第一篇：村民自治 分類管理 農村面源污染治理見成效

村民自治 分類管理 農村面源污染治理見成效

在開展群眾路線教育實踐活動中，我鎮干部通過走訪群眾，收集到了畜禽養殖污染和黑臭河等面源污染問題。為此，我鎮高度重視，將面源污染治理作為服務群眾“最后一公里”的重要工作來抓，通過近半年的努力，畜禽養殖總量實現了逐月下降，糞污直排、死豬丟棄等情況得到了有效遏制，面源污染治理已初見成效?，F將我鎮相關情況匯報如下：

一、基本情況

前進鎮，距邛崍城區5公里，幅員面積27.8平方公里，轄７個村（社區）、91個村民小組、總戶數5593戶，耕地面積23716畝，養殖戶1286戶，其中50頭以上養殖戶92戶。全鎮年出欄生豬約12萬頭，作為農村面源污染的主要因素。

畜禽養殖在為全鎮農業發展和農民收入作出巨大貢獻的同時，也存在如下一些問題：一是養殖場（戶）超量養殖、污染河道，直排糞污和丟棄病死豬等問題，對生態環境的污染和危害已初步顯現；二是部分養殖戶造成的養殖污染問題，已成為大部分群眾反映地熱點和難點問題，多數人已是“怨聲載道”；三是隨著“全域土地整理、家庭農場、勞務輸出”等產業和項目的發展，群眾生產生活方式已逐漸改變，傳統養殖模式已不能適應當前經濟的發展。

一、主要做法

我鎮在畜禽養殖污染治理中，本著“誰污染、誰治理”的 1 原則，緊緊圍繞“群眾參與、分類治理、示范帶動、綠色發展“的指導思想，以”村民自治“為主體，以鳳凰社區為試點，逐步探索出了”“堵制度漏洞，轉變發展觀念，堵污染源頭，轉變處理措施，堵群眾陋習，轉變群眾生活方式”的“三堵三轉變工作法”，使長期以來困擾農村生產生活環境的面源污染問題得到很大改觀，群眾強烈反映的問題得到了解決。

（一）多形式引導群眾參與。一是組織召開全鎮村干部、規模養殖戶及養殖大戶等150余人參加的畜禽養殖及水環境污染治理大會，進行廣泛動員安排部署，明確了各級各類職責分工及工作推進的時間節點。組織鎮、村干部參與夜話會、壩壩會等會議，與群眾面對面的交心談心討論畜禽養殖污染整治，引導廣大群眾積極自發參與，在群眾中形成以愛護環境為榮，污染環境為恥的社會氛圍；二是充分利用移動短信平臺、“村村通”廣播、老年宣傳隊、公示欄、宣傳單等形式宣傳畜禽養殖污染的危害以及整治畜禽養殖污染的必要性，結合治理工作月評比、對污染戶進行曝光等形式，將整治工作入心入腦，并最終形成群眾監督，群眾問責的氛圍。

（二）科學化合理分類治理。一是組織村組干部摸清家底，對全鎮生豬養殖規模上20頭以上的農戶實行分戶建檔，逐戶簽訂畜禽養殖污染治理責任書，針對不同規模的養殖場（戶），制定了個性化污染治理方案，采取“三堵三轉變”工作法，嚴格按照相關法律法規要求，全力杜絕養殖場糞便直排。其中：規定500頭以上的大型養殖場必須按照標準配套建設糞污處理設施，對按期未達標或存在偷排等將給予處罰；50 2 頭-500頭規模養殖戶必須按照每頭豬0.5m3配套建設沼氣池、沉淀池等實施；20頭—50頭養殖大戶必須按照每頭豬0.4m3配套建設沼氣池、沉淀池等實施；20頭以下散養戶必須修建蓄糞池、戶用沼氣池等設施，防止下雨引發二次污染，有效減少養殖污染。二是切實加大污染區治理，對已污染的田塊、池塘和溝渠，引導農戶進行清淤沖洗轉運，并配套種植水生凈化植物，改善受污地塊。三是大力提倡種養循環，倡導養殖糞便還田利用，積極探索，形成了以沼氣池為紐帶的“ 豬—沼—草”、“豬—沼—糧油”的良性循環種養殖示范模式，杜絕糞污直排造成污染，為其他養殖場發展提供了很好的示范作用。

（三）制度化推進村民自治。為進一步確保治理措施落實，引導全體村民共同討論，形成了畜禽養殖污染治理《村規民約》，并一家一戶簽字確認。《村規民約》中綜合了相關政策，明確了養殖場（戶）的責任，以及廣大村民的權力。首先規定養殖場（戶）必須做好養殖糞污治理，凡不按照規定配套相關治污設施和規范排放的，將不予購買生豬和能繁母豬保險，取消年度耕保基金，不能享受與養殖相關的任何政策補貼。其次明確規定了村民監管范圍等權利，確保村民全程參與監督，及時舉報養殖違規行為。目前，全鎮90%以上農戶均簽訂了《村規民約》，下發整改通知書1286件。

二、取得成效

（一）營造了良好氛圍。通過廣播、手機短信、宣傳欄、宣傳單和宣傳橫幅等多種宣傳模式，以及鎮村動員大會、干 3 部夜話會和壩壩會等會議深入開展了面源污染治理的宣傳，特別是全村群眾公共參與形成《村規民約》后，讓“誰污染，誰治理”的規定入腦入心，在全鎮范圍內形成了齊抓共管的局面，廣大群眾從不管不問變成了主動參與、積極監督，讓大家都明白了愛護環境的重要性，營造了人人參與的治理氛圍。

（二）轉變了思想觀念。通過廣泛宣傳，全鎮養殖場（戶）的環保和法律意識進一步增強，充分認識到違法排污的危害性，實現養殖場（戶）“被動治理到主動治理”的轉變，從根本上有效減少了養殖場（戶）隨意排放養殖糞便的行為。同時鼓勵和引導部份養殖農戶不再過份依靠養殖收入，通過參與土地股份合作社規模化種植、外出務工等其他增收途徑，有效降低養殖數量，拓寬增收途徑，實現收入增加。

（三）提升了治污設施。在全鎮大力引導農戶按規定建設了沼氣池和畜糞池，改變了原來糞污直排破壞環境的亂象。工作開展以來全鎮新建沼氣池80余口，市場化運作的糞罐車４輛，累計建設農村戶用沼氣池700百余口，共鋪設沼渣沼液澆灌管網 10000多米。其中，鳳凰社區新建沼氣池59口，累計建設農村戶用沼氣池239口。自養殖污染治理工作開展以來通過糞灌車抽送沼渣沼液并灌溉蔬菜、苗圃等基地2000余畝，累計利用豬糞500余噸。其中，鳳凰社區1000余畝，300余噸。

三、幾點啟示

（一）宣傳動員，群眾廣泛參與是開展面源污染治理的 4 前提基礎。在過去的畜禽養殖污染治理中，更多的是靠各級政府行政手段推行治理，這存在治理短期效果明顯，長期就很難保證的現象，而且群眾參與積極性、主動性不高，形成了“政府忙、群眾閑”的局面。通過多種形式宣傳，統一了干部群眾思想，實現勁往一處使，徹底轉變干部群眾陳舊地養殖觀念，為面源污染治理打下堅實的基礎。

（二）摸清家底，開展分類治理是做好面源污染治理的關鍵所在。在對全鎮逐戶開展摸底調查的基礎上，建立畜禽養殖污染治理臺賬，重點對全鎮92戶重點養殖戶進行分戶建檔，并制定個性化的治理方案，實施堵偷排糞口、新建沼氣池和遮蓋露天糞池等措施，已初步形成了“大型養殖規—模養殖場—養殖大戶—養殖散戶”的四級管理層次，明確了“鎮—村—農戶”的三級職責，打破了責任不清，監管缺失等弊端，而通過“分類治理”扁平化管理，建立養殖分戶臺帳，填補了監管空白，為面源污染治理強有力的措施。

（三）整合政策，形成工作合力是做好面源污染治理的有效手段。在實施治理中，環保、農發、水務等部門整合自身資源，與鎮鄉開展全力合作，全力推進黑臭河治理、沼氣池建設、儲糞車使用和圈舍拆除等項目實施，有效地治理了面源污染。同時，規定不按照規定配套相關治污設施和規范排放的對將不予購買生豬和能繁母豬保險，取消年度耕?；穑荒芟硎芘c養殖相關的任何政策補貼。

（四）逗硬措施，兌現《村規民約》是做好面源污染治理的根本保障。各村結合自身實際，在全村群眾共同參與條 5 件下，共同制訂了《村規民約》，通過耕保金治污、不買生豬和母豬保險等方法，將《村規民約》納入了制度化管理，對各類養殖場（戶）的實現全覆蓋，填補治理機制方面的空白，為面源污染治理提供了有力制度保障，使違反村規民約，偷排直排等污染環境的行為有了懲處依據，使環境保護的強烈愿望變成群眾的共同需要和全民行動。

邛崍市前進鎮人民政府

2014年9月4日

第二篇：治理農業面源污染實施方案

XX鄉治理農業面源污染實施方案

為了加強農業面源污染防治，扎實打好治理農業面源污染戰役，改善我鄉農村環境質量，特制定本實施方案。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，以有效改善農村生態環境質量、建設資源節約型和環境友好型社會為目標，堅持資源開發與節約、污染控制與治理并舉。

二、工作目標

加強農村環境污染治理，開展農藥化肥、農作物秸稈、畜禽養殖糞便和污水、農村生活垃圾等農業面源污染治理工作，力爭用兩年的時間有效控制農業面源污染。

三、工作任務

（一）全面推行測土配方施肥技術，擴大測土配方施肥面積。完善土壤墑情檢測，定期發布土壤墑情報告，在全鄉范圍內建立土壤墑情監測點，合理適時調整布局，加密監測頻度，用以指導農田灌溉。抓好瓜果菜田間試驗，建立科學施肥指標體系，探索適合我鄉實際的高效施肥模式。全面促進農業增產增效，積極引導農戶開展滴灌、噴灌，推進水肥一體化技術的推廣。

（二）全面推廣實施綠色控害技術，減少農藥使用量。建立健全鄉、村兩級測報網絡，加強對農業有害生物，特別是重大有害生物的監測預警。我鄉確定一名鄉級測報人員，并在轄區內所有村莊確定一名村級測報員，由支部書記親自擔任，負責本村測報工作，切實加強農業有害生物發生動態檢測。大力推行專業化統防統治，搞好鄉級、村級統防統治防治隊伍建設，積極引導農民成立農民專業協會或相關的中介服務組織，試試統防統治、承包防治、代防代治，積極探索“植保+公司+農民”產業化新模式，做到上聯政府、中聯企業、下聯農戶，逐步建立起政府引導、技術服務、市場介入、企業參與的新型植保技術推廣機制。大力推廣綠色控害技術，在有效地控制病蟲害危害的前提下，最大限度的減少農藥用量，保護生態環境，提高農產品質量，確保人民消費安全和身體健康。做好農藥安全減量工作，全面開展高度、高殘留和低劣藥械的替代工作，嚴禁在蔬菜、瓜類、果品等作物上使用高度、高殘留農藥，棚室蔬菜病蟲防治，控制農藥的使用量和次數，嚴格按照農藥的安全間隔期進行施藥，控制農藥在產品中的最終殘留量。

（三）深入推進農村沼氣建設，提高農村秸稈利用率。大力推廣建設探沼氣供氣，推進農作物秸稈直接還田，積極推廣秸稈生物反應堆等技術，提高秸稈利用率，力爭到2020年底前秸稈綜合利用率提高到90%以上。

（四）全面加強畜禽養殖污染治理，推動農業污染總量減排工作。結合我鄉發展實際，科學合理規劃適合我鄉的畜禽禁止養殖區、控制養殖區、適合養殖區布局界限，推進禁養區內畜禽養殖清理工作。嚴格按照無公害畜產品、綠色食品、有機食品生產技術要求，推進標準化畜牧養殖基地建設，推行標準化畜禽養殖操作規范，提高標準化規模化養殖水平。

（五）健全完善農村生活垃圾處理長效機制，實現全鄉城鄉環衛一體化。全面開展城鄉環境綜合整治，在我鄉轄區內組織開展全方位、大規模的城鄉環境衛生綜合整治工作，徹底清除轄區內長年積存的垃圾。重點對場鎮、公路、村與村之間連接路兩邊、河道兩側環境衛生進行整治，解決垃圾圍城、圍村、圍田、圍路問題，重點加大對轄區內水源地及其附近的環境衛生整治力度，清除水源地周邊積存垃圾，杜絕生活垃圾污染飲用水源現象發生，配備完善的農村環衛設施和農村保潔隊伍。到年底，在按標準完成城鄉環衛一體化基礎設施建設和配備的基礎上，制定長效管理措施，建立健全鄉村環境衛生長效管理機制，不斷創新管理方式，更新換位基礎設施，鞏固村民良好的生活習慣，提升轄區內環境衛生管理水平，全面實現城鄉環衛一體化管理規范化。

四、保障措施

（一）加強領導，督促落實。成立XX鄉治理農業面源污染領導小組，由黨政一把手負總責，分管領導具體負責，農業中心、黨政辦、財政所、社會事業中心負責人為成員。對治理農業面源污染各環節和工作任務進度進行調度、督查、考核，對農業面源污染治理的法律、政策、技術問題進行指導。

（二）明確任務，落實責任。鄉政府承擔主體責任，強化屬地管理，各村負責推進農業面源污染的具體實施，明確推進節點，抓好工作落實。

（三）強化考核，嚴格追責。鄉治理農業面源污染領導小組對各村任務目標落實情況進行檢查考核，并適時進行階段性檢查，及時通報考核結果。對未按期完成任務目標的，按照有關規定追究相關責任人的責任。

（四）加強宣傳，營造氛圍。充分發揮廣播、?？男麄髯饔?，大力宣傳治理農業面源污染治理的重要意義、政策法規、突出成果和先進典型，對不按要求實施面源污染治理和非法排污、使用高度、高殘留農藥等違法違規行為予以曝光，營造良好氛圍。

第三篇：2010年農業面源污染治理工作總結

##縣2010年農業面源污染治理工作總結

##縣農業局

一年來，我們在縣委縣府的正確領導下，在上級部門的支持下，以“中國######建設”為契機，圍繞現代農業園區建設等工作，積極開展農業面源污染治理工作，取得了一定的成效，現總結如下：

一、所做工作及成效

1、大力實施種子種苗工程。優質、高產、高效的農產品品種是減少化學投入品使用量的第一個有效果顯著措施。一年來，根據我縣農業主導產業的發展需求，結合現代化農業園區建設，積極開展良種引進、試驗示范和推廣工作。一是保護與發展并重，一方面推廣“頭帶帽、腰系帶、腳穿鞋”的生態種植模式，另一方面，深入開展####茶原產地域產品保護，成功舉辦第三屆####茶開采節和####茶######新聞發布會，確保####茶可持續健康發展。2010年全縣####茶產量850噸，產值9.6億元，分別比去年分別增長9%和23%；二是發展與改良并進，一方面培育推廣優質高產的蠶種，另一方面改造老的桑樹品種，改進蠶桑綜合利用模式，鮮繭收購價達到1720元—1800元/50公斤，創歷史同期最高記錄；三是開發與推廣并舉，成功探索了“克氏螯蝦池塘養殖技術”并在全縣廣泛推廣，小龍蝦養殖突破6500畝，畝均產值超過4500元。此外，在水稻等其它農作物生產上，推廣豐產性和抗逆性好品種進行種植，2010

年水稻良種覆蓋率達90%以上。

2、深化實施畜禽排泄物綜合治理工程。

在“811”環境整治的基礎上，進一步完善規模養殖場畜禽排泄物綜合治理工作。一是推廣“藥物控制、疫病防治”的健康生態養殖技術；二是完善和鞏固現有的整治成果。開展沼氣大回訪工作，在全縣所有的規模養殖場開展已建污染處理設施的調查，對出現的問題進行指導，督促他們完善和開展污染物處理工作，同時組織規模最大的5家規模養殖場進行沼氣生產利用技術培訓，幫助提高污染物綜合利用水平；三是建立省級循環農業示范點。結合現代農業園區建設，選擇正新牧業有限公司作為生態循環農業示范點，開展農牧結合的生態循環農業發展模式的探索，并積極爭取省財政的支持；四是啟動實施豬50頭以上養殖場污染物處理工作，在調查摸底的基礎上，選擇條件比較成熟的養殖場進行以沼氣為紐帶的畜禽排泄物綜合治理工作，在很大程度上提高了畜禽糞便綜合利用率，2010年畜禽糞便綜合利用率達93.5%；五是開展執法檢查。今年，結合省人大水環境“一法一條例”執法檢查活動，對各規模養殖場進行污染治理執法檢查，同時聯合環保，在全縣范圍內開展畜禽養殖環保專項執法檢查，在平時的生產季節，開展不定期檢查，嚴格執行規模化畜禽養殖污染物治理制度。

3、深入實施化肥減量增效工程。一是推廣測土配方施肥技術。以農業部測土配方施肥項目建設為抓手，擴大我縣測土配方施肥

技術應用范圍，通過試驗、示范、培訓等方式，引導農民應用測土配方施肥技術。2010年全縣實施測土配方施肥面積55萬畝，其中小麥面積3.5萬畝，水稻面積21.5萬畝，油菜面積4萬畝，玉米2.6萬畝，蔬菜7.8萬畝，茶葉6.5萬畝，水桅子等其它經濟作物9.1萬畝。在#######等糧食功能區建設縣級測土配方施肥示范區各1個，在70個村建立示范方，112個村上墻公示測土信息和施肥方案。率先在示范方、專業大戶、農民專業合作社推廣應用測土配方施肥技術。經######市農業局對兩個示范區組織驗收，###示范區平均單產達591.8公斤，較周邊非示范區畝增產85公斤，增產幅度16.8%；###示范區平均單產575.4公斤，較周邊非示范區畝增產45公斤，增產幅度8.5%；二是大力提倡秸稈還田。以省農業廳沃土工程為抓手，大力提倡以秸稈還田（包括直接還田和過腹還田）為主要手段的秸稈綜合利用技術。推廣種植冬綠肥10500畝，改變農民重化肥輕有機肥，重氮肥輕磷鉀肥的施肥習慣，開展農作秸桿利用情況檢查，嚴禁全縣農作物秸稈野外焚燒，轉變秸桿焚燒等不良現象，2010年全縣農作物秸桿利用率達到85.19%，促進了土壤微生物活動和土壤團粒結構形成，提高了土壤有機質含量；三是提倡使用有機肥。根據我縣農業生產實際，在####茶、中藥材等經濟效益較高的作物上大力推廣應用商品有機肥，使農產品品質提高和土地農業綜合生產能力得到提升。

4、推廣實施農藥減量控害工作。全縣實施農藥減量控害面積13.2萬畝，比上年增3.2萬畝，建立縣級示范區4個，示范面積8500

畝。在實施中，全面推行植?！鞍舜蠹夹g”，技術覆蓋率在90%以上，2010年全縣大面積化學農藥防治比上年次數減少2次，并在####茶標準化生產基地建立500畝的綠色防控示范區，從而進一步提高了農產品的質量安全水平。在防治技術上，大力推廣“無害化治理”的病蟲害綜合防治集成技術，全面禁止使用高毒高殘留農藥，推廣應用高效低毒低殘留、符合無公害綠色生態農產品生產要求的環保型新農藥，充分發揮自然因素的控害作用，全面普及生物防治和物理防治病蟲草技術，積極推廣農藥增效劑和農藥替代品，達到控害、增產、保益、保環境、保安全、增效益的目的，在防治器械上，積極推廣新型高效的噴藥器械，改變傳統噴霧器“跑、冒、滴、漏”的現象，從而在很大程度上減少了農藥的流失，提高了農藥的利用率，減輕了農藥對環境的污染，在防治形式上，積極探索專業化統防統治服務，在主要農作物病蟲害防治上實行“四統一”即統一購買、統一供應、統一配制、統一施用，達到“減量、控害、保安全”的目的，2010年開展水稻統防統治面積2.635萬畝。

5、農產品安全生產步伐加快。一是大力開展“三品”認證。今年尤其突出了服務意識和超前意識，狠抓“三品”的申報和認證，取得了顯著成效。截止11月20日，今年新增國家綠色食品認證產品19個，新增國家無公害農產品認證19個，新增浙江省無公害農產品基地3個，面積2.3萬畝，遠遠超過市下達的目標任務；二是開展農業執法行動。全年共開展農資專項執法檢查10次，打擊假冒偽劣農資，減少有毒有害物質對環境和農產品的危害，確保農產

品從產地到餐桌的全程安全。

二、明年計劃與目標

為了切實做好我縣農業面源污染治理工作，我們將在縣委縣府的領導下，在上級農業部門的支持下，積極探索實施適合##的綠色農業發展模式。

1、深化實施種子種苗工作。根據我縣######建設的要求和##農業發展的總體規劃，結合##農業主導產業，以現代農業園區建設為重點，繼續開展####茶、畜禽、水產和蠶桑等為主的優質良種的實施工作。

2、擴大推廣農業清潔生產技術。一是以化肥和農藥減量增效為目的，開展測土配方施肥、農藥減量增效、水稻專業化統防統治等清潔農業生產技術的推廣，切實減少化學投入品的使用量和使用次數；二是以提高畜禽排泄物綜合利用率為目的，深化開展畜禽污染物治理和執法檢查工作。

3、進一步開展農產品安全生產工作。以農業標準化生產為前提，以農產品質量檢查為手段，以“三品”認證為抓手，加快全縣農產品安全生產工作步伐，確保農產品質量安全和農業生態環境安全。

##縣農業局

二O一O年十二月二十八日

第四篇：從源頭治理農業面源污染

從源頭治理農業面源污染

養殖過程中的排泄物隨意排放以及農藥化肥的過度使用，是形成從水體、土壤到大氣的“農業立體污染”的重要因素。近年來，農藥門事件頻發，讓越來越多的市民對農產品的質量安全憂心忡忡。但在另一面，筆者發現一些標準要求較高的蔬菜基地從不用農藥殺蟲，而是一排排燈光滅蟲驅蟲，有點類似“飛蛾撲火”的景象。在施肥方面也從不用化肥，是采用當地的豬糞和雞糞來提供蔬菜所需要的養分。這樣種出來的蔬菜不但價格高幾倍，而且供不應求，皆因為其品質優秀，吃起來特別的甜美。

使用農藥滅蟲驅蟲，對人類的傷害是永久性的。當農作物施用農藥時，除了一部分飄到空氣里，大部分藥液灑落地面、滲入泥土。通過長期積累，使到土壤受污染后變成一塊“藥地”。新種作物在吸收土地營養的同時，也吸收了各種殘留農藥。而一些留在地面上的農藥被水流沖刷到池塘和河流中，造成了嚴重的水源污染，對人類飲水和植物灌溉安全，都有較大影響。用物理滅蟲驅蟲，其實就是一些生物特性來設置“陷阱”，引誘其自投羅網。同樣，也可以利用生物之間相克相生的原理，把對食品安全的危害性降到最低程度。這種無公害生產的新思維，不但帶給消費者健康保障，也降低了生產成本，保護了我們的生活環境。

把養殖糞便制作成有機肥代替化肥，也是生態種植富礦。中山每年產生的禽畜糞便數以幾十萬噸計，是制作有機肥的天然原料。引導養殖戶走環保養殖之路，科學處理排泄物，在可以達到零污染的同時，也增加了一筆銷售有機肥的收入。在利用有機肥改良土質、配方測量、引進良種、采用新技術等方面，政府給予扶持和引導，幫助種植戶提高畝產和品質，讓更多的種菜人獲得可觀的收益。在這些綜合因素的共同作用下，生態種植就會獲得數倍于施用農藥化肥的效益。他們自然就不再使用農藥化肥。

第五篇：閩江流域農業面源污染治理決策分析?

龍源期刊網 http://www.tmdps.cn 閩江流域農業面源污染治理決策分析?

作者：黎元生 胡熠

來源：《農村財政與財務》2014年第03期

流域既是特殊的自然地理區域，又是區域經濟增長的重要單元。改革開放以來，隨著福建省工業化、城鎮化和農業現代化的快速發展，粗放型經濟發展方式所帶來的閩江流域水污染問題日益凸現。自20世紀80年代以來，福建省政府組織開展了多期的重點流域水環境綜合整治工程，雖然閩江上下游中心城市和工業點源污染得到有效治理，但是遍及城鄉的農業面源污染呈現加劇趨勢，表現出污染范圍廣、污染源種類多和污染危害大等特點，農業面源污染已成為“十二五”期間閩江流域水環境綜合整治的重點和難點。本文將“三圈”理論引入農業面源污染治理的分析框架，剖析閩江流域農業面源污染治理決策面臨的制約因素以及政策導向。

一、閩江流域農業面源污染治理決策的分析框架

（一）莫爾的經典“三圈”理論?！叭Α崩碚撌怯晒鸫髮W馬克·莫爾教授在《創造公共價值：政府戰略管理》（1995年）一書中最早提出的。該理論是關于領導者戰略管理的一種分析工具，它以“價值”、“能力”和“支持”三個要素及其相互關系為框架，開展對公共政策的制定和執行進行相機分析。主要觀點是：政府制定任何公共政策或實施戰略計劃時，必須堅持價值（V）、能力（C）與支持（S）三個因素相互統一的原則。

不同公共政策的制定和實施，可能包含著價值、能力和支持等“三圈”的不同組合。政策方案或計劃項目只能是“愿景”，沒有實施能力和公眾支持，那只能夢想（夢想區V），有價值又有能力就可成為實現夢想之區（夢想實現區V+C）；缺乏公共價值只是代表少數人的利益，屬于別人的夢想（別人的夢想區S），甚至可能給公共利益帶來嚴重損害（噩夢區C+S）；具備價值、能力和支持三個條件，那就可以放心去做（耐克區V+C+S），然而這只是一個理想狀態，更多的公共決策是具有公共價值，但目前尚無能力或尚未得相關者支持，這就要求政府官員提升自身的領導力，開展工作創新，“將新的尚不歡迎的現實，呈現給個人、組織或整個社會，讓他們認可，并成功地適應新的現實的過程”。[1]

（二）“三圈”理論適用于農業面源污染治理的決策分析。與城市生活垃圾污染、工業點源污染相比，農業面源污染具有“點多、面廣、源雜、分散隱蔽、不易監測、難以量化”等特點。歐美發達國家經過上百年的努力，工業點源污染才得到有效控制，目前農業面源污染已成為絕對主要污染物。1990年美國面源污染占污染總量的2/3，其中農業面源污染的貢獻率為68%～83%，氮、磷營養元素是農業面源污染主要的污染物質。丹麥270條河流中94%的氮負荷、52%的磷負荷是來自于農業面源污染。[2]發達國家既有較強的政府執行能力，又有廣泛的公眾支持力度，它們通過采取立法、發展替代技術、實施補貼等政策措施以及生物工程技術手段，建立了相對完善的農業面源污染治理機制，取得明顯的治理效果，以美國為例，1990-2006年期間農業面源污染面積就減少了65%。[3]當然，由于受到各國（地區）政治經濟體制、經濟發展水平、農業產業結構以及自然地理條件等諸多因素的影響，不同流域農業面源污染治理決

龍源期刊網 http://www.tmdps.cn 策面臨著不同的價值、能力和支持等三圈的不同組合。近年來我國長江、珠江等大江大河流域以及福建省閩江、九龍江等區域性流域的農業面源污染日益突出，農業面源污染治理雖然具有明顯的公共價值，但它明顯受制于地方政府有限的資源能力以及糧食安全、農民增收等現階段更重要的民生需求，農業面源污染治理面臨著制度、技術等多個相互矛盾的制約因素。因此，加強農業面源污染防治，既是加快農業發展方式轉變的根本要求，又是區域環境管理中需要政府著力破解的重要課題。

二、閩江流域農業面源污染治理決策的“三圈”組合

（一）農業面源污染治理具有明顯的公共價值。上世紀90年代以來，福建省農業產業結構逐步由過去“以糧為綱”的單一結構向農林牧副漁并舉的多元結構轉變，具體表現為種植業比重下降和養殖業比重上升、糧食比重下降和經濟作物比重上升。1990年至2010年福建省“肉豬年出欄數”由766.46萬頭上升到1963.31萬頭，糧食種植面積由2745.92千公頃下降到1232.30千公頃，經濟作物由同期的665.35千公頃上升到1038.59千公頃。[4]同期單位耕地面積化肥、農藥和薄膜施用量以及畜禽污染物排放均大幅度增加。閩江上游的三明和南平兩地市是福建省現代農業比較發達的地區，規模化、集約化的種植業和養殖業提高了農產品附加值和農民收入水平，同時加劇閩江流域面源污染程度。因此，農業產業結構升級與環境保護之間的矛盾和沖突，突出地表現為流域農業面源污染問題。閩江畜禽養殖污染負荷約占全流域的60%，畜禽養殖廢水的COD和氨氮排放量分別約為流域工業廢水排放量的5.7倍和7.5倍；閩江下游福州市郊16種蔬菜的硝酸鹽含量超標嚴重，已達到世界衛生組織規定上限的2.76倍。[5]農業面源污染所產生的化肥、農藥、重金屬殘留物等有害物質一旦進入水體，會直接殃及水生生物，某些有毒物質還可能通過食物鏈的密集作用使處于食物鏈高位的人或畜中毒?？梢娹r業面源污染不僅會加重流域水體的營養化，加快土壤退化，危及流域生態安全，而且影響著特色優勢農產品外貿出口的競爭力，影響著消費市場的食品安全和人民群眾的健康福祉。加強農業面源污染綜合防治已刻不容緩，既是生態省建設的重要內容，又是加快農業發展方式轉變，保護人民群眾健康的大事。

（二）農業面源污染治理的執行能力有限。我國現行環境政策主要是針對工業點源治理而設計的，各級政府主要采用“命令—控制”性的行政手段、排污收費等約束性的經濟手段和強制性的法律手段，向企業提出具體的污染物排放控制標準，或者命令其采用以減少污染物排放量為目的的生產技術標準，從而達到直接或間接限制污染物排放，改善流域生態環境的目的。但是，這種“命令一強制”性的環境治理范式，往往針對的是那些具體的、可以用指標量化的環境問題以及點源污染，但對點多面廣的農村面源污染治理并不明顯。當前地方政府開展農業面源污染治理主要采取物理和生物防治等工程技術手段，相對忽視農民參與式激勵性政策體系的構建，尤其是在現行的碎片化行政體制下，地方政府不僅要鼓勵農民參與面源污染防治，而且要處理部門間利益矛盾。農業污染防治工作涉及到環保、農業、畜牧、林業、國土、水利等多個部門，各部門職能交叉重疊、存在空白，缺乏統籌協調，難以監管到位；各個部門之間誰也無權命令或指揮、協調別的機構，部門間責任權利邊界模糊導致經常出現溝通不暢、協作不力、相互推諉與扯皮的現象?？h、鄉（鎮）、行政村基層環保能力十分薄弱，絕大部分鄉（鎮）和行政村沒有專門的環保機構和隊伍，農業污染“無人管、無力管”的現象普遍。

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（三）農業面源污染治理中的農戶支持度低。從農業微觀經營角度看，農戶經營行為短期化是導致農業面源污染的直接根源。農民是理性的，“全世界的農民在處理成本、報酬和風險時是進行計算的經濟人。在他們小的、個人的、分配資源的領域中，他們是微調企業家，調諧做得如此微妙以致許多專家未能看出他們如何有效率?！盵6]農產品市場是一個完全競爭市場，個體農戶在農產品銷售中難于把握市場價格，只能采取以大量施放化肥農藥和增加種植養殖面積及數量為主要手段，以追求產值最大化為直接目標；并在利用公共環境資源創造自身財富的同時，盡量地將生態環境治理成本外部化。隨著福建省工業化和城鎮化進程的演進，大量的農村青壯年勞動力轉移到城市，“386199”部隊成為閩江上游南平、三明等地區農業生產經營的主力軍。由于大多數農民文化素質和環保意識較低，沒有掌握好正確的、環境友好型田間管理技術，在缺乏農業技術輔導的情況下，主要根據往年經驗過度施放化肥農藥，個體農民大量利用化肥和農藥，既可以獲得較高的產品和經營收益，又可以從繁重的勞動中解脫出來，減少勞作的艱辛。“高度依賴化肥農藥”不僅是農民的理性選擇，而且已成為他們的一種生產方式和生活習慣。[7]

三、閩江流域農業面源污染治理決策導向

（一）提升全社會對環境治理的價值認同和支持。早在2000多年前，哲學家亞里士多德就說過：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”。農業面源污染加劇的思想根源是政府和農民的環境觀念淡薄，政府部門沒有把農村環境保護工作納入工作重點，存在著“重經濟輕環保”、“重城市輕農村”、“先污染后治理”、“放任自然消減”的思想；農民環保意識普遍較差，責任感不強，粗放經營和隨意排污等生產生活方式短時期內難以改變。黨的十八大報告將生態文明建設放在更加突出的戰略位置，強調要“增強生態產品生產能力”，并把生態環境納入政府基本公共服務范疇。提高政府的執行能力，增加農民自主參與的力度，加強環境保護宣傳，提升全社會對環境治理的價值認同和支持。從政府的角度看，需要由經濟增長型政府逐步轉變為公共服務型政府，由以GDP為中心的政績觀以及官員考核體系轉變為注重綠色GDP、公共服務和民生改善的綜合指標評價體系，緊緊圍繞“建設生態文明”戰略目標，充分認識農業面源污染防治在區域節能減排中的重要性和緊迫性，把農業面源污染防治工作提到政府環境治理的重要議事日程。從農民的角度，通過形式多樣的宣傳教育，提高農民對面源污染危害的認識，引導農戶樹立現代農業與環境保護協調發展的理念，探索資源節約型和環境友好型農業的發展路子。同時擴大公民對農村環境保護的知情權、參與權和監督權，讓大家共同減少污染，關愛家園。

（二）提升政府面源污染防治的能力。

1.加快農業面源污染防治立法。當前我國缺乏從源頭控制農業面源污染的限定性生產技術標準，缺少針對農業面源污染綜合防治的環境經濟政策；原則性規定多，配套性細則規定少，可操作性不強，責任追究機制不完善。以流域為單元進行立法，加強農業面源污染防治是發達國家的普遍經驗。基于福建水系的相對獨立性，建議制定《福建省流域農業面源污染防治條例》，加快建立健全農業生態環境管理法律法規體系，完善農業環保執法監督監察機制，并盡快制定農業生態環境保護管理辦法及防治農業面源污染實施方案。

龍源期刊網 http://www.tmdps.cn 2.完善農業面源污染防治的組織體系。增加縣級環境監察執法人員的編制，確保達到國家規定的要求。在條件允許的鄉鎮先試點設立環保機構，爭取用3年的時間，所有鄉鎮全部設立環保站，從根本上扭轉農村環?！叭备觳采偻取钡臓顩r。在農村“六大員”基礎上設立環保員，加強農村環保宣傳、環境監督等執行力。

3.設立農業面源污染綜合防治示范區。在目前環境治理的組織資源能力有限的條件下，遴選若干個條件較好的區域，設立省、市和縣不同層次的農業面源污染綜合防治示范區，是一種現實可行的選擇。圍繞農田化肥農藥減施、農村生活垃圾集中處理和規?；B殖污染物資源化利用等領域推廣綜合防治技術。實行獎勵和補助相結合的投入方式，加大“以獎代補”、“以獎促治”政策支持力度，加強農業面源污染防治。按照“誰投資、誰受益”的原則，運用市場機制，吸引社會資金參與農村環境保護基礎設施建設。采取多種方式，發動個體農民、專業合作組織自愿籌資籌勞，參與面源污染防治。探索建立村民環境自治機制，通過村規民約等方式起到相互監督、相互約束的作用。

（三）建立農戶參與式治理的激勵約束機制。建立利益相關者激勵相容機制是流域農業面源污染治理的關鍵環節。中央政府的規制缺失、地方政府的GDP偏好、個體農戶的驅利性和第三部門發育的滯后性，使得流域面源污染成為個體理性選擇所造成的“集體行動的困境”。流域面源污染有效治理將取決于能否通過創新性的思維方式加強利益相關者互惠基礎上的互動，建立相互間激勵相容機制，擺脫集體行動的困境，實現多元主體信任合作機制。這就要求政府不僅僅要采取強制手段，包括嚴禁銷售高毒高殘留農藥、對被列入“雙禁”的“兩高”農藥全面清出市場，在農業生產上禁止使用等，同時更要建立以經濟激勵導向的鼓勵性政策，引導農戶由被動參與轉變為主動參與、由政府單邊治理向政府企業和農戶多元治理主體共同治理轉變、由以強制為主的政策導向轉變為激勵為主政策導向，由以末端治理為主轉變為農業生產全過程治理，建立起政府引導、農戶自主參與的流域農業面源污染治理機制。政府環境政策的效果和農業面源污染控制目標的順利實現，取決于農戶對農業面源污染治理政策的接受意愿。以無償技術援助、有機肥價格補貼和尾水標準等三項政策為例，農戶對無償技術援助政策的接受意愿最大，尾水標準政策的接受意愿最低。因此，以提高化肥利用率為特征的無償技術援助政策，既能從源頭減少化肥施用量的政策目標，又能降低農業經營成本，有效地實現了經濟效益與環境效益雙贏的結局，是未來農業面源污染治理政策設計的首要選擇。[8]政府提供無償技術援助等以激勵為導向的政策措施，使得農戶在最大化個人利益的驅動下，愿意采取有利于環境政策目標實現的經濟行為，最終使農戶在達到個人目標的同時也實現了環境政策的目標。

參考文獻

[1]曹俊德“三圏”理論的核心思想及決策方法論意義[J].北京：國家行政學院學報2010（1）.[2] [3]卞輯部.美國如何治理農業面源污染[J].北京：北京農業2009（1）：50.[4] 根據1990-2011年福建省統計年鑒整理所得。

龍源期刊網 http://www.tmdps.cn [5] 邱孝煊，黃東風，蔡順香.福州蔬菜污染及污染源調查和治理研究[J].福建農業學報2009，15（1）： 15-21.[6] W·舒爾茨.窮人經濟學[A].王宏昌.諾貝爾經濟學獎金獲得者講演集（1959～1981年）[C].北京：中國經濟出版社，1986.[7] 饒靜、紀曉婷.微觀視角下我國農業面源污染治理困境分析[M].北京：農業技術經濟2011.12.11～16.[8] 韓洪云、楊增旭.農戶農業面源污染治理政策接受意愿的實證分析[J].北京：中國農村經濟2010.1（作者單位：福建師范大學經濟學院，中共福建省委黨校管理學教研部）

責任編輯：洪峰