第一篇：淺談我國預告登記制度存在的問題及完善

淺談我國預告登記制度存在的問題及完善

摘 要

隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展和城市住房體制改革的推進，我國不動產交易市場十分活躍，為了規(guī)范不動產交易，2007年頒布的《物權法》規(guī)定了不動產登記制度，尤其是不動產的預告登記制度。不動產的預告登記避免了“一物二賣”等社會現象的出現，對保全債權人以不動產物權變動為標的的債權請求權意義重大，同時也彌補了我國不動產登記制度體系的空白，是我國不動產登記制度發(fā)展的一大進步。然而我國不動產預告登記制度仍處于初創(chuàng)階段，雖有《物權法》的規(guī)定，但仍有許多不足之處需要完善。文章通過對預告登記的概念、特點和社會意義進行分析，結合我國預告登記制度的現狀，對預告登記的范圍、法律效力、登記機關等方面提出一些觀點和看法，希望能對我國預告登記的發(fā)展起到作用。

關鍵詞：不動產登記；預告登記；物權法

Abstract With the continuous development of China's market economy and the promotion of urban housing reform, China's property market is very active, in order to regulate real estate transactions, issued in 2007, “Property Law” stipulates that the real estate registration system, in particular the notice of real property registration system.Notice of registration of real estate to avoid the “One Thing sell” and other social phenomena, on the preservation of real property for the creditor to creditor claims the subject of great significance, but also make up a system of real estate registration system in the bank,is China's Real Estate Register a great progress in institutional development.Advance notice registration system in China is still in its infancy, although the “Property Law” provision, but there are still many shortcomings to be perfected.Based on the notice of registration of the concept, characteristics, and social significance of the analysis, combined with our notice of the status of the registration system, registration of the notice of the scope of the force of law, the registration authority and other aspects of some of the views and opinions in the hope of the development of advance notice registration play a role.Keywords: Registration of Caution;Real estate;Property law

一、緒論

不動產預告登記制度是與本登記相對應的一項登記制度，是為了保全登記請求權而為的一種登記。是指在當事人所期待的不動產物權變動所需要的條件缺乏或尚未成就時，為保全將來物權變動的債權請求權而對其進行的登記。預告登記的實質是限制不動產權利人的處分權，以達到保障債權請求權在將來順利實現的目的。由于預告登記所保全的請求權因預告登記的存在而成為一種物權化的債權，因此在預告登記推進為本登記時，不動產權利人對不動產物權所進行的處分，在與本登記有妨礙的范圍內無效。

（一）論文研究的背景

隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展和城市住房體制改革的推進，我國不動產交易市場十分活躍，而同時一物二賣的現象也比較嚴重。由于我國采取的不動產物權變動模式是依照登記物權變動生效，在一物二賣的情形中，司法實踐均是按照不動產登記情況來判決物權的歸屬的。而在沒有不動產預告登記的情況下，經常出現后買受人進行了登記而在先買受人沒有登記以及后買受人先于在先買受人登記的情況，在先買受人雖可以主張損害賠償請求，但已成就之物權法律關系現狀，卻常常再也不能回轉?，F實生活中，在先的買受人在簽訂合同后沒有辦理登記多是因為客觀原因，如購買的是期房、登記手續(xù)欠缺、債務人不愿意進行登記等等，這樣都會使買受人的債權長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，降低債權人對交易的信賴、增加交易成本，最終甚至會影響到整個不動產交易的安全與效率。不動產預告登記制度將物權法理論和債權法理論有機地結合起來，賦予債權請求權以物權的排它效力，最終達到平衡不動產交易當中各方利益，保護交易中弱者的目的，不失為解決問題的一個好辦法。

（二）論文研究的意義

我國現行法當中，有些地方規(guī)章已對不動產物權預告登記進行了規(guī)定并付諸實施，在《物權法》中，也有專門的條款對其進行規(guī)定，不得不說這是我國不動產物權制度完善的一個重大進步。但也應看到，在這些法律法規(guī)中，對不動產預告登記制度的規(guī)定還是不盡人意，仍有一些細節(jié)問題沒有明確。對于不動產預告登記的發(fā)生條件、適用范圍、效力內容以及登記機關都沒有進行細致化的規(guī)定，必然會導致在操作中的諸多問題。所以對預告登記制度進行進一步的研究分析仍十分必要，以期在《物權法》實施之后，能盡快地出臺相應的實施細則和規(guī)定，在其中對預告登記制度的施行可以進行制度上的完善與補充。

二、不動產預告登記制度的界定

（一）預告登記的概念及特征

關于預告登記的概念，我國學者表述不一：中國社科院的梁慧星先生認為，“所謂預告登記，即為保全一項以將來發(fā)生不動產物權變動為目的的請求權的不動產登記”。[1]中國人民大學的王利明先生認為，“所謂預告登記，是指為保全債權的實現、保全物權的順位請求權等而進行的提前登記”。[2]中國社科院的孫憲忠先生認為，“預告登記是在當事人所期待的不動產物權變動所需要的條件缺乏或者尚未成就時，也就是說權利取得人只對未來取得物權享有請求權時，法律為保護這一請求權而為其所進行的登記”。[3]西南政法大學的孫鵬先生認為：“預告登記是指在本登記前，通過限制登記權利人的處分權，以保護關于物權變動的請求權或其順位的暫時登記”。[4]

由上述各位學者的表述可以看出，對于預告登記的定義，有的認為它是不動產登記、有的認為是提前登記、有的認為是暫時登記。這些表述雖然各有其側重點，但通過這些表述可以看出預告登記制度的幾個基本特征：

第一，預告登記的對象是涉及物權變動的請求權，該請求權是為保全不動產物權變動，預告登記所登記的不是不動產物權，而是將來發(fā)生不動產物權變動的請求權，即不動產物權的取得權。

第二，預告登記使請求權具有了物權的效力，納入預告登記的請求權，對后來發(fā)生的妨礙到該項請求權實現的不動產物權的處分行為具有排他的效力，保證將來只能發(fā)生與該請求權一致的物權變動。

第三，預告登記的時間點是在不動產物權變動條件尚未成就之時，其他的不動產都是已經完成的不動產物權的登記，即完成權的登記，而預告登記在本登記之前。

（二）預告登記與相似種類登記的比較

本登記又稱終局登記，具有確定的、終局的法律效力，是將不動產物權的設定、轉移、消滅等情形記入登記簿中，使當事人所期待的不動產物權變動發(fā)生效力的登記。在進行終局登記后，當事人所要設立、變更、廢止的不動產物權即刻發(fā)生相應的法律效果。[5]預告登記與本登記的區(qū)別主要有以下幾點：第一，登記對象不同。預告登記保護的是不動產物權變動中的債權請求權；而本登記的對象是所有依照法律規(guī)定應當辦理登記手續(xù)的不動產和部分動產的權利狀況，同時為了區(qū)分標的物，還要將標的物的詳細狀況進行登記。第二，登記有效期限制不同。作為臨時保護手段的預告登記，其登記的有效期限是受到限制的，一旦超過期限或者物權變動的條件具備就會歸于消滅；而本登記則沒有存續(xù)期間的限制，如果權利人不做其他處分，其存續(xù)期間可以是無限的。第三，登記

目的不同。預告登記的目的在于保全將來發(fā)生的不動產物權變動的請求權，防止登記權利人因登記義務人的惡意處分而受到侵害；本登記則更多的是為了將登記標的物的權利狀態(tài)公示出來，使其具有公信力，以便于人們明確標的物的狀況從而作出相應的處分決定。

異議登記是指事實上的權利人及利害關系人發(fā)現不動產登記簿中登記的權利與真實權利狀態(tài)不符時，將自己對不動產登記薄中關于權利登記的正確性的異議抗辯予以登記的制度。[6]就異議登記與預告登記而言，二者同出一轍，本出一源，所以有許多的共同之處，例如二者都具有臨時擔保的特點，都是對登記公信力的一種否認，對登記義務人的再處分行為產生一定的限制作用。但是二者畢竟是兩個適用于不同領域的制度設計，因此它們之間也存在很多的不同點：首先，二者的法律目的不同。預告登記是為了使未來權利取得人的債權請求權可以順利實現而設立的制度；而異議登記則是為了防止由于登記薄的錯誤，使真正權利人的合法權益受到侵害而設立的制度，前者是為將來權利人服務，后者保護的則是真正的、現實的權利人的利益。其次，二者適用的法律前提不同。預告登記發(fā)生于登記暫時無法進行的情況，是普通公示難以實現的一種另類公示方式；而異議登記發(fā)生的前提是登記薄的記載內容出現了錯誤，是對登記公信力的錯誤的補救。最后，二者對其后發(fā)生的損害權利實現的處分作用不同。預告登記后發(fā)生的處分如果會妨害其所保全的請求權的實現，該處分會發(fā)生相對無效的效果；異議登記則只在該異議被確定后才對其后的處分發(fā)生無效的效力。

三、預告登記制度的重要意義

（一）彌補了我國不動產物權變動立法模式的不足

雖然我國不承認物權行為理論，而且學界對我國不動產物權變動立法模式尚無統(tǒng)一定論。[7]但是在我國物權變動登記同樣是不動產物權變動的生效要件。《中華人民共和國物權法》第9條規(guī)定，未經登記的不動產物權變動是不發(fā)生物權變動效力的。在正常情況下不動產交易雙方在達成物權變動的合意后即刻去辦理登記手續(xù)并不會影響權利實現。但是，隨著社會經濟的發(fā)展，不動產交易變得日益復雜和不確定，一些涉及不動產的交易由于某些原因（例如房屋尚未建成、交易附有條件等情況）不能立即辦理登記手續(xù)，這時交易的一方當事人的權利就有可能因為沒有辦理登記手續(xù)而面臨被侵犯的風險。預告登記作為在不動產物權變動中發(fā)揮權利保全作用的法律制度，正好給處于這個風險時期的當事人提供了法律保障。

（二）健全了我國不動產登記制度體系

在《物權法》頒布之前，我國不動產物權登記制度都只是針對既存物權而定，而且，多是圍繞靜態(tài)的不動產物權展開。對于動態(tài)的不動產物權和尚未建成、不具有完全法律意義的不動產缺乏法律規(guī)范。預告登記正是彌補這一缺憾的有效手段，它通過對變動中的不動產物權加以保護，有效地將動態(tài)環(huán)節(jié)的債權與靜態(tài)環(huán)節(jié)的物權結合起來，既完善了登記制度，又健全了物權法律體系。

（三）有利于平衡不動產變動各方當事人的利益

預告登記可以對買受人的利益進行保護。在不動產物權變動過程中，常常會出現兩個內容相同的債權。[8]在沒有預告登記的情況下，如果一方已經進行移轉登記之后，即使另一方請求移轉登記的債權在先，那么他也已經不可能取得該標的物的所有權。此時，在先的買受人雖然可以追究不動產出賣人的違約責任，但其取得不動產所有權的目的則無法實現。追究違約責任和取得賠償并不是買受人進行交易的目的，取得不動產所有權才是其交易的目的，追究出賣人的違約責任對于買受人來說實屬無奈之舉。在這種情況下，預告登記制度給出了一個保護買受人利益的可能——通過對不動產物權變動的債權請求權進行登記給予請求權以公信力，使其具有物權的排他效力，從而在一定程度上也是對不動產所有人及其他物權人的處分權的一種限制。

可見，預告登記制度體現了法律作為利益平衡機制的作用，通過制度的建立，使得交易各方的利益得以平衡，使得物權與債權得以平衡。

（四）有利于培育良好的市場環(huán)境

預告登記制度有利于鼓勵誠實信用、防止權力濫用。由于利益的驅使，市場上一物二賣的現象嚴重，甚至還出現一物數賣的情況。許多買受人交付了價款卻不能進行移轉登記或不能現實占有不動產，而出賣人則可以盡可能的抬高價格選擇其交易對象，使得既成合同不能履行，嚴重損害市場的誠信度，民法所信奉的誠信原則不可避免地為唯利動機所踐踏?！霸趶挠媱澖洕蚴袌鼋洕D型的階段，傳統(tǒng)的行政管理模式已經遠遠不能適應市場經濟發(fā)展的需要，而新的適應社會主義市場經濟的管理模式還在探索之中，整個社會的經濟秩序出現了一定程度的混亂，破壞社會信用的問題極為嚴重?！盵9]預告登記制度使得買受人物權變動請求權具有了物權的排他效力，出賣方違背預告登記內容的處分為無效，從而限制了出賣人不得濫用其權利，以法定方式強化了誠信原則的實現。

（五）有利于保障交易安全

不動產預告登記制度有利于交易安全。交易安全又稱財產的動的安全，它保護善意無過失交易者的利益。交易安全的前提是交易雙方充分了解交易客體權屬的基本狀況。

為了防止交易過程中的欺詐行為，保證交易活動正常進行，交易雙方充分了解交易客體的權屬狀況是基本前提，如權利人是否真正享有不動產物權，不動產物權的負擔狀況如何（是否已設定抵押），不動產物權的存續(xù)期限等等。如果缺乏信息公示制度，當事人勢必會投入精力、財力去調查了解，不僅增大交易成本阻礙交易關系，而且會給欺詐行為提供機會，擾亂交易秩序。不動產預告登記制度本身就是不動產登記制度的一部分，建立了預告登記制度后，不動產物權的負擔狀況便很明了的展現在當事人的面前。通過預告登記可以告知潛在的交易方，該不動產上已設立具有排他性權利的事實，警示第三人若從事與之相沖突的物權變動將可能被確定為無效，存在風險，從而達到維護交易安全的目的，當事人在降低調查成本的同時還降低了交易風險。我國實行住房改革以來，許多與房屋相關的不動產權利進入市場進行交易。房屋不僅為生活所必需，而且與土地使用權一起成為不可或缺的生產要素，導致和促進了土地二級交易市場的建立及房地產交易市場的蓬勃發(fā)展。作為不動產登記制度之一的預告登記，具有服務不動產交易的功能，有利于保障請求權人的權利，有利于保護交易中的第三人，有利于我國不動產市場健康有序的發(fā)展，是我國不動產交易市場健康、有序發(fā)展的需要。

四、我國預告登記制度存在的問題

我國《物權法》第20條規(guī)定：當事人簽訂買賣房屋或者其他不動產物權的協議，為保障將來實現物權，按照約定可以向登記機構申請預告登記。預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發(fā)生物權效力。預告登記后，債權消滅或者自能夠進行不動產登記之日起三個月內未申請登記的，預告登記失效。這條規(guī)定是我國民商法制度的創(chuàng)新，對于補充和完善不動產登記制度，保障不動產交易市場的正常秩序，將發(fā)揮重要的作用。但該制度在立法上尚顯粗糙，并且在實踐操作中也存在不少的問題。

（一）預告登記制度的適用范圍過于狹窄

《物權法》中“當事人簽訂買賣房屋或者其他不動產物權的協議，為保障將來實現物權，按照約定可以向登記機構申請預告登記”，表明了預告登記的適用范圍為買賣房屋或其他不動產時簽訂的協議。這里僅僅將不動產所有權移轉請求權作為了預告登記的內容，而忽略了現實生活中不動產物權交易的多樣性，沒有將除所有權以外的其他不動產物權交易時產生的請求權納入保護范圍，這樣顯得適用范圍過窄。

各國關于預告登記的適用范圍各有不同。在德國，作為保障以不動產物權變動為標的的登記請求權而設立的預備登記制度規(guī)定在《德國民法典》第883條—888條，其實質是限制現實登記的權利人處分其權利。[10]《瑞士民法典》中的預告登記可分為“讓得權利”的預告登記、“處分權的限制”的預告登記和“暫時登記”，其中暫時登記相當于

德國的異議登記。在瑞士像承租權等與物權變動沒有直接關系的債權，也是預告登記的對象，可見適用范圍之寬泛。

關于預告登記的適用范圍，從國外立法來看，一般包括以下幾項：第一，以不動產物權的設定、轉移、變更或消滅為內容的請求權；第二，以附有始期、停止條件或有其他可于將來確定的有關物權變動的債權請求權；第三，不動產權利內容或次序變更的請求權。[11]根據我國《物權法》的規(guī)定，我國預告登記制度僅適用于其中第一項中“以不動產物權的轉移為內容的請求權”一種情形，至于以不動產物權抵押、消滅、優(yōu)先權次序變更以及附條件、附期限的請求權等，均不在可以適用的范圍之內。

（二）預告登記發(fā)生條件規(guī)定過于苛刻

依照《物權法》第20條規(guī)定，我國對預告登記采取的是自愿登記的原則，雙方當事人自愿達成一致的時候便可向登記部門提出預告登記申請，筆者認為此規(guī)定過于苛刻。根據《合同法》的相關規(guī)定，雙方當事人處于平等的地位，雙方的利益都受到法律平等的保護。根據我國《物權法》的相關規(guī)定，為保障將來實現物權，雙方當事人按照約定可以向登記機構申請預告登記。誠然，這種約定必須是建立在雙方合意的基礎上，否則便不得為之。在現實生活的實際操作中，不動產所有者往往處于比較強勢的地位，如果不動產所有者要求不能或不協助債權人進行預告登記，債權人又該如何獲得保護？

不動產預告登記制度的本意是為了保護當事人的合法權益，但債權人在非自愿的基礎上和債務人進行了不進行預告登記的“約定”，那么法律是不是缺失了其本意呢？根據相關的物權法理論，預告登記的發(fā)生方式有兩種：一是在當事人同意時納入登記；二是因為請求權處于不誠實的行為所造成的危險中而需要保全時，根據單方面的申請由法院發(fā)布命令而予以登記。如日本《不動產登記法》第32條規(guī)定：“假登記，得在申請書中附以假登記義務人的承諾書或假處分命令的正本，由假登記權利人進行申請?！钡聡睹穹ǖ洹返?85條第1款規(guī)定：“預告登記根據假處分的原因、根據與土地或者土地上的權利有關的當事人的同意而納入登記。為發(fā)布假處分命令，不必證實應保全的請求權所受的危害。”[12]

相比較而言，我國《物權法》對預告登記的發(fā)生條件僅僅規(guī)定為交易雙方當事人約定一致，顯得過于苛刻。如果雙方當事人沒有形成一致性意見，由于沒有救濟途徑則不能進行預告登記，而買受人也不能有效通過該制度來保障自己權利的實現。這樣似乎違背了創(chuàng)設預告登記制度的初衷。

（三）預告登記效力規(guī)定不全面

預告登記的效力是預告登記制度的核心。只有賦予了較強的效力，預告登記才具有實際意義，才能成為保護不動產請求權最終得以實現的有力手段。在我國，不動產物權 的移轉往往伴隨著開發(fā)商對消費者的顯著優(yōu)勢地位，涉及消費者居住乃至生存方面的基本人權，因此，賦予預告登記以強大效力就顯得更為重要。我國《物權法》第20條第1款規(guī)定：“預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發(fā)生物權效力?！备鶕@一條款的規(guī)定，經過預告登記的物權請求權獲得了對抗其他處分行為的排斥性效力。這種排斥性效力，理論上一般稱之為預告登記的保全效力，也叫擔保效力或排他效力，實為預告登記制度的核心效力。

但是保全效力并不是預告登記的唯一效力。各個規(guī)定了預告登記制度的國家，除了規(guī)定預告登記有保全效力以外，都普遍賦予了不動產預告登記以順位保全和破產保護的效力?！段餀喾ā窙]有關于順位保全效力和破產保護效力的規(guī)定，造成了預告登記制度的先天不足，這樣不僅不利于對權利人的保護，也會對不動產的交易造成妨礙，還徒然增加司法實踐中的爭議和困惑。[13]

（四）預告登記后的處分行為原則規(guī)定太過絕對

預告登記之后，不動產物權人對不動產所進行的處分行為，在妨害已經進行預告登記的請求權的內容上，效力應為無效，這在國內外立法以及民法理論上，均沒有爭議。但對于此種無效是絕對無效主義抑或相對無效主義，則有不同看法，各國也存在不同的制度設計。相對無效是指在預告登記之后，就不動產權利而言，義務人仍可進行處分，但是在預告登記權利人與第三人之間，在妨礙預告登記權利人請求權的范圍內，義務人的處分行為無效，即“就當事人而言，僅對登記請求權人無效，對其他之人仍為有效；就內容而言，僅在妨礙之范圍內無效”。德國《民法典》第883條第2款規(guī)定：“在預告登記之后對相關土地及權利的處分，如對請求的實現造成妨礙或者損害者，則屬無效。此規(guī)定適用予以強制執(zhí)行、扣押人情形下的處分或者破產管理人的處分?！蔽覈_灣地區(qū)的《土地登記規(guī)則》第79條第2款規(guī)定：“前項預告登記未涂銷前，登記名義人就其土地所為之處分，對于所登記的請求權有妨礙者無效。”[14]

我國《物權法》第20條第1款規(guī)定：“預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發(fā)生物權效力?！睆膶︻A告登記的效力規(guī)定來看，我國采用的是絕對無效原則，即原告登記后的一切處分行為，均不發(fā)生物權效力。采取絕對無效的意見，對定紛止爭、減少糾紛，自然具有一定的好處。但如果法律規(guī)定過于嚴格，搞一刀切的做法，則也可能產生過猶不及的缺陷。

（五）未明確規(guī)定不動產預告登記的機關

在物權法出臺之前，在我國現行法中不動產物權的登記機關并不統(tǒng)一，對不同的不動產依據其行政主管機關的不同而存在不同的登記機關。物權法頒布之后雖然明確規(guī)定對不動產實行統(tǒng)一登記制度，但依然沒有明確規(guī)定統(tǒng)一的登記機關。由于多個行政機關

負責對不同的不動產加以管理，由此造成了多頭登記的現象，如土地由土地管理部門管理，土地使用權登記也在土地管理部門進行；林木由林業(yè)管理部門管理，有關林木所有權的登記也在該部門進行；房屋由城建部門管理，產權登記也在該部門進行。從行政管理職能角度來看，登記與行政部門的設置和職權的結合是必要的，但如果將登記作為公示方法對待，則原有的登記體制便呈現出許多弊端，表現在：一方面，因登記機關分散，不利于有關交易當事人查閱登記，很難給交易當事人提供全面的信息。另一方面，分散的登記，也給有關當事人進行登記造成極大不便。

五、我國預告登記制度的完善

（一）擴大預告登記的適用范圍

我國《物權法》對不動產預告登記適用范圍的規(guī)定較為狹隘，不利于全面保護權利人的利益。預告登記制度在我國的確立可以說對規(guī)范房地產交易市場，促進社會主義市場經濟的發(fā)展起到了巨大的保障和促進作用，真正體現了法律對弱勢群體的保護和關懷，但物權法并未對預告登記的適用范圍做出明確規(guī)定。而我們看其他規(guī)定預告登記制度的國家都對本國預告登記制度的適用范圍作出了明確規(guī)定，比如《德國民法典》第883條第1款規(guī)定：“為保全目的在于轉讓或廢止一項土地上的物權的請求權，或土地上負擔的物權請求權，或者變更這些物權的內容或其順位的請求權，得在土地登記薄中為預告登記。被保全的請求權附條件或附期限時，也準許為預告登記”。由此可見，《德國民法典》將預告登記的適用范圍限定在土地權利的變動上。而在我國臺灣地區(qū)根據通說預告登記制度的適用范圍一般歸納為五條，“即為保全土地權利移轉之請求權、為保全土地權利使其消滅之請求權、為保全土地權利內容之變更之請求權、為保全土地權利次序之變更之請求權、為保全附條件或期限之請求權?！?/p>

綜合考察各國的制度設計和我國的現有情況，我覺得我國的預告登記制度的適用范圍應該擴大到如下的兩個方面：首先，將現有的為保護債權人將來取得物權的權利細化為為保護權利移轉、變更的請求權；其次，將以房地產物權的消滅為目的的請求權以及附條件或附期限的請求權納入預告登記制度的保護范圍，以便更好更全面地保護權利人的利益和交易的秩序。

（二）完善預告登記的發(fā)生條件

《物權法》第20條規(guī)定預告登記的發(fā)生需當事人之間的約定，此規(guī)定過于苛刻，在不能達成約定的情形下，應增加權利人即買受人可以基于自己的申請而發(fā)動預告登記的規(guī)定，以保護自己的權益。

在實際生活中不動產的權利人一般處于比較強勢的地位，如果不動產權利人不同意預告登記，另一方當事人即買受人因為沒有達成約定便不能進行預告登記，這對買受人是非常不利的。有些學者認為，預告登記可以由債權人和債務人共同申請，也可以由債權人或債務人根據當事人雙方訂立的合同單獨申請，也可以根據法院的裁判提起預告登[15]記的申請。筆者認為，在立法中不能只規(guī)定有當事人約定的情況下方可提起預告登記，也應該規(guī)定當義務人拒絕協助時，預告登記權利人可以向法院提出申請，由法院依照非訴訟程序作出裁定，權利人可以持此裁定向登記機關申請預告登記?；诋斒氯送獾牡怯洖樽栽傅念A告登記，基于法院的裁定的登記為強制的預告登記。在預告登記根據當事人意愿而產生時，原則上要求共同申請，但為交易便利，在一方當事人能夠提出有力證據表明符合條件的請求權已經生成，也可以允許采用單獨申請的方式。如德國民法中就規(guī)定具備德國《土地登記薄》第29條規(guī)定形式的單方許可，或者訴訟保全（根據《民事訴訟法》第938條的規(guī)定進行預告登記）或者根據《民事訴訟法第895條作出的判決可以進行預告登記。

綜上所述，我認為，現有的關于預告登記的發(fā)生需要當事人之間的“約定”的規(guī)定，對于保護債權人的利益有明顯的不足之處，《物權法》應對債權人的合法權益進行進一步的保護，當債務人拒絕履行協助義務時，債權人應有權向法院或不動產登記機關提出申請，由法院依照非訴訟程序或不動產登記機關根據其相關職權作出裁定，然后權利人可依據裁定向登記機構申請預告登記。

（三）完善預告登記的法律效力

從各國法律的規(guī)定來看，預告登記的效力主要包括保全的效力、保全順位的效力和破產保護的效力。在我國，學者一般也認為不動產預告登記的效力應包括：第一，權利保護效力，即保障肯定發(fā)生請求權所指定效果的效力；第二，順位保護效力，即保障請求權所指定的物權變動享有預告登記時的順位；第三，破產保護效力，即在相對人陷于破產時，排斥他人而保障請求權發(fā)生指定的效果。[16]筆者認為，我國的預告登記應當增加保全順位的效力和破產保護的效力。

所謂不動產物權預告登記的保全順位效力，就是指預告登記的順序可以確定在同一不動產上的多個物權的實現順序。物權在為變動登記的時候，為了防止未來可能發(fā)生的同一物之上多項物權請求權并存和競合的矛盾，預告登記等將各項請求權按照時間的先后順序預先予以排列，并按照該順序為每一個物權確定一個實現的順序。當預告登記推進到本登記時，不動產權利的順位不是依本登記的日期確定，而是以預告登記的日期確定。經由預告登記，被保全的權利之順位被確定在預告登記之時。保全順位的效力是不動產預告登記必不可少的一項效力，我國在法律中應該予以明確。

破產保護的效力在破產財產的取得中也涉及到預告登記的保全權利的效力。經預告

登記的請求權在不動產物權人陷于破產時得對抗其他債權人，從而保證請求權得到實現，這就是預告登記的破產保護效力。預告登記的請求權不但可以對抗不動產的所有權人和其他物權人，而且可以在不動產物權人陷于破產時對抗其他債權人，從而保證請求權得到實現。

（四）對預告登記后的處分行為采取相對無效原則

我國《物權法》第20條的規(guī)定表明我國預告登記的效力為絕對無效型。預告登記制度設立的目的和主要功能就是限制債務人的處分權，防止其濫用權利，從而維護市場交易的秩序和安全。可以看到債務人在預告登記這個制度中已是做出利益讓步的一方，我們不能打著維護債權人一方利益的旗號，無限度地對債務人的權利進行限制。很多時候，交易雙方的交易標的有限度或者說產生的債權債務僅僅是圍繞不動產的某一方面的權利，這時就沒必要完全限制債務人的處分權，使其所有的處分行為都處于效力待定的狀態(tài)，畢竟債務人這時處分的權利也許和申請預告登記債權人所保全的權利并不一致。

因此，筆者認為，為了兼顧雙方當事人的利益，保持目的和手段的平衡，我國預告登記制度應當采用相對無效原則，即法律規(guī)定違反預告登記的處分只是相對于預告登記權利人無效，而對于所有其他的人而言是有效的；并且只在保全目的的范圍內無效，不妨礙預告登記之權利的處分仍然有效。這樣不僅使登記簿保持了其正確性，又有利于經濟生活的活躍。

（五）明確規(guī)定預告登記的登記機關

為了解決多頭登記的弊端，筆者認為不動產登記應當由不動產所在地的登記機關統(tǒng)一管轄。為了統(tǒng)一登記機關，避免程序的繁復性以及增加當事人的登記成本，不動產預告登記機關和不動產登記機關應當一致。對于預告登記的機關應當如何設定，學術界有著不同的觀點，大體有三種：

第一，法院負責登記。鑒于我國目前在不動產登記上的“多部門登記”、“分級登記”，嚴重違背法理和妨害正常的不動產交易的發(fā)展，因此根據法理和國際經驗應當由不動產所在地的縣級人民法院統(tǒng)一負責登記。

第二，行政機關登記。如日本的不動產登記法規(guī)定，登記事務以管轄不動產所在地的法務局、地方法務局或其分局、辦事處為管轄登記所掌管之。[17]

第三，中介機構負責登記。不動產登記應當由社會中介組織負責，這樣當登記機關性質上屬于一個民間組織的時候，能夠有效地防止行政權力對民事權利的不正當干涉。

筆者認為，應當成立專門的不動產登記機構。行政機關不宜作為登記機關，原因是：有可能存在行政權對民事權利的不正當的干預。法院不宜作為登記機關，原因是：目前我國各級人民法院承擔著繁重的審判任務；在物權發(fā)生爭議的情況下，法院要確定真正 的權利人，必須要審查登記的真實性問題，然而由法院進行登記，登記的結果必然對法院最后的裁判產生影響，法院很難糾正自己登記的錯誤。因此，作為專門的不動產登記機構是不行的。

結論

作為我國物權法的一項新制度，預告登記需要發(fā)展和完善的地方還有很多。本文從實體法角度分析了預告登記的適用范圍、法律效力、申請條件和登記機關等問題，雖然這些建議對完善我國預告登記制度有一定的參考價值，但限于作者的能力與閱歷，還有很多需要完善和補充的地方。另外，要完善預告登記制度，還應當建立一套與實體制度相應的程序制度，即應當將配套的登記制度建立起來，否則，我們的實體預告登記將成為一紙空文，難以發(fā)揮實際作用。

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第二篇：我國房地產登記制度存在的問題及完善

我國房地產登記制度存在的問題及完善

摘 要：房地產登記指的是房地產權利人向國家登記機關發(fā)出申請，將房地產的物權進行變更，并且進行登記記錄。在此基礎上建立起來的房地產登記的依據、程序、負責的機關單位及其權利等方面的各項制度，形成了房地產登記制度。它是對房地產物權的確認和公示，對于國家和房地產權利人來說，具有十分重要的意義。雖然我國早在2007年頒布的《物權法》當中對房地產登記制度進行了補充和完善，但是其在發(fā)展和應用的過程中，仍然體現出了很多問題。本文通過對這些問題的分析，提出了一些相應的完善措施。

關鍵詞：房地產 登記制度 問題 完善措施

房地產登記制度是房地產相關法律法規(guī)當中的一個十分重要的組成部分，是對土地及土地之上的建筑物所有權、使用權、以及其它一些相關權利的確定和記載。隨著我國社會和經濟的不斷發(fā)展和改革，房地產登記制度中存在的問題正在不斷的暴露出來。由于我國目前的房地產登記制度不夠系統(tǒng)和完善，導致了在房地產登記機關的設置、登記等流程、登記的效力、以及實質審核的內容等方面，沒有進行統(tǒng)一的劃分，使得一些登記制度問題無法得到有效的解決。這對房地產登記制度的發(fā)展和其作用的發(fā)揮帶來了十分不利的影響。

一、我國房地產登記制度中存在的問題

（一）登記機關不統(tǒng)一

目前，我國的房地產登記是由房產局和土地局兩個機關分別進行登記的。這就造成了一定程度上的行政管理重疊和權利職能的交叉。同時兩個機關之間還存在著一定程度上的利益沖突，因此造成了登記機關的不統(tǒng)一性。這種情況不但給權利人的房產登記帶來了諸多的不便，還增加了房地產交易中的費用和成本，造成了不必要的人力和物力的浪費，對我國房地產市場的正常發(fā)展產生了不良的影響。在實際工作當中，如果工作人員不夠認真，甚至還可能造成房地產重復抵押的情況，從而帶來更加嚴重的問題。

（二）登記流程復雜繁瑣

基于我國現行的房地產登記流程，登記申請人需要首先判定自己要申請的屬于那種登記類型，從而準備相關的材料和文件。但是在實際工作中，普通老百姓大多對房地產登記的相關概念和流程不夠了解，在具體辦理登記業(yè)務的時候對于一些法律性的條文難以理解。這就導致了人們在進行登記申請的時候往往因為資料不全等原因來回奔波，而登記機關的工作量也會因此而增加，工作效率自然就會降低。同時，進行房地產登記所需的材料當中，有一些的時效性很短。因此往往當登記人奔走各個單位準備材料時，有些材料已經過期，還需要重新開具。

另外，在進行房地產登記的時候，按照目前的規(guī)定是需要登記人本人持有效證件進行登記。但是，很多時候由于各種各樣的原因，登記人本人不在當地，而且無法及時趕回，此時就需要由代理人或委托人代為辦理。而有代理人存在的登記流程則更加的復雜和繁瑣，而且辦理登記所需的各類文件資料的提供和開局單位很多都不在一個地方，給登記人帶來了很大的麻煩?？梢哉f流程的復雜和繁瑣問題是當前房地產登記制度當中存在的最大的問題。

（三）登記記名不透明

在我國房地產登記工作的實際進行中，由于受到管理上一些錯誤理念的影響，使得其對于個人隱私過度強調。這樣就導致了對登記資料的過度保密，使一些本應當公示出來的內容沒有得到公示。而公示內容的不全，會對房地產登記的公信力造成很大的影響。因此，在一定程度上來說，我國的房地產登記制度并沒有真正起到最為有效的保護交易安全的作用和功能。

（四）登記模式的混亂

房地產登記又分為初始登記和總登記。初始登記指的是對房地產的首次登記。而總登記指的是房地產登記機關對全國或某個地區(qū)反問內的所有土地資源、房地產、以及相關權屬的登記。但是在實際工作中，這兩種登記并沒有得到完全的區(qū)分。其中，地籍整理工作的不到位是其主要原因。例如：由于當前我國城市化進程發(fā)展速度過快，產生了很多的“城中村”的現象。這種現象所帶來的直接后果就是國家土地與集體土地的混亂。由于地籍的混亂，使得在土地征收過程中，時常會發(fā)生征收國有土地或重復征收土地等不良情況。

（五）不動產房屋登記效力不明確

對于我國現行不動產登記制度相關的法律法規(guī)，目前只適用于城市范圍之內。其中關于房地產登記規(guī)定也只適用于城市和城鎮(zhèn)。在我國廣大農村，目前所使用的普遍都是針對宅基地頒發(fā)的宅基地使用權證，而對于農村房屋的產權登記卻被忽略。隨著我國社會的整體發(fā)展，農村當中開始出現了一些商品房，農村的房屋交易和抵押等活動也明顯增多。但是，目前我國關于農村房屋產權的相關法律法規(guī)卻仍然處于空白階段。

二、我國房地產登記制度的完善措施

（一）統(tǒng)一登記機關

我國當前多個登記機關、多頭登記的現象給房地產登記工作帶來了諸多的不便。因此，國家應當設立一個專門負責房地產登記的行政機關，統(tǒng)一對房地產登記工作進行受理?；谖覈畽C關正在由管理型政府向服務型政府轉變的現狀，如果政府的職能不同時進行轉變，那么即使由其它的獨立機關來負責房地產登記，也難以達到最佳的效果。因此，國家有必要建立一個統(tǒng)一的房地產登記機關，對其進行統(tǒng)一的規(guī)范和管理，使登記流程盡量簡化，審核內容更加明確。

（二）優(yōu)化房地產登記流程

在房地產登記工作當中，登記機關應當轉變思想觀念，不能將管理職能當成是一種權利來看待。因此，在申請人申請登記的時候，應當提供相應的咨詢服務。在具體工作中，可以在登記處設置咨詢服務臺，安排專門的人員為申請人提供服務。按照申請人的登記類型，為其提供相應的所需材料清單以及申請流程清單。同時還可設置專門的窗口，對申請人所攜帶的材料進行初步審核，檢查申請人準備的材料是否齊全。房地產登記機構還應當對自身組織機構和相關的部門單位進行整理和整合，將辦理房地產登記所需材料的開具機關都集中在以其，使登記人可以體驗“一站式”的便捷服務，這樣不但能夠節(jié)省登記人的實踐，也能夠提高登記部門的工作效率。

另一方面，對于由代理人或委托人代為辦理的房地產登記業(yè)務，其流程也應當盡量簡化。對此，可以從聯合公證部門對登記人和代理人之間的公證委托書的內容進行細化和完善，從而在能夠保障代理人的真實性和登記人的合法權益的基礎上，使登記流程大大簡化，真正給人們帶來便利。

（三）完善房地產登記的公示作用

房地產登記的一個重要目的就是進行公示，通過登記，將房地產的物權建立、物權轉移、物權變更等信息向公眾進行公開，讓交易第三人能夠對房地產的實際物權狀態(tài)進行了解和掌握，以起到保障房地產交易安全的作用。在《物權法》當中，明確規(guī)定了“權利人、利害關系人有權對相關登記資料進行申請查詢和復制，登記機關應當予以提供?！币虼耍诘怯浬暾埲嘶蚓哂忻鞔_交易意向的人提出查詢申請的時候，房地產登記機關應當予以積極的配合。這樣有利于房地產交易費用的節(jié)約，也能夠提高房地產交易效率，維護房地產交易的正常秩序。這種職能上的轉變，能夠使登記機關在登記過程中為申請人提供更好的服務。

（四）設置房地產登記專業(yè)代理人

基于我國房地產登記情況的現狀，可以在其過程中引入專業(yè)代理人。這些專業(yè)代理人是登記機關和登記申請人之間溝通和交流的紐帶，是基于社會的需求而誕生的自然產物。專業(yè)代理人的不動產法律知識和相關的稅務知識一定要非常的全面和扎實，才能夠真正的發(fā)揮作用。在房地產登記業(yè)務當中，專業(yè)代理人的位置相當于房地產交易中介。他們通過對房地產交易經驗的積累和對房地產市場的了解，能夠較為準確的判斷出房地產的市場和價格走向。因此，如果能夠促成這些專業(yè)代理人與登記機關的合作關系，就能夠對我國房地產登記制度的發(fā)展和完善提供助力，也能為人們的房地產交易活動提供便利。

（五）明確政府機關的管理規(guī)范

為了完善房地產登記制度，應當轉變相關政府機關的職能，發(fā)揮服務型政府的作用。對其職能應當加以明確和規(guī)范，正確的區(qū)分其管理范圍與審核標準，這樣就能夠很有效的保證房地產登記制度的作用和效力得到充分發(fā)揮。因此，國家應當積極的對房地產登記的相關政府機關進行改革，使其發(fā)展成為服務性的政府機關，這樣才能促使我國房地產登記制度的進一步優(yōu)化和完善。

房地產登記制度是房地產相關法律法規(guī)的基礎，也是保障房地產物權人相關權利的基礎。因此，我們對當前房地產登記制度當中存在的問題給予充分的重視。結合我國的基本國情和房地產市場的發(fā)展現狀，采取相應的措施對房地產登記制度當中的漏洞和不足之處進行優(yōu)化和完善，以保證房地產登記制度的作用和效力能夠得到充分的發(fā)揮，促進房地產市場的健康發(fā)展，推動我國社會的進步。

參考文獻：

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第三篇：預告登記制度的完善[定稿]

淺析我國不動產預告登記制度

若曉春一夢

【摘要】不動產預告登記制度是不動產登記制度中一項重要制度，我國物權法也對此進行了規(guī)定。不動產預告登記將債權物權化，賦予債權請求權以物權性質的排他效力。其價值在于保障預告登記權利人的權利，保護交易安全，維護市場信用等，特別是以抑制商品房買賣中“一房多售”為典型。當前立法在很大程度上起到了保護交易安全與公平的作用，但還是存在不足。

【關鍵詞】不動產預告登記交易安全

不動產預告登記制度對應于本登記，是為補充不動產登記的公信力的缺陷而設立的一種制度。所謂不動產預告登記，是指當事人簽訂房屋買賣協議或者不動產物權的協議時，為保障將來實現物權，按照約定可以向登記機構申請預告登記。預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發(fā)生物權效力。筆者在本文中將對不動產預告登記制度相關問題進行簡單的探討和分析。

一、預告登記的法律地位以及適用范圍

（一）關于預告登記的立法現狀

在《中華人民共和國物權法》第二十條規(guī)定：當事人簽訂買賣房屋或者其他不動產物權的協議，為保障將來實現物權，按照約定可以向登記機構申請預告登記。預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發(fā)生物權效力。預告登記后，債權消滅或者自能夠進行不動產登記之日起三個月內未申請登記的，預告登記失效。在我國，不動產物權的公示方法為登記，而預告登記的目的在于保障債權的實現，通過預告登記使一項旨在引起不動產物權變動的債權請求權獲得某些物權的效力，進而使該債權獲得保全。也就是說，預告登記的一個主要功能就是保障不動產交易安全，確保債權的實現。

（二）預告登記的適用范圍

所謂預告登記的適用范圍是指與高高登記制度在何種情形下適用的問題，根據我國現行物權法的規(guī)定，預告登記的范圍應包括房屋或者其他不動產物權的交易，在這里體現的是物權法定原則，即物權的種類法定，質言之在交易的過程中適用預告登記的物權種類法定。對于適用預告登記的情形我國立法上“采用了列舉加一般條框并用的方式?！?①

在預告登記的適用上，實際只是包括兩種情形的請求權：一種是以不動產物權的取得變更喪失為內容的請求權，一種是為附有起始期、停止條件或其他可于將來確定有關不動產物權變動的請求權。在我國的實踐中，為了防止“一物二賣”甚至“一物多賣”的現象，物權法的預告登記制度確保了交易安全，保障了所有權的實現。當然，根據《物權法》的規(guī)定，不動產物權的變更不僅僅只是所有權的取得、變更、消滅，還包括設定他物權以及他物權的變動，所以，我國當前的預告登記的適用范圍應該包括以下幾個方面：（1）不動產物權的所有權額取得、變更和消滅的請求權；（2）用益物權的設定、移轉、變更和消滅的請求權，如國有土地使用權與農村土地承包經營權的設定、移轉、變更或消滅，也可以適用預告登記；（3）有關的特殊不動產物權，如建筑工程承包人的優(yōu)先受償權、優(yōu)先購買權等；（4）附條件或者附期限的不動產物權請求權。

二、預告登記的效力②

（一）預告登記的保全效力

預告登記的保全權利的效力，是其在保全對象上所表現的作用，又稱為預告登記的擔保作用，即“防止不動產權利人違反義務對不動產進行處分”。根③

據物權法規(guī)定，預告登記后，登記名義人處分不動產時，其與第三人訂立的合同的債權效力不受影響，但是在法定的時間范圍內絕對不能發(fā)生物權變動的法律效果。這一規(guī)定對于避免不必要的糾紛，確立預告登記擔保效力是十分必要的。

（二）預告登記的順位效力

預告登記的順位效力體現在保全債權請求權的順位，即“因預告登記而使得該請求權具有排斥后序登記權利的效力”，這是預告登記對依本登記取得的④

①

② 歐世龍等著《物權法實施中的若干問題研究》第98頁浙江大學出版社2008年12月關于預告登記的效力問題主要有“三效力說”和“四效力說”。筆者在這里采用“三效力說”進行學習探究。

③ 王星《淺談我國〈物權法〉中的不動產預告登記制度》 刊登于《法制與社會》2007年12月 ④歐世龍等著《物權法實施中的若干問題研究》第102頁浙江大學出版社2008年12月

物權所具有的保障作用。因為預告登記的順位效力的存在第三人不得無視預告登記的存在，并且預告登記人認識到預告登記人在法定期限內為本登記的可能性，從而限制其妨害預告登記所保全的權利順位的行為，并且第三人不得以不知預告登記為由而與預告登記人進行善意抗辯。其中也體現了預告登記具有預警的效力，現行《物權法》明確規(guī)定了預告登記的物權效力，但是對于預告登記完成后的其他登記行為也未予禁止。預告登記本身所具有的防御性與當前立法的不明確是存在矛盾的，因此可以在將來的不動產登記立法中將這個問題明確化。

（三）預告登記的完善效力

“預告登記的完善效力，即預告登記的權利已經表現出將來物權權利的某種效力，在一定場合可以被當作將來完整的權利看待?！鳖A告登記的完善效力⑤

是以受保全的權利具有類似于物權的特征為前提。主要體現在以下兩個方面，一是破產保護效力；例如，甲將其一棟房屋出賣給乙，約定兩年后交付，買受人乙為了擔保此項債權請求權而進行了告登記，如果不久甲破產了，此時乙雖然并非該不動產的所有權人而只是債權人，但是由于進行了預告登記，所以他有權要求甲的破產管理人將該房屋交付給他。二是對因公權力的行使而發(fā)生的不動產物權變動的排他效力在我國因公權力的行使導致物權變動的事實時有發(fā)生，最明顯和常見的就是在征地、房屋拆遷的過程中；此外，在相對人死亡時，預估登記的完善效力依然存在，繼承人不得以繼承由而請求剔除不動產上的預告登記。

三、預告登記的消滅

對于不動產預告登記消滅的原因，由《物權法》第20條可以看出有兩種：一是預告登記保全的債券請求權的消滅導致預告登記的消滅。如果居于主導地位的債權因為無效、被撤銷或被解除等原因而消滅時，由于預告登記制度本身的附隨性，其自然歸于消滅；二是自能夠進行不動產登記之日起三個月內未申請登記的，預告登記便失效。預告登記雖然具有一定的法定效力，使債權具有物權的性質，但是實際上并沒有實現預告登記權利人的物權，所以如果債權請求權人在法定的三各月內不積極行使其請求權，導致法定或約定時效已過，那⑤ 【德】曼弗雷德·沃爾夫著吳越、李大雪譯《物權法》第18頁法律出版社2002年

么，預告登記的效力自然消滅。但是如果預告登記人明確作出放棄已經進行預告登記的權利，筆者認為是可以導致預告登記的消滅的。因為在這個放棄的過程中權利人實際放棄的是債權請求權，所以是可以導致權利義務消滅的。

對于不動產預告登記消滅的程序，《物權法》并沒有做出明確的規(guī)定。但筆者認為如果預告登記消滅事由出現后當事人雙方或者利害關系人應該經過合意進行申請，注銷登記。同時也不排除單方進行申請，注銷登記的可能性和可行性。如果將預告登記消滅程序法定化以后，可以排除在交易過程中對抗第三人交易，降低交易成本。

四、小結

在當前的市場經濟狀態(tài)下，不動產預告登記制度的目的是保障交易安全，降低交易成本，穩(wěn)定市場秩序。同時我國立法將不動產預告登記制度納入其中，也是體現了與國際接軌，促進社會主義市場經濟發(fā)展的目標。預告登記制度在其確定的范圍內，以保全效力為前提，在一定程度上實現和保障了順位效力和完善效力，保護了在交易過程中的預告登記權利人的債權請求權，起到了“保護弱勢”的作用，也在一定程度上遏制了“一房二賣”的情形，但是就當前的立法現狀來看，其中還是存在以下不足：（1）預告登記的發(fā)生要件中應該將登記義務人的同意明確為獨立的要件；（2）應該規(guī)定假處分制度；⑥（3）對預告登記順位效力的保障不足，筆者認為應明確禁止登記義務人在法定期限內對不動產進行可能損害登記權利人利益的登記；（4）對預告登記的消滅程序應該有比較明確的規(guī)定。

⑥ 假處分是法院為保全某項請求權而做出的有臨時效力的指令，類似于我國司法中的保全措施。

參考文獻：

1、歐世龍等著《物權法實施中的若干問題研究》浙江

大學出版社2008年12月

2、孫鵬著《物權公示論——以物權變動為中心》北

京：法律出版社2004年5月

3、陸建超 《構建我國不動產預告登記制度的思考》刊登于

《中國房地產金融》2007年第1期

4、王星《淺談我國《物權法》中的不動產預告登記制度》

刊登于 《法制與社會》2007年12月

5、陳文娟《淺議不動產預告登記的效力——析《物權法》

第20 條》刊登于《法制與社會》2009年1月

6、吳訪非宇光《透析《物權法》不動產預告登記制度》刊

登于《沈陽干部學刊》2008年2月

7、楊建《我國不動產預告登記制度之若干思考》刊登于

《法制與社會》2006年9月

第四篇：試論我國人民陪審員制度存在的問題及完善對策

全國法院系統(tǒng) 第二十二屆學術討論會征文

試論我國人民陪審員制度存在的問題及完善對策

黑龍江省紅興隆農墾法院 孔淑華

二○一○年五月十三日

作者簡介：

孔淑華，女，1959年3月20日出生，漢族，1977年8月調至紅旗嶺農場16隊任出納員。1985年至今擔任紅旗嶺法庭審判員。

聯系電話：0469-5560427

論文獨創(chuàng)性聲明

本人鄭重聲明：所呈交的論文是我個人進行研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經發(fā)表或撰寫的研究成果，特此聲明。

作者簽名：孔淑華

日期：2010.5.13 編號：

論我國人民陪審員制度存在的問題及對策

論文摘要：

人民陪審員制度是國家審判機關吸收非職業(yè)法官參與案件審判的一項司法制度，是公民直接參與司法活動的一種民主形式，是司法民主的重要象征與保障，主要表現形式有陪審團制度和參審制度。我國的人民陪審員制度，從本質看，屬于大陸法系的參審制。無論是英美法系的陪審團制，還是大陸法系的參審制，追本求源，都可以追溯到英國陪審制。我國陪審制度是從英國的陪審制中移植、異化而來。作為陪審制度的借鑒和移植的中國，人民陪審員制度是人民法院在審判案件過程中，由人民陪審員參加組成合議庭進行案件審判的制度。實踐證明，人民陪審員參加人民法院的審判工作，為人民群眾參與國家管理，有效反映人民的意愿提供了途徑；為案件全面、客觀、公正審理，防止審判權的濫用進行了監(jiān)督；同時也為提高人民法院的辦案質量和效率，擴大政治效果和法律效果的統(tǒng)一起到了積極的推進作用，增進了人民群眾對人民法院工作的理解和支持，密切了司法工作與人民群眾的聯系，起到了弘揚司法民主、促進司法公正、強化司法監(jiān)督、增強司法權威的重要作用，人民陪審員隊伍已經成為我國基層民主政治建設的一支重要力量。

作為一種文明制度已經在世界范圍內存在了九個多世紀之久。中國特色的人民陪審員制度從無到有、從簡略到完善、從零散規(guī)定到專門立法，已經走過了將近八十多年的風雨歷程。作為社會主義國家，我國的 人民陪審員制度與英美國家的陪審員制度完全不同，我們沒有現成的路可走，沒有現成的模式可以借鑒，且影響和制約人民陪審員制度充分發(fā)揮作用的因素較多，加上人民陪審員制度本身也還不完善，致使我國人民陪審員制度仍然存在一定問題。改革、完善人民陪審員制度勢在必行。人民陪審員制度的改革與完善，實質上就是要在吸納國外先進經驗與總結歷史經驗教訓的基礎上，進一步本土化、中國化。

全文共6347字。

以下正文：

一、人民陪審員制度存在的問題

我國前最高人民法院院長肖揚曾說過：“一次陪審經歷，勝過十次法治宣傳”。目前，由于各種因素的影響，人民陪審員制度自身存在的缺陷和在具體操作過程中的不落實、不具體、不完善，如“參而不審”、“審而不議”、“議而不判”、“審”“判”分離，陪審成“陪襯”等等，因此，充分認識人民陪審制度存在的不足，切實改變人民陪審制度與新形勢下的審判方式不相適應得地方勢在必行。當前人民陪審制度主要存在以下幾方面的問題：

（一）立法尚有缺陷

1、缺少憲法依據和地位。人民陪審員制度在現行憲法中未作規(guī)定。憲法是一國的根本大法，其內容是規(guī)定國家基本經濟政治制度和公民的基本權利義務等。而作為司法民主重要內容的人民陪審員制度，無論是作為公民的基本權利，還是作為一項基本的司法制度，就其地位和重要作用而言，都應當在憲法中加以規(guī)定。建國以來，我國先后頒布了四部 憲法，前三部憲法都對人民陪審員制度作了規(guī)定?，F行的1982年憲法卻未規(guī)定人民陪審員制度，對1982年憲法進行的3次修正中也均未提及人民陪審員制度。2005年5月1日起施行的《決定》對人民陪審員只是作了粗線條的規(guī)定，也有待立法的進一步完善。

2、缺少完備的專門法規(guī)。現行的人民法院組織法關于人民陪審員的規(guī)定過于籠統(tǒng), 缺乏可操作性，對于人民陪審員的資格條件和陪審員產生的程序等沒有具體規(guī)定,陪審員的素質難以保證,有的人民陪審員在庭審中難以真正發(fā)揮作用。人民陪審員制度在很多地方已名存實亡,流于形式,甚至根本就不搞陪審。

3、現有法規(guī)存在的不足。我國目前關于人民陪審員制度的相關規(guī)定，最主要的就是前文多次提及的《決定》，雖然這部法規(guī)對人民陪審員制度做了較為全面的規(guī)定，也整合了三大訴訟法和人民法院組織法中的相關規(guī)定，但仍然存在諸多不足。主要體現在以下二個方面：一是參審案件的范圍界定模糊。二是人民陪審員職權模糊性。

（二）陪而不審、審而不決、合而不議的弊端難以避免 人民陪審員制度發(fā)揮其監(jiān)督審判員行使司法權的作用的一個必要前提是：陪審員需認真執(zhí)行陪審職權，充分地表達自己的意見，獨立行使表決權。而在我國司法實踐中，陪審員陪而不審的現象長期存在。一些陪審員在參加審判工作的過程中，沒有自己獨立的見解，一味附和審判長的意見。這些陪審員參審的案件的合議庭筆錄中，陪審員或者照搬審判長的意見，或者僅僅附和審判長的意見，不提任何異議。由于審判委員會的存在和二審再審的可能，合議庭的決議處于不確定狀態(tài)，沒有最終法律意義，由專業(yè)法官組成的審判委員會以及二審法院(再審法院)始終控制著最終司法權。于是，主要在一審中參與庭審的人民陪審員就無 力對案件的最終結果施加自己的影響。雖然自《決定》實行后，陪審員陪而不審、合而不議的狀況有所緩解，但是在某些地方這種情況還是非常突出的。由于陪審員相對于法官來說，法律專業(yè)知識欠缺，他們往往信服于法官的專業(yè)知識，對法官產生一種權威趨從心理，所以在人民陪審員參與庭審的過程中，有些陪審員僅把參與審判案件的程度停留在“陪”的層面上。也就是說，在審判具體案件時，有些陪審員只是充當“陪”的角色，坐在審判臺上，做一做樣子，擺一擺架勢，有的甚至從頭至尾一句話也不說，整個庭審過程完全由法官來操縱，所以這就使得陪審員參與審判僅僅流于形式，而這種形式意義上的陪審也毫無實際價值可言，陪審員在這種情況下也完全成了法官的陪襯。另外，有些陪審員不但陪而不審，而且還合而不議。這是指在合議庭具體評議案件時，也僅是由審判長一人綜述案件事實，闡述相關法律規(guī)定，并擬定出案件的處理意見，而作為合議庭組成部分的人民陪審員在這時起的作用只是點點頭，表示一下同意。在這種情形下，陪審員也是充當了一次擺設，根本沒有實質的參與案件的評議，當然這與案件審理時沒有實質參與審判也是密切聯系的。陪而不審、合而不議的現象影響惡劣，它使得我們的人民陪審員制度成了擺設，人民陪審員制度的價值更因此無法得到體現，名義上的有人民陪審員參與的合議庭審判，實際上卻成了法官的獨任審判。

（三）陪審員的選任、履職程序、陪審范圍、待遇難以落實。

1、陪審員的選任問題。一是選任的機制混亂。通行的做法是單位推薦，法院審批、人大任免；如果推薦的是單位的骨干，與工作發(fā)生沖突，推薦的是可有可無的人員，對陪審制度是一種褻瀆。另外還有臨時邀請的陪審員。其次，選任的資格過于廣泛。按照人民法院組織法的規(guī)定，2、1、陪審員是年滿23周歲的有選舉權和被選舉權的公民。陪審制度雖然體現出人民性的特點，但不是簡單的劃一個圈，圈里的人可以做，圈外的人就不可以任。它應當綜合考慮年齡、智力健康、職業(yè)等多種因素。最后，陪審員任期過長，而且可以連選連任，長期做法院的陪審員。違背陪審制度的初衷。另外《決定》規(guī)定陪審員一般要具有大專以上學歷，但實際上，在大多數基層法院，尤其是邊遠貧困山區(qū)的基層法院，其所管轄區(qū)的人員素質較低，大專以上學歷的主要集中在政府部門，因此選任陪審員的時候受到很大的限制。

2、履職程序及陪審范圍

在《決定》中只是籠統(tǒng)的規(guī)定了“人民陪審員除不得擔任審判長外，同法官有同等的權利”，但是沒有明確具體的履職程序。對于確定由人民陪審員參加合議庭審判的案件，應當做好哪些庭前準備工作，在案件的審理、評議、裁判等階段又有哪些詳細的職責規(guī)定，在《決定》中未作明示。

按照《決定》，除適用簡易程序審理和法律另有規(guī)定的案件外，人民法院審理的社會影響較大的刑事、民事、行政一審案件由人民陪審員和法官組成合議庭進行，一審刑事案件被告人、民事案件原告或被告、行政案件原告向法院申請人民陪審員參加合議庭審判的，也由人民陪審員和法官組成合議庭審理。由此，陪審員參審的案件范圍由《決定》實施前的“選擇性”變?yōu)榱艘欢ǔ绦蛏系摹皬娭菩浴?，但是在實際中，只要當事人不申請，法官認為社會影響較大的尺度可以自己把握，沒有硬性的規(guī)定，因而一些法官怕麻煩，一般情況下不實行陪審。

3、待遇問題

《決定》規(guī)定陪審員因參加審判活動而支出的相關費用由人民法院給予補助，該規(guī)定將陪審員參加審判活動的費用壓在了法院肩上，但在現實中，新的訴訟費收費辦法實施后，多數基層法院經費更加緊張，根本無法充分保障陪審員的經濟權益。多年來，我們一直強調陪審員所屬單位應大力支持陪審員工作，強調陪審員應該加強為我國社會主義法治建設做貢獻的意識，但在市場經濟條件下，補助問題顯得十分突出。法院在經費十分緊張的情況下，陪審員參加陪審，交通問題，只能由陪審員自己解決，補助的標準也很低，在一定程度上影響陪審員的積極性。上述問題的存在，很容易導致人民陪審員制度名存實亡，或者造成審判實踐中運用人民陪審員制度的混亂。但還有部分法院對陪審員的認識問題也很值得憂慮，他們把陪審員作為解決人員少任務重之間矛盾的一種手段：社會的發(fā)展，法院越來越感受到人員少、任務重的壓力，而且在一定的時間內，不易緩解。單靠制度激勵、靠內部挖潛、靠加班加點也很難彌補人員的不足。因而在審判中重實體輕程序，導致案件程序不合法而影響案件質量的現象屢屢發(fā)生。陪審員的參與恰恰彌補了這方面的不足。程序上無可挑剔，問題迎刃而解。比較熟悉法律的陪審員，還可以減輕法官的工作負擔。然而，由不熟悉法律的當地居民擔任陪審員，參與審判活動，是世界各國設立陪審制度的一種基本思想。陪審員不應該成為解決法院人力不足的手段。

二、完善陪審制度促進司法公正的幾點建議

（一）完善立法，使人民陪審員制度的落實做到有法可依。人民陪審員制度作為一項重要的民主政治制度和司法制度，應當在憲法中加以明文規(guī)定，使之成為具體法律的終極依據，并獲得具有憲法保障的穩(wěn)定性。同時，通過陪審的形式參加司法審判，也是公民所享有 的基本政治權利之一，屬于基本人權范疇，其重要性和根本性也需要由憲法加以肯定。對訴訟當事人而言，獲得陪審員的審判是其基本訴訟權利，是其訴權的應有之義，作為一項基本的訴訟權利，自然也應由憲法予以確認。事實上，只有將人民陪審制度上升到憲法保障的高度，“人民司法、司法為民”的新型理念才有得以充分發(fā)展的堅實基礎。因此，我國法律應該盡快恢復人民陪審員制度的憲法地位。

亟待出臺《人民陪審員法》。制定《人民陪審員法》主要是基于兩個方面的原因：一是我國現行陪審制度的法律依據主要是《關于完善人民陪審員制度的決定》，但該《決定》卻不是以立法的形式表現出來的，其制度的體系性和規(guī)范性不強，法律效力的位階較低。二是由于人民陪審員制度沒有憲法地位，導致我國現行人民法院組織法和三大訴訟法對陪審制度的表述不一致。人民法院組織法和民事訴訟法、行政訴訟法只是要求：人民法院審判案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行。這樣的規(guī)定只是一項制度性規(guī)定，而刑事訴訟法仍將陪審制度作為一項基本原則加以規(guī)定，這導致人民陪審員制度在法院組織法和三大訴訟法中的地位出現差異?！度嗣衽銓弳T法》應該作為我國陪審制度的單行法，就人民陪審員的資格條件、選舉程序、任職資格、職責范圍、任期、權利義務、管理培訓和經費保障、以及適用陪審的案件范圍等等，都應該作出具體的規(guī)定，以便于在司法實踐中進行操作。同時，還應當對憲法、法院組織法、三大訴訟法的有關條款進一步修改和完善。這樣做，一方面，可以整合法律資源，減少因法律規(guī)定分散而產生的適用上的混亂；另一方面，也有利于強化觀念，增強人民陪審制度的實際可操作性，實現人民陪審員工作的規(guī)范化、制度化和法治化。

3、（二）完善合議庭評議機制，從“陪而不審”到名副其實

為充分發(fā)揮人民陪審制功能，解決合議庭評議機制存在的問題，疑難、復雜的案件將合議程序分成兩個階段進行。一是庭審前合議，對合議庭成員進行合理分工，做好審前準備工作，主要針對庭前證據交換、訴爭焦點及開庭時需重點查清事實和證據。有利于人民陪審員在了解案情的基礎上充分履行其職責，作好充分準備，以便在庭審過程中，快速明晰案情，查清真相。合議時，根據查清的事實獨立發(fā)表意見，避免附和法官意見，再度成為擺設。二是庭審后合議，具體內容為“事實認定、法律適用、判決意見”，同時，建立論辯機制，明確人民陪審員在參與合議時要充分發(fā)表自己的評議意見，加強評議的深度，并對案件涉及到的社會效果予以關注。完善合議庭責任制

（三）明確陪審員的權利和義務

人民陪審員權利應得到明確:l、審判權。在這里要將大眾陪審員與專家陪審員的審判權區(qū)分開，對于大眾陪審員應只享有事實判定權，而不享有法律裁判權。對于專家陪審員中的非法律專家陪審員，和大眾陪審員一樣，只享有事實判定權，而沒有法律裁判權。對于法律專家陪審員則只擁有法律裁判權，而不享有事實判定權。

2、調解權。人民陪審員享有調解權，是人民陪審制度應有的內容，陪審員可在庭審中參與調解，也可在庭審之外對當事人進行調解。

3、監(jiān)督權。在案件審理中，陪審員若發(fā)現法官有違法審判或其他不正當行為，且可能影響到案件公正審理的，有權向院長或審判委員會提出，必要時可直接向人大常委會或上一級法院提出。

4、獲得報酬的權利。《決定》在第十八條規(guī)定了人民陪審員在履行職責期間有獲得補助的權利，我認為，人民陪審員除了可獲取補助外，還可得到適當的陪審津貼。陪審津貼可通過設立專項基金，4、由國家財政撥款。人民陪審員承擔的義務主要應包括:遵守審判紀律、保守審判秘密、依法履行職務、按時出庭等。

（四）細化人民陪審員的履職程序，明確陪審案件的適用范圍

細化人民陪審員的履職程序及要求。（1）參與庭前準備程序。應在開庭前查閱案卷，熟悉基本案情，必要時可參加庭前調解；（2）協助庭審。未經訓練的陪審員不具備駕馭庭審的技巧和能力，因此應和審判長協商、分工后，在法庭調查、辯論或調解階段協助庭審。（3）評議規(guī)則。規(guī)定審判員應在評議案件時對陪審員進行指導，全面記錄陪審員的發(fā)言，遵循客觀、公正的標準進行評議。

明確陪審案件的適用范圍?！稕Q定》對陪審案件的范圍規(guī)定較為原則，法官操作中隨意性較大。根據審判實踐，可規(guī)定：基層法院的人民法庭審理的適用普通程序的案件應當由法官和人民陪審員組成合議庭。院機關業(yè)務庭審理的案件除簡易程序和法律另有規(guī)定的外，刑事自訴案件應當由法官和人民陪審員組成合議庭，刑事公訴案件中可能判有期徒刑五年以上、團伙案、涉及范圍廣等社會影響較大的應當由法官和人民陪審員組成合議庭。民商事、行政案件中適用普通程序的，訴訟標的金額較大、涉及群體利益易引發(fā)不安定因素的案件應當法官和人民陪審員組成合議庭。

（五）完善人民陪審員的監(jiān)督與制約機制

陪審員在參與審理案件的過程中，其地位、作用、權利等同于法官，但目前對陪審員的監(jiān)督制約存在“盲區(qū)”，缺乏有效的措施，不利于全面貫徹、落實陪審制度。第一，建立健全對陪審員的監(jiān)督管理機制。建議規(guī)定：人民陪審員有按時參加庭審的義務，因故不能履行陪審義務時，應提前告知法院更換陪審員。無正當理由，拒絕參加審判活動，經查證

5、屬實的，除可由法院院長提請同級人大常委會免除其職務外，應酌情處以經濟處罰，并通報其所在單位；陪審員所在單位對其參加陪審設臵障礙、拒不支持，經查證屬實的，處以經濟處罰，并將處理結果報至同級人大常委會備案。第二，建立健全違法違紀的監(jiān)督機制。（1）建議制定“履職登記表”，對陪審員履職過程中的審判紀律（保守審判秘密、遵守法官履職規(guī)定），審判作風（包括注重司法禮儀，遵守法庭規(guī)則，用語規(guī)范、準確、文明）等進行監(jiān)督；（2）確立和職業(yè)法官同樣的懲處標準。對人民陪審員不履行審判職責，濫用職權、徇私枉法、造成錯誤裁判或其他嚴重后果的，應采取與職業(yè)法官一樣的處理標準。第三、明確監(jiān)督主體。建立專門的監(jiān)督管理機構掌握陪審員履行職務的動態(tài)情況，以便對陪審員進行調查和處分。第四、提高當庭宣判率。當庭宣判可使庭審的效果實在化，防止司法腐敗的產生，因此要減少陪審員的庭前準備時間及休庭時間，同時使當事人將精力放在庭審訴訟而不是其他方面。

（六）構建人民陪審員參與執(zhí)行制度。積極構建以人民陪審員為主的城鄉(xiāng)協助執(zhí)行網絡，對在當地有重大影響的案件主動邀請人民陪審員參與執(zhí)行，解決執(zhí)行員即是“運動員”又是“裁判員”的身份問題，增加執(zhí)行透明度，消除當事人的抵觸情緒。并積極發(fā)揮人民陪審員群眾基礎好、威望高等優(yōu)勢。

在我國社會主義法治建設的進程中，司法的作用日益突出，許多矛盾糾紛的解決從過去主要依靠行政手段處理，到主要通過司法途徑解決，人民群眾期盼司法公正的愿望不斷增加，參與司法過程的熱情也不斷增加，因此，人民陪審制度作為適應新形勢和應對新挑戰(zhàn)的一項有生命力的法律制度有其重要意義，并在構建社會主義和諧社會的大背景下發(fā)揮著其特殊而又深遠的作用。我國的陪審制度改革，不管采取哪一條道路，都存在不小的困難。但是，總要有一個方向性的改革思路，摸著石頭過河并不是保障一切改革成功的良藥。就目前狀況而言，我們可以依托現有的人民陪審團制度，吸收一些陪審團制和參審制的優(yōu)點，采取試點改革的辦法，逐步完善我國的陪審制度。在社會主義法治建設的征途上，需要不斷探索和研究，在感性和理性的選擇之間、在困惑與彷徨的認識之間，日益尋求形式和實質的完美統(tǒng)一，不斷追求法律和社會效果的有機統(tǒng)一，使有中國特色的人民陪審員制度在良性的軌道上不斷發(fā)展，以充分顯示其在我國民主制度和司法實踐中的積極和獨特價值。

注釋 ：

1.蔡可登著：《關于陪審制度的沿革、現狀及思考》，載《法學研究》2005年第6期。

2.劉萍著:《陪審還是參審：這是一個方向問題》載于《中國律師》2005年第5期

3.湯維建著.應當制定《人民陪審員法》2005,(3):21

4.肖天存著：《法官職業(yè)化背景下我國陪審制度之重構》，載《云南大學學報》2005年第3期。

5.肖天存著：《法官職業(yè)化背景下我國陪審制度之重構》，載《云南大學學報》2005年第3期。

第五篇：淺析我國人民陪審員制度實踐存在的問題及完善

淺析我國人民陪審員制度實踐存在的問題及完善

作者： 崔崇波 李長軍發(fā)布時間： 2011-06-01 14:40:47

人民陪審員制度是中華人民共和國的一項基本司法制度，指的是在法院中非法官參與審判工作（不得履行審判長職責），他們與法官共同組成合議庭來審判案件的法律制度，人民陪審員制度的建立，為提升法院審理案件的公信力、提高案件質量、推進審判公開制度實施，以及緩解基層法院案多人少矛盾，都起到積極作用。但是筆者從實際工作中發(fā)現，目前人民陪審員制度在某些地區(qū)運行中還存在一些及待解決的問題，希望引起有關部門重視。

一、當前基層法院大力加強發(fā)揮人民陪審員建設

1、人民陪審員履行職責情況。適當擴大陪審案件范圍。切實發(fā)揮陪審員履行職責、宣傳法律、參與調解、化解糾紛、增進和諧的重大作用。逐步拓展當事人申請人民陪審員參加合議庭審判的渠道。強化人民陪審員言行規(guī)范。人民陪審員參加審判活動，應當按時到庭，注重司法禮儀、自覺維護司法形象。女陪審員不得穿奇裝異服，濃妝艷抹。深化人民陪審員制度意識，保證人民陪審員依法履行職責。人民陪審員參加審理的民事案件多是婚姻家庭類案件及“三農”案件。在節(jié)約審判資源方面得到體現，一定程度上解決人少案多的問題，縮短案件審理周期，提高審判效率。

2、人民陪審員經費管理情況。為人民陪審員參加陪審支出的費用主要為誤工費、食宿費、交通費等，這些費用大都是由法院從自身辦公經費中支出。對于人民陪審員的管理，制定關于人民陪審員管理方面的規(guī)章制度，做到以制度管人；還購買相關法律書籍資料分發(fā)給人民陪審員。在立案時，把案情簡單、爭議不大的民事案件分流到調解室，由陪審員進行庭前調解，達成和解協議，法院依法予以確認。對未達成調解協議，優(yōu)先排期開庭，增強人民陪審員調解效能

3、人民陪審員工作情況。一是發(fā)揮人民陪審員的調解作用。讓陪審員始終參與案件的調解，以化解雙方當事人的矛盾，確保了法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。二是發(fā)揮人民陪審員的行業(yè)優(yōu)勢。對于涉及家庭、鄰里、土地等涉農糾紛，發(fā)揮其人緣地緣優(yōu)勢，取得良好的法律效果和社會效果。三是發(fā)揮人民陪審員的監(jiān)督作用。讓人民陪審員直接參與案件的審理，法官的全部審判活動都在陪審員的監(jiān)督之下。

二、司法實踐中存在的主要問題

由于人民陪審員制度是一種新生事物，各地人大及法院在落實人民陪審員制度中，缺乏一些科學的管理及措施，存在著一些不容忽視的問題。

1、思想認識不夠到位。一是領導認識不深入。認為審理案件是法官的事情，陪審員參加與否關系不大，難以為陪審員履職創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。二是基層群眾認識不深入。對人民陪審員制度了解程度還不高。三是法院認識不深入。少數法官認為陪審員法律知識和庭審水平有限，忽視人民陪審員作用。

2、“陪而不審”現象一定程度上存在。一些人民陪審員在案件審理過程中不敢大膽參與審理，發(fā)表個人意見，而僅把出庭作為一項義務。多數情況下，人民陪審員在案件評議時缺乏獨立見解和審判，而只是附和法官的意見，形成事實上的陪而不審。

3、責任追究不嚴格。權利與義務是相對統(tǒng)一的，在賦予人民陪審員的法定權利時，卻忽視義務。權利責任的失衡，容易造成司法資源的浪費，給司法公平帶來潛在的危險。

三、幾點建議

為不斷完善人民陪審員工作，充分發(fā)揮人民陪審員作用，切實維護司法民主和公平正義，促進和諧社會建設，提出以下幾點建議：

1、統(tǒng)一思想，提高認識。要充分認識加強人民陪審員工作在促進社會主義民主政治建設、構建社會主義和諧社會中的重要意義，把落實好人民陪審員制度作為法院一項重要工作來抓，進一步加強對人民陪審員工作的領導。

2、加強培訓，提高素質。完善教育培訓制度。提高陪審員法律專業(yè)知識水平和適用法律知識的能力，提高他們的法律知識水平，保障人民陪審員在陪審過程中真實發(fā)揮作用。從根本上杜絕人民陪審員“陪而不審”、“合而不議”的現象。

3、完善機制，強化保障。要完善人民陪審員選聘任用機制，嚴格選任程序和條件，注重選任人員來源的廣泛性和分布的合理性。要建立適應審判工作需要的人民陪審員學習培訓、上崗制度及表彰獎勵機制，使人民陪審員工作走上規(guī)范化、制度化的軌道。

人民陪審員制度是我國民主法制建設的一項重要措施，人民陪審員參加審判對體現司法公正、促進司法公正、促進司法公開。人民陪審員制度是我國社會主義民主建設不可剝除的重要內容，對構建和諧社會，實行社會主義新農村建設有著重大的現實價值和長遠意義。(