集體產權

制度改革的實施意見

作者:中共山東省委 山東省人民政府

發布時間:2018-05-11

來源:中國農經信息網

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魯發〔2017〕40 號 為貫徹落實《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，維護農民集體資產權益，探索農村集體所有制有效實現形式，建立農村集體經濟運行新機制，現結合我省實際，提出如下實施意見。

一、充分認識農村集體產權制度改革的重要意義 農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產，用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。這三類資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎。長期以來，我省農村集體經濟組織積累了大量資產，但也存在資產權屬不明、成員邊界不清、管理組織不健全、運行機制不完善等問題，限制了集體資產的有效配置和順暢流轉，抑制了農業農村發展活力。農村集體產權制度改革是農村生產關系的重大變革，是管長遠、管根本、管全局的重大制度安排，是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求。推進農村集體產權制度改革，有利于實現城鄉要素平等交換，推動城鄉一體化加快發展，促進各種現代生產要素向農業農村集聚；有利于提高集體資產資源利用效率，加快構建新型農業經營體系，推進我省農業供給側結構性改革；有利于維護農村集體經濟組織成員的集體收益分配權，增加農民財產性收入，讓農民分享改革發展成果；有利于完善農村社會治理體系，促進農村和諧穩定，激發農業農村發展新動能，為實現我省創新發展、持續發展、領先發展，在全面建成小康社會進程中走在前列奠定制度基礎。

二、準確把握農村集體產權制度改革的總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，按照省委、省政府關于深化農村改革的決策部署，緊緊圍繞化解新時代社會主要矛盾，大力實施鄉村振興戰略，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，分類推進農村集體資源性、經營性和非經營性資產改革，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，為鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

（二）基本原則。一是堅持正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，促進集體經濟發展和農民持續增收。二是堅持依法有序和守住底線。嚴格工作程序，堅守法律政策底線，堅持農民集體所有不動搖，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，防止外部資本侵占和內部少數人控制。三是尊重農民群眾意愿。堅持尊重農民意愿與政府引導相結合，發揮農民主體作用，支持農民創新創造，充分保障農民的知情權、參與權、表達權、監督權。四是堅持因地制宜和分類推進。根據各地實際情況，區分不同性質的集體資產和不同類型的村（組），選擇廣大農民群眾普遍接受的改革方式，試點先行，分類指導，穩慎開展，不搞一刀切。五是堅持和加強黨的領導。充分發揮農村基層黨組織的領導作用，調動廣大黨員干部和農民群眾的積極性、創造性，圍繞鞏固和加強黨在農村的執政基礎來謀劃和實施改革，確保各項舉措有效落地。

（三）目標任務。因地制宜推進改革，對集體土地等資源性資產，繼續按照已有部署抓好確權登記頒證工作，發展多種形式農業適度規模經營；對集體公益設施等非經營性資產，重點探索建立集體統一運行管護的有效機制，更好地為集體經濟組織成員提供公益性服務；對經營性資產，著力推進確權到戶和股份合作制改革。通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度；發展新型集體經濟，促進集體資產保值增值，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。2017年，完成農村集體產權制度改革省級試點，總結經驗做法；2018年，分類推進，將改革工作擴大到所有涉農鄉鎮（街道），重點開展清產核資、成員身份確認等基礎性工作；2019年，基本完成涉農村（居）清產核資工作；2020年，基本完成改革任務，完成改革的涉農村（居）成立新型集體經濟組織；2021年，開展改革掃尾工作，基本建立起符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制。

三、認真抓好農村集體產權制度改革的重點工作

（一）全面開展農村集體資產清產核資。這是農村集體產權制度改革的基礎和前提。鄉、村、組農民集體所有的資源性、經營性、非經營性資產都要進行清產核資，并將所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，不能打亂原集體所有的界限，由農村集體經濟組織依法代表集體行使所有權。重點清查核實未承包到戶的集體“四荒”地等資源性資產和集體統一經營的經營性資產及現金、債權債務等，依法依規處置清產核資中的各類問題。資產規模較大或群眾爭議多的村（組），可以根據農民意愿聘用專業機構協助開展相關工作。清產核資結果要向全體成員公示，經成員大會或代表大會確認后，建立健全資產管理臺賬和登記、保管、使用、處置、備案等制度。清產核資工作由省政府統籌安排、市級協調指導、縣鄉負責組織實施。已完成清產核資的村（組），要按要求查缺補漏，健全檔案信息，規范整理，安全保管。

（二）合理確認集體經濟組織成員身份。這是農村集體產權制度改革的關鍵環節。要依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，統籌做好所有村（組）的集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。縣（市、區）要制定農村集體經濟組織成員身份確認指導性規范或意見，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制；農村集體經濟組織成員身份確認的具體程序、標準和管理辦法，由集體經濟組織成員大會協商確認并實施。成員身份確認結果要進行公示，并在鄉鎮（街道）登記備案，既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。

（三）有序推進經營性資產股份合作制改革。在全面清產核資的基礎上，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參與集體收益分配的基本依據。對于非經營性資產，不宜折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護。股份合作制改革主要在有經營性資產的村（組）特別是城中村、城郊村、園區村和經濟發達村開展。股權設置應以成員股為主，集體股的設立與否及所占比例由集體經濟組織成員大會或代表大會討論決定。成員股可以僅設置人口股，也可以根據實際需要分別設置人口股和農齡股（勞齡股）；有條件且需要的地方也可以設置扶貧股、獨生子女獎勵股等。股權管理提倡實行靜態管理，不隨人口增減變動而調整。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體成員身份和集體資產份額。農村集體經營性資產的股份合作制改革，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行。

（四）建立健全農村集體經濟組織。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，要在基層黨組織的領導下，依法代表成員集體行使集體資產所有權。完成改革的村（組）都應建立健全農村集體經濟組織，可根據成員結構、資產情況等，建立經濟合作社或股份經濟合作社。現階段可由縣級政府農業（經管）部門負責發放農村集體經濟組織登記證書，農村集體經濟組織據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續。農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，發揮好管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等功能作用；要嚴格保護集體資產所有權，農村承包土地經營權流轉不得改變土地集體所有性質。涉及成員利益的重大事項要實行民主決策，防止少數人操控。鼓勵資產規模較大的集體經濟組織，實行獨立核算和規范管理。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系，厘清權責邊界；有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。

（五）保障農民集體資產股份權利。在試點地方，積極探索賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權的辦法。建立集體資產股權登記制度，集體資產量化為股權后，由集體經濟組織向股東出具股權證書，記載股份信息，作為其參與集體經濟管理決策、享有收益分配的憑證。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。穩慎探索農民集體資產股份有償退出的范圍、條件和程序，現階段只能在本集體內部轉讓或者由本集體贖回，同時要防止出現持有份額較大股東。鼓勵各地特別是各級試點縣（市、區）在國家法律法規和政策范圍內，指導集體經濟組織制定集體資產股份繼承的具體辦法，開展集體資產股份抵押、擔保貸款試點，探索形成可復制、可推廣的經驗模式。鼓勵縣（市、區）、鄉鎮（街道）依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理服務等平臺，建立符合農村實際的區域性產權流轉交易市場（中心），開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、漁業水域灘涂使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。在農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關系的有效辦法。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的具體辦法。

（六）發展壯大農村集體經濟。推進農村集體產權制度改革決不是將集體資產“分光吃凈”，而是圍繞發展壯大集體經濟引領和支撐農民增收致富。鼓勵各地充分利用各類集體資產、生態環境和人文歷史等資源、集體積累和政府幫扶資金等，發展符合地方規劃和群眾需求的相關產業，探索發展壯大集體經濟的有效途徑。集體資產運營應采取市場化方式，可以由改革后的集體經濟組織自主經營，也可以通過承包、租賃、托管、聯營、股份合作等方式，由其他主體經營或與其他主體聯合經營。以縣（市、區）為單位，統籌整合財政涉農資金，重點扶持集體經濟薄弱村。支持符合條件的農村集體經濟組織優先承擔財政支農惠農項目，為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務。鼓勵各類資本共同參與村級集體經濟發展，探索建立多元化投融資機制，做大做強優勢特色產業，加快培育農業“新六產”。有條件的縣（市、區）可以設立扶持村級集體經濟發展基金。力爭到2020年年底基本消除集體經濟空殼村，使集體收入3萬元以下的村實現收入翻番。

（七）建立健全集體資產監督管理機制。切實發揮監事會的監督管理作用，保障集體經濟組織成員的監督管理權。建設全省農村集體資產管理信息系統，推動農村集體資產管理制度化、規范化、信息化。建立專業化的農村集體經濟財會、審計監督隊伍，落實民主理財，規范財務公開，提高農村財務管理規范化水平；加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支、重大決策事項、債權債務等定期審計。對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓。建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止發生侵占集體資產的問題，堅決查處發生在群眾身邊的腐敗行為。

四、切實加強對農村集體產權制度改革工作的組織領導

（一）加強組織領導。各級黨委和政府要充分認識農村集體產權制度改革的重要性、復雜性、長期性，保持歷史耐心，增強擔當意識，積極穩妥推進改革。改革工作由省農村集體產權制度改革工作領導小組負責，省農業廳、省委農工辦牽頭實施，有關部門按照職責分工，制定配套的支持政策、分工實施方案并抓好落實。建立健全“省級全面負責、市級協調指導、縣級組織實施”的領導機制和工作推進機制，各地要統籌謀劃，梳理細化各項改革任務，結合當地實際制定具體落實措施，加強督導考核，確保穩妥推進。各級黨委書記特別是縣、鄉黨委書記要親自掛帥，做到親自部署重要工作、研究重大問題、協調重要事項、督辦重要案件。注重改革的系統性、協同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發揮改革的綜合效應。對于改革中遇到的矛盾和問題，特別是涉及重大政策調整的，要及時向上級報告。

（二）加強政策支持。要逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制，完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地。按照國家規定落實支持農村集體產權制度改革的稅收政策，對符合規定條件的土地、房屋權屬轉移免征契稅，對簽訂的符合規定條件的產權轉移書據免征印花稅，免收確權變更中土地、房屋等不動產登記費；對新成立的符合條件的農村集體經濟組織落實相關稅收優惠政策；對符合條件的集體經濟組織落實小微企業等相關稅收優惠政策。政府撥款、減免稅費、扶貧投入等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。各級財政要加大對改革工作的支持，安排專門資金予以保障。

（三）強化農村經管體系建設。認真貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，以推進農村集體產權制度改革、完善農村土地“三權”分置為抓手，健全完善農村經營管理體系，根據農村人口數量充實配備專職工作人員和必要辦公設備，確保責任和人員落到實處。建立健全容錯機制，落實激勵保障等措施，進一步增強基層農經人員投入改革、奉獻改革的事業心和責任感。

（四）加強法治建設和宣傳引導。充分利用各種媒介、多種途徑深入解讀中央關于農村集體產權制度改革的主要精神，廣泛宣傳省委、省政府工作安排。積極做好農村集體產權保護各項法規制度的制定、宣傳、落實工作，做好農村產權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。加強基層干部培訓，增強政策執行力。加強工作督導調度，指導各地探索農村集體所有制有效實現形式，推進改革措施落地生根。

（五）嚴肅工作紀律。加強改革過程中的矛盾糾紛排查調處，拓展基層農村土地承包調解體系功能，切實將矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態。各級黨員干部特別是領導干部要以身作則，堅決杜絕借改革之機為本人和親友謀取私利。對改革中借機低價變賣、轉移財產、揮霍浪費等造成集體資產流失的，依紀依規追究相關人員責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。本意見自2017年12月30日起施行。此前印發的有關文件規定，凡與本意見不一致的，按照本意見執行。