第一篇：關于襄陽市農村水利情況的調查與思考

關于襄陽市農村小型水利設施的調查與思考

今年中央一號文件聚焦水利問題，這是新世紀連續7年聚焦“三農”問題后，一號文件的主題首次指向水利。當前長江中下游大旱再次印證“小農水、大民生”的道理。襄陽市是農業大市，完善可靠的水利設施是農業生產和社會穩定的根本保證。由于多種原因，襄陽農村水利設施年久失修的問題己嚴重制約了農村經濟發展。為此，抓住貫徹落實中央一號文件精神的機遇，解決農村水利建設問題迫在眉睫。

一、襄陽農村小型水利設施的現狀

我市現有農村人口380萬人，耕地面積622萬畝，水利工程設計灌溉面積480萬畝，有效灌溉404萬畝。由于鄂西北特殊的地理位臵和地形特點，旱災發生頻繁，成為全省有名的“旱包子”。上世紀五十年代至七十年代，各級黨委和政府不斷動員和組織群眾修建溝渠塘壩，全市建成以水庫和堤防相配合的防洪安全體系和蓄、引、提水相結合的灌溉保證體系。除建成的大中型水利工程外，小型水利工程更是星羅棋布，多達12萬余處，設計灌溉面積303.48萬畝，其中灌溉面積小于1萬畝的水庫760座，設計灌溉面積84.53萬畝；中小型泵站1927座，裝機11.01萬千瓦，設計灌溉面積120萬畝；堰塘88461口，蓄水能力4.58億立方米，有效灌溉面積34.95萬畝；灌溉機井4266眼，設計灌溉面積64萬畝。這些小型水利設施很好地彌補了大中型水利設施的 不足，消滅了“旱包子”大面積的干旱現象，基本扭轉了人民群眾靠天吃飯的局面，當地生產生活條件大大改善，農業生產發展，糧食增產豐收，國民經濟持續快速發展。

在過去相當長的一個時期內，我市農田水利建設的主體是集體，責任明確。實行家庭聯產承包責任制以后，集體經濟淡出，農田水利基本建設的主體逐漸缺失，加之上級及本級政府對水利投入的方向發生了改變，與農業產出能力直接相關的農田水利建設投入驟減，對小型水利設施的管理也隨之荒疏。九十年代國家出臺的“兩工”政策（政府和基層組織可以據此組織大規模的農田水利建設）推遲和掩蓋了農田水利問題的嚴重性，小型水利設施的抗旱和抗洪能力不斷下降，有效灌溉面積逐年減少。據調查，全市小型水利工程原設計可控制灌溉面積303.48萬畝，目前實際僅有152.26萬畝，衰減率高達50%，其中小型水庫84.53萬畝控制灌溉面積，目前實際灌溉面積只有50萬畝，衰減率41%；中小型泵站120萬畝控制灌溉面積，現在實際灌溉面積只有75萬畝，衰減率48%；堰塘34.95萬畝控制灌溉面積，目前實際只有12.26萬畝，衰減率65%；機井64萬畝控制灌溉面積，目前只有15萬畝，衰減率77%。水利工程灌溉面積的急劇下降，導致農業成災率不斷上升，大面積耕地又恢復到“靠天吃飯”的格局。

二、造成農村小型水利設施萎縮的原因分析

造成農村小水利現狀的原因很多，筆者認為，最主要的 2 原因歸納起來有兩個方面，一是管理與運行體制不順；一是投入（包括投勞）大幅度下降。

（一）農民投工投勞和”一事一議”對農田水利建設產生的影響

我市農村水利工程設施的建設和維護，過去主要靠農村義務工。從2000年開始，我國開始在農村推行稅費改革，逐步取消義務工，農民投入義務工大幅度減少，進而輔之以“一事一議”的方式也沒有解決好投工投勞問題。農村取消義務工，對農村水利建設十分不利。農村水利大多數跨村、跨組，甚至跨鄉鎮，就現階段來說，完全依靠“一事一議”解決農村水利存在的問題有很大局限性，農民投工投勞必定受到影響。以2001年的一組數據為例，這一年，我市農田水利建設完成土石方8762萬立方米，改造中低產田27萬畝，當年新增灌溉面積10.82萬畝。而2001年以前，全市每年高峰上勞力100多萬人。對比一下當前農村水利投工投勞的情況，我們不難看出這幾年農村小水利的變化原因。

雖然國家規定，農村公益事業可以采取“一事一議”的方式解決投工投勞問題。但農民義務工用于水利仍然難于開展。一是農田水利設施比較原始，重復勞動量大，如渠道的清淤清障工作年年都得進行，有厭倦情緒；二是依賴思想嚴重，認為黨中央和各級政府強調取消義務工，又要增加對農村水利的投入，錯誤地認為現在應該是農民修生養息的時候，應由政府來全部承擔農村水利建設投資，不需要農民再 投工投勞了；三是鄉鎮、村級因機構改革，干部思想不夠穩定，缺乏興辦水利的積極性。

按照 “一事一議”的方式組織農民開展農村水利建設也存在很大困難。據統計，從開展“一事一議”以來，全市開展“一事一議”10253次，成功的為3515次，占議事量的34.3%，其余為議而不決或決而不干。如棗陽市七方鎮74個村對開展農田水利基本建設是否出義務工進行”一事一議”，結果有72個村遭否決，只有西坡和安莊兩個村在”一事一議”中得到通過，同意出義務工。議不成的原因就是由于機構改革，基層干部人心不穩，組織小型農村水利建設力度不大，同時受益不均，建設成效不能直接與群眾見面，群眾有想法、思想工作做不通。但也有部分農村水利建設成功的采用“一事一議”，其主要原因是宣傳組織發動到位，方法得當，班子團結有力，基層干部能起到帶頭作用，責任心強，有作為，辦事公開、公正。

（二）財政投入不足的影響

目前可用于農村小水利建設的投入來源主要有中央和省配套小農水重點縣建設投入、國家農業綜合開發、土地平整以及部分縣（市、區）小農水獎勵補助資金等，這些投入分屬于不同的管理部門，有著不同的管理方式和不同的實施辦法，由于缺乏統一規劃，投資分散，整體效益不明顯，遠不能滿足農村小水利建設資金需求。而且，能享受到國家投資的地區也只是少數，據統計，2003年以后，全市80%以上 的村沒有得到國家農田水利建設投入。

（三）建設與管理體制不順的影響

改革開放前，我國按照“民辦公助”原則，國家對集體經濟組織興建的小型農村水利給予補助。建成的設施歸公社或生產隊集體所有，實行集體管理，所有權與經營管理權一致，工程維護管理較好。

聯產承包責任制后，水庫、機井、渠道、橋閘涵雖然仍實行集體所有、集體管理。但新形勢下產生的問題是：沒有集體經濟組織依托的“集體”到底是誰？集體所有制以什么形式來實現？不明確。“集體”虛設，水利工程所有者主體相應“缺位”，政府與農民在農村水利中的角色“錯位”。農民興修農田水利，改變生產和生活條件，是自己要干的事情，結果變成政府要農民干，甚至被人理解為政府加重農民負擔。由于工程集體所有的體制與農村分戶經營的體制矛盾沒有解決，維護管理責任自然就很難落到實處，造成“集體”所有的工程，有人使用，沒人管理，老化、損壞、失修嚴重。

三、農村小型水利設施的特點與基本性質

（一）農村小型水利的特點

我市農村小型水利工程數量、種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫、塘壩、水池等蓄水設施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設施，渠道、管道、閘門等輸水配水設施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機井等提水設施，灌水溝、畦等田間灌水設施，保護 村鎮、農田的小型河堤等防洪設施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設施，小蓄水池、水窖等生活供水設施。這些水利設施的特點主要有：

一是地位作用重要，需要高度重視?！八寝r業的命脈”，精辟地表述出農村水利在發展農業生產和改善農民生活中的重要地位和作用。如果擁有完善的灌排設施，良種、化肥、耕作栽培等先進農業技術才有用武之地。但是，作為基礎設施的農村水利，投入多，見效慢，管理難，本身直接經濟效益不明顯，多表現為間接的社會效益，在一些地方易受忽視。對農村水利的重要地位作用，需要不斷提高認識。

二是群眾性強，需要廣大農民參與。農村水利遍及全市各地，與所有農民的生產、生活都有密切關系，是一項群眾性的事業，每年都要發動近百萬的勞動力從事已建成工程的清淤維護歲修、水毀工程修復和新工程的興建。群眾性、互助合作性是農村水利的重要特點之一。就單個農村水利工程看，技術比較簡單，但從流域、區域水土資源綜合開發利用以及它涉及水利、農業、政策、經濟、管理等眾多領域看，農村水利又是一項十分復雜的系統工程。必須尊重自然規律和經濟規律，搞好統一規劃，加強指導。

三是公益性較強，需要政府扶持。農村水利既有農田灌溉、水產養殖和生活供水等興利功能，也有防洪、除澇、降漬、防治地方病等除害減災功能；既可以為花卉、蔬菜、果 園、養魚等高附加值產業服務，又承擔著大田作物灌排，保證國家糧食安全的任務。以興利為主的工程兼有經營性和公益性，防洪除澇等工程完全是公益性，不具備經營條件。從總體上看，農村水利的服務對象是弱質產業，投資回報率較低，但又直接關系著地方穩定和社會經濟的基礎。

四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。按受益農戶多少區分，小型農村水利可分為兩大類：一類是農戶自用的微型工程，如水窖、水池、淺井等；另一類是幾十戶、成百上千個農戶共用、規模相對較大、具有農村公共工程性質的泵站、水庫、引水渠等。受地形、水資源等條件限制，多數公共工程具有天然壟斷性，不能像鄉鎮企業那樣搞市場競爭、破產倒閉。灌溉所用水資源，屬國家或集體所有，是公共資源。所有生活在當地的農戶都有公平用水的權利。用水權是農民生存權的組成部分，為農民生存條件服務的公用水源和公用設施不適合讓私人壟斷。農村水利設施多地處農田荒野，無人值守；風吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護工作量大。除生活供水工程外，多數工程季節性使用。農村水利的建設與管理需要在政府的規劃與計劃指導下有序進行。

（二）農村水利的性質

農村水利是農民抗御自然災害，改善農業生產、農民生活、農村生態環境條件的基礎設施，是促進農業增產、農民 增收的物質保障條件。除農戶自用的微型工程外，農村水利與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，是農業和農村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性、公益性。

農民是農村水利事業的主體。尊重農民意愿，依靠農民的力量，合作辦水利，是發展農村水利事業的基本原則。農村水利的宗旨是服務。以興利為主的工程，既要適應市場經濟要求，有償服務，核算成本，降低費用，促使工程良性運行，又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關法律和政策對此有明確規定。

四、關于加強農村水利設施建設的幾點建議

農村小農水建設資金需求量大，國家投入有限，農村社會發展到今天，“人海水利戰”的局面將無法再現。調查表明，廣大人民群眾對各種失修的農田水利設施，有著很深的感情和憂慮，他們有出力出錢的意愿，但苦于沒有牽頭的組織。筆者認為，基于農村水利設施的特點和性質，依靠群眾、依靠地方小農水建設的總體格局不能改變。關鍵是要加強政府引導扶持、發揮農民群眾主體作用、靈活運用市場機制，加強經營管理。要通過深化農村水利改革，政府對農村水利的扶持引導不應當削弱，而要加強，要做好服務監督，提供必要的公共服務和公共產品。該政府管、政府辦的，政府要切實負起責任，履行職責。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。各級黨委、政府部門必須充分發揮組織核心、服務引 8 導作用，充動調動廣大農民參與工程建設和管理的積極性，突破性地開展工作，在建設組織形式、考核方式、投入體制及工程管護機制等方面進行改革創新，形成黨委政府引導、干部積極、群眾主角，社會廣泛參與的農村水利建設格局。

（一）發揮黨委、政府組織推動作用，形成大興水利的良好氛圍。建議各級黨委、政府把農田水利建設作為當前農業農村工作的主要任務，作為統籌城鄉和區域發展，增強農業發展后勁的主要措施全力推進。各縣（市）區、各鄉鎮要層層建立以黨委、政府主要領導為指揮長，發展改革、國土、財政、農業、水利、農機、林業、農經、扶貧等部門負責人參加的農田水利基本建設指揮部。農建指揮部代表本級政府行使農田水利建設的組織協調、檢查指導、規劃建設、驗收考評等職能。農建指揮部實行定期的會議制度，研究本地當年農田水利建設重點、項目申報方向、實施整合的辦法以及督辦落實的措施。要進一步解放思想，明確投工投勞與加重農民負擔的界限，讓各級干部放手干水利，積極主動抓農建、都覺得只要是為群眾干事就不會背過。特別是農經、信訪、宣傳部門要完善和規范“一事一議”制度，加大政策宣講力度，只要是有利于農業增產，有利于農民增收，有利于維護大多數群眾利益的事，干部群眾就不等不靠大膽干。對農民直接受益的生產性工程，可采取簡化程序、降低門檻、取消上限控制的辦法開展“一事一議”，議定后即可付諸實施。同時，鼓勵社會各界通過義務勞動出資出力等方式支持農田 水利基本建設。如有可能建議每年冬季在全市范圍內組織機關干部、企事業單位開展哪怕是1天的農田水利建設義務勞動,讓干部先干，干部帶動群眾干，逐步在全社會形成一種重視農建、干好農建夯實國民基礎的意識和風氣。

（二）制定完善的農田水利建設年度目標。農田水利基本建設的目標任務要從解決農民群眾反響最強烈、受益最直接的工程著手，建議每年7月初，各地要依據縣級農田水利規劃，每個村、每個鄉鎮、每個縣（市）區自下而上逐級向申報本地農田水利基本建設任務，由當地黨委、政府統一審核把關平衡后，以縣為單位形成本地區年度農田水利基本建設實施計劃。各級農建指揮部根據各地上報情況，結合國家已安排投資項目下達各地年度建設目標任務，并作為各級、各地年度考核的依據。

（三）整合水利建設資金，突破資金瓶頸制約。涉及農村水利的國家投入有多種，各地也有整合資金的意愿，但一直沒有找到較好的切入點。為此，建議各級黨委、政府充分利用農田水利基本建設指揮部的平臺，按照“統一規劃，集中連片、統一標準、統一實施、統一驗收、整體推進”的原則，制訂符合本地實際的年度農建目標任務，分部門、分類型自下而上爭取國家資金支持。各縣（市）區要建立在黨委、政府領導下,發展改革、財政、國土、農業、水利、林業、農機、扶貧、農經等部門共同參加的農田水利基本建設聯席會議制度，聯席會議的主要任務是，根據市委、市政府的水 利工作部署,綜合各有關部門年度用于農田水利建設的資金,審查縣級年度農田水利基本建設規劃，提出年度農田水利建設總體方案及涉水項目重點整合區,報市委、市政府同意后,由市農田水利基本建設指揮部下發給各地，作為年度驗收的依據。從而達到在不改變各部門資金投向和使用范圍的前提下，集中連片建設，形成資金合力，從而突破制約農田水利建設資金制約的瓶頸。

（四）建立考核評比、激勵約束的有效機制?？己嗽u比是確保農田水利基本建設各項政策措施落到實處的有效手段。建議市委、市政府在全市深入開展農田水利基本建設“漢江杯（或隆中杯）”競賽活動，市級成立相關部門參加的農建驗收組，每年4、5月對各地農建任務執行情況進行專項檢查驗收，對前三名的先進縣（市）區、前若干名鄉鎮以及有突出貢獻的若干名先進基層干部和群眾帶頭人，以市委、市政府名義在全市范圍內給予通報表彰和獎勵。對考核排名倒數第一的縣（市）區、鄉鎮給予通報批評，連續兩年農建工作不力，評比倒數第一的縣（市）區、鄉鎮主要領導調離工作崗位，同時將各級將農田水利基本建設工作納入本級黨委、政府工作考核范圍，層層簽訂責任狀，實行黨委、政府領導及各部門負責人參與下的領導負責制。市委、市政府領導包縣（市）區，縣（市）區及市直部門負責人包鄉鎮、鄉鎮負責人包村組。市農建指揮部對各地農建責任制落實情況進行百分制考核，各級組織部門要將農建工程完成的好壞與 干部工作實績和使用掛鉤。通過激勵措施徹底改變基層干部干與不干一個樣的局面。此外，以獎代補等激勵措施也是調動各級各部門大干水利的有效催化劑。建議市財政每年拿出一定資金對各地農田水利開展好的項目進行獎勵，縣級人民政府要設立小型農田水利設施建設專項資金，將財政收入或土地出讓金的一定比例以獎補的方式用于農田水利建設的項目補助；地方用于農田水利建設的資金全部實行“以獎代補”，中央新增農資補貼、中央“一事一議”獎勵等資金，在不違背上級政策的原則下也要實行“以獎代補”方式，按照“大干大補，小干小補，不干不補”，不搞平均分配，以鼓勵農民主動參與小型農田水利建設的積極性。

（五）探索新的管理機制，確保農村小型水利設施有效運行。（1）明晰所有權。建議按照“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”原則，組建用水合作組織。國家對農村水利一直以來采取“民辦公助”政策。從宏觀上看，這個“民”是集體的“民”。從每一個具體工程微觀層面看，這個“民”是“受益者”。對不同類型工程實行不同管理體制。農戶自用的微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制；較多農戶受益的小型公共水利工程，應當按水系、渠系范圍，組建用水戶協會等多種形式的農村用水合作組織，用水戶是建設主體、投入主體、所有者主體、受益主體，是以用水合作組織為紐帶的利益共同體，用水戶合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設備的出設備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個成員的權利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事，合作組織有章程，民主選舉負責人，在內部采用民主協商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。（2）采取靈活多樣的形式加強經營管理。第一，用水合作組織自己直接經營管理。適用各類農村水利工程。應當成為當前和今后農村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全市近８０％的工程仍實行所謂的鄉村“集體”管理，應當逐步規范為用水合作組織自主經營管理。第二，用水合作組織聘用“能人”經營管理。用水合作組織內部找不到合適人選時，可以聘用外部的“能人”具體負責經營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領取報酬。用水合作組織對受聘者監督，促使其真正對工程的日常經營管理負起責任，搞好服務。第三，承包。承包不改變工程所有權屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權委托給承包者，同時對雙方權利、責任、義務給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權。承包者可以是合作組織內部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護管理差，管理責任不落實的問題，易被農民接受，已有多年實踐經驗，適用于各種類型的農村水利公共設施。目前全市約有１０％的工程采用這種形式，應當作為農村水利經營管理機制改革的主要方式之一加以提倡。第四，租賃。嚴格地說，它與承包經營管理屬于同一類型，因為工程所有 權沒有改變，只是所有權與經營管理權分離得更進一步，租賃者在經營管理上有更多的自主權。租賃者可以從直接或間接的經營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經營性較強，可以自主經營、自負盈虧的農村水利工程。如租賃小水庫、塘壩，在提供灌溉服務收取有限的水費的同時，通過養魚獲利，養魚要處理好與灌溉的關系，養魚要服從于灌溉。第五，“拍賣”經營管理權。嚴格地講，這不是“賣”，而屬于一種公開競標的承包方式，有利于做到公開、公平、公正確定承包者。“拍賣”經營管理權，在所有權與經營權的分離上比租賃更徹底?！芭馁u”農村水利設施經營管理權存在三種風險：一是購買者不能取得預想利潤，甚至背上沉重的債務負擔；二是購買者掠奪式地開發水資源（機井）或工程設施，工程損壞報廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個人養殖，受害的是廣大用水戶。為此，無論是承包、租賃還是拍賣，所有權都必須歸受益農戶共同所有，一定要把服務農戶、保證農戶用水放在首位。

第二篇：市小型水利產權制度調查與思考

小型水利設施產權制度改革調查與思考

隨著農村改革的不斷深入，作為村集體所有的小型水利設施的管理和維護日益成為農村工作中“老大難”問題，也成了制約農民增收的一大“瓶頸”。進一步盤活小型水利資產，提高水利工程的綜合效益，實現小型水利工程建管用和責權利的統一，建立適應農村經濟發展要求的建管新機制已成當務之急。近期，我們對全市小型水利設施產權制度改革的情況進行了一次全面的調查。

一、改革后的小型水利設施有時那些好的經驗還存在哪些問題。

二、未改的小型設施為何推不動的原因。

三、結合這次抗旱對已設的小型水利設施還有哪些問題。

一、全市小型水利設施基本情況。

農村小型水利設施是指國家集體投資或補助修建的國有集體農村小型水利工程。包括小二型水庫、壩塘、小水池、小水窯、小型灌區和大中型灌區支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。我市有較好的小型水利設施基礎。全市有小

（二）型水庫**座，有各類壩塘小水池、小水窖**個，總蓄水量為**萬方。小泵站及小型引水工程**處，小型灌區和大中型灌區支渠取水口以下的渠道**公里，配套建筑物有**處，得天獨厚的水利條件為全市**萬多畝水稻田豐產打下了較好的基礎。目前，全市已對**多座堰塘、**座小型水庫的經營權、**座村管泵站進行公開的拍賣，末級渠系建設納入全市以獎代補計劃是**公里，實際完成末級渠道硬化**公里。水利設施經過明確產權后，農民投資維修、改造和興建小型水利設施的積極性明顯提高。

二、現狀及問題。

小型水利設施長期以來無人管護已成全市帶共性的問題，嚴重制約著我市農村經濟發展。出現了干旱嚴重時有水不放、無水可放的局面。一方面，部分村沒有水源而無水可放，另一方面部分水源條件好的村不愿意放水。這主要因為：一是大部分水利設施老化，放水成本高。村級大多數水利設施是六、七十年代修建的，年久失修，滲漏嚴重，導致放水成本居高不下；村級大部分堰塘長期無人維護，淤塞嚴重，蓄水能力嚴重退化。二是水費難收，影響村干部的積極性。由于

村級債務等多方面的原因，水費難收，而放水時必須繳納水費（或電費），一些設備損壞需要及時出資修理，不少村干部需要墊錢維修，形成了管理上的惡性循環。村干部對這項工作積極性都不是很高。**年，由于難以收到水費，河溶鎮前程村的一季中稻僅放了一次插秧水，導致部分田塊減產嚴重。三是水利設施難維護。聯產承包責任制后，村集體對農戶缺乏必要的約束手段。水利設施維護本應由受益農戶承擔，但部分農戶逃避義務，或“給錢就干”，導致大部分水利設施長期得不到維護。農村的小型水利設施根本無法發揮應有的灌溉效益和經濟效益，通過上述問題分析，我們認為在全市大面積鋪開小型水利設施產權制度改革迫在眉睫，借鑒企業民營化改革的經驗，對小型水利設施以“賣”為主，以租賃、承包方式為輔，以自然人和農民用水者協會為主體，面向當地村民，采取招投標等方式拍賣產權或經營權，調動廣大農民參與到小型水利設施的管理上來。達到農戶和水利設施的管護“雙贏”的局面。

四、主要作法。

一、因地制宜、分類指導。我市探索小型水利產權制度改革起步較早，在**年，鎮政府將**水庫（小二型水庫）以**萬元的價格賣斷了養殖權和所有權，在全市水利產權制度改革工作中邁出了第一步。**年，全市各鎮處按照省、市文件要求采取各種改革方式在開展這項工作，基本原則是堅持民營化的主導方向，宜賣則賣，宜租則租。宜包則包。主要采取兩種方式：一是“賣”斷經營權。市政府以當政文**號下發了《關于開展農村小型水利設施產權制度改革工作的通知》后，各鎮處都相繼開展改革工作。鎮政府及時抓住了契機，動作迅速。二是實行租賃經營。對村內泵站經營權實行公開競標，報價較低的農戶獲得當年經營權，農戶自己負責機械維護、溝渠維修、水費收?。蝗怯袟l件“贈送”經營權。將泵站或小型渠道無償贈送經營權，獲得經營權的農戶負責周圍農戶的農田灌溉，并嚴格按照水費的收取標準收費。真正實現了村集體摘包袱，村干部減擔子，承包業主、農民得實惠。四是全市各鎮處相繼成立了用水者協會，強化了協會與農戶的利益聯結機制，實行全面“托管”。農民自我管理，自我約束，溝渠、泵站等灌溉設施由協會無償使用，并負責維護，村級組織只負責協調

和監督。既減輕了村干部的工作壓力，又解決了放水收費難、管理難、水利設施維護難的問題。四是堅持群眾自愿、民主決策、公開公平，嚴格程序。為防止村級暗箱操作，使集體資產流失，大部分鎮處專門下發了《關于加強村級資產管理的通知》，對資產處理程序作了明確規定。一是召開村民議事會，形成方案。村民議事會必須要由村民代表的2/3以上參加，方案經一半以上代表通過，并形成書面材料。二是上報審批。形成的方案首先報鎮政府審批，批準后方可實施。三是廣泛宣傳。方案批準后，確定拍賣日期，通過張貼通告、召開會議等形式廣泛宣傳，吸引廣大群眾參與。四是公開競標。召開村民代表大會，由報名競標的經營戶公開競標，由出價較高者中標，嚴禁搞暗箱操作。五是簽定合同。由村與中標者簽定書面合同，明確雙方的權利義務。對于放水的收取標準，村委會一般都作了上限規定，最高水價一般不超過35元/畝。

五、小型水利產權制度改革取得的初步成效。

全市小型水利設施產權制度改革工作正在全面鋪開，已改革的水利設施正在發揮較好的經濟效益。改革工作取得了初步成效。一是集體資產得以盤活。通過改革，小型水利設施灌溉維護形成了良性循環的局面。改革前，水庫、堰塘等財產，使村集體不僅不能從中受益，還要負責維護，成了“累贅”。改革后，這些水利設施為村級帶來了可觀的收入。二是解決了水利設施維護的問題。“賣”斷或承包后，水利設施的維護不再由集體承擔，為降低放水成本，買斷或承包、租賃的個體業者積極投資投勞，改造堰塘、溝渠，以前淤塞的堰塘變深了，溝渠疏通了。三是解決了水費難收的問題。承包者自己進水，自己收水費，不再通過村集體，同時減輕了村干部們的工作壓力。水費回收都在98%以上。四是群眾滿意了。改革后，群眾普遍反映水價下降，水也好放了。全市各鎮處改革前放水是個“老大難”，盡管機臺近在眼前，但村集體無錢交電費，有水不能抽。承包后，只要農戶需要，隨時可以抽水灌溉。五是減輕政府負擔，通過開展小型水利工程產權制度改革，進一步明晰了水利工程的產權，落實了管理的主體，日常管理及經濟維護工作逐漸得到落實，水資源的利用效率大大提高。

六、建議。

在產權改革中還需要注意以下問題：一是要因地制宜，要選擇操作性強的方式來進行產權改革，不能只強調單一的改革模式。要達到改革后小型水利設施發揮最大的效率和價值，切忌“一刀切”的模式和一蹴而就、一哄而上的方式來進行產權改革。小型水利工程承包要在工程所有權不變的前提下，根據所有權與經營權適當分離的原則，由承包人對承包工程進行維護管理和經營開發。發包方和承包方依法簽訂承包合同，明確承包的內容、費用、期限及有關合同規定進行管理、經營。

小型水利工程租賃要在工程所有權不變的條件下，所有者以收取租金為條件，發租工程及其附屬設施經營權的經營方式。出租和承租要依法簽訂租賃合同、明確租賃費、期限、違約責任，承租期滿時應保證工程完好。承租方在租賃期內、獨立經營、自負盈虧，按合同規定按期交納租金。

小型水利工程股份合作制，是一種勞動合作和資本合作相結合的組織形式，股東可用資金、實物、土地、技術勞務等作為股份入股合作，股份合作制可采取個人與個人聯合，個人與集體股合，個人與社會團體聯合及個人、集體和國家聯合等形式。參股各方要依法制定章程，建立健全管理經營機制，確定專管人員。

小型水利工程拍賣是對屬于集體的小型水利工程、經過資產評估，通過競價拍賣的形式，將工程的所有權或使用權，經營權出售或轉讓。根據工程設施的資產結構和規模大小，對工程所有權可實行部分拍賣或全部拍賣，也可以在所有權不變的情況下只轉讓使用權或經營權。二是小型水利設施在拍賣過程中一定要公開公平，嚴格程序。小型水利工程產權制度改革，根據不同形式，一般應按照調查摸底、清產核資、資產評估、產權界定、確定方案，審核批準，公開招標，簽訂合同，依法公證、簽發證書、建檔立卡等基本步驟實施，鎮（處）所有的小型水利工程產權制度，其改革方案應報市水利部門審批，屬

村級所有的，報鎮（處）政府審批，村民委員會或村集體經濟組織主持實施。三是改制工程所有者或經營者必須遵循國家與法律、法規和政策，服從當地經濟社會發展大局，服從和維護公共利益，服從市政府及主管部門的統一管理，在工程管理經營過程中，應不斷推廣采用新技術，兼顧經濟效益、社會效益和生態效益。嚴禁破壞水土資源和生態環境。四是小型水利工程產權改制回收的資金，歸工程原產權所有者所有?；厥召Y金的管理，采取上一級部門管理的辦法即村有資金由鎮（處）政府管理，鎮（處）資金由市水利部門管理。使用時專項用于本村或鎮（處）小型水利工程維護，建設資金不得挪作他用。五是要建立合理的水價形成機制和有效的收費計收方式，合理確定供排水與服務的價格，小型水利產權制度改革涉及的供排水價格，參照國務院《水利產業政策》等有關規定，根據工程類別和不同用途，由市物價部門會同市水利主管部門制定具體的實施辦法。六是小型水利工程產權改制后，雙方簽訂的合同，要依法公證、改制后工程所有者或經營者，應及時到原工程管理權的水利行政主管部門辦理統一監制的小型水利工程產權證，使用證或股權證，工程涉及土地使用權的，要到有關部門辦理《國有土地使用證》或《集體土地使用證》，小型水利工程產權、使用權發生轉移時，要及時處理變更手續。

第三篇：農村小型水利產權制度改革的調查與思考

農村小型水利產權制度改革的調查

與思考

農村小型水利產權制度改革的調查與思考

x縣是一個農業大縣，也是一個水利大縣。全縣共有水利工程萬處，其中雙牌大型灌區1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區為主，大、中、小并舉，渠庫站相結合的水利工程灌溉體系，為全縣工農業的增產增收及縣域經濟的發展作出了重大貢獻。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀五、六十年代，經

過30多年的連續運行，水利工程的病險隱患日趨嚴重，灌溉效益逐年下降，尤其是農村稅費改革后，小型水利設施建設資金難以籌集，現行農村小型水利設施的產權制度越來越不適應生產力發展的需要。為盡快建立與社會主義市場經濟相適應的水利工程產權制度，促進水資源的可持續利用，充分發揮農村小型水利工程的經濟效益、社會效益和生態效益，使水利工程成為推進社會主義新農村建設的生力軍，我們成立了一個課題組，對全縣的水利工程進行了深入的調研，并引發了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產權制度上存在的問題及原因

（一）產權不清晰，責任主體不明確

1、農村小型水利設施產權界定不清。我縣水利設施財產所有制性質多次變動，資產底數長期不清，所有權模糊，資產關系紊亂，給產權界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產權不清、責

任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設施產權界定不清。二十世紀五、六十年代，為盡快改變落后的農業生產力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級政府發動廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財力集中使用到水利建設上來，開展了波瀾壯闊的農田水利基本建設，建成了一大批以灌溉工程為重點的水利設施，我縣的大多數水利工程就是在這一時期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因為把集體所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會主義市場經濟體制的建立還很不適應，人們常說的“所有者缺位、產權不清、責任不明”就是這種體制的集中表現。⑵國家和集體共同投資興建的水利設施產權界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權作

價難確定、農民的投工投勞難評估，產權關系往往界定含混，常常導致承包過程中責任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財力、物力資源的嚴重浪費。⑶以集體投資為主興建的水利設施產權界定不清。小型水庫、灌區、機電井、塘壩等農村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設施由幾家農戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權和責任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態的工程更是無人問津。在經營管理方式上也沒有統一的管理和維護規則，更沒有維修養護的硬性規定。

2、農村小型水利設施責任主體不明。農村小型水利設施的建設、使用、管理、維護，理應有一個明確的責任主體。但實際上目前絕大多數的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國

家投資興建，分別由水利部門、鎮、村或農戶管理使用，大多數工程國家既沒有體現所有權，又沒有行使管理權，國家作為責任主體的地位太抽象。同時，這些水利設施工程小、分布散，國家很難承擔工程的整修和維護費用，而廣大村民認為是國家財產應由國家承擔維護費用，難免出現放公家水灌私家田、重使用輕維護的局面，導致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔責。⑵政府機關不夠重視。進入新世紀以來，黨中央采取多種措施減輕農民負擔，包括取消農村主要用于水利建設的勞動積累工。但是，大部分鄉鎮不能正確把握政策，認為取消農民的勞動積累工就是不再搞農村水利，或者產生怕苦畏難情緒，不想搞農村水利，因而對農田水利基本建設有所放松，領導不力，發動不夠，投入不足，農田水利正面臨滑坡的危險。近幾年全縣20個鎮通過“一事一議”籌集資金用于水利建設的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人

5-15元的標準，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農村水利基本上處于“吃老本”狀態，難以支撐農業的進一步發展，也不利于水資源的可持續利用。⑶群眾缺乏自覺性。實行家庭聯產責任制，農戶實行一家一戶分散的小生產模式，在一定程度上給農村公益設施的建設和維護帶來了一系列弊端。一是農民經營土地面積小，改善農田水利設施條件的決心不大，能力有限。二是農民的組織化程度低。沒有哪一家農戶能夠很好地把農民組織起來，讓農民出資共同改善水利設施，即使一些有這個愿望的農業大戶、中介組織和合作經濟組織，因為做農民的思想工作難度大，也不得不中途放

農村小型水利產權制度改革的調查與思考

第四篇：農村小型水利產權制度改革的調查與思考

農村小型水利產權制度改革的調查與思考

x縣是一個農業大縣，也是一個水利大縣。全縣共有水利工程7.9萬處，其中雙牌大型灌區1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量4.6億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區為主，大、中、小并舉，渠庫站相結合的水利工程灌溉體系，為全縣工農業的增產增收及縣域經濟的發展作出了重大貢獻。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀五、六十年代，經過30多年的連續運行，水利工程的病險隱患日趨嚴重，灌溉效益逐年下降，尤其是農村稅費改革后，小型水利設施建設資金難以籌集，現行農村小型水利設施的產權制度越來越不適應生產力發展的需要。為盡快建立與社會主義市場經濟相適應的水利工程產權制度，促進水資源的可持續利用，充分發揮農村小型水利工程的經濟效益、社會效益和生態效益，使水利工程成為推進社會主義新農村建設的生力軍，我們成立了一個課題組，對全縣的水利工程進行了深入的調研，并引發了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產權制度上存在的問題及原因

（一）產權不清晰，責任主體不明確

1、農村小型水利設施產權界定不清。我縣水利設施財產所有制性質多次變動，資產底數長期不清，所有權模糊，資產關系紊亂，給產權界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產權不清、責任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設施產權界定不清。二十世紀五、六十年代，為盡快改變落后的農業生產力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級政府發動廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財力集中使用到水利建設上來，開展了波瀾壯闊的農田水利基本建設，建成了一大批以灌溉工程為重點的水利設施，我縣的大多數水利工程就是在這一時期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因為把集體所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會主義市場經濟體制的建立還很不適應，人們常說的“所有者缺位、產權不清、責任不明”就是這種體制的集中表現。⑵國家和集體共同投資興建的水利設施產權界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權作價難確定、農民的投工投勞難評估，產權關系往往界定含混，常常導致承包過程中責任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財力、物力資源的嚴重浪費。⑶以集體投資為主興建的水利設施產權界定不清。小型水庫、灌區、機電井、塘壩等農村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設施由幾家農戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權和責任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態的工程更是無人問津。在經營管理方式上也沒有統一的管理和維護規則，更沒有維修養護的硬性規定。

2、農村小型水利設施責任主體不明。農村小型水利設施的建設、使用、管理、維護，理應有一個明確的責任主體。但實際上目前絕大多數的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國家投資興建，分別由水利部門、鎮、村或農戶管理使用，大多數工程國家既沒有體現所有權，又沒有行使管理權，國家作為責任主體的地位太抽象。同時，這些水利設施工程小、分布散，國家很難承擔工程的整修和維護費用，而廣大村民認為是國家財產應由國家承擔維護費用，難免出現放公家水灌私家田、重使用輕維護的局面，導致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔責。⑵政府機關不夠重視。進入新世紀以來，黨中央采取多種措施減輕農民負擔，包括取消農村主要用于水利建設的勞動積累工。但是，大部分鄉鎮不能正確把握政策，認為取消農民的勞動積累工就是不再搞農村水利，或者產生怕苦畏難情緒，不想搞農村水利，因而對農田水利基本建設有所放松，領導不力，發動不夠，投入不足，農田水利正面臨滑坡的危險。近幾年全縣20個鎮通過“一事一議”籌集資金用于水利建設的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人5-15元的標準，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農村水利基本上處于“吃老本”狀態，難以支撐農業的進一步發展，也不利于水資源的可持續利用。⑶群眾缺乏自覺性。實行家庭聯產責任制，農戶實行一家一戶分散的小生產模式，在一定程度上給農村公益設施的建設和維護帶來了一系列弊端。一是農民經營土地面積小，改善農田水利設施條件的決心不大，能力有限。二是農民的組織化程度低。沒有哪一家農戶能夠很好地把農民組織起來，讓農民出資共同改善水利設施，即使一些有這個愿望的農業大戶、中介組織和合作經濟組織，因為做農民的思想工作難度大，也不得不中途放棄

。三是水利建設資金難以收繳。農村稅費改革后，不少農民群眾在思想認識上出現了偏差，認為國家既然取消了農業稅費、取消了“兩工”，并且還對農民進行多項補貼，農村就不應再存在收費項目，收取“一事一議”資金被認為是地方政府變相收費的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設施無法維修。

3、水管部門權利難以得到保障。⑴“兩費”落實難度

大。一些水管單位管理粗放，沒有按照規定開展“兩費”測算工作，拿不出有說服力的分析數據，影響了與有關部門溝通協調的效果。同時，由于我縣財政困難，水管單位公益性部分的基本支出和公益性部分維修養護經費全部納入財政預算難度較大。⑵灌溉水費征收困難。據調查，去年全縣灌溉應收水費272萬元，實收水費僅158.6萬元，僅占58.3。造成農田灌溉水費收繳困難的主要原因有：一是收費面積大量減少。以雙牌、大江邊、石喝、龍江橋四大灌區為例，由于土地拋荒、鎮村隱報瞞報面積、渠道老化滲漏等原因，實際灌田只20.2萬畝，而實際收費面積只有12.2萬畝，僅占設計水費面積37.75萬畝的32.3。二是鎮村截留、挪用水費嚴重。農民大多將灌溉水費上交到鎮、村，但鎮村卻沒有上交到水管單位。如大江灌區八寶鎮火田村有稻田400多畝，去年應交水費1.14萬元。群眾應交的水費90交到了村，但村上交給管理所的只有400元，其余挪作他用。⑶水事秩序常常遭到破壞。受條件限制，現階段難以實行封閉式供水。下游群眾要水，必須經過上游，甚至經過上游的稻田，上游農戶僅靠渠系滲水、過水灌溉就夠了，或者直接挖水，導致尾水區的群眾過水損失很大，有的尾水區稻田根本灌不上水。水管單位上門收費時，上游農戶聲稱沒有放水，拒不交水費，下游群眾也因為過水的損失太大而怨聲載道，根本不愿按灌溉面積承擔水費，更談不上承擔損失水費，導致水事糾紛難以協調，灌溉效益日漸下降。

（二）投資渠道單一，投資環境欠優化

1、投資渠道單一，投入量少。⑴國家沒有投入。近年來，由于國家調整了對水利投入的政策，集中精力、集中資金進行治理大江大河和湖區的一些大工程項目，對各類小型水利投入主要依靠地方財政和群眾自籌。據調查，從2002年以來，國家對我縣的大小灌區（水庫樞紐工程除外）基本上沒納入投資計劃。⑵地方政府投入不足。由于我縣地方可用財力不足，難以拿出大筆資金投入水利工程維修。據調查，我縣目前存在不同病險隱患的水庫有41座，處理這些水庫至少需資金400萬元。近幾年來，縣里雖從防洪保安資金中安排60萬元用于灌區的維修整治，但遠遠不能滿足治崩治垮的資金需要。⑶群眾投入幾乎為零。2002年農村稅費改革后，水利公積金被取消，盡管國家出臺了“一事一議”的政策，但由于農民認識不到位、審批程序復雜等方面的原因，籌資難度大，廣大鄉村基本沒有落實好這一政策，以致灌區配套、維修資金落空，農業抗災減災能力普遍下降。

2、投資環境欠優化。⑴相關部門未形成良性互動關系。小型農村水利具有工程小、數量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強，季節使用、經營管理難等特點，涉及到水利、財政、發展改革、編制、勞動社保等多個部門和縣、鎮、村、組、農戶等多個主體。目前的水利工程管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經濟的管理者，也是微觀經濟單位具體財產的支配者，實際上政府成為工程運行管理的唯一主體，各自的職能不明確，沒有實行“政事分離”，這樣勢必造成管理部門片面追求單位效益、相關部門相互協調不到位等短期行為。⑵需要協調解決的問題復雜困難。一是我縣的水利工程設施主要是靠借貸建成的，給集體和群眾都背上了沉重的債務負擔。群眾重使用、輕管理，再加上被盜或人為破壞，使一些機埠未到使用年限就喪失了使用價值而報廢。二是灌區的財務統收統支，由于水價不到位、冗員等原因，導致廣大職工工資不能按時足額發放，水管單位運轉日益困難。且受分流人員自身條件、安置渠道、就業形勢以及配套措施等因素的限制，使得人員分流成為水管體制改革的突出問題，造成運行管理費難以維持，改革改制阻力大、招商引資難度大的被動局面，喪失了發展動力。（3）投資成本相對較高。由于水利工程具有投資大、周期長、收益慢的特點，灌溉服務也具有時限性、效益的隨機性等缺點，且水管單位長期吃慣了“大鍋飯”，村民吃慣了“大鍋水”，灌溉稻田基本上是低收費，有的是無償使用或由村集體作掛賬處理，水管部門連平時的維修費、電費及管理人員的費用也難以維持，水利工程面臨的失修、效益衰減等問題更是無從解決，水利設施的作用沒有得到充分發揮，效益普遍不高，水管單位的改革、改制也面臨更多棘手問題，這樣勢必造成投資水利事業需要解決的問題增多、成本相對較高，為民間資本進入水利行業和招商引資增加了難度，導致水利工程的發展后勁不足。

(三)經營方式落后，管理措施不到位

1、經營方式落后，工程效益無法體現。（1）經營活動不規范，暗箱操作嚴重。農村小型水利工程在承包、租賃、拍賣等方面操作不規范，沒有明確雙方的權利、責任和利益關系，有的雖然明確了權責關系，但在實際操作中由于人情關系等原因合同很難履行到位，有的承包者沒有按規定向工程所有者交納承包費，有的承租者擅自轉讓，擅自改變經營范圍和用途，更談不上承擔工程維護的職責，承包合同往往沒有執行或遭到任意破壞。（2）經營方式單一，綜合效益無法發揮。水利工程經過幾十年的運行，特別是農村實行家庭承包責任制以后，由于管理粗放，建設、管理、使用嚴重脫節，致使工程老化失修，有的甚至廢棄閑置，工程灌溉效益日益衰減，直接影響到農村生產發展和農村經濟的持續穩定增長。（3）經營環境欠佳，矛盾糾紛難協調。農村小型水利工程的運營，涉及到農村千家萬戶的利益。干旱季節農民望水心切，爭水搶水現象常有發生，豐水季節拒水灌田，瀉洪又是一道難題。加上農村小型水利工程經營者缺乏人與自然和諧的理念，片面追求水利的經濟效益，忽略了水利的社會效益和生態效益，造成了許多社會矛盾，協調和處理十分艱難。

2、管理方法滯后，管理措施無法落實。（1）思想認識不到位。廣大群眾對“誰受益、誰出資、誰管理”的政策認識不夠，放松了對水利設施的管理。幾十年來，水利科技、信息設備更新緩慢，與水庫、泵站運行管理密切相關的水雨情信息（水情）、工程安全監測信息（工情）一直采用人工觀測、電話上報的管理方法，資料記錄不完整、不規范，而且上報速度慢，直接影響水資源配置，汛期防洪調度和水利工程的安全。

（2）制度不完善。長期以來，農村小型水利工程的管理工作向規范化、制度化的方向發展的步子不大，沒有建立起與社會主義市場經濟和現行農村家庭承包經營責任制相適應的農村小型水利工程管理體制和運行機制，現有農村小型水利工程的綜合效益沒有充分發揮出來。（3）管養沒有分離。我縣的小型水利設施由于沒有實行“管養分離”，將管理養護機構和維修養護人員分離出來，實行合同管理，因而存在諸多問題，如水管單位存在的管理體制不順、運行機制不活、經費嚴重短缺等問題。近年來，由于管理經費投入相對較少，加上農村改革的發展，外出務工人員的增加，導致勞動力緊張，原體制下的群管隊伍已名存實亡。專業隊伍工資沒有保障，不能專心從事工程管理工作，嚴重影響了工程管理工作的開展。且現有的管理隊伍結構老化，人員配備不合理，缺乏專業技術人才，設備陳舊，消耗的人力、物力、財力較多，經濟效益較差，直接影響工程管理工作的正常進行。

（四）服務質量不高，工程效益日漸衰減

１、基礎工作薄弱，服務質量不高。（1）基礎工作比較薄弱。水利工程管理體制改革需要協調解決經費、編制、水價調整、人員分流、社會保障等諸多復雜問題，需要提供水利工程管理單位人員、資產、收支狀況等大量基礎數據。由于一些單位沒有按照規定經常性開展“兩定”測算工作，基礎工作薄弱，不能為改革提供富有說服力的數據，致使實施方案不能及時出臺，改革措施難以到位，一定程度上阻礙了水利管理體制改革的進程。（2）管理單位人員嚴重超編。如我縣四大灌區現有人員671人，其中在崗254人，分流370人，離退休96人，按照國家規定標準定員為366人，超編305人，2001年以前，年均人員增長率在15以上。人員的嚴重超編，造成這些水利工程管理單位工資發不出，養老保險金交不齊，工作無法正常運轉。盡管四大灌區職工工資按照1995年標準發放，但現在仍欠職工工資776.6萬元，欠繳職工社會養老保險金283.6萬元，負債609.2萬元。導致職工工作極積性下降，整體素質不高，嚴重影響工作質量。（3）服務難以滿足需要。由于水利工程病險嚴重，導致灌溉服務不到位。四大灌區送水普遍存在不到位的現象，從而造成水費收繳困難，導致供水服務難以滿足的惡性循環。

2、病險嚴重，工程效益越來越差。我縣水利工程建設受歷史條件限制，工程建設大多采用群眾勞力上馬，施工進度快，工程質量差，建筑材料和施工工藝落后，導致工程存在各種病險隱患，加之工程運行多年來，不斷老化，維修投入少，病險情況越來越嚴重。（1）工程老化失修，病險隱患日益嚴重。一是水利工程存在嚴重隱患。突出表現在渠系滲漏嚴重，四大灌區渠系滲漏長度達1726公里。如大江灌區干渠滲漏達35.6公里，其中總干渠首到龍潛凼25.2公里，渠首放水12個流量，到龍潛凼不足5個流量，損失達7個流量，到進寶塘鎮（17公里）只有1個多流量。雙牌灌區11支渠總長42公里，從渠首放水0.5個流量，到16公里處的羊角塘井渠段卻只剩下0.2個流量，影響下游11個村6000畝稻田無法灌溉。二是渠系淤塞嚴重。四大灌區渠系總淤塞達95公里。大江灌區因渠道兩側襯砌石倒塌，水土流失造成淤塞達44.49公里。右干渠肖家村鎮汪家村渠段1.5公里，渠內已淤塞過半，預計土石方達4000立方米，影響過水2個流量。三是渠系滑坡嚴重。四大灌區渠系滑坡共有8處2.6公里。大江3處1.4公里，嚴重影響渠下數千人民的生命財產安全。特別是雙牌灌區11支渠羊角井2組屋后渠段山體滑坡長800米、1000多立米。龍江橋灌區干渠張家院段山體滑坡150米，影響渠下6戶近30人的安全。文明鋪鎮政府院后填方滑坡60米，影響七一等村600人和一所小學的安全。四是渠道溶洞多。四大灌區渠道出現溶洞達9處3.4公里。石喝灌區干渠高山村楊家嶺到高山小學，渠長2.5公里，去年8月出現溶洞2處60多米，嚴重影響渠下一所學校的安全。五是渠道廢棄，灌溉面積少。四大灌區渠道有92公里廢棄不能發揮作用。雙牌灌區17條斗渠127公里只有98公里能夠灌溉，尚有50公里廢棄不能發揮灌溉效益。石喝灌區喝羅灘電灌站干渠8.4公里，有5公里廢棄，喝羅灘電灌站幾乎喪失機灌功能。六是渠道附屬建筑損壞嚴重。涵閘、倒虹吸管、渡槽、遂洞等損壞達397處。僅大江灌區就損壞渡槽6處，遂洞6處，暗涵4處，嚴重影響了灌溉效益的發揮。（2）配套設施建設滯后，工程效益難以發揮。各類水利工程，特別是純水利工程，自身效益差，社會效益也日益衰減，原因是配套設施建設滯后，在過去的水利工程建設中，由于重建輕管，造成先天不足，工程運行以來后天營養不良，工程配套建設嚴重不足，以致應有的社會效益不能發揮，自身效益更是少之又少，職工隊伍難以穩定，加之在水費收取機制上，沿用過去計劃經濟的一套老模式，據統計，2001年至2003年四大灌區累欠水費240.83萬元，造成水管單位入不敷出，嚴重地制約了水利經濟效益的發揮，造成了管理和服務能力大大減弱。

（3）建設經費難以籌集，工程維修舉步艱難。近年來，縣里僅從防洪保安資金中拿出60萬元，財政安排40萬元用于四大灌區的渠系建設。前年僅大江灌區渠段改線工程就耗資160萬元，管理所只有采取貸款和自籌的辦法解決。2003年干旱，四大灌區應可抗救面積30萬畝，而實際只抗救20萬畝，損失稻谷4000萬公斤，折合人民幣4000萬元。工程維修投入不足問題已成為目前的最大難題。

二、我縣小型水利工程產權制度改革的幾點建議

（一）建立“產權清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村現代水利產權模式

1、嚴格界定各類農村小型水利設施的產權。實施農村小型水利產權制度改革必須因地制宜、分類指導，全面推進、重點突破。在改革前必須進行清產核資、資產評估和產權界定，其中國家投資興建的水利設施屬國家所有，由各級水行政主管部門行使出資人權利；國家和集體共同投資興建的水利設施，按投資比例劃分產權；以集體投資為主興建的水利設施，產權屬集體所有。（1）因地制宜，分類指導。在水利產權制度改革過程中，必須堅持因地制宜的原則，不搞“一刀切”，由縣級水行政管理部門根據產權歸屬、設施規模、經濟狀況、受益范圍等情況進行分類，實行宜賣則賣、宜股則股、宜包則包、宜租則租。對一些領導班子比較強、水利工程管理效果比較好的村，繼續推行企業化管理；對村集體規模經營土地范圍內的小型水利工程，以拍賣為主；對具有重要防汛抗旱任務的小型水庫和塘壩等工程以承包或租賃經營為主；對產權屬集體所有受益范圍跨村以上的小二型水庫、大型堰塘、小型泵站以及大中型灌區支渠取水口以下的渠道等工程，以農民用水合作組織為主要形式進行改革，按水系、渠系范圍組建用水者協會，實行用水戶民主管理。組建具有獨立法人資格的農民用水者協會，建立規范的協會章程和工程管理、灌溉管理、財務管理等規章制度，實行科學化、民主化、制度化管理。（2）全面推進，重點突破。應按照“先小后大、先易后難、先點后面”的辦法，在試點成功的基礎上，發揮典型示范和輻射帶動作用，全面推廣。在實踐中不斷探索和完善，認真學習外地經驗，并及時總結本地區的典型，加強指導。（3）各司其職，權責明確。農村小型水利設施產權制度改革應由縣級人民政府統一領導，鄉（鎮）政府組織實施，縣級水行政主管部門監督指導。對改革中出現的問題，鄉（鎮）政府一級應及時向上級政府反饋，并依據實際情況，提出具體解決措施，切實維護農村穩定。各有關部門要密切配合，為改革提供優質服務。

2、積極推行產權轉讓和股份制改造。（1）招標拍賣，依法實施。對小堰塘、小型飲水工程等群眾投資熱情高、產權改革易于突破的項目，可采取招標拍賣等方式轉讓產權。購買人依法享有資產的所有權依法行使經營管理權、收益權和處分權。對防洪、灌溉任務小的小二型水庫，經縣以上水行政主管部門同意，也可以探索上述形式進行改革。（2）完善租賃，承包經營。對于不宜轉讓產權的小型水利設施，應采取租賃、承包等管理辦法，實現所有權與經營權的分離，落實經營管理的責任主體。（3）所有權和經營權分離，落實管理的責任主體。在資產評估的基礎上，根據工程規模、現狀和效益等情況，合理確定標的，面向社會公開競爭，實行拍賣、租賃、承包。產權所有者與經營者依法簽訂租賃、承包合同，明確雙方的責、權、利。

3、鼓勵單位和個人經營水利工程。（1）方便辦證，優惠收費，鼓勵單位和個人經營水利工程。新建、購買、租賃、承包、股份合作經營水利設施，在辦理資產評估、權屬轉移、合同公證、注冊登記的手續時，給予收費優惠。（2）一事一議，原則明確。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，大膽引入市場機制，積極鼓勵單位和個人采取戶辦、聯辦、股份合作等形式投資農村水利設施建設，調動社會辦水利的積極性，建立多元化的農村水利投資體系，積極拓展農村小型水利設施建設途徑。村內公益性水利建設實行“一事一議”，各級財政和村集體經濟組織應給予適當補助。（3）放寬政策，保護經營。

對于在水利產權制度改革過程中購買水利設施的經營者，一次性付款的可以適當給予優惠。承包、租賃水利設施，在承包期內經發包、出租方同意可以依法轉讓、轉租。鼓勵經營者擴大投入，對水利設施進行更新、改造、配套，提高擴大再生產能力。經營者新增投資所形成的固定資產歸投資者所有。承包、租賃合同期滿，原經營者有優先承包、租賃和購買權。依法打擊干擾、破壞經營者正常經營活動的不法行為，保護經營者的合法權利。

4、科學合理制定水價，堅持依法管水。（1）補償成本，依權審批。根據國家物價局、水利部《水利工程供水價格管理辦法》的規定，按照補償成本、費用的原則，合理核定水價，并依照價格管理權限進行審批，保護經營者和用水者的積極性。（2）服從監督管理，履行服務條款。水利工程所有者和經營者應遵守國家法律、法規，服從防汛、抗旱調度，自覺接受水利行政主管部門的監督管理，切實履行合同規定的服務條款，不能擅自變更水利工程的用途和服務對象。工程的擴建改造應符合當地經濟和社會發展規劃，以及水利建設的總體規劃，保護水土資源和生態環境。（3）實現經營者和用水者的“雙贏”。通過小型水利工程體制改革，明晰農村小型水利工程的所有權與經營權，實現責權利的統一，促使經營者對水利工程的維護管理、資源挖潛、開發利用同經營效益緊密結合起來，注重經濟核算和管護治理，提高水土資源和工程利用率，發展水利產業和水利經濟，保證農業生產的健康進行，同時減輕用水農戶的負擔，實現經營者和用水者的“雙贏”。

(二)優化投資環境，拓展投資渠道

實行農村小型水利工程產權改革，必須首先解決資金問題。

1、統一認識，促動政府投入。（1）強化責任，加大投入力度。農村中小型水利設施建設關系到農業的基礎命脈，關系到社會主義新農村建設的興衰成敗。各級各部門應緊緊抓住國家實施積極財政政策和建設新農村有關政策的機遇，積極爭取上級的重視，跑部進廳，爭項目，爭資金，保持水利投資穩步增加。同時，在縣級財政預算中，加大對農村水利設施興建和改造的投入，爭取每年拿出1000萬元以上資金投入水利設施建設，并每年保持一定的增長速度，以滿足實際需要。（2）協調關系，形成良性循環。農村水利設施建設不是一個兩個項目，而是一項長期的任務，資金的需求不是一兩個重點投資能完成的，也不是一兩年就能解決的。應對水利設施建設作出長期規劃，落實各級責任，保證規劃有序實施。

2、推動干部參與，拉動資產盤活。（1）優惠政策，鼓勵干部走向水利改革的主戰場?？山梃b外地好的經驗，采取干部工資待遇不變、稅費減免、貢獻大的重獎等各種優惠政策，積極鼓勵干部通過招商引資、自己獨資或合資、參股等各種方式，調動干部參與的積極性。（2）積極招商引資，大力發展民營水利。實行農村中小型水利產權改革最關鍵的要吸引民間資本的進入?？刹扇∨馁u、租賃、承包等方式，吸引更多的民間資本和外商資本進入到水利改革。

3、促進水費收繳，帶動群眾投勞。（1）厘清收費障礙，降低收費難度。制定出切實可行的措施，采取多種形式，厘清收費障礙，以保證水費的順利收繳。（2）保證資金到位，帶動群眾投勞。按照工程建設的需要，保證各項資金及時到位，防止中間環節的截流和克扣。同時，大力宣傳發動，組織群眾出勞出力。

（三）改革經營方式，提高管理水平。一是搞好水利工程管理體制改革。重點是確定水管單位類別，明確水管單位性質，落實管理經費來源，積極推行管養分離，建立充滿生機活力的水利工程管理體制和運行機制。二是加快水資源管理體制改革。進一步加強水資源統一管理，嚴格取水許可制度，規范和完善基本建設項目水資源論證工作。三是改革水價形成機制，充分發揮價格在水資源配置中的杠桿作用。

1、改革經營方式，切實提高經營水平。（1）規范經營管理，杜絕暗箱操作。應按政策辦事，規范操作，加強透明度，接受群眾的監督，堅決杜絕暗箱操作，防止國有資產的流失。（2）實施立體開發，發揮綜合效益。充分發揮行業優勢，實施立體開發，把發電、生態養殖、生態旅游、水費等有機地結合起來，提高管理水平，發揮綜合效益，促使我縣水利經濟再上一個新臺階。（3）改善經營環境，形成良性機制。加大《水資源法》等法律法規的宣傳力度，大力整治重點水利工程周邊環境，進一步提高全民水患意識和依法治水意識。加強水利執法隊伍建設，加大水事違法案件查處力度，依法維護水利設施安全。改善經營環境,引導農民參與管理，采取扶持成立農民用水協會的辦法,來實現用水戶參與管理、協調供用水關系。實行民主協商、自主管理，逐步形成水利管理的良性機制。

2、提高管理水平，落實各項責任。重點是實行管養分離，確保責任到位。完善和優化工程目標管理，定崗、定編、定職、定責，形成精簡高效、運轉靈活的管理機構，把維修養護職能和人員從管理機構中剝離出來，實現工程管理與維修養護機構和人員的分離，通過合同管理，穩定管理隊伍，增加職工收入，引入競爭機制，調動維修養護人員的積極性，落實管理責任，降低養護成本，提高養護質量。

（四）全面提高服務質量，充分發揮工程效益

1、加強基礎工作，提高服務質量。⑴加強基礎工作。小型水利工程產權改革涉及面廣、政策性強、操作難度大，必須做好基礎性工作。認真搞好調查摸底，對所有的小型水利工程進行詳細的登記造冊，科學分類。凡屬公益性小水利工程，應由政府部門管理，以發揮其應有的社會效益；凡屬盈利性小水利工程，可以根據實際情況，堅持因地制宜，一庫一策，一塘一法，不能搞一刀切。⑵提高人員素質。整合人力資源結構，引進專業對口的技術人才，加強對在職人員的離職進修和在職培訓，提高隊伍整體素質，逐步建立起“公開，平等，競爭，擇優”為基礎的能上能下、能進能出的有效激勵機制，達到人力資源使用效益的最大化，吸引那些有知識、懂經營、會管理的人才加入小型水利工程的管理人員隊伍中來。⑶增強服務功能。水管部門應發揮主管部門的作用，開展靈活多樣的服務。

2、加大病險處理力度，提高灌溉效益。⑴拓寬籌資渠道，加大病險處理。一是加快產業結構調整,在嚴格保護生活用水水源質量的前提下，發展多種經營，發揮水利資源的經濟效益，增加建設和改造資金的來源。二是引入市場機制，加快水利建設資金的回收,如對水利資源采取租賃、承包、出讓經營權等辦法回收水利建設資金，實現水利建設的滾動發展。三是實行政府補貼，采取以獎代補的辦法，鼓勵農民自己修復水利工程，將有限的資金用在刀刃上。⑵綜合協調，提升質效。一是協調好水管部門與受益人的矛盾。其一，可以通過價格聽證會，聽取各方意見，確立一個合理的水費價格：其二，可以按照wto規則中綠箱原則，實行政府補貼。二是協調好受人之間的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在著明顯的區位差異。政府應秉著公平、公正的原則，想方設法保證不同地區的人獲得同樣的利益。⑶加強管理，提高效益。政府部門應加強對小型水利工程的宏觀管理，保證小型水利工程發揮應有的效益。一是加強領導,建立一套的完整水管責任制。以黨政一把手為第一負責人，水管部門一把手為直接負責人。做到工程責任到人，處處有人負責。二是加強小型水利工程的安全監管工作，建立一支高素質的監管隊伍。對轄區內的小型水利工程進行定期定時監管，發現險情，及時診斷，找出病因，對癥下藥，以免影響人民生命財產安全。三是建立病險處理機制。各級各部門都要根據當地的實際情況，建立小型水利工程的病險處理預案，一旦發生病險隱患都要及時進行處理。

第五篇：市旅游調查與思考

市旅游調查與思考

―上半年**市旅游調查報告

**市城市社會經濟調查隊 馬振麒

今年上半年，受**市旅游局委托，**市城市社會經濟調查隊進行了**住宿設施接待和景點游客情況抽樣調查。本次調查采取隨機抽樣方法。調查有效問卷===份。調查結果顯示：上半年全市旅游市場運作井然，各景區（景點）服務意識明顯增強，景區（景點）旅游、娛樂項目增多，**人游**的特點突出，旅游業發展增速迅猛，旅游收入保持較快增長。與去年同期相比，接待人數增長了===%。截至=月底，全市各主要旅游景區（點）累計接待游客==萬人次（含牛首山和黃河生態園），門票收入===萬元，一日游游客消費====萬元，過夜游客消費====萬元，實現旅游總收入====萬元。

一、**人游**的特點較為突出

隨著人們生活水平的提高和假日旅游的興起，居民家庭的旅游意識增強，特別是本地城鎮居民走出家門，享受大自然的陽光和美景，因此，**人游**的特點較為突出。據抽樣調查，=-=月，本區游客占游客總量的==%，外地游客占==%。從一日游游客的客源看，一日游游客中==%為本地游客，內蒙、某省、某省、某省等周邊地區和住親友家的外地游客占=%左右、較遠的游客有某省、某省、某省、某省、某省、某省、某省和某省等地，占=%。過夜游客中來自某省本地區的游客占==%，外地游客占==%，過夜的外地游客中，周邊的某省、某省、某省、某省游客最多，分別占==%、==%、==%和=%。

從游客的出行方式看，==%的游客以家庭和親友結伴的自助式的旅游方式出游，單位和旅行社組織的占==%，個人旅行的占==%；過夜游客中家庭和親友結伴的占==%，單位和旅行社組織的占==%，個人旅行的占==%。從=月份調查情況看，單位和旅行社組織的比例由=月份的==%上升到==%；個人旅行的由==%上升到==%；以家庭和親友結伴的自助式的旅游方式出游則下降到==%。

從某省游客的地區構成看，**游客占==%；銀川游客占==%；石嘴山游客占=%，中衛和固原游客占=%。

二、多數游客對我市旅游的綜合服務基本滿意

從本次調查游客對我市旅游及服務的評價看，對旅游綜合印象“好”的游客占==%，綜合印象“一般”的占==%，“差”的占=%；其中外地游客綜合印象“好”的達到==%，本地游客綜合印象“好”的==%。

從游客對我市旅游環境和服務的評價看，區內外游客對我市的交通、餐飲感覺“滿意”，對景點游覽、娛樂、住宿、購物環境方面“不太滿意”，對導游服務“不滿意”。具體情況如下：

=、游覽景點：認為游覽“好”的占==%，一般的占==%，差的占=%；（其他為“不知道”，也就是說這些游客沒參加該項活動，無法評價，以下同。）

=、住宿條件：在住宿方面認為“好”占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、餐飲質量：認為餐飲“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、購物環境：認為購物“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%。

=、長途交通：認為“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、娛樂消遣：認為“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占==%；

=、市內交通：認為“好”的占==%，“一般”的占==%，“差”的占=%；

=、導游服務：認為“好”的占=%，“一般”的占==%，“差”的占==%，還有==%的游客沒有見到或者沒有享受到導游同志的服務。

三、游客消費服務對象

在旅游的客人中，男性占==%，女性占==%。以==-==歲的游客最多，占==%，==-==歲的游客占==%，==-==歲的游客占==%。分城鄉看，== %游客為城鎮居民，==%為農村居民。來旅游的游客中，有==%為服務銷售人員，== %為企事業管理人員，== %為工人，== %為公務員，== %為專業科技人員，有==%的游客為農民、軍人、學生和離退休人員。

游客來本市的目的，==%為休閑、觀光和度假，=%為探親訪友，==%為商務，=%則為參加會議和進行文化等交流。

在被調查的游客中，搭乘交通工具時，=%選擇火車；==%選擇長途汽車；==%選擇自備車（轎車、摩托車）或出租車，這主要是游客以本地人為主，乘自備車或出租車方便的緣故。

四、制約**旅游業發展的因素

**市的旅游業在發展，也得到了社會各界的肯定，但與旅游業發展較好成型的地區相比較，從政策支持、總體設計和打造精品旅游區方面，還存在著較大的差距，影響和制約著**旅游業的發展。主要因素有：

（一）認識不到位。長期以來，受傳統觀念的束縛，一些單位和部門對發展旅游業的重要性和迫切性缺乏必要的認識，沒

有把培育旅游業作為新的經濟增長點來認識，對旅游產業鏈的發展缺乏政府的主導和強有力的政策支持。

（二）旅游總體規劃和管理滯后。旅游規劃簡單，形式雷同，缺少創意，重復建設，前瞻性不強。景區（點）的規劃沒有形成全市一盤棋，隨意性較大，各自為政；沒有形成景區（點）旅游聯動線路，景區（點）建設隨意性大，造成與自然環境不和諧統一。

（三）投資渠道單一，少而且只為局部利益。政府搭臺、企業唱戲的局面尚未展開，招商引資、多渠道融資不暢。即使個人投資僅限于局部或個人利益，從整體上考慮的少。

（四）旅游宣傳促銷的力度不夠。我市在旅游形象和發展上未形成鮮明、最具特色的品牌，創品牌的意識淡??；客源范圍狹窄，缺乏與周邊及發達地區城市間的溝通；旅游宣傳促銷手段簡單、無中長期計劃，宣傳仍處于低層次、低水平，宣傳地方特色、民族特色不突出；設計新穎、獨特、具有民族特色的旅游商品幾乎沒有。在本次推出的**市的十個旅游景點的知名度上，游客認可的依次排序是：青銅峽===塔、牛首山寺廟群、鳥島、金沙灣旅游區、古城灣旅游區、同心清真大寺、中營堡湖、羅山、鹽池哈巴湖、鹽池古長城。從景點的知名度上給我們以認識和發展的啟迪。

（五）旅游管理體制不順暢。旅游局對旅游景點的發展規劃指導作用不夠；有些景點對旅游管理開展的正常工作不予配合、不重視。景點設置隨意性大；旅游景點經營機制缺乏活力；旅行社實力弱，接待和服務質量不高；旅游業人才匱乏，這些都不能適應旅游業的發展。工商、稅務、銀行、電力以及政府的各部門對旅游的支持力度不大，有些時候出現服務政策不夠靈活和不協調。

（六）旅游市場存在的問題較多。據**市城調隊四年來對旅游市場的抽樣調查和監測，游客反映的問題主要有：一是旅游景區（點）門票價格偏高。==%的游客認為“高”，==%的游客認為“較高”，==%的游客認為“一般”，只有=%的游客認為“較低”。二是旅游區服務意識淡薄，服務態度生硬，人性化的服務和設施少。三是旅游區和景點標識不清或無標識，導游不足或無引領人員。有些景區餐飲質次價高服務差。四是景點環保意識不強，垃圾隨處可見。五是缺乏適應不同層次、不同收入水平游客的景點、娛樂設施和旅游線路。六是展示塞上江南風光、古老的黃河文化、神秘的西夏文化和濃郁的回鄉風情程度不夠；旅游區的文化底蘊、人文挖掘和發揮不夠。七是景點適合兒童、成人的娛樂設施少、單調，各景點有些設施雷同，吸引游客消費的項目少，景區綠化少。八是各景點均無旅游紀念品。無宣傳景點的視聽設備，沒有一種烘托景區的氛圍。

五、對發展**旅游業的一些建議

旅游業是一項朝陽產業。旅游產業能夠刺激消費，擴大有效需求，拉動經濟增長。據統計，近幾年我國旅游業直接收入每增加=元，商業、飲食、交通等相關的第三產業值就增加=.=元，而且旅游業聚人氣、財氣和揚地方名氣。旅游業又是一項勞動密集型產業，就業層面較多，既可以吸納大量的不同層次的勞動力，又能連帶其他行業就業，旅游業直接就業增加=人，社會間接就業至少增加=人。旅游業不僅自身可以成為大產業，還能帶動農業、工業、服務業等行業的共同發展。目前我市的旅游業已初具規模，我們要以旅游發展“十一五”計劃和總體規劃為龍頭，以爭創濱河城市和生態城市為抓手，以創新發展機制、整合旅游資源、提高組織程度、培育品牌特色、增強競爭實力為主線，聚全市之智、舉全市之力，動員和協調各方力量，進一步構筑全市旅游特色強市的格局，優化布局，調整結構，提高水平，加快發展，力爭“一年一個樣、三年大變樣”，全面提升**旅游業發展的整體水平，提升**旅游在全區的位置，提升旅游業在整個地區經濟中的貢獻率，重點要做好以下幾個方面：

（一）完善旅游發展總體規劃，構筑旅游發展藍圖

要盡快以國際國內和全市經濟及其旅游發展為背景，以我市自然山水、人文歷史資源、區位優勢和現代文明為依托，以優化結構、培育特色、塑造品牌、提高水平為重點，堅持高起點開發和可持續發展，立足當前，著眼未來，抓緊制定或完善全市旅游發展總體規劃，精心描繪我市旅游發展的宏偉藍圖。

（二）整合旅游資源，建設特色旅游區域

整合旅游資源，提高組織程度，優化產業布局，注重規模特色，重點建設五大特色旅游區域：一是打好“古老黃河文化”牌，以十里長峽為中心、以黃河水和沿岸景點為主體，以長峽水道為交通線，將攔河大壩、沿岸風光、鳥島、羅山、同心清真大寺景點聯結成一條旅游線。二是打好“西夏文化”牌，重點建設===塔和開辟西夏發展及人物文化景區。三是打好“大漠風光”牌，依托金沙灣生態項目，鹽池哈巴湖、鹽池古長城，展現大漠風情。四是打好“塞上江南、回鄉風情”牌，將秦渠建成環城水系，通濱河大道，水入黃河，顯示兩岸塞上江南農村田園風光，整體規劃和開發建設回族文化民間建筑和“江南水鄉”的民俗風情，堅持高起點規劃、高標準建設，形成規模和特色。要形成來某省了解回族文化，不到**沒有真正了解回族文化。五是打好“古城灣、中營堡湖、牛首山寺廟群”牌，以牛首山寺廟群為重心，以中營堡湖為依托，以古城灣、黃河公園休閑娛樂為主線，以綠色和生態為主題，整合“佛、山、湖、果”的優勢，大力發展生態旅游、健身旅游。

（三）瞄準國內水平，培育旅游景區精品

深入開展旅游景區等級評定工作，切實改變我市景區小、散、低水準的狀況，全面提升旅游景區景點規模和水平。要注重運用高科技手段、設備支撐旅游，提高旅游產品的科技含量，使**的景區實現古跡與現代的完美結合。全市其它景區要不斷投入，使每一個縣市都有等級景區。

（四）提高

文化品位，打造文化旅游名品

**有著悠久和深厚文化底蘊，要將自然資源的開發與人文資源的開發有機結合起來，依托**豐富的人文資源，借“紅色旅游”為契機，打造一批文化旅游名品，提高全市旅游的文化品味，增強城市魅力和旅游競爭實力，推進文化旅游消費，實施五項文化旅游：一是“紅色文化”旅游，二是名人文化旅游，三是特產文化旅游，四是文學、藝術和思想學術文化旅游，五是回族文化旅游。

（五）調整產品結構，開發度假休閑新品

適應市場變化，調整產品結構，拓展產品內涵，提升產品檔次，實現我市旅游產品從流水觀光型向觀光旅游和度假休閑旅游相結合的重要轉變。要充分體現我市作為最佳人居環境城市的特色，開發并推出一批度假休閑功能區和參與性項目、農業旅游示范點、工業旅游示范點；積極發展休閑旅游、會展旅游、商務旅游、保健旅游等，開發一批假日酒店、鄉村客棧、農民旅館和營地式度假村。開展**一日游，積極推出**二日、三日度假休閑游的產品、線路和活動，拓展度假休閑市場。

（六）促進產業聯動，完善旅游產業要素

積極促進文旅結合、商旅結合，發展體育旅游、文化旅游、購物旅游和飲食旅游，豐富旅游產品。在“食、住、行、游、購、娛”旅游六要素中重點發展旅游餐飲和旅游文化娛樂。弘揚**回族餐飲特色，培育具有**特色的“餐飲文化”，打出食在**的品牌；組織一批具有**回族地方特色的文藝節目，開發面向游客的固定演出場所，常年定時向游客提供表演，在賓館、飯店、景區增設一批形式多樣的文化娛樂活動和設施，延長游客在吳逗留時間，增加游客在吳消費。建議部分景點適當調整門票、娛樂價格，使大多數消費者都能消費的起，將門票和船票合二為一進行收費，實行一票通，減少中間環節，節約時間。解決景點之間缺乏交通連接的問題。雖然今年城市通往景點的交通問題比去年有了很大改善，但占==%的游客選擇自助式的家庭和親友結伴方式出游，因此，部分散客的交通問題是旅游業發展中至關重要的方面。但是，我市旅游景點之間缺乏的交通（公交車）連接，給游客帶來許多不便，既浪費了游客的時間，也給旅游單位造成經濟損失。

（七）樹立整體形象，加大宣傳促銷力度

根據整合旅游資源、塑造整體形象的要求，對我市的旅游資源、旅游產品、旅游特色、旅游品牌和旅游口號，進行整體策劃和包裝。政府應加大對旅游宣傳工作的經費支持力度。實施“旅游外擴”戰略，整合各種宣傳力量，組織參與各種全國性會展、文化、體育等活動，組織旅游企業參加國內外各種旅游展示會、交易會，與國內旅游界建立廣泛合作、穩固關系。利用各種宣傳途徑，加強周邊地區旅游市場的宣傳促銷，提高市場占有率；加強對國際、國內旅游市場的宣傳促銷，提高**的知名度、美譽度和吸引力。

（八）加強城市和行業管理，規范旅游市場

一方面要營造一流的旅游環境，提供綠化、美化、凈化、亮化的生態環境，加大環境保護力度和城市、景區綜合整治力度；另一方面要吸收和引進國內、國際先進的管理經驗和方式，健全旅游法規體系，全面提高旅游人才隊伍和從業人員隊伍素質，全面加強旅游行業管理和企業管理，全面規范旅游購物市場，規范旅游企業行為，規范導游員行為，治理整頓旅游市場秩序，提高旅游行業的服務質量，維護**城市形象，塑造一流環境、一流產品、一流服務、一流質量的**旅游“質量”品牌。