第一篇：政府法律顧問在推動依法行政工作中的問題與對策

政府法律顧問在推動依法行政工作中的問題與對策

黃 允 河南國基律師事務所

引言

改革開放以來，尤其是現行憲法頒布30年來，我國憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量，有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和社會主義現代化建設，有力推動了社會主義法治國家進程，有力促進了人權事業發展，有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定，對我國政治、經濟、文化、社會生活產生了極為深刻的影響。1997年，黨的十五大就確定了“依法治國”的基本方略，地方各級政府逐漸加大了對法律的重視程度，使得政府法律顧問為政府領導在宏觀科學決策、招商引資、立項論證、談判、社會突發公共安全事件處臵等方面發揮了積極作用，為加快地方經濟發展，社會穩定做出了一定貢獻，體現了作為法律顧問存在的價值和特殊性及不可替代性。然而僅僅只有這些顯然是遠遠不夠的。當“推行依法行政、實現依法治國”成為現代政府行為一個顯著特征的時候，我國政府法律顧問制度的建設和完善也日漸為全社會所關注。尤其是黨的十八大之后，在建立法治政府、責任政府的統一的政治背景下，在2020年法制政府基本建成的目標下，在依法治國的今天，政府顧問還承擔著政府依法行政，推進法治政府建設的重要任務。政府法律顧問制度是轉變政府職能、推進依法行政的一項重要手段。近年來，政府為加快推進依法行政，做到嚴格規范公正文明執法，積極建立和完善政府法律顧問工作機制，充分發揮政府法律顧問在做好重大決策、重大行政行為的法律咨詢和論證、規范性文件及各類合同審查等方面做了較大努力和積極嘗試。面對目前政府對法律顧問的強烈需求，需要進一步加強和完善政府法律顧問制度建設，著力打造以規范政府行為、參與行政管理、處理法律事務為核心的政府法律顧問機制，根據現實的需要，打造政府法律顧問的高素質隊伍為實現依法治國、依法行政提供強有力的法律保障。但現實中，政府在依法行政工作中還存在諸多問題，有必要提出相應的對策。

一、律師擔任政府法律顧問制度中存在的問題 數千年來中國一直是“官本位”思想嚴重的社會，政府是“官”，律師是“民”，由于在行政領域或行政法領域并未建立起“公共利益本位”思想，所以在律師擔任政府法律顧問推進依法行政過程中，遇到的最大問題首先是觀念沖突的問題，政府作為“官”在管理社會過程中卻要聽命或問計于作為律師的“民”，這實在和“書記意志”相抵；遇到的另一個問題則是效率和公正發生沖突時，到底優先保障哪個的問題，地方政法要發展經濟，甚至地方政府首長要創造“政績”，勢必要追求“效率”，而這種情況下，更多被管理者的權利將受到影響、甚至侵犯、甚至毀滅，沖突便順理成章的產生、甚至發酵。而通常情況下，律師尤其是行政訴訟律師向來秉承“將權利關進籠子”的基本的行政法精神，就導致了在上述兩個最為重要的原因作用下使得律師在擔任政府法律顧問推行依法行政過程中遇到種種問題。這些問題的根源有的來自制度設計的頂端，有的則來自于管理者的慣常思維或“短視”。具體起來則有種種表象。

（一）顧問單位與法律顧問關系不協調

1、抵觸律師

相當多的政府部門對律師持抵觸情緒，不理解律師，不配合律師的正常工作，甚至針對律師作出一些限制性的規定，更有甚者，有些政府部門還將律師正常履行職責維護群眾利益的行為視為與政府作對，有些地方主要部門領導甚至在公開場合對律師進行侮辱性評價，這與國家法律對律師是有中國特設社會主義法律工作者的地位是嚴重背離的，但卻反映了一些地方黨政官員內心對律師的真實認識。

2、律師意見難以得到重視

雖然我國各級政府一直以來都在努力推行“依法行政”，但是由于長期依政策辦事已經成為習慣，加之有些行政部門的領導的服務意識淡薄，以“官老爺”自居，因此律師的意見難以得到重視，甚至有的單位存在顧而不問，把顧問律師當作擺設，可有可無。政府工作的全部活動就是依法行使職權，按照法律規定的程序建立法律顧問為政府依法行政提供法律服務的關系，政府與法律顧問之間的關系是依據聘用合同產生的契約關系，而不是行政管理關系。但有的顧問單位極不尊重法律人才，有甚者把顧問律師當作“保姆”呼來喚去，不接受顧問律師的建議、意見，只要求律師執行其行政命令（意圖）行事。

3、防范律師

政府法律顧問應當主動當好參謀，通過多種途徑參與政府重大事項決策和行政行為，逐步形成“以事前防范、事中控制為主，事后補救為輔”的法律事務風險防范機制，有效提高政府依法行政水平。因此必須讓政法法律顧問積極參與行政決策、進一步提高政府決策的民主化、科學化和法制化水平。但有的單位依法行政意識淡泊，法律風險防范意識不強，習慣性以權行政、以經驗管理，特別是對單位重大事項的決策、運作階段不愿顧問律師介入，政府法律顧問還未能全方位、多角度參與政府決策和日常涉法事務；部分單位缺乏激勵機制，政府法律顧問的積極性未能充分調動起來，待風險、事故、糾紛出現后，又迫不及待找顧問律師解決，但往往“亡羊補牢”——為時已晚，不能實現聘用法律顧問的目的。

（二）政府法律顧問缺乏經費保障

一般而言，政府各部門的法律顧問經費并未納入財政保障，有的單位想請法律顧問，而苦于財政沒有專項費用，單位又沒有多余的經費。有的單位即使聘請了法律顧問，一般也是免費的，視為對律師的榮譽的給予，是一種恩惠。

（三）政府法律顧問缺乏公平競爭的選聘機制 律師聘請程序不透明。有的單位聘請法律顧問的目的不明確，不是出于單位、行業依法行政、依法治理工作的需要，對于政府購買法律服務的這種特殊領域，并沒有像政府購買其他產品或服務一樣進入政府采購的序列或者是進入地方政府公共資源交易平臺采取招投標的方式進行，更多的時候往往是基于和某些律師的個人關系，或者是受司法行政部門推薦，優先選擇了具有人大代表或者政協委員身份的律師，甚至選擇律師也要“黨員優先”，這樣，合乎專業要求的律師或者是沒有政治身份但業務精熟的律師就不能進入顧問行列，不能發揮政府法律顧問應有的作用，實現不了聘請法律顧問的目的。

（四）聘請政府法律顧問缺乏長效機制

實行政府法律顧問制度至今已有多年。政府法律顧問制度雖然在推進經濟社會快速發展方面發揮了積極作用，但從貫徹落實依法行政工作要求來看，從實現行政工作法制化、規范化、科學化的目的出發，還需要進一步完善相關配套制度，政府法律顧問工作的長效機制尚未完全建立起來。另外，政府聘請法律顧問缺乏主動性。政府主動要求請法律顧問的單位很少，多數政府法律顧問合同是靠律師事務所主動爭取，多方協調才完成簽約的。即便如此也往往和行政首長的個人意愿關系巨大：手掌愿意就要聘請，首長更換或者出現某些特定事件都有可能導致法律顧問工作的解約。

（五）難以處理好政策與法律的關系問題

作為政府，必須明確法律與政策的關系。在依法治國、依法行政的國度里，要正確處理好法律和政策的關系。依法行政為主、依政策辦事為輔。但是基于特定的國情和特定的文化背景，行政機關難以處理好法律和政策的關系問題，往往只注重政策而輕視法律，重視領導的意見而輕視相關的規定。法律顧問在提供法律服務時，遇到的不僅僅是法律適用問題，有很多是法律、政策及社會問題交織在一起，遇到最多的問題可能就是政策的適用問題。法律顧問首先要熟悉政策，并對政策合法性的適用后可能帶來的法律風險做出判斷，及時給政府提供風險提示，避免造成更大的損失。但是，即使顧問有這方面的建議，也不一定能夠被采納。

二、建議意見及對策

建設法治政府、依法行政是構建和諧社會的前提和保障。政府工作要高效運行并減少失誤，關鍵要做到依法決策、科學決策和民主決策。為此，充分聽取法律顧問的意見和建議，善于運用法律思維和法律方式來保障政府工作順利開展非常重要。因此，就律師擔任政府法律顧問工作，提出如下建議意見：

(一)強化依法行政的意識

針對行政機關領導和行政人員依法行政意識淡薄的問題，要進一步解放思想，有針對性地進行意識問題的轉變，認識的轉變與人才的儲備息息相關相關，各級政府應加強法律人才的儲備，同時不僅應加大對《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等行政法律的學習，和對事關人民群眾財產處分的《物權法》、《侵權責任法》學習和尊重，以提高行政領導的法律意識和行政人員的法律素質，針對中國官員階層特有的文化現象，尤其是十八大以來，作為黨的最高領導人習近平通同志在很多重要場合發表過眾多有關依法行政的講話，當下，有必要要求各級政府官員認真學習講話精神，吃透依法行政的要旨，在日常工作中貫徹下去。

（二）加大政府法律顧問對政府事務的參與力度 律師擔任政府法律顧問，可以在協助各級政府及行政機關依法行政、規范性文件的起草與論證、重大項目投資的法律可行性論證、政府行政糾紛的預防與調處方面發揮重大的作用。加強法律顧問工作，有利于推進政府依法行政、建設法治政府的目標。因此，政府部門要轉變對法律顧問重要性的認識。因此，加大政府法律顧問對政府事務的參與力度，進一步擴大政府法律顧問對政府依法行政過程中所涉及的法律事項提供相應的法律服務的范圍，這是建設“法治政府”的必然要求，也是確保政府能夠依法行政的需要。

（三）全面推行政府法律顧問制度

政府一是要站在依法行政的高度，明確要求政府各部門建立法律顧問制度，統一將政府法律顧問合同的簽訂作為依法行政或綜合治理中的重要內容，對各鄉鎮（街道）、區直各部門進行年度工作考核，并層層簽訂目標責任書。二是要求政府各部門充分發揮政府法律顧問的作用，認真聽取法律顧問在行政執法、行政復議、行政訴訟、信訪接待以及重大決策過程中所涉及的法律問題方面的咨詢意見和建議，促進政府工作的規范化、法制化，并將發揮法律顧問作用情況納入依法行政工作考核內容。

（四)建立法律顧問經費保障制度

建議各級政府把法律顧問經費納入財政統一預算，專項撥付，專款專用，接受審計，其經費標準可根據各單位法律事務的多少核定，確保政府法律顧問的經費，以促進政府法律顧問的工作積極性。

（五）建立公平競爭的政府法律顧問選聘制度 由各級政府法制辦和司法行政部門、律師行業自律組織和管理組織負責政府法律顧問的選聘工作，建立法律顧問人才庫，按照統一的資格條件和標準，采取公開招投標的方式面向全區域律師公開、統一選聘法律顧問，適當考慮專家型律師的選聘，確保政府行政行為的合法性與合理性。

（六）提高政府法律顧問人員整體素質

由于法律顧問在提供法律服務過程中，遇到的不僅僅是法律適用問題，很多情況下是法律、政策、社會問題交織在一起，因此政府法律顧問不僅需要豐富的訴訟經驗，更需要的是較強的政治意識、大局意識、責任意識、對各級政府的情況的正確把握以及對法律風險的分析和判斷能力。因此，必須提高政府法律顧問業務技能和綜合服務能力，人員配備要根據政府工作特點配備不同專長的法律人才，同時還要根據工作需要及時吸納新成員，便于政府法律顧問能更好地發揮作用。建立推進政府法律顧問工作相關的考核和激勵措施，調動政府法律顧問的工作積極性，從而推動政府法制工作再上新臺階。

參考文章：

1、摘自習近平在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話，2012年12月4日

2、摘自中國共產黨十八大報告：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》

3、參見葉必豐，《行政法的人文精神》，北京大學出版社2006年6月版。

4、參見王天璽，《效率與公平》,載《創造》，2011年08期。

5、摘自習近平在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話，2013年01月21日。

6、摘自《尉氏政法委書記：我真誠道歉》，載《河南商報》2013年04月03日A13版。

7、參見蕭功秦，《中美官員文化之比較》，http://bbs.news.163.com/bbs/zhongmei/109973111.html，2013年06月19日訪問。

第二篇：當前縣級政府依法行政工作中存在的問題與對策

當前縣級政府依法行政工作中存在的問題與對策

來源：中國法治 作者：劉黎明

日期：2015-4-13 縣級政府是我國行政管理體制中的基層環節，是依法行政的最前沿陣地。它同人民群眾的接觸最經常、聯系最直接，其是否依法行政直接關系到人民群眾合法權益的保障，關系到黨和政府在人民心目中的形象和威信，進而關系到黨的依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的實現。筆者撰寫本文旨在通過法律角度，透視當前縣級政府依法行政工作中存在的問題，并提出完善對策。

一、依法行政的內涵

依法行政的內涵可以從以下來理解：首先，依法行政的主體是公共行政的承擔者。其次，依法行政是指對公共事物的管理，既不是對私人事務，也不是對國家行政的管理。這里需要指出的是國家行政與公共行政是不同的。其行政的領域是其他社會組織所無力、無法或不愿承擔，只能由國家實施管理社會公共事務。再者，在依法行政中法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評價的標準，居于國家和社會的統治地位，具有最高權威。依法行政的目的是保障公民的權利，維護公民的權益，以實現公法的價值追求。在我國依法行政是一種積極保障與消極防范的有機結合，其目的不僅僅在于對政府行政機關的行政行為進行規范，防止濫用權力，并使受到不法行政行為侵害的公民權利及時得到保護，而且也在于保證政府能有效地維護法律秩序，保證人們具有充分的社會和經濟的生活條件。

二、當前縣級政府依法行政工作中存在的問題

隨著依法治國方略的全面實施和依法行政的不斷推進，縣級政府依法行政工作取得了明顯成效，行政機關依法行政的意識有所提高，依法管理的水平有所提升。但由于目前我國還存在行政管理體制不順、政府職能轉變不到位、行政執法經費得不到保障、行政法制監督力度不夠等方面的原因，縣級政府依法行政工作中還存在著一些問題。

（一）依法行政意識樹立的不夠牢固。依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺的行為，并使之真正融入到行政管理的各個環節和領域中去。但在現實工作中，一些行政機關的工作人員特別是領導干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊的、甚至是錯誤的認識和作法。喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻沒有落實到行動上；有的把依法行政同經濟建設對立起來，一味強調經濟發展，以經濟建設為借口，制定土政策、土辦法，抵制依法行政；有的片面強調行政相對人應當服從行政機關的管理，重權利輕責任，重利益輕服務；有的唯上、畏上、唯權、畏權，以言代法，以權壓法；有的只重視領導的講話、批示，忽視法律的規范、引導功能，講話沒有準則，辦事隨心所欲，導致行政執法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導致依法行政缺乏具體實際的內容。主要表現在：思想認識上重人治，輕法治。行政干部隊伍在知識結構和法律素養上有所欠缺，依法辦事的能力不能適應依法行政的需要。缺乏運用法律決策、辦事的能力。極個別行政執法人員法律意識淡薄，濫用職權、吃拿卡要、以權謀私、人情交易、金錢交易等現象時有發生。

（二）規范性文件審核把關不嚴，違法“紅頭文件”時有出臺。由于我國規范性文件的審核和備案機制才剛剛建立起來，還存在許多不規范的地方，縣級政府對規范性文件審核把關不嚴，導致違法“紅頭文件”時有出臺。這些違法“紅頭文件”主要特征：是有的規范性文件強化部門權利的條款多，提供服務的條款少，強調相對人義務的多，規范行政機關行為的少，出現了不適當強化部門利益，以及部門利益法制化的錯誤傾向；有的行政機關為獲取更多的利益，在規范性文件中違法或者超越職權設立收費、罰款事項，與法律相抵觸；有的行政機關為了爭權奪利，對同一社會公共事務，競相出臺規范性文件，造成政出多門、相互矛盾，文件“打架”現象，重復執法、多頭執法情況屢屢發生，嚴重損害了人民群眾的合法權益；違法干預市場競爭。一些地方政府為實現地方利益最大化不惜頻頻直接插手市場競爭，通過行政命令等強迫手段，用政府“有形之手”強制管轄行政部門消費特定產品，保護地方企業發展，推行地方保護主義。

（三）依法行政工作體制不順暢。推進依法行政，必須構建完善、系統、順暢的工作體制。目前，我國的依法行政工作的主管部門是各級政府法制機構，它承擔著依法行政工作規劃的制定和組織實施的重要職責。實踐證明，哪個地方、哪個地區政府法制機構建設搞的好，其依法行政也就搞的比較好，社會經濟事業的發展也比較順利。因此，黨中央、國務院高度重視政府法制機構的建設，在2001年的黨政機構改革中，各級政府法制機構都不同程度的得到了加強。但是，目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應的地方。從機構設置情況看，政府法制機構的設置為國家、省、市、縣四級，鄉一級政府未設置專門的機構。多數還是兼職人員。由此可以看出，我國依法行政工作體制呈現出上強下弱的“倒三角”態勢，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。政府法制機構內部人員結構也不盡合理。從知識結構看，目前，政府法制機構的部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來，沒有受過系統、專業的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。從年齡結構看，尚未在總體上形成梯次的年齡結構。從個人狀況看，政府法制機構工作專業性較強，個人發展受限制，一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調動工作人員的積極性和主動性。政府法制辦對于違法執法人員的處理只有“建議”權而沒有直接處理權，嚴重影響監督效果和政府法制機構的權威，對依法行政工作產生負面影響。

（四）行政執法隨意，違法行政問題突出。行政執法是行政機關最主要的職能，是行政機關履行管理社會職能的重要手段，法律、法規能否在實際生活中產生作用，最終要靠行政執法來落實。同時，執法活動直接影響公民、法人和其他組織的權利義務，人民群眾往往是通過行政執法來認識和評價政府，認識和評價法律，行政執法是否公正、廉潔，直接關系著政府的威望和法律的權威，關系著依法行政的成敗。一是行政執法主體混亂。表現為：行政執法隊伍過多、過濫；行政執法權分散；執法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重。二是行政執法“利益化”。目前，多數基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，造成執法行為與執法目的嚴重背離。執法就是罰款，執法就是收費已經成為個別執法人員的“準繩”。甚至有些部門從自身利益出發，給每個執法人員下達罰款任務，開展罰款競賽。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發展，事后收拾“殘局”，有的故意設置“圈套”，引誘行政執法相對人違法，然而施以重罰，陷民于不義。三是執法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序；四是基層執法人員素質偏低。從文化素質看，基層執法人員受過高等教育的僅占10%，大多數為高中學歷，甚至是初中、小學學歷。從法律素質看，目前，大多數執法人員沒有受過法律專業教育培訓，缺乏行政執法所必備的法律素質，執法不懂法，隨意執法，濫施處罰現象嚴重。從道德素質看，目前，部分行政執法人員原屬社會無業人員，甚至是違法違紀人員，這些人在執法中“霸氣”十足、“匪氣”十足，違法執法、野蠻執法嚴重。

（五）法制機構不健全。法制機構的人員編制普遍偏少，又沒有設立統一的準入資格、標準，與其所承擔的職責不相適應，工作任務難完成。隨著《行政許可法》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》的貫徹實施和規范行政執法自由裁量權、相對集中行政處罰權等工作的推進，各種各樣的行政爭議大量產生，特別是一些影響社會穩定的難題在基層政府頻繁發生，而縣級政府法制機構卻大多缺編少員、力量薄弱，很多地方法制機構專職人員數僅為同級人民法院行政審判庭的一半，甚至更少。隨著依法行政工作的全面推進，政府法制工作對工作人員的政治、法律、業務的要求越來越高。目前，縣級政府法制機構的領導大多由政府辦公室副主任兼任，多數工作人員還兼顧其他工作，不能專心致志地從事政府法制工作。從知識結構看，政府法制機構的部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來，沒有受過系統、專業的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。從年齡結構看，尚未在總體上形成梯次的年齡結構。從個人狀況看，政府法制機構工作專業性較強，個人發展受限制，一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調動工作人員的積極性和主動性。

（六）行政執法監督力度不強。行政執法監督是規范行政執法的有效途徑，是依法行政的重要保障。行政執法監督一般采取開展行政執法大檢查和專項檢查，下達行政執法監督檢查通知書、法制建議書，法制協調和行政復議等方式。雖然方式方法很多，取得的效果卻不明顯：一是行政執法監督缺位。集中開展行政執法監督檢查的活動數量偏少、范圍偏小，未形成系統化、制度化、經常化和全面化的執法監督格局，造成依法行政發展水平的不平衡。二是行政執法監督滯后。認為監督就是查錯糾偏，忽視事前監督和事中監督這兩個最重要的環節，偏重于事后監督，導致違法行為得不到有效預防和控制。三是行政執法監督缺威。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執法者卻很少受相應的懲處，不能從根本上解決問題。

（七）行政執法的強權性突出。缺乏民主性和程序抗辯是我國行政執法中的一大弊病。在行政管理中，行政機關習慣于公民、法人和其它組織視為行政管理的被動接受者，行政權力的運行方式以直接干涉和命令服從為主，總是高高在上地發號施令，很少進行平等交流，不能擺正行政關系之中雙方當事人的位置，通過協商、對話或者賦予相對方足夠的程序抗辯，使相對方在參與行政活動的過程中充分行使其知情權和抗辯權，從而最終達到自覺自愿履行義務的目的。有的執法人中在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的行政機關不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的土地確權案件，房屋登記沒有證據，僅憑草圖或復印件作行政決定；有的行政部門對工傷認定不經司法鑒定，自作主張，強行認定，使行政處罰不具備法定事實要件，導致因行政處罰主要證據不足而敗訴。

（八）行政機關對行政訴訟的對抗性不容忽視。近年來行政機關對法院行政審判的配合程度有所提高，但不協調現象仍然存在。一些行政部門對行政權受到行政訴訟的約束和審查，甚至當被告不理解，對法院行政審判存在消極對抗情緒。個別行政機關在訴訟中不能積極配合，甚至有的不答辯、不應訴、不出庭、不舉證。作為行政民主化的標志，行政首長出庭應訴意義重大，不僅能夠加強部門領導對本部門工作的了解，而且能夠促進領導了解民意，有利于案件及時高效處理。但在審判實踐中，行政首長出于怕丟面子，怕擔風險等心理，不愿出庭應訴，多數只派一般工作人員到庭應付，有的只委托律師出庭，行政首長出庭率極低。民告官不見官，導致行政相對人認為法院官官相護，情緒對立，致使行政爭議難以處理，甚至形成纏訪纏訴，法院處境尷尬，審判失去尊嚴。

(九)行政執法目的不正確。行政機關實施行政行為，目的是為了保障國家行政事務的正常管理，維護社會的正常秩序。然而有些行政機關，其執法目的是一味追求經濟利益，行政執法帶有強烈的利益色彩。目前，多數基層執法隊伍正常經費不足，主要來源靠罰款和收費，罰得越多，收的越多，返還的越多，“執法養人，養人執法”，行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，造成執法行為與執法目的嚴重背離。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權力，爭罰款，爭收費，造成重罰輕管，以罰代管。(十)承擔推進依法行政的工作機構較弱。推進依法行政工作的政治性、綜合性、專業性很強，需要有一支高素質的隊伍。大多與政府辦公室混編，干部配備難以到位，編制在3人和3人以下，有的縣級法制辦人員還兼任政府辦的其他工作，使法律賦予的職責無法履行。

(十一)“人治”思想未根除。我國是一個有著幾千年封建歷史的國家，“人治”思想根深蒂固，缺乏法治文化的長期熏陶。再加上建國后長期實行計劃經濟體制，沒有真正形成重法、奉法的良好風氣。總體而言，依法行政還是一項自上而下強力推行的工作，在基層，尤其是縣、鄉級政府中依法行政的認識還沒有及時跟進。有些行政部門的領導，“長官”意識強，在行政管理中只知道采用簡單、粗暴的工作方法，一些重大決策不是嚴格遵循法律、法規，而是憑個人感覺拍板。有的執法者，以言代法、以權代法、以權抗法，甚至濫用職權執法犯法。

(十二)行政管理職能設定不夠科學、嚴謹。行政管理職能設定缺乏強制的可操作的法律規范。職能設定過于籠統、寬泛、不具體，有時容易出現理解偏差。有些政府機關管的事情過多，管了一些不該管，管不了，實際上也管不好的事情。有些政府部門之間職權交叉、重疊，引發行政執法爭議，或者相互推諉、扯皮，降低了行政管理效能。

二、解決縣級政府依法行政問題的建議

依法行政是依法治國的核心內容，是依法治國的必然要求。鑒于當前依法行政工作中存在的問題和不足，應從以下幾個方面入手，推動依法行政工作深入開展，促進民主政府、法制政府和責任政府建設。

（一）加強普法教育，增強法律素養，牢固樹立社會主義法治理念。一方面要加強宣傳教育，提高依法行政能力和水平。要加強對法律法規及國務院《全面推進依法行政實施綱要》的學習，充分認識全面推進依法行政、建設法治政府的重大意義，增強依法行政的使命感和責任感，清除官本位、特權思想等封建專制意識的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關系，權力與法律的關系，牢固樹立法律至上的觀念，切實推進依法行政進程。另一方面要加強對行政執法人員的法律和業務培訓，提高行政執法人員的整體素質，教育和督促行政執法人員牢固樹立以人為本、執法為民的觀念，嚴格執法、公正執法、文明執法。要站在落實科學發展觀和構建和諧社會的全局高度，加強行政執法宣傳教育工作，保護行政相對人的合法權益，促進行政機關依法行政，平息群眾與政府之間的矛盾。要深入開展全民普法活動，通過堅持經常性的上街宣傳和固定宣傳欄宣傳、加大報紙、電視媒體宣傳力度、深入社區、學校進行法制宣傳等方式，開展行政訴訟法律法規的宣傳活動，不斷增強公民的法制觀念，營造依法行政的法治環境。要加強對行政執法人員的思想教育，促使行政執法人員特別轉變思想觀念，清除官本位、特權思想等專制意識的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關系，牢固樹立法律權威至上、法律大于權力、權力服從法律的觀念。要加強對領導干部的理念教育，牢固樹立現代行政執法理念，堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，不斷提高理性層次，轉變政府職能，由命令與服從的等級關系過渡到權力與權利的均衡關系，由官本位、權力本位過渡到民本位、權利本位，對政府權力運行的范圍、方式和方向作合理調整和配置，促進政府向服務型政府轉變。

（二）推進機制建設，加強行政執法基礎保障。要從健全和完善各項行機制入手，提高依法行政的保障水平。完善行政機關經費保障機制。行政執法隊伍的工作經費由各級財政統一予以保障，其罰沒收入不再返還，使行政機關行使職權與部門經濟利益徹底脫鉤，從源頭克服利益驅動。切實加強規范性文件制定工作。要科學安排規范性文件制定計劃，自覺服從并服務工作大局，針對群眾關心的熱點、難點問題，加強調研研究，嚴格履行法定程序，逐步完善規范性文件的起草、審核、集體審議、公開發布和上級政府備案審查等制度，通過召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理建議，使制定工作步入制度化、程序化、科學化軌道。與此同時加強政府法制機構建設。在鄉一級政府設置政府法制機構，為依法行政工作提供堅實的基層基礎保障。強化政府法制機構權威，政府擬出臺政策性文件，制定規范性文件和其他涉法文件，應由法制部門審核把關，實行行政機關負責人向政府法制機構定期報告工作制度，不斷提高政府法制機構的權威。建立行政機首長出庭應訴制度。建議人大常委會或政府制定各級行政機關法定代表人出庭應訴的相關規定，明確出庭應訴的案件范圍和出庭次數，由政府和行政法制部門對各級行政機關法定代表人出庭應訴情況進行督促檢查，塑造行政機關良好形象，促進“官民”和諧。

（三）提升隊伍素質，規范行政執法行為。要切實加強行政執法隊伍建設，規范行政秩序，推進依法行政。要把好用人關。嚴格準入條件，把好行政執法人員的入口關。要以《公務員法》的頒布為契機，完善相關的法律制度和配套的政策性規定，為行政執法人員的入口設置良好的法律關。要爭取通過5-10年的努力，確保所有的專業執法人員具備法律大專以上或相當的專業水準，其中，行政執法的分管領導，執法股室負責人，以及法制機構的全體人員均應具有法律專業本科以上文化程度。要加強對行政執法人員的管理，嚴格實行執法人員資格管理制度，堅持執證上崗，基本素質、基本條件不合格的不得頒發執法證，無執法證的不得上崗執法。對執法過程中的嚴重違法違紀人員，要吊銷其執法證，并將其清除出執法隊伍。加強現有行政執法人員的素質培訓。要按照“政治合格，紀律嚴明，業務精通，作風過硬”的要求，加強對現有執法人員的職業道德教育和法律業務培訓。要充分利用各級黨校(行政干部學校)這個大平臺，通過在崗輪訓，換發證培訓，新頒布法律的培訓以及其他的專題培訓等多種形式，實現對執法人員培訓的定期化、規范化，以此強化行政執法人員的依法行政意識，提高其法律素質和執法水平。堅持逢進必考，逐步提高門檻，對新錄用人員采用試用期的方式進行考查，考查合格后再允許其從事行政執法活動。對于嚴重違法執法人員，要堅決將其清除出行政執法隊伍，從整體上確保行政執法隊伍素質。通過開展“文明執法”競賽，評選“文明執法單位”和“人民滿意的執法者”等活動，形成競爭激勵機制，弘揚正氣，使廣大執法干警牢固樹立執法為民的意識，展現行政執法隊伍的良好形象。加強與審判機關的溝通協調。建立行政機關與審判機關的良性互動機制。一方面，法院應充分發揮司法審查職能，及時提出有針對性的司法建議，支持和幫助行政機關更好地依法履行職責，提升依法行政的水平和素養。另一方面，行政機關應當根據司法建議，有的放矢地研討行政機關敗訴原因，培養嚴謹細致的工作作風，增強程序規范意識，樹立以人為本、文明執法理念，改善行政執法作風。強化內部培訓和管理。加大培訓力度，堅持實體與程序并重。引領行政執法人員認真學習行政執法相關法律知識，深入研究專業知識，提高綜合執法能力。嚴格履行告知、聽證等制度，對案情復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的，堅持集體討論決定，防止濫用行政裁量權，確保嚴格執法、公正執法和文明執法。

（四）堅持懲防并重，加大行政執法監督力度。防患于未然。堅決掐斷行使行政權力與經濟利益的聯系。構建剛性的責任行政機制，堅決遏制行政腐敗。剛性的責任機制應包括警示教育、行政執法責任制、剛性法治和監督體系等諸方面要件。警示教育是瀆職行為的心理克星。實踐證明，利用重大典型案例對國家公職人員尤其是黨員干部進行警示、訓誡性教育非常必要且行之有效。前車之轍，后車之鑒。警示教育往往可以給受教育者以強大的心理壓力，使責任意識成為權力運行的“影子”，以時刻提醒權力行使者筑守心理防線。但警示教育必須持之以恒才能警鐘長鳴。要進一步推行和完善行政執法責任制，層層落實、責任到人。對所有的行政執法部門每年進行一次考核，堅決實行錯案責任追究。剛性法治是治理行政“失位”、“越位”的法律克星。一旦行政“失位”、“越位”造成嚴重后果，構成瀆職犯罪，決不以“執行公務”為了工作或其他理由而予以遷就，必須給予法律制裁，提升對瀆職犯罪的打擊力度，可以有效遏制并制止行政腐敗。為此要完善相關的司法審查制度，擴大司法對行政不作為行為的受案范圍，規定任何行政機關及公職人員存在行政不作為或行政“越位”，對行政相對人的權益有侵害或影響，原則上行政相對人均可向法院提起行政訴訟，促使行政機關及公職人員嚴格履行法定職責。對瀆職者形成一種壓力，通過曝光、追查、處罰等過程，促使行為者知錯改過，也警醒教育他人不再重犯。為保證公共權力行使中的正當性，甚至不惜犧牲一些效率作為代價，行政內部監督雖然很費錢，但還是很必要。要加強政府內部的層級監督，不斷強化人大監督和政協、群眾的監督，這都是遏制濫用行政權力和維護公民權利的“利劍”與“盾牌”。從制度層面最大限度地預防、遏制及懲治行政瀆職行為，通過一系列責任追究制度，對公職人員消極不作為的恣意進行有效的制約，進而在權力與責任、職權與職責之間形成一種良性的平衡狀態。

（五）大力推行政務公開，規范政府行政管理行為，提高政府辦事效率。推行政務公開，是規范行政行為，實現依法行政的一條重要途徑。要根據各地實際情況，合理設置行政服務中心或“一站式”服務大廳，規范行政服務中心的管理和服務行為，使之成為政府服務人民和服務社會的有效載體。各類行政管理活動，除法律、法規要求保密的之外，都必須依法向社會公開。政務公開內容包括職責范圍、執法和辦事程序、工作質量和收費標準、執法和辦事時限以及行政違法責任和救濟途徑。同時要把人民群眾關心的熱點問題，比如財政收支、干部人事任免、重大工程建設等作為政務公開的必備內容。

（六）積極探索預防和解決社會矛盾的新路，提高政府應對突發事件和抵御風險能力。縣級政府要暢通社情民意反映渠道，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解、聽證等方法，研究解決人民群眾提出的合理訴求，依法及時合理地處理群眾反映的問題，重點解決因企業改制、房屋拆遷、土地征用及“三農”問題引發的涉及群體利益的社會矛盾，切實將社會矛盾化解在萌芽狀態，解決在基層，從源頭上預防矛盾和糾紛的激化，確保社會和諧穩定。同時要建立健全公共安全的預防和應急處理機制。要建立并完善對自然災害、事故災難、突發公共衛生和社會安全事件的預警預測、應急指揮處置、搶險救援與物資保障體系，建立統一的應急指揮系統，提高政府應對突發事件和抵御風險能力。

（七）推行行政執法責任制，改革行政經費財政保障機制，切實提高行政執法水平。積極推行行政執法責任制，進一步規范和監督行政執法活動，提高行政執法水平。要加大對行政執法責任制執行情況的評議考核力度，把人民群眾是否滿意作為衡量行政機關執法狀況的重要標準。健全行政執法過錯責任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴格的責任追究，推進行政執法責任制的落實。完善依法行政的財政保障機制，建立健全集中統一的公共財政體制。行政執法機關履行法定職責所需經費，統一由財政納入預算予以保障，并實行國庫集中支付；嚴格執行“罰繳分離”和收支兩條線，收支不得以任何形式掛鉤，縣級政府不得向行政執法機關下達收費和罰款指標，不準搞變相返還。

（八）加強政府法制機構建設，強化政府法制監督力度。要加強政府法制機構建設，著力解決法制機構設置與人員配備同其所承擔的任務不相適應的問題。縣政府各行政執法部門、各鄉（鎮）人民政府都必須設立相應的專門的法制工作機構，配備綜合素質較高的專業人員，形成一支政治強、業務精、作風硬，政策法律水平較高，駕馭全局、統籌協調能力較強的政府法制干部隊伍；要將依法行政和政府法制工作經費納入財政預算，切實保障依法行政工作的順利開展。完善監督機制，強化政府法制監督力度。加強規范性文件備案審查工作。要對規范性文件的合法性、合理性全面審查，防止違法文件的出臺和實施。同時要落實規范性文件的定期清理制度，保證文件的嚴肅性。推行重大決策合法性論證制度，實現政府決策法制化。要推動決策權、審批權等重要行政權力的規范運作，建立健全科學民主決策機制，實行嚴格的決策責任追究，防止拍腦袋決策、拍屁股走人現象的發生。強化行政執法監督檢查。開展經常性行政執法監督檢查。

（九）實行職權法定，隨著社會經濟的不斷發展，用紅頭文件進行行政管理的方式，已很不適應且弊端很大。一個處處不公開、隨時都可能拿出“紅頭”文件作為秘密武器來約束別人時，老百姓將無所適從。面對一個朝令夕改反復無常的政府或部門，就不可能有穩定安全感。政府動輒以自已內部下發的老百姓一無所知的“紅頭”文件為借口去依“法”行政，其危害性不可小看。實際工作中，“紅頭”文件錯了，難以找到責任人，“集體負責”往往誰也不負責。政府取消“紅頭”文件，說到底是自我剝奪權力，自覺限制濫用權力，從本源上杜絕隨意的行政行為。既然政府是人民的政府，政府的活動理應向人民公開，民眾理應對政府的活動享有知情權，政府的行為應盡可能透明。轉變深化審改，實現政府工作全面“提速”。政府行政行為方式要從行政命令式向以“顧客取向”的伙伴關系發展。“顧客取向”表明了政府的服務性及與傳統的服務不同。傳統的服務方式是由政府單方面行使權力，提供服務，維持管制等，而新的服務方式是從伙伴關系和合作關系為準則的，它不是發號施令，而是互相協商。平衡結構使政府趨向于用蹉商、談判、解釋、說服的方式，致力于政府與市場，政府與社會，政府與企業，政府與公民之間互動狀態的構建與實現，最大限度地調動和發揮各種社會力量。行政權力應從集權過渡到分權。隨著科學技術的發展，在瞬息萬變的情況下，分權管理，具有靈活性，能根據環境和行政相對人的需求迅速作出反應。更具有效率，下級行政管理人員接觸社會機會多，了解問題癥結，權力下放能使他們制定出解決行政的最佳方案，更好地服務于行政相對人。發揮創造性。好的觀點、方法來源于實踐中，同行政相對人打交道的政府工作人員，權力下放能調動他們的積極性、責任感，從而產生更高的生產率。政府行政行為運作應從“公營”向“私營”發展。公營主要指由政府直接提供基礎設施和公用事業。私營化能使政府把工作重點放在戰略意義和優先發展的項目上。私營化的特點，就是在行政管理中注入市場規則和企業管理經營。它的目的是減少政府的官僚主義，提高服務質量；運用市場機制來進行管理，如向企業收取高額排污費來減少環境污染，鼓勵私營企業投資公益事業等。鼓勵競爭，把政府的部分事務，交給社會法人團體管理，可以提高效率。同時，行政管理應向信息化發展。推進政府部門辦公網絡化、自動化、電子化，信息共享，已是大勢所趨。政府在網上設有自己的網絡和網點，向公眾提供不保密的政府信息和檢索服務。通過電子支付電子文件交流，咨詢、信息服務等方式，便于民眾獲得政府服務。通過政府網站，政府的目標、計劃、意圖可以讓公眾理解，還可獲得公眾的反饋信息，以改進政府的工作，這就等于讓民眾參與了政府的決策過程。掐斷行政權力與經濟利益的聯系。防治腐敗應當從規范行政行為入手，將任何可能濫用的權力限定在嚴格的范圍之內并輔之以公開化程序化的措施，這是防治腐敗的必由之路。腐敗生于權力本身而且與權力的限制程度有關，對權力的限制越少，產生腐敗的可能性就越大。“權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化”這句名言至今仍發人深省。行政機關行使權力必須禁止與經濟利益掛鉤。要改變一個單位既是行政機關又是公司的“雙軌制”現象，防止今天處罰別人當“裁判員”，明天又當“運動員”。不應同時履行行政職能，以杜絕“屁股指揮腦袋”的現象。應堅決實行“收支兩條線”和“罰繳分離”制度。行政機關要全面推行工資統一標準，會計統一核算，財務統一管理，采購統一招標。使公務員沒有貴賤之分。使用大額經費必須集體研究，不搞“一支筆審批”。

結語

縣政府在我國政權體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線,是國家法律法規和政策的重要執行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數由縣級政府作出，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在基層并需要縣級政府處理和化解。縣級政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。當前，我國社會主義現代化建設進入了一個新的歷史時期，既面臨前所未有的發展機遇，也顯現出深層次的矛盾和問題。為適應新形勢新要求，堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、加強政府自身改革和建設，都迫切需要縣級政府對目前存在的如法制機構不健全，人員素質低，執法監督難等突出問題作出部署和安排。要通過不斷的建立健全法制機構，不斷的提高政府工作人員的依法行政素質，不斷的完善政府的執法監督工作等有效措施來保障縣級政府真正的依法行政

第三篇：依法行政工作中的難點問題及對策

依法行政工作中的難點問題及對策

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和民主法制建設的進一步加強，國家機關依法行政和公正司法工作得到了促進與加強。但在我的日常行政管理工作中，深感其中仍存在著一些問題與不足，本文僅就依法行政工作中存在的難點問題及其對策作初步探討，以求促進這項工作的完善和發展。

一、當前依法行政工作中存在的難點問題及成因

1、行政執法體制不順，影響了執行效果。主要表現：一是政企不分現象嚴重。如工商部門自己管理市場，自己又辦市場，人為形成監督的失控，給少部分人營私舞弊提供可乘之機。二是行政執法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，相互間缺乏協調配合，結果造成執法形不成合力，相互制肘，辦事效率低下。三是交叉過多，職責不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務、物價、衛生等多家執法部門，由于對同種法律行為有多個執法部門的交叉，多種不同執法依據的交叉，客觀上造成了行政執法者的不作為、亂作為或難作為。

2、現行法律、法規和規章本身存在的問題，容易使執法工作出現差錯。有些行政執法部門至今還沒有明確的、專門的法律、法規和規章作為行政執法的依據，有的執法機關根

據實際情況作了一些規定，但沒有經有權機關批準，無法律效力。某些法律、法規與規章之間缺乏相互協調和統一，管理職責和權限不清，如有的部門規章之間，部門規章與地方規章之間不一致，使行執法者難以適從。有些法律、法規的一些條款很原則、抽象；有的對行政違法行為的處罰機關缺乏明確的規章，致使執行起來不便操作；有的條款彈性很大，極易造成畸輕畸重，還有一些法律、法規滯后于改革開放的新形勢、新情況，給行政執法工作帶來困難。

3、行政方式上的特殊性，容易使人們習慣于按個人意志辦事，忽視依照法律規定行使權力。行政權力行使的主要特點是首長負責制，是命令和服從，這就造成執法者在具體行政執法活動中要對部門負責，無論這種行政行為是合法的是非法的，都要去執行。因此，按紅頭文件事，按上級意圖辦事，仍是各級政府官員的共識。同時，行政事務的繁雜性和緊迫性要求行政機關必強調辦事效率，因而要求要求給予行政機關較大的自由裁量權。面對行政權行使的特殊性，必須要求對行政權的行使進行控制，通過完善行政立法，為行政機關在行使職權時，提供基本的行為規則，盡可能減少抽象的、原則的留有過多的自由裁量權。但現在行政機關設置的職權過大，尤其在自由裁量權的設置上，往往規定的幅度過大，并且沒有顧及到公民權利一旦受到侵害后的法律責任，容易造成少數行政執法人員毫無顧及的行使行政權，任意行

使自由裁量權，促成了行政權力的濫用。

4、人們對行政機關法律認識上的偏差，增加了依法行政的難度。由于歷史方面的原因，人們的一直把“公、檢、法”稱為執法機關，以為依法僅僅是司法機關的事，對行政機關行使權力也很少從依法行政的角度提出要求。至今仍有相當一部分人，甚至一些行政領導干部只把部分行政機關列為執法機關，而將相當一部分行政機關排除在執法機關之外。這與依法行政原則要求所有的行政執法主體都應當依照行政法律規范享有權利、承擔義務的要求，是格格不入的。

5、行政立法、執法中的“實用主義”，嚴重損害了法律的嚴肅性。由于利益驅動，目前地方立法工作中存在著遷就部門利益的傾向，一些法律、法規對公民、法人和其他社會組織的合法權益保護得不夠，行政主管部門的權力大于義務，責權失當，造成法律規范配置上的失衡。在執法實踐中，一些行政執法部門對凡能帶來部門復興的條款，都能積極宣傳，認真地執行；對沒有“油水”的規定或是需要執行單位出七出力難度較大的條款，就不積極向老百姓宣傳，執法遲緩或根本不執行。這種以自身利益決定對法律和政策的實用主義態度，是產生行業腐敗和地方保護主義現象的重要原因，嚴重敗壞了執法機關公正、廉潔的形象，導致黨群關系、干群關系緊張，使依法治國方略難以落實甚至在一定程度上受到扭曲。

6、行政執法隊伍整體素質不高，對嚴格執法帶來不利影響。在我們目前的行政執法隊伍中確有部分行政執法人員法律意識淡薄，在觀念和習慣上依然打著“人治”和權力大于一切的烙印，這些舊意識、舊觀念，成為一些行政執法人員濫用職權的思想淵源。少數行政執法人員沒有經過嚴格的崗位培訓，不熟悉相關的法律法規，對本職工作一知半解、缺乏責任心，在執法中常常出現錯裁、錯訴、錯判的情況。有的執法人政治素質較差，個人主義、拜金主義、享樂主義思想泛濫，出現了不秉公執法甚至徇私枉法、貪贓枉法等問題。

7、行政權力的行使缺乏透明度，使公民難以監督。依法行政的一個重要前提就是政務公開，把行政權操作的規則、方式、手續、時限、法律責任公布于眾，讓公眾知道如何監督行政。目前，行政訴訟法、行政處罰法等行政程序法雖然已經頒布實施了，但因宣傳力度小，知曉程度低，當公民遇到故意增加審批手續、額外的收費、拖延的批準時限、附加的制裁等侵害自身自由和權利的行政行為時，還不知曉這是違法行政在侵害自己。由于行政權行使是大量的、經常的和變化的，若無程序規則約束和增加行政權力行使的透明度，使社會民眾無法監督，必然形成行政執法人員我行我素、違法行政。

二、關于改善依法行政工作的對策和建議

提高依法行政工作的質量是一項長期、艱苦的工作，它

涉及到人的觀念的轉變、法律體系的健全、監督機制的優化，以及監督者素質的提高和被監督者自覺性的增強，在這方面我們不能企盼一蹴而就，也不能等待觀望，必須以改革的精神，從主、客觀方面作出實實在在的努力。

1、有計劃、有重點地開展執法檢查，要充分發揮人大對依法行政工作的監督，結合黨的中心工作開展執法檢查，促進經濟建設的健康發展；結合保護公民基本權益開展執法檢查，維護人民群眾的根本利益；結合一定時期社會熱點問題開展執法檢查，維護社會穩定。要針對依法行政工作存在的問題，有閉幕、有重點地開展執法檢查。

2、嚴格推行執法責任制和“兩錯”責任追究制。實行執法責任制，把執法任務入責任落實到執法部門和執法人員，把執法目標具體化，執法責任明晰化，執法行為規范化，能有效地克服執法過程中存在的責任不清、相互扯皮等方面的問題。促進國家機關依法行政和公正司法。建立行政執法過錯責任追究制和司法錯案責任追究制，防止和糾正行政違法行為和冤案、錯案，檢查和督促國家機關嚴格依法辦事，維護法律的尊嚴。

3、充分發揮新聞輿論監督作用。新聞輿論監督是強化執法監督的有力手段，它具有覆蓋面廣、形象生動、群眾喜聞樂見的優勢，有其他手段不可替代的影響。借助輿論監督作用，要適時、適量、適宜，真正拓寬監督渠道，增強監督實

效。

4、切實提高行政執法人員素質。要強化國家機關及其工作人員的公仆意識、法律意識和自覺接受監督的意識，增強工作的責任感，切實樹立起全心全意為人民服務的思想，改進工作作風，提高工作效率，增強依法行政的自覺性，提高行政執法的水平。

5、建立健全完善的法律、法規和規章體系。要針對現行法律體系中存在的政企不分、無法可依、執法交叉、法條彈性過大等問題，進一步加快立法步伐，逐步完善法律體系，理順法律關系，明確法律責任，使行政執法走上規范化、法制化軌道，達到行政執法主體享有行使權力和承擔義務的協調統一。

第四篇：基層政府依法行政的現狀與對策

試論基層政府依法行政的現狀與對策

摘 要 依法行政的本質是有效制約和合理運用行政權力，它要求一切國家行政機關和工作人員都必須嚴格按照法律的規定，在法定職權范圍內，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，作到既不失職，又不越權，更不能侵犯公民的合法權益。

關鍵詞 基層政府；依法行政；現狀；對策 依法行政作為依法治國基本方略的重要組成部分，直接影響著依法治國的進程。隨著經濟社會的快速發展，人民群眾的民主法治意識不斷增強，政治參與積極性不斷提高，維護自身合法權益的要求日益強烈，這些都對政府工作尤其是基層政府依法行政提出了新的更高的要求。基層政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平，直接關系到國家法律法規和方針政策在基層的落實，直接影響政府的形象和干群關系，事關中國特色社會主義建設事業的興衰成敗。本文將對基層政府依法行政的現狀及對策方面展開全面的探討。

一、基層政府依法行政的現狀及存在的問題

改革開放30多年來，特別是《全面推進依法行政實施綱要》實施以來，我國推進依法行政、建設法治政府取得了重大成就。[1]目前，以行政組織與人員法、行政行為與程序法、行政監督與救濟法為框架，規范經濟、政治、文化、社會生活以及政府自身活動為主要內容的依法行政和法治政府制度體系初步形成。同時，我們也清醒地看到，雖然基層政府依法行政工作取得較大進展，但仍存在一些問題，還不能適應新形勢要求。

（一）法治意識淡薄，依法行政的能力不夠。由于受幾千年封建歷史“人治”觀念的影響，當前一些政府還存在憑經驗、習慣辦事，法治意識淡薄，依法行政能力不夠，甚至出現以言代法、以權代法的現象。主要表現在政府干部的法律意識、法治觀念與依法行政的要求不適應。思想認識上重人治，輕法治。如有的認為法律是管理的“工具”，加強法治就是加強管理，就是治“老百姓”；有的認為現在搞法治太難，缺乏基礎條件，有畏難情緒。工作方法上憑主觀臆斷下命令，不愿依法辦事。有些政府干部處理矛盾和問題習慣于憑經驗，不依法解決；有的政府干部在部門利益、地區利益或個人意志與依法辦事發生矛盾時，不是依法決策，而是違法行事，乃至利用手中的權力干預正常的行政活動。

（二）政府職能轉變還不到位，體制性障礙尚未徹底消除。改革開放以來，我國行政管理體制取得很大成就，但目前政企、政資、政事、政社關系仍未完全理順，政府越位、缺位和錯位的問題依然存在。[2]一些部門職能權限不清、權責失衡，一些中介機構和行業協會定性不準，一些事業單位履行行政職能的問題仍未能得到解決。權力和責任相對等是民 主政治條件下“憲政”的基本要求。權責不對等，或者權力大于應盡的職責，則會導致權力的濫用；權力小于它所承擔的義務，則會妨礙其完成工作任務，導致組織目標無法實現。政府參與微觀領域的企業生產，則造成依法行政的“越位”；將原本由政府承擔的衛生、教育等工作坐視不管或者市場化，則導致依法行政的“失位”；政府部門權力互相交錯，職責不清，就形成依法行政的“錯位”。這三種現象都會導致基層政府依法行政的功能無法正確履行。

（三）在行政立法方面，行政立法空白較多，所立之法缺陷較大。目前，以憲法為核心和基礎的中國社會主義法律體系框架已初步形成，國家的政治生活、經濟生活和社會生活的主要方面已基本做到了有法可依，但與改革開放和市場經濟發展的要求相比，我們的行政法治建設還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質量有待進一步提高。突出表現在：現存的法律、法規與規章之間缺乏協調和統一，甚至互相抵觸、矛盾、沖突，使行政執法者無所適從；有些法律、法規對某些行政機關設置的職權過大，尤其對自由裁量權，往往規定的幅度過大，并且沒有顧及到公民權利一旦受到侵害后的法律責任，容易造成部分行政執法人員毫無顧忌地濫用行政權，嚴重影響了行政機關的依法行政。

二、基層政府依法行政的對策

全面推進依法行政，建設法治政府是一項艱巨而復雜的 工程。而這項任務工作的重心又在基層政府。全面提高基層政府依法行政能力是實現全面推進依法行政，建設法治政府的重中之重。

（一）提高基層公職人員的依法行政意識。行政機關工作人員尤其是領導干部的依法行政意識和能力，在一定程度上決定著一個地區、一個部門依法行政的整體水平。如果基層領導不依法行政，再好的法律就起不到它應有的作用，再好的政治經濟制度和再好的社會秩序也會被破壞。要提高基層領導的法律素質，首先要健全領導干部學法制度．建立健全政府常務會議學法制度、專題法制講座制度、集中培訓制度，使基層領導干部養成依法行政、依法辦事的習慣。雖然我們不要求公務員都成為法律專家，但是對憲法、規范政府共同行為的法律法規以及履行職責所必需的法律知識一定要熟悉。

（二）要繼續深化行政體制改革。政府要轉變政府職能，切實做到有限政府，行政體制改革關系到我國整個改革開放的成敗，必須制定科學合理的改革方案，加快改革步伐，以適應建設社會主義市場經濟需要。[3]深化行政體制改革，要求各級行政機關必須牢固樹立立黨為公、執政為民的信念，樹立科學的發展觀和政績觀，忠于職守，全心全意為人民服務。樹立行政就是服務，管理就是為群眾、為基層、為企業提供社會公共服務的觀念，不僅要行使管理權力，還要 落實為民服務的義務。要把政府不該管的事交給企業、社會和中介組織，更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務上來。

（三）加快立法，健全完善的行政法律制度。健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要條件。[4]我們應當在經濟體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機構改革不斷深入的新形勢下，抓緊健全、完善行政法律制度，制定各級人民政府和各級各類行政機關的工作規則，制定編制法、行政程序法，制定規范市場主體行為、市場經濟秩序、宏觀調控、社會保障和救濟、規范收入分配等方面的法律法規。在加快行政法制建設步伐的同時，還必須提高行政法制建設的質量即行政立法的質量，防止和糾正片面追求數量而忽視質量的問題。立法是非常嚴肅、嚴謹的，法律法規不能朝令夕改，既要具有現實的可操作性，又要具有較強的前瞻性，因而在制定行政法律、法規、規章之前，就要進行廣泛深入的調查研究，以確保法律、法規和規章的合法性、有效性和連續性。

基層政府是上級政府和人民群眾之間的橋梁和紐帶，同人民群眾接觸最直接，聯系最頻繁，是依法行政的前沿陣地，其是否依法行政關系到黨和政府在人民群眾中的形象，關系到我國依法治國方略的實現，關系到人民群眾切身利益的維 護。[5]只有依法行政才能體現“人民權力人民用”，“賦予權力為人民”的宗旨觀念，才能保證國家行政管理人員在管理各類事務時不至于偏離“為人民服務”這一宗旨、這一航道。注釋：

[1]《加快建設中國特色社會主義法治政府》作者：馬凱，來源《求是》雜志

[2] 《基層政府推進依法行政的成效與問題分析》來源：《北方法學》2009年第2期

[3]《依法行政的現狀及發展構想》作者：任敬陶，來源中國政府法制信息網

[4]《試論政府如何作好依法行政工作》來源：山東省即墨市政府網

[5]《基層政府依法行政存在的問題與對策》作者：譚學強

第五篇：淺談依法行政的問題與對策

淺談依法行政的問題與對策

摘要：依法行政是人類從傳統農業社會步入現代工業文明社會后才產生的新概念，是近代以來法治國家所普遍奉行的原則，而我國現行的政治體制和管理方式是在計劃經濟體制下形成的，其突出特點是權力高度集中，人治多于法治，盡管從20世紀80年代就提出了對傳統的行政管理方式進行改革，但問題至今沒能得到徹底解決，本文針對我國依法行政中存在的問題，分析原因，并提出實現依法行政的建議。

關鍵詞:依法行政 問題 對策

在社會主義市場經濟體制建立的過程中，隨著政府職能的轉變，依法行政，用法律手段調節經濟和其他領域的活動，將逐漸成為政府行政管理活動的主要方式。目前國家所頒布的法律法規中，80%都要由行政機關執行，行政執法必將成為政府機關的主要工作任務。因此，依法行政能否實現，很大程度上取決于行政執法活動是否實現，很大程序上取決于行政執法活動是否能夠合法有效地實施。特別是中國加入WTO，將受到來自多方面的挑戰，其中最直接的是對政府職能、行政體制和管理方式的挑戰。事實上，在WTO的23個協議中，只有兩個條款提到了企業，其它條款都是規范政府行為的，因此，中國入世應該首先是政府入世。而我國現行的政治體制和管理方式是在計劃經濟體制下形成的，其突出特點是權力高度集中人治多于法治，盡管從20世紀80年代就提出了對傳統的行政管理方式進行改革，但問題至今沒能得到徹底解決。而WTO成員的國家，其政府行為必須符合WTO規則的要求。所以，我們必須抓住加入WTO的歷史時機，重塑新的政府理念，找準建設法治政府的突破口，全面推進依法行政。

一、依法行政的必要性及其重要意義

所謂依法行政，實質上是體現公民民意的法律把行政權力作為實現自己 1 的工具，而不是行政權力把法律法規作為自己的工具之一，以體現權力者意志的法令來行使權力的“以法行政”。以法或者不以法行政，古代社會并不罕見。而依法行政，都是人類從傳統農業社會步入現代工業文明后才產生的新概念，是近代以來法治國家所普遍奉行的原則。它是歷史發展的必然性，體現了國家治理方法的現代化，是社會由“人治”轉入“法治”的標志。

在我國，本來依法行政就應當是政府權力行使的最基本的準則，這是我國社會主義國家的性質所決定的。依法行政，是人民當家作主的必然結論。但是由于各種原因，建國后相當一段時間，我們對此認識模糊，習慣于依政策和長官意志行政，運動不斷，終于釀成十年浩劫，幾乎把國家拖到崩潰的邊緣。黨的十一屆三中全會，開啟了我國進入改革開放新時期的大門。伴隨著改革開放發展起來的我國經濟民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權力奠定了基礎，一手抓經濟，一手抓法制，我國的社會主義法制得到迅速發展。發展到90年代后，依法治國、依法行政，終于成為全黨和全國人民的共識。在建立社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會的今天，實行依法行政由其必要和具有十分重要的意義：

1、依法行政是建設社會主義市場經濟的迫切需要

在任何一種經濟體制下，要使經濟生活正常化，都要有一定的經濟秩序，與計劃經濟相比，市場經濟可以更有效地配置資源。但如果沒有合理而完備的法律前提，市場經濟就無法有效配置資源。因為市場經濟并不是單純的自由競爭，而是一個有序的，制度化的過程，這一過程是通過一系列具體的法律制度來實現的。所以說，市場經濟就是法治經濟。而法治，不僅是紙面上的法律法規，更是得到切實執行、認真實施的實現制度，這就是需要作為執 2 法主體的行政機關和執法人員依法行政，確保法治的實現。

所有實行市場經濟制度的國家都應是法治國家，都要依法行政。但是在我國，依法行政還有其特殊的重要性和緊迫性。因為我國市場經濟建立的起點是計劃經濟，國有企業長期作為行政部門的附屬物，許多至今仍沒有成為真正獨立自主的市場主體，行政機關和執法人員超越職權干預經濟活動的行為司空見慣。“轉變企業經營機制的核心是落實企業經營自主權，而落實自主權的關鍵又是政府職能的轉變”。這一流行的公式充分說明了在社會主義市場經濟的建設中，依法行政的迫切性。

2、依法行政是民主法制建設的重要成果

我國是實行人民民主的社會主義國家，人民通過國家權力機關來表達自己的意志。權力機關通過的法律是人民整體意志的體現，而不是長官意志、個人意志和少數利益集團意志的反映。為了使人民的意志得到切實保障而不被扭曲變形，必須排除對行政執行活動的一切干擾，嚴格依法行政。因此，我國憲法對依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規定。如1996年3月通過的《行政處罰法》，充分體現了依法治國、依法行政的精神。在我國行政管理中影響極為巨大的行政處罰領域，從行政處罰的設定權、實施主體和處罰程序等幾個方面，保證行政機關在行政管理中必須落實依法行政的方針，把我國依法行政的實踐活動提高到一個新的水平。

3、依法行政是提高行政管理水平，保證國家長治久安的根本途徑 依法治國、依法行政是我黨國家治理方式的重大改進，是社會文明進步的標志。我們今天力倡的依法行政，可以通過它對行政管理目標和工作方法合法性的保證，提高管理水平，促進社會穩定。

首先，依法行政保證了行政管理活動不至于偏離其既定目標，由于行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，出現背離為人民服務宗旨的行政行為，甚至侵犯公民合法權益的事也時有發生。對此，只要堅持嚴格依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。

其次，依法行政保證了行政管理的統一性、連續性和穩定性。社會的不公正、不公平，是產生社會不滿、甚至不穩定的重要因素；而依法行政能保證行政管理的統一，執法人員有了統一規范的執法行為，才能有公平和公正。只有社會人文環境“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，行政管理實行統一、穩定的標準，投資者才會作長期打算，人民群眾才能安居樂業，國家才會長治久安。

第三，依法行政，保證了行政執法效率的提高。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執行，以保證行政管理符合國家和人民的需求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，會大大提高行政效率，杜絕拖拉、扯皮、“踢皮球”等失職行為，能較好地實現管理目標。

最后，堅持依法行政，還能保證對行政管理的監督有統一的標準和程序，促進行政管理工作的廉潔性、有效性和合法性。行政部門人員最多，管理范圍最廣，其行政行為與公民、社會利益密切相關。這就要求行政管理必須處于有效的監督之下。要使行政法制監督能夠有效果、有作用，就需要有監督的標準和程序。沒有是非標準，就無法評判，也就無法監督。而能夠提供是非評判的唯一標準就是法律，遵循法定程序進行監督，才能保障監督順利、4 有效、正確地進行。從而保證監督對象求是祛非，反腐倡廉，盡責盡力，營造安定團結的社會環境。

二、目前依法行政中存在的主要問題及原因

按依法行政的要求，就是政府主體地位的確立和權力的取得都源于法律，通過法律對政府的地位和職責權限作出明確的規定，它是以民主為基礎、以憲法為保障對政府的公共權力進行嚴格的監督和制約。對于政府的權力來說，只能是有限的而不可能是無限的，政府行為的合法性和合理性只存在于一定的限度內，政府的行為要嚴格地限制在法律所規定的范圍，一切行為都必須符合法律的要求，即做到依法行政。但由于種種原因，在現行行政中有法不依、執法不嚴、監督不力等問題還依然存在并已成為目前我國行政工作中面臨的嚴重問題。我國自1989年頒布了《行政訴訟法》以后，又先后頒布了《行政處罰法》、《行政復議法》，特別是把依法治國的方略于1999年載入《憲法》后，作為依法治國重要組成部分的依法行政，越來越受到人們的重視。為了配合依法行政的深入進行，國務院于1999年11月又頒布了《關于全面推進依法行政的決定》。但在實際操作中并沒有達到預想的效果，法律至上的觀念還沒有深入人心。另外，還有相當一部分行政案件是通過非司法途徑解決的，這說明，我國要真正做到依法行政，任務還相當艱巨。

造成這種局面的原因是多方面的：一是法治觀念淡薄。這表現在兩個方面，一方面是領導干部依法行政的意識不強。受計劃經濟體制下形成的人治思想影響，在處理問題時，首先想到的是自己是領導，手中有權力，口頭上雖然也講依法辦事，但并沒有認識到依法行政的本質是依法治權，結果對問題的處理還是領導說了算，法律完全被拋在了一邊。另一方面是群眾不知法、5 不懂法，一遇到問題就想到拉關系、走后門，不知道用法律的武器保護自身的合法權益。二是行政立法的質量不高，缺乏可操作性。由于我國倡導依法行政的時間短，缺乏行政立法的實踐經驗，再加之時間倉促，可操作性不強，實際執行起來困難大，效果不明顯。三是政府的職能缺失、錯位。所謂缺失是指政府職能在計劃經濟體制下沒有進入的那些領域，比如公共產品的制造、社會保障體系的建立、對市場經濟體制消極因素的抑制，加強政風政紀建設以及提高人的素質等，政府沒有充分發揮其應有的作用。所謂錯位是指政府管了一些不應該管的事，比如輕視市場的作用而過多地對經濟生活的干預，表現在農業產業結構調整上就是政府干預過多，引導少，甚至出現強行要求農民種這、種那，實踐已證明，這樣做的結果只能是，群眾積極性不高，甚至出現老百姓與鄉、村干部產生抵觸情緒，影響了干群關系，激化了矛盾隱患，也給農民造成了不可估量的損失；另外，在催收農村合作基金欠款和計劃外生育款中出現的違法、違規拉豬、拉雞、收繳農產品、食品等不法行為時有發生。四是監督乏力，沒有形成一套嚴密、科學的監督制約機制，從而造成權力的運用泛濫。

三、實現依法行政的措施或建議

建設法治政府、實現依法行政，必須要有嚴格的制度作保障。通過依法確定政府的職能，提高行政立法的質量，建立科學的權力監督機制，實施行政執法責任制以及提高行政執法人員的素質等多種措施，加強對行政權力的約束和監督，為建設真正的法治政府創造條件。

1、依法確定政府的職能。一是遵循我國社會主義市場經濟的發展規律，參照國際慣例和WTO的規則，對政府的行政管理職能重新定位，并通過立法 6 的形式予以確認，一旦獲得通過，任何部門和個人都必須嚴格遵守，否則被視為違法，追究其法律責任。二是對權力的劃分，即不能出現權力真空，也不能出現權力的交叉和重疊，權力只授予一個部門，以免在處理問題時相互扯皮和推諉，降低行政執法的效率。三是突出政府職能的重點，政府主要是為公眾和社會提供公共服務，加強宏觀調控，要減少對經濟生活的直接干預，使企業從政府的行政約束中解脫出來，真正成為市場的主體。

2、政府應加強立法工作，提高立法質量，為依法行政奠定堅實的基礎。政府立法必須嚴格依照法定的權限和程序，以最大多數人民的最大利益為根本原則，廣泛征求意見，充分體現人民意志。要促進政府職能切實轉變到經濟調節、社會管理、公共服務上來。要防止把那些已經不能適應社會主義市場經濟要求的傳統行政管理方法用法律規范予以肯定。要統籌考慮法律規范的立、改、廢，對那些不符合經濟體制改革和政府行政改革精神的法律規范要及時依照法定權限和程序進行清理，該廢止的廢止，該修訂的修訂。政府立法確定的法律規范要明確、具體，備而不繁，有可操作性，能夠真正解決實際問題。嚴格遵循不抵觸原則，維護法制的統一，從源頭上、制度上解決“依法打架”問題。

3、加強行政執法隊伍建設，提高行政執法水平。依法行政是對各級政府機關工作人員提出的共同要求，只有全面提高各級政府工作人員的政治素質、思想水平和執法能力，才能確保依法行政。行政執法隊伍建設要以政府機構改革為契機，調整和優化行政執法隊伍結構，努力提高執法人員素質。對于新錄用的行政執法人員一定要嚴格標準，采用公平競爭、擇優錄用的方式，把住進入關。對現有行政執法隊伍中不符合法律規定，不具備執法資格 7 的人員，如執法部門聘用的一些臨時工要及時清退，使行政執法人員合法化。要不斷加強對行政執法人員的教育和培訓，提高其政治素質和業務素質。對行政執法人員要加強組織和管理，嚴格實行執法責任制，加強考核、任用、獎懲等制度建設，強化監督，對在執法過程中濫用職權、知法犯法、徇私枉法的，必須嚴肅追究，決不能姑息遷就。

4、對行政執法的監督檢查。要逐步建立健全行政執法監督機制，使這項工作經常化、制度化。要建立健全行政機關內部的監督機制，特別是要把行政復議制度作為上級行政機關對下級行政機關實施監督的重要途徑。同時，行政執法機關還要主動接受人民代表大會的法令監督、司法機關通過行政訴訟活動進行的司法監督和來自廣大人民群眾的社會輿論監督。

5、提高全民的權利意識，充分發揮行政相對人對依法行政的積極作用。行政相對人與依法行政有著最密切的關系，他是依法行政的最大受益者，同時也是違法行政的最大受害者，依法行政的實現必須依靠這種最重要厲害關系主體的能動作用的充分發揮。實踐表明，民怕官、不敢告、不知法、不會告的癥狀仍相當突出，直接影響到人大、司法、行政監督作用的發揮，無形中會助長濫用職權，所以應不斷強化民眾的權利意識，發揮廣大人民群眾的權利能動性，使之變成制衡行政權力的能力。

總之，依法行政是我國實施依法治國方略，建設社會主義法治國家的重要組成部分，也是建立社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會的需要，它對于提高我們政府行政管理水平，提高行政效率，保持國家的長治久安具有重要的意義。只要我們認真貫徹依法治國方略，不斷增強法律意識，依法辦事，用法律規范國家公職人員的行為，加強監督，依法行政必將成為現實。

參考文選：

1、中宣部宣傳教育局、人事部公務員管理司、司法部法制宣傳司編寫：《公務員依法行政讀本》，中國政法大學出版社,2001年1月出版。

2、湛中樂編著：《公務員行政許可法讀本》，中央文獻出版社，2004年2月版。

3、丁偉峰、唐明亮編著：《行政法學》，北京青華大學出版，2005年5月出版。