第一篇：農村公路交通安全分析與對策研究

農村公路交通安全分析與對策研究

摘 要：在分析中國農村公路交通安全現狀及趨勢的基礎上，從人、車、路和環(huán)境4個方面分析農村公路交通安全的影響因素并提出對策。分析表明：人的因素主要表現為駕駛技術不過關、安全意識淡薄；車的因素主要表現為機動車車型繁雜、安全性能低；路的因素主要體現在農村公路配套設施不全、線形設計存在隱患；環(huán)境的因素主要體現在氣候、照明和管理等方面。針對以上問題，提出應重點從加強安全意識教育、規(guī)范車輛安全狀況、提升農村公路基礎設施水平和提高環(huán)境整體安全水平等方面來改善農村公路交通安全狀況。

關鍵詞：交通工程；農村公路；交通安全；對策分析

農村公路是我國公路網結構的重要組成部分，是農村居民出行的主要途徑。農村公路快速的建設和良好的運營是促進農村經濟發(fā)展的基礎，并對農村的建設有著重要的意義。然而，由農村公路交通事故產生的傷亡人數卻在增加，僅2012年我國山區(qū)農村道路事故死亡人數增長13.9%。故提高農村公路交通安全質量，減少其傷亡人數，已是迫在眉睫。

國內外學者對鄉(xiāng)村公路交通安全的研究也較多。[1，2]闡述了發(fā)達國家對農村公路交通安全的研究，并指出美國的農村公路交通的死亡人數占到整個交通事故死亡人數的40%以上，而英國的這一比例則高達60%。[3]針對農村公路交通安全，分析了發(fā)生交通事故的特征以及提出了相應的對策。[4]提出了關于道路事故多發(fā)點影響因素的鑒別方法。[5，6]針對山區(qū)農村公路的安全性和應對事故策略進行了分析研究。[7]研究了氣候變化條件對甘肅公路交通的影響。[8]通過分析道路條件的線性設計，研究與交通安全的影響關系。[9]針對農村交通事故的特征進行了詳細的分析。綜上所述，本文將在已有研究成果的基礎上，分析農村公路交通現狀，詳述影響農村公路交通安全的因素，從而提出切實可行的治理對策。

一、農村公路交通安全現狀分析

（一）總體分析

隨著我國公路建設事業(yè)的推進，公路交通結構與運輸效率得到了有效改善，綜合運輸體系日益優(yōu)化，方便了人民群眾的生活，促進國民經濟的持續(xù)增長，創(chuàng)造了可觀的經濟效益和社會價值。但同時，各地區(qū)公路交通量的迅速增長帶來了頻發(fā)的交通事故，造成了嚴重的生命財產損失，以及惡劣的社會后果。

由圖1可知，我國的道路交通事故是逐年減少，交通事故死亡人數也是在逐年降低，這表明的對道路交通安全的管理起到明顯的效果。然而，由圖2和圖3可知，我國農村公路交通事故數與交通事故死亡人數呈緩慢下降態(tài)勢，但是在整體交通事故數與交通事故死亡人數中的比例卻呈較快上升態(tài)勢。這說明，中國交通事故多發(fā)點正從城市向農村地區(qū)轉移，農村公路交通安全正面臨更為嚴峻的形勢。

圖1 全國交通事故數及其死亡人數

（二）事故特征分析

現階段中國農村公路建設的重點還處于保證基本通行的階段，大多數農村公路缺乏交通安全設施與應急救援體系，農村公路一旦發(fā)生交通事故往往造成比城市道路交通事故更為嚴重的損失。同時由于農村家庭抗風險能力弱，交通事故往往會使整個家庭陷入困境。在中國，2000～2008年農村公路上發(fā)生的一次死亡10人以上的特大交通事故118起，造成1723人死亡、1562人受傷，分別占中國特大交通事故總數的3026%、29.37%和26.77%。一次死亡20人以上的特大交通事故18起，共造成428人死亡、163人受傷[4]。這些事故造成了巨大的損失，也往往導致事故家庭陷入長期困境。

農村公路與農民的生產與生活出行關系密切，農民是農村公路的主要交通參與者，而在整個農村公路交通事故中農民的死亡人數也一直保持增長態(tài)勢，即使近年來人數逐步穩(wěn)定，但是農民死亡人數仍居各年農村公路交通事故傷亡人員之首。摩托車機動、靈活，適合農村公路路面狹窄、路況相對較差的特點，而且價格能為農民所接受，因而成為農民出行最主要的方式之一。

二、農村公路交通安全影響因素分析

道路交通安全是一個系統(tǒng)工程，其影響因素一般都從“人、車、路、環(huán)境、管理”等方面分析，因此對農村公路交通安全的因素的分析，本文也將從以上四方面分析。農村公路交通安全影響因素如圖4所示。

圖4 農村公路安全交通影響因素

（一）人的因素

1、駕駛員特性分析

駕駛員通過眼睛從交通環(huán)境中獲得信息，并把它送入大腦，通過大腦支配手、腳操縱汽車方向盤、加速踏板和制動器，使汽車按照駕駛員的意圖在道路上行駛。因此，駕駛員是交通行為中最主要的最活躍的因素。農村公路交通事故的發(fā)生，究其原因，除了由于車況、路況和行車環(huán)境較差、交通管理力度不夠外，在很大程度上與駕駛員的基本素質偏低是分不開的。駕駛員對農村公路交通安全的影響有以下四點：

（1）駕駛員的反應特性；（2）疲勞駕駛；（3）道德水準；（4）法制觀念。

2、行人對交通安全的影響因素

行人的行為從某種意義上講是最廣泛的，同時又是最危險的道路交通行為之一。在交通活動中，由于行人和非機動車駕駛員貪圖方便、存在省時心理、僥幸心理和從眾心理，再加上相關部門對違章的處罰和監(jiān)管不力，導致行人會出現不安全的行為。農村道路大多是混合交通，有些騎車者和行人不懂交通規(guī)則，安全意識不強，與機動車爭道搶行，因騎車和行人違章引起的交通事故時有發(fā)生。據統(tǒng)計，在各國交通事故死亡人數中，行人死亡人數都占有相當大的比例。我國的道路交通特點是混合交通，人車混行、快慢不分，行人事故率更高，占交通總死亡人數的40%以上，而且農村高于城市，主要原因之一是農村地區(qū)人們的交通法制觀念淡薄，自由行路的舊習慣嚴重影響著行車安全。

（二）道路因素

在交通事故原因分析方面，普遍存在一種盡量從駕駛員或車輛方面尋找原因的傾向。因此，我國道路交通事故統(tǒng)計中由道路及環(huán)境因素造成的事故比例較低。道路及環(huán)境因素實際上是交通事故多發(fā)的一個重要原因。

1、道路線形對農村交通安全的影響

我國幅員遼闊，地形條件復雜，農村公路建設中，由于受到資金的限制，在線形上往往存在著比一般公路更多的缺陷。這些不利的線形也常常是引發(fā)農村公路交通事故的直接原因。

（1）長直線；（2）小半徑彎道；（3）長陡縱坡；（4）寬路窄橋

2、路面狀況對農村公路交通安全的影響分析

我國農村公路中有許多仍然是砂石路面，道路坑洼不平的現象非常普遍。路面坎坷不平，即路面平整度差，則行車阻力大，車輛顛簸振動，機件、輪胎磨損就會加快，行車安全性和舒適性就會降低，甚至造成交通事故。若在彎道上行駛或超車，稍有疏忽，車輛便會駛離正常軌跡，發(fā)生交通事故。汽車在有坑槽、凸起的道路上行駛，極易損壞輪胎和鋼板（彈簧），造成駕駛員和乘客心理緊張，也容易引發(fā)行車安全事故。

3、道路形式對農村公路交通安全的影響分析

農村公路的單車道路段會車問題是造成農村公路事故多發(fā)的重要原因之一。根據統(tǒng)計資料，在農村公路交通事故中，由于刮擦導致的交通事故占總交通事故數的40%左右，其中絕大多數是由于單車道會車造成的。根據我國農村公路的等級構成，四級及以下道路占農村公路總里程的80.3%，這些低等級道路往往結構簡單，因此雙向單車道的結構形式在農村公路上是非常普遍的。其結構組成一般為路基寬度，路面寬度為，兩側為各的土路肩或碎石路肩。在這種客觀條件的限制下，對向車輛在這些道路上行駛時，錯車困難的問題便尤為突出。單車道路段錯車問題已成為影響農村公路通行能力及交通安全的一個重要因素，因此有必要在雙向單車道路段上設置合理的錯車道。

（三）車的因素

車輛是交通活動的主體之一，不良的駕駛視野、惡劣的駕駛環(huán)境、不足的照明、不合理的車輛結構和安全裝備的缺失都是造成交通事故的重要原因。從車輛性能看，技術狀況不佳、失保失修尤其當車輛超載超速時是誘發(fā)農村公路大量交通事故的直接原因。

1、農用車輛制動性能差

農村公路上數量最多（占折算后總交通量的25%以上）的小型拖拉機等農用車的制動系結構一般為機械式制動，本身性能較差，在駕駛員處理緊急情況時，往往難以達到預期的效果。因此農村公路上經常出現的追尾事故，盡管與氣候地理環(huán)境、駕駛員的注意力、行車間距等因素有關，但農用車輛制動性能差不能不說是一個主要原因。

2、農用車輛超載超速嚴重

車輛超載極易導致制動性能的不穩(wěn)定，往往是事故的隱患。然而，在我國車輛超限、超載現象卻屢禁不止。目前，在廣大農村領域，駕駛員為了眼前利益，不顧生命危險大量超載，私下改裝車輛現象嚴重，包括變換發(fā)動機配置、改變輪胎規(guī)格、加大外型尺寸。農用車還普遍存在超速的問題，我國對拖拉機變型運輸機等農用車輛設計車速的規(guī)定一般為40km/h，但許多農用車的實際車速往往在60km/h以上，在超速行駛的情況下，車輛各方面性能有所降低，為農村公路交通事故的發(fā)生埋下了隱患。

（四）管理因素

中國農村道路交通安全管理水平雖有提高，但還存在一些對交通安全來說不盡人意的地方。

1、人員管理

從事交通安全管理的人員素質、文化水平和管理水平整體不高且參差不齊，難以適應快速發(fā)展的交通管理需求，不利于交通安全管理水平的提高；對于申請機動車駕駛執(zhí)照者遴選、培訓以及駕駛人再教育、管理和監(jiān)督方面不夠嚴格。

2、車輛管理

牌照管理、車輛檢驗、年度審核和車輛報廢制度執(zhí)行不嚴，過多的無牌無證車輛、性能不合格車輛以及應報廢車輛上路行駛；對車輛管理和駕駛人管理沒有形成有效的網絡化管理，不能實現對車輛和駕駛人跟蹤管理。

3、管理制度不健全

交通安全管理制度不健全、工作責任分散且不明確，各部門缺乏有效協(xié)調一致的行動；在道路的規(guī)劃、設計、建設、維護、施工和管理方面分屬不同的部門，各部門的工作缺乏統(tǒng)一的交通安全指導目標。

（五）環(huán)境因素

1、氣候環(huán)境

農村公路由于等級較低，路側一般采用排水性能較差的土邊溝進行排水，有些農村公路甚至不設置邊溝，極易造成路面積水。車輛行駛在積水路面上時，由于路面濕滑，制動作用距離明顯加長，遇到險情車輛不能及時制動，極易導致事故發(fā)生。據統(tǒng)計，路面濕潤時的事故率大約是干燥路面的兩倍。而且如果車輛在積水的路面上緊急制動或制動過猛，由于路面上附著力減小，很容易使制動力超過附著力，引起側滑。另外，由于農村公路排水設施不暢、路面平整度較低，在寒冷的冬季，降雨或降雪后形成的路面積水就會凍結成冰。據統(tǒng)計，道路降雪時的事故率大約是干燥路面的5倍，而路面結冰時約是干燥路面的8倍。

2、交通環(huán)境

農村公路一般情況下交通量較小，這時車輛的行駛主要取決于道路條件和車輛本身的性能。這一階段的交通肇事往往是由于高速行駛、冒險行車、汽車的運行狀況與道路條件不相適應所致。但是在村鎮(zhèn)、學校、廠礦、企業(yè)等附近的一些路段上往往交通量較大，隨著交通量的增加，由于車輛的相互干擾、互成障礙、超車不當、避讓不及等常常導致交通肇事。因此在交通量較大時，妥善控制行車速度是減少交通事故的重要環(huán)節(jié)。除了交通量因素外，交通混雜程度也是影響交通安全的重要因素。

3、人文環(huán)境

山區(qū)農村道路的使用時段相對集中，由于農村人口廣泛分布在各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，密度低、覆蓋面積廣，導致農村出行方式分布具有點多、面廣、分散布局的特征。受農忙、農閑、季節(jié)、天氣變化的影響，農忙時節(jié)，進城務工、探親訪友的旅客較少，購買生產資料、回家務農的增多；農閑時節(jié)，趕場、進城務工、經商、探親訪友的增多；受季節(jié)影響，夏秋為收獲季節(jié)，進城賣菜的行人增多。另外，農用車經常運送農作物或者其他貨物趕集等活動更增加了道路交通事故發(fā)生的可能性。

三、農村公路交通安全治理對策研究

（一）以安全意識教育為基礎，提高農村居民道路安全意識和自我保護意識

1、將交通安全意識引入農村基礎教育

將交通安全意識引入農村基礎教育，使人們的交通意識在啟蒙階段就開始產生，從掌握交通安全常識逐步發(fā)展到體驗管理、正確運用交通法規(guī)，從而加深對交通安全工作重要性的認識。在農村中小學教育體系中加入道路交通安全教育，使中小學生認識到上學、放學路上潛在的道路交通事故隱患，認識到不遵守道路交通法規(guī)的危害性，不僅能夠使中小學生具備安全參與農村公路交通的意識，還能夠影響家庭其他成員，成為農村地區(qū)促進交通安全新風尚的生力軍。

2、針對農村居民開展道路交通危險性教育

通過道路交通安全法規(guī)的宣傳和教育，使農村居民了解安全參與農村公路交通的正確方式，掌握避免農村公路交通事故傷害的正確方法，在知法、`懂法的基礎上，主動遵守法規(guī)規(guī)定，形成在農村公路交通中的自我保護意識和能力。

3、提高農村機動車駕駛員的交通安全意識

以安全教育為主，多形式、多角度、多渠道開展交通安全宣傳，推進交通安全宣傳社會化的進程。改革農村的駕照培訓制度，為農村居民提供便利的駕照培訓和車輛辦證條件。整頓農村地區(qū)駕駛員培訓機構，堅決查處不具備駕駛員培訓資質的駕校，規(guī)范駕駛員培訓和考核過程，杜絕交錢買證、代替考試等現象。

（二）以完善交通安全設施為目標

1、農村公路交通安全設施選用及設置理念

交通安全設施的選用是一項較為復雜的工作，尤其是對于農村公路來說，在選用時還要受到技術水平和資金的限制，不能夠完全按照需要進行選用與設置，因此在農村公路交通安全設施選用前，我們提出：“以經濟性為前提、以人為本、以科學發(fā)展觀為指導、適當超前、合理決策”的選用及設置理念。

2、農村公路交通安全設施的選用與設置

針對我國農村公路實際的經濟、技術狀況，遵循低造價、設置簡便、易于保養(yǎng)，以最小的投入獲得最理想使用效果的原則，對各類常用的交通安全設施的形式、功能、造價等進行分析、比較，從而得到適用于農村公路的交通安全設施選用和設置方法。

（三）重點整治事故多發(fā)路段

對農村公路中的急彎、陡坡、視距不良、路側險要等危險路段進行改造。在急彎路段，必須設置警告標志、限速標志，可設置線性誘導標、輪廓標、標線、強制減速設施。陡坡路段必須設置警告標志、設置減速路面，可設置視線誘導設施、強制減速設施、標線、路側防撞設施，有條件的地方可在超過2靦的長陡下坡事故多發(fā)地點設置避險車道

（四）因地制宜，靈活運用各種安全設施

在有些條件不具備的地方，也可根據各地實際情況，靈活掌握，充分利用當地資源來做其他形式的交通安全設施。昆明市西山區(qū)明和公路是一條山嶺重丘區(qū)四級公路，為有效解決農村公路等級低、線形差、路面狀況易發(fā)生重特大交通事故的問題，在明和公路建設中同時設置了鋼筋硅護欄、波形鋼護欄、柔性（鋼絲繩）護欄、片石鹼護欄、網石護欄、栽石（卯石、毛石、巨石）護欄、（砌石）堆土護欄、預制管護柱、城墻式護欄、花盆式防護墩、多功能路緣、示警墩、降溫加水池、避險車道、景觀視距臺、自然治超、減速條、減速丘、減速路面、蝶式水溝、防撞墻、休息區(qū)和廁所、農村客運招呼站、斜面百米樁、爬坡車道、示警樁、交叉口渠化、道口、交叉口警示樁、標志（石材混凝土、砌體等）、肇事汽車警示標志、反光標線、導流標等30余種安保設施。

（五）加強道路運營管理，改善交通環(huán)境

加強農村地區(qū)機動車管理的目的是促進農村地區(qū)機動車上牌領證，通過納入管理體制，加強機動車年檢與保養(yǎng)，消除機動車安全隱患。由于客運交通不發(fā)達，農民出行主要靠農用機動車、摩托車等交通工具，一旦發(fā)生事故往往是群死群傷的重大交通事故。因此在農村應鼓勵當地有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊發(fā)展當地的短途客運。道路的養(yǎng)護工作可以提高公路的使用壽命和利用效率，降低運輸成本。農村公路管理部門應該積極探索多種形式的養(yǎng)護模式，制定明確的農村公路養(yǎng)護標準，穩(wěn)定養(yǎng)護隊伍或養(yǎng)護承包戶，完善鄉(xiāng)村道路日常養(yǎng)護工作機制，加強鄉(xiāng)村道路日棘護，做到責任明確，設施齊全，養(yǎng)護規(guī)范，確保路況良好，保障農村公路的正常使用。

四、結語

中國農村公路交通安全形勢嚴峻，農村公路交通事故總量下降，但所占比重持續(xù)上升；農村公路交通事故帶來巨大損失，農民死亡人數與所占比重持續(xù)快速增長；摩托車成為農村公路交通安全事故的禍首。

影響中國農村公路交通安全的因素主要包括人、車、路和環(huán)境4方面因素，其中人的因素主要是駕駛技術不過關、安全意識淡薄；車的因素主要是農村機動車車型復雜、安全性能低；路的因素包括農村公路安全配套設施不全、線形設計存在隱患等；環(huán)境的因素主要包括管理、氣候和照明等。

為了改善農村公路交通安全狀況，在人的視角上，要加強教育監(jiān)管；車的視角下，要規(guī)范車輛安全狀況；路的視角下，需要加強農村公路交通安全設施的建設與完善；環(huán)境的視角下，需要加強科技手段的應用，構建市場激勵機制等。（作者單位：蘭州交通大學鐵道技術學院）

2011年甘肅省第十二批科技計劃（自然科學基金計劃第二批）（項目編號：1112RJZA049）

參考文獻：

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第二篇：農村公路養(yǎng)護對策與建議

農村公路養(yǎng)護對策與建議

近幾年，黨和政府大力推進農村公路建設，加大了對農村公路的投資力度，使農村公路的通車里程逐年增加。由于農村公路管養(yǎng)體制滯后，部分路段出現了失養(yǎng)或人為破壞的現象。如何管好、養(yǎng)好農村公路，使其持續(xù)、穩(wěn)定地為農民服務，是擺在各級交通主管部門面前的一個全新的課題。

自去年以來，國家加大了農村公路管理養(yǎng)護體制的改革力度，省、市也相繼出臺了《農村公路管理養(yǎng)護體制改革實施方案》和《農村公路管理養(yǎng)護辦法》，明確了農村公路養(yǎng)護主體、職責以及資金的籌措和使用。但目前改革只是剛剛起步，各項管理體制正在逐步完善之中，特別是養(yǎng)護資金問題，一直還無法落實，致使農村公路養(yǎng)護工作 仍面臨著巨大的困難和問題。突出表現在以下幾個方面：

一是思想認識不到位，“重建設，輕養(yǎng)護”思想嚴重。大多數人沒有認識到公路養(yǎng)護也是搞好公路工作的重要組成部分，沒有把公路養(yǎng)護作為花錢少、見效長的內涵式發(fā)展手段。只對搞公路建設熱情比較高，對公路養(yǎng)護工作漠不關心，認為可有可無，是公路部門的事情，與自己無關。二是管理體制不順，養(yǎng)護機制不活，鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護普遍未提上議事日程。就我所的在光山縣而言，全縣農村公路總里程已達3600多公里，其中有路面的四級以上公路就有1800多公里，公路養(yǎng)護任務十分艱巨，鄉(xiāng)村養(yǎng)護隊伍大部分已經名存實亡，交通部門組織的養(yǎng)護專業(yè)隊，只能保證重要的縣道、鄉(xiāng)道的日常養(yǎng)護，致使失養(yǎng)現象十分嚴重，路面病害加劇，縮短了公路的使用壽命，使農村公路的建設成果難以鞏固。三是

1養(yǎng)護資金匱乏。目前全縣的農村公路養(yǎng)護主要的資金來源是市交通部門拔付的手拖養(yǎng)路費返回款，以2007年為例，全縣手拖養(yǎng)路費返回款為160萬元，而全縣用于農村公路養(yǎng)護僅材料款一項就達240多萬元，更別說人員工資、機械費用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于實行稅費改革，取消“兩工”，自籌養(yǎng)護經費無法落實，全縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)路隊已經解散，致使農村公路養(yǎng)護工作越來越難以開展。

針對農村公路養(yǎng)護工作出現的問題，經過深入的調查研究，我認為應從以下幾個方面著手：

一、進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)護職責。

農村公路養(yǎng)護工作是一項系統(tǒng)的社會工作，單靠交通部門的力量是難以完成的，必須爭取各級政府和廣大人民群眾的支持。現在的《農村公路養(yǎng)護管理體制改革實施意見》以及《農村公路管理養(yǎng)護辦法》均明確提出：“縣級人民政府是農村公路養(yǎng)護管理的主體，縣級農村公路管理機構具體承擔農村公路的日常管理和養(yǎng)護工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責參與、協(xié)助農村公路管理機構做好農村公路管理養(yǎng)護工作。”由于參與和協(xié)助的概念是模糊的，沒有具體的職責，而目前的現狀是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農村公路養(yǎng)護工作是既不參與，也不協(xié)助。因此，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與、協(xié)助農村公路養(yǎng)護工作的職責進一步細化和明確，制定具有可操作性實施辦法，依靠各級政府，發(fā)動沿線群眾，積極參與、支持農村公路養(yǎng)護工作。

二、進一步加強養(yǎng)護資金籌措。

養(yǎng)護資金的缺乏成為當前農村公路養(yǎng)護的普遍難題。面對農村公路養(yǎng)護資金籌措的巨大壓力，建議根據《公路法》的有關規(guī)定，按公路行政區(qū)劃實行分級負責籌措。一是鄉(xiāng)道養(yǎng)護資金的籌措：應立足于各鄉(xiāng)自籌。各鄉(xiāng)可采取建立公路養(yǎng)護基金的辦法進

行籌措。養(yǎng)護基金實行每年鄉(xiāng)財政安排一點，從財政轉移支付資金中支一點，從社會捐資中組織一點，從出售鄉(xiāng)村公路客運經營權中籌集一點。養(yǎng)護基金應專款專用，專人管理、專門審計。二是村、組道養(yǎng)護資金的籌措：應立足于“一事一議”解決。目前村、組道涉及面廣、建設標準較低，養(yǎng)護資金又無固定來源，其養(yǎng)護管理是難點問題。因此，要鼓勵、支持和引導村委會學會采取一事一議的辦法，組織養(yǎng)護資金。也可組織村民自愿捐資、營運車主出資等辦法籌措。三是拓寬融資渠道，采取市場化運銷作方式，鼓勵、吸引企業(yè)個人等社會力量出資或捐資用于農村公路養(yǎng)護。

三、進一步加大農村公路管養(yǎng)體制改革力度。

目前改革只是剛剛起步，各個縣區(qū)均成立農村公路管理機構，但大部分是人員不到位，缺技術，少設備，致使日常工作難以開展。因此必須加大改革力度，加快改革步伐，進一步明確職責，完善規(guī)章制度，建立有關協(xié)調、監(jiān)管、考核機制，不斷提高農村公路的管理養(yǎng)護水平。

四、創(chuàng)新農村公路養(yǎng)護模式。

目前全縣的農村公路主要以油路面和水泥路面為主，油路面和水泥路面的養(yǎng)護技術性強，需要的機械、設備較多，不適于分散養(yǎng)護。可以模擬干線公路，對路面病害實行專業(yè)化養(yǎng)護，可以自己組建養(yǎng)護專業(yè)隊或對外招投標，實行計量支付，合同管理。對于日常的保潔養(yǎng)護或砂石路面的養(yǎng)護，可以聘用或委托公路沿線的村民進行承包養(yǎng)護，公路管理部門定期檢查考評。

第三篇：人才流失分析及對策研究

人才流失分析及對策研究

熊 海 濱

越來越多國有企業(yè)人才流向知名民營企業(yè)，筆者近幾年從事企業(yè)人力資源管理研究，經過對所在企業(yè)流失的部分人才進行調查研究和梳理總結，體會到一些在人力資源管理工作中的淺顯認識并提出部分建議對策。

一、國企在競爭中的優(yōu)劣勢分析

國有企業(yè)在人才爭奪中既存在一定優(yōu)勢，也存在明顯的劣勢。目前優(yōu)勢在于壓力小、勞動保障各方面福利到位、工作相對穩(wěn)定等低層次的優(yōu)勢，而人才本來就不懼怕壓力，甚至愿意主動承擔更大更多的重任，因而這些優(yōu)勢對人才吸引力較小；外資企業(yè)優(yōu)勢在于較高的薪酬和良好的工作環(huán)境，當薪酬和環(huán)境足夠好引起了人才地位身份變化，使人才得到較高層次的滿足，對人才產生較大吸引力；民營企業(yè)往往能滿足人自我價值的實現，根據對筆者所在單位流失人才的調查，基本上都存在追求價值實現和高層次需求滿足這樣一種強烈心理。當國有企業(yè)人才認為現有工作平臺很難滿足其被尊重和價值實現需求時，則會對企業(yè)產生失望預期，而對企業(yè)外部環(huán)境預期較佳時，流失的動機便產生了。隨著我國社會保障體系的建立和完善，民營企業(yè)、合資企業(yè)和外資企業(yè)提供了與國有企業(yè)同樣健全的社會保障，甚至有的外資企業(yè)提供的軟硬件環(huán)境和福利保障還更優(yōu)越，而國有企業(yè)原有福-1-

利如房住、公費醫(yī)療改革后，使得優(yōu)勢不復存在。國有企業(yè)最大的弊端就是企業(yè)缺乏對未來的生存發(fā)展意識，受任期制等多方面體制所限，可能沒有人為企業(yè)的未來負責，大多數都是只看眼前發(fā)展程度和業(yè)績，很少會去實行真正嚴格的管理。而私有企業(yè)的經營者都會把企業(yè)看成自己的財產，去耐心、用心的經營，要發(fā)展自然會格外注重人才資源的培養(yǎng)和爭奪。

二、人才流失因素分析

1、報酬低是人才離職的最大因素。當前國企最大阻礙就是體制的約束，尤其是薪資福利制度受制于行政部門而無自主權，即便效益好的企業(yè)也無法隨時自主提供優(yōu)厚待遇穩(wěn)定人才。大量數據顯示，人才流向實力更強規(guī)模更大的知名民營企業(yè)，很大一部分原因在于民營企業(yè)能提供國有企業(yè)無法比擬的薪資和完善福利保障，甚至有的給出報價是國企的十余倍，且薪資福利隨個人才華展現和對企業(yè)的效用可以隨時動態(tài)增減，對人才具有挑戰(zhàn)性，也能激發(fā)人才竭盡發(fā)揮學識技能的動力。極具誘惑力的薪資福利是導致國企人才流失的重要原因。待遇留人方面國企是處于明顯劣勢的。

2、原企業(yè)不能提供發(fā)展平臺或發(fā)展平臺，人才看不到職業(yè)生涯規(guī)劃能在原單位實現。發(fā)展前景讓人才感覺有吸引力、才會覺得值得留下來，并為之努力奮斗。事業(yè)的發(fā)展需要人才去推動，人才的穩(wěn)定需要事業(yè)來吸引，越是高層次的人才越看重事業(yè)、成就和發(fā)展前景。越來越多人才會對自己職業(yè)生涯作出大致規(guī)劃，如果組織不能提供人才發(fā)展舞臺，讓人才展示才能機會不多或看不到在企業(yè)的未來發(fā)展位臵，往往容易導致人才流向平臺更大機會更多更具規(guī)模的組織如一些知名民營企業(yè)。知名民營企業(yè)在事業(yè)留人上基本上做足了文章，這一點是比較成功的。

3、崗位職務的不規(guī)范設臵與晉升不合理，是誘發(fā)人才離職的較大因素。在一個組織中，員工的公平感與工作滿意度、工作績效、離職率等都有密切關系。企業(yè)管理層和人力資源部門責任人應公正處事摒棄個人偏見，努力營造公正公平、和諧競爭的組織氛圍。尤其在人事任免工作上應該慎而又慎重，如果組織中職務晉升缺乏制度規(guī)范而不能選賢舉能，既為其他職員樹立不良典型，又容易挫傷職員整體工作積極性，最終導致人才產生另覓發(fā)展之地的念頭。因而在職務設臵上應該形成能上能下的動態(tài)機制，盡可能為企業(yè)選拔出優(yōu)秀的典型，樹立工作正氣，也能體現組織在事業(yè)發(fā)展上是規(guī)范科學的，在事業(yè)留人方面做好文章。

4、僅僅提高福利待遇并非是留住人才的保障，報酬的失衡可能是很多企業(yè)管理層和人力資源部門責任人容易忽略的人才離職重要內因之一。經過對一些離職人才的調查，對組織報酬的不滿意并非在于報酬的多寡，而在于失衡，既有分配層面的失衡也有心理層面的失衡。如果一個組織不能

區(qū)分職員勤奮與懶惰、能干與平庸從而動態(tài)分配薪資，即便組織提供了較優(yōu)厚的待遇也會讓人才產生離職的念頭。因為優(yōu)厚的待遇是針對所有職員，而不能體現人才與平庸者、表現較差者的價值區(qū)分，人才會在組織中感受不到被尊重感。因而越來越多企業(yè)根據每個職員不同表現推行績效考核，實行差異化的薪資是可行而且是非常必要的。

5、管理層容易忽略與職員的感情溝通，在感情留人工作上欠缺火候。有的企業(yè)即便待遇一般但人才離職率較低，很大原因在于職員對企業(yè)有親切認同感。領導層有的會通過各類活動與職員增進了解拉近距離，通常職員在企業(yè)時間不長且對領導層沒什么深刻印象，很難想象人才會因為感情因素留在一個企業(yè)。

三、防止人才頻繁流失的對策建議：

在大多數關于人力資源研究專述中，提高薪資福利待遇成為一劑普遍開出的良藥，但通過對企業(yè)實際案例分析和經過對流動人才調查發(fā)現這并非萬能良藥。

1、人才流失過程中，很大部分原因并非僅薪資福利待遇偏低造成，而在于一個企業(yè)薪資福利待遇的公正、公平感偏低。“不患寡而患不均”的心理特征明顯，即便有的企業(yè)給出待遇不菲仍留不住人，有的在于待遇不公正，有的待遇不公開，員工間猜忌多，比如外資企業(yè)通常采取這一做法。當職員發(fā)現學歷能力背景相當而待遇懸殊時容易產生因受

不公正對待而離職念頭。有的企業(yè)晉升不科學不合理，甚至出現能者沒有比平庸者享受更高薪資待遇，而導致職員產生價值被貶低感從而產生離職念頭。因而，一刀切式普遍提高待遇并非是穩(wěn)定人才隊伍良方，建立科學合理用人、晉升機制，形成勤學上進、公正用人良性競爭局面，適度根據業(yè)績能力拉開待遇差距是較好解決公正感缺失現象的辦法。

2、企業(yè)管理層在經營過程中應加強人文關懷，最簡單直接方法可以通過各類企業(yè)文化宣傳和內部活動，與員工進行感情交流溝通，真正在感情留人上做好文章，提高員工對企業(yè)的忠誠度。人都是講感情的，通過對部分企業(yè)案例分析，尤其是口碑較好的外資企業(yè)和國內民營企業(yè)，領導層與員工互動機制都建立較好，即便在同行業(yè)給出不錯待遇挖人，但優(yōu)秀的企業(yè)同樣能較成功地穩(wěn)定住人才，使流失率保持較低水平。

3、企業(yè)管理層應著力改善公司辦公和休息活動環(huán)境，在經濟允許前提下盡力改善辦公條件和活動休息空間，把企業(yè)打造成員工之家，在硬環(huán)境留人上要下點功夫。此外要真正切實改善職員生活條件待遇，通過各種形式幫扶解決職員困難，留住員工的心，在軟環(huán)境留人上應下重力。

4、應把企業(yè)發(fā)展規(guī)劃與人才職業(yè)發(fā)展規(guī)劃結合，企業(yè)要發(fā)展，人才也有自身職業(yè)生涯發(fā)展愿望和需求。當人才在一個企業(yè)看不到未來發(fā)展藍圖時，極易產生尋求更好發(fā)展平

臺念頭。因而僅僅依靠提高福利待遇從這個層面看也未必是唯一良方，人才要發(fā)展，企業(yè)應提供更多平臺和機制。福利不僅可以是金錢形式，同樣可以出臺激勵制度不斷培訓員工技能，改善學習環(huán)境，讓企業(yè)發(fā)展同時使人才自身能力也得到進一步提升發(fā)展，人才增值同時也是為企業(yè)更好更高效服務。很多企業(yè)容易忽略對人才隊伍的再次開發(fā)培訓工作，其實對職業(yè)生涯規(guī)劃明晰的人才而言，學習培訓更是無形的寶貴福利。

二0一二年二月

第四篇：農村公路研究現狀

? 農村公路研究現狀綜述

（1重慶交通學院土木建筑學院 2湖北省公路局）

隨著高速公路的迅速發(fā)展，作為干線公路網支撐的農村公路受到了國家的日益重視。農村公路在社會、經濟文化中也發(fā)揮著重要作用。主要有三點：一是是解決“三農”問題的必然要求，它增加了公路沿線農民的收入，加強了城鄉(xiāng)溝通，促進了農村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)轉移；二是加快全面建設小康社會進展的必然要求，因為全面建設小康社會的宏偉目標，最繁重、最艱巨的任務在農村；三是實現交通新的跨越式發(fā)展的必然要求，作為干線公路網支撐的農村公路發(fā)展相對滯后，就不可能實現交通新的跨越式發(fā)展。

目前國家加快了農村公路發(fā)展的步伐，全國范圍內農村公路建設正在如火如荼地開展。國家的發(fā)展目標是：到“十五”末，全國農村公路的通達深度和服務水平有明顯提高，力爭使全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路率達到99.8%，高級、次高級路面鋪裝率達到80%以上；行政村通公路率達到96%，高級、次高級路面鋪裝率達到50%以上。

1農村公路的概念

關于農村公路的概念有不同的說法，國家有關部門對農村公路有如下定義：農村公路一般是指通鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、通行政村的公路。通鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公路是指縣城通達鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、以及連接鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的公路。通行政村公路是指由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))通達行政村的公路。也有部門認為“就我國的現狀而言，農村公路就是指縣鄉(xiāng)公路和通村公路。”還有一些省市根據本地的農村公路現狀給農村公路下了不同的定義。

4國外農村公路

4.1概況

國外農村公路的概念。為分清各級政府部門的職責，加強公路有效管理，世界各國都按照一定的原則對公路網進行分級管理。不同國家的分級標準也各不相同，一般來說國外公路網中和我國農村公路大致對應的部分一般稱為縣鄉(xiāng)公路、地方公路、鄉(xiāng)村公路或者叫做低交通量公路。農村公路運輸強度不大但數量眾多，例如美國2000年擁有農村公路300多萬公里，占美國公路總里程的一半，在其經濟和社會發(fā)展方面具有重要的作用。農村公路的管理主要集中在州及其以下各部門，例如美國各州運輸廳的主要職責除了落實聯邦資助公路的建設和養(yǎng)護管理外，就是負責地方公路的建設和養(yǎng)護；而德國州以下公路的建設和養(yǎng)護，由各縣工程處自己負責或者由州公路管理局代管。農村公路主要由地方政府投資興建，國外公路建設

資金一般來源于政府財政撥款和稅收，其中多數國家采取征收公路稅的辦法。

4.2相關研究

國外在農村公路的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護及其他問題上的研究開展得比較早，已經取得了不少成果。例如英國交通部開展農村公路交通安全的分析與評價；英國蘇格蘭地區(qū)關于農村公路與環(huán)境協(xié)調發(fā)展研究；印度關于通過網絡監(jiān)控農村公路建設情況的研究；以及美國華盛頓州關于如何保證和提高農村公路沿線風景質量的研究等。

5存在的問題及建議

5.1存在的問題

1.現行的《公路養(yǎng)護技術規(guī)范》(JTJ 073-96)適用對象為高等級公路、干線公路以及主要的縣級公路，這些公路在公路網中作用明顯，技術標準也比較高，相比之下，農村公路的技術標準就比較低，如果直接套用規(guī)范，顯然與農村公路的情況不符。有些地區(qū)采取相應降低《公路養(yǎng)護技術規(guī)范》的辦法，來作為農村公路的養(yǎng)護規(guī)程，但是如何參考《公路養(yǎng)護技術規(guī)范》，如何降低標準，降低多少，都難以確定。所以現行的《公路養(yǎng)護技術規(guī)范》不適應農村公路養(yǎng)護的需要。

2.國內外近年來在高等級公路建設上有了迅速發(fā)展，歐美、日本、中國等國家都建立了發(fā)達的高速公路網，因此各國對高等級公路的管養(yǎng)也非常重視，較早地從線形、路基、路面、支擋結構物、生態(tài)環(huán)境等方面進行了大量研究，其相關技術標準也比較日趨完善。對農村公路問題的研究也取得了很大進展。但是我國政府部門對農村公路的養(yǎng)護重視程度還不夠，導致鄉(xiāng)村公路建養(yǎng)處于無序狀態(tài)，甚至無人管養(yǎng)狀態(tài)，從而產生一系列問題。

3.在我國近年來做了少量研究，如由重慶交通學院、交通部北京所等完成的重慶市交委項目“重慶市農村公路簡易施工手冊”(2003年)，交通部西部項目“低造價公路研究”(2002年)等。雖然取得了一些研究成果，但是對鄉(xiāng)村公路特別養(yǎng)護規(guī)程的專門研究相當缺乏，可參考的資料很少。

4.部分地區(qū)在農村公路養(yǎng)護中對養(yǎng)護技術標準、評價方法、養(yǎng)護計劃安排等方面取得了一些經驗，并應用到養(yǎng)護中去，但是這些經驗缺乏理論基礎，沒有形成規(guī)范，不能夠在大范圍內進行推廣，最終也不能成為農村公路養(yǎng)護的指導性意見。

5.2建議

1.當前，我國已經認識到農村公路的重要性，正在大力發(fā)展農村公路，這就需要加強在農村公路相關問題上的研究，逐步完善在農村公路規(guī)劃、設計、建設、施工、養(yǎng)護以及環(huán)境

影響等方面研究，建立一套完整的適應農村公路情況的規(guī)范標準，保證農村公路能夠充分發(fā)揮其應有的作用。

2.我國公路發(fā)展中長期存在著重建輕養(yǎng)的局面，在養(yǎng)護資金不充足的情況下，資金大量傾斜使用在高等級公路養(yǎng)護中，農村公路一般處于無人養(yǎng)護或養(yǎng)護不善狀態(tài)，使農村公路狀況達不到其使用要求。因此，需要改變重建輕養(yǎng)的觀念，把養(yǎng)護工作放到重要的位置。

3.我國在農村公路方面的研究與國外發(fā)達國家在此方面的研究存在了不小差距，這也為我們提供了迎頭趕上的機遇和動力。通過積極借鑒國外相關先進研究成果，可以縮短我國的研究進程。

6結論

本文從農村公路的重要性著手，闡述了農村公路的概念，就目前我國農村公路建設技術標準、養(yǎng)護模式和技術標準進行了討論，并且介紹了國外農村公路的建養(yǎng)及研究現狀。指出了目前我國農村公路研究中存在的問題，特別強調農村公路養(yǎng)護的重要性和緊迫性，并就此提出了自己的建議。

（來源：重慶交通學院學報.2005年第3期

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析與對策研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析與對策研究

【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。在加快建設社會主義新農村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困問題具有重大的現實意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境為研究對象，從財政體制的視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立的財政職能，由縣級政府實施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境問題。

【關鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支

一、引言

分稅制財政體制改革，對緩解我國當時中央政府的財政困境、理順中央與地方政府間財政關系、增強國家宏觀調控能力、提高中央財政收入占財政總收入中的比重貢獻卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財政收入的同時，分稅制的實施也產生了一系列的問題，日益嚴峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國五級政府中最基層的一級，服務的對象是中國最廣大的農民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。然而，目前我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至陷入困境。

時至今日，論述分稅制財政體制的國內文獻甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財力困境的方法；三是探討規(guī)范和管理預算外收入及非預算收入問題。遺憾的是，國內文獻對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境問題關注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級政府財權和財力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉移支付可以部分彌補這一缺口，而且通過現行的三級財政扁平化財政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對于我國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級政府的財權、財力相比，縣強鄉(xiāng)弱則更為明顯。

在此基礎上，本文認為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權、財力與事權的嚴重不對稱，使其已難以成為一級財政。因而可以考慮取締其獨立的財政功能，將其作為縣級政府的派出機構，在縣級以上政府繼續(xù)實行分稅制的大環(huán)境下，縣級政府對轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能實施體制改革的必然性；第四部分是本文的對策建議部分，提出了當前實施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對策建議。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析

分稅制設計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財政，尤其是對縣鄉(xiāng)兩級財政也會產生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；其次，按照中國目前的財政體制設計，上一級政府有權決定它與下一級政府采取的財政劃分方法，所以各級財政遵循“本級優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現行分稅制對各級財政的支出責任并未明確劃分，導致支出責任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長的支出責任表現出極大的不適應。

1、財力與事權不相匹配

分稅制改革后縣鄉(xiāng)財政的財權大大縮小，事權不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財權和事權對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權相適應的財源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級財政在財力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長乏力。

與此同時，我國地方政府還要負責諸如義務教育、基本醫(yī)療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務，而這些公共服務的提供責任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務的主導權，往往把本應承擔的責任推給下級政府，下級政府不堪重負。從而使現行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財權和財力的喪失、事權的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。

2、轉移支付制度不夠完善

如果一個國家要強調地區(qū)之間的財力均衡和社會公平，那么就必須要有一個強大的中央對地方的轉移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉移支付和稅收返還等方式來彌補。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對轉移支付的依賴度達35%，部分山區(qū)農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至更高。因此，轉移支付成為基層政府的主要收入來源之一。

但是，目前我國的財政體系中，四種主要的政府間轉移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設計是為了鼓勵地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經濟的積極性，與建設財力和事權相匹配的體制相背離；一般目的轉移支付的測算基礎不夠科學，實現不了財力與事權的匹配；過渡期轉移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調節(jié)作用；專項撥款名目太多，很多專項撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉移支付資金數額的決定也沒有一定的標準。

解決“基層政府可利用財政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴重的財政收入短缺”這一農村公共財政的最大問題，最為科學可行的制度——省以下轉移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉移支付的不科學、不完善是造成縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農業(yè)稅費改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源

對于以農業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農業(yè)稅改革之前，農業(yè)稅和農業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費成為政府財政收入的重點。縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農業(yè)稅費實施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費。這導致了在20世紀90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉制之后，農民負擔突然變成了嚴重的社會問題。對于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農民的集資收費遠遠超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農村稅費改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農村稅費制度改革取消了村級“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農業(yè)特產稅，2005年全面取消農業(yè)稅。這些都是山區(qū)農業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費，這些稅費的取消導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政銳減。稅源銳減、財政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運行基礎。

4、舉債負擔沉重

由于財政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉移支付又存在時滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財政開支的主要來源。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財政收入的主要來源是農民收入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財政收入的增長。此外，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導利用借款搞投資，形成重復建設，投資后沒有形成經濟效益，承擔的債務無法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務包袱。

在稅源短缺、轉移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財政的債務危機，如果處置不當，任其發(fā)展，也會影響上級財政的安全和基層社會的穩(wěn)定。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革

1、分稅制實施愈發(fā)艱難

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無實。尤其是山區(qū)農業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費主要來自于農業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已然失去了分稅和開支的基礎。

二是稅收征管與財政體制脫節(jié)。稅源減少，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作重心發(fā)生轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展稅收征管和財源建設的積極性與責任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務機構對一鄉(xiāng)一所的機構作了調整，一個基層稅務所要管轄幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務機構只對上級稅務部門負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財政部門對稅收部門的協(xié)調能力日漸減弱，已無法形成協(xié)調機制和工作合力。

三是財政管理措施乏力。在分稅的范疇內不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發(fā)一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當地經濟社會發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益嚴峻的現狀。

2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨立財政職能

財政聯邦制理論認為，從經濟效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動機）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當地居民而具有天然的優(yōu)勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農村公共物品和服務方面具有最佳優(yōu)勢。然而，就我國的實際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運轉、保工資更加困難。近年來，隨著農業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財政供養(yǎng)人員上劃，稅務、金融、工商等機構己經按經濟區(qū)域而非行政區(qū)域設置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的配套環(huán)境己經發(fā)生重大變化。財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機構，已經喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經不復存在。

3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制

統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標準也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關支出全部由中央財政另行撥付。

無論是從稅源的分布情況、預算管理級次、金庫的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構的設置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實施統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。

四、對策建議

處理好縣鄉(xiāng)兩級政府之間的財政關系，關鍵就是要科學界定縣、鄉(xiāng)兩級事權和財權。就當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政實施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級收入

不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅收任務，國稅、地稅及財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入數量不再作為評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的依據和標準。

2、縣級財政承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應由縣級財政按照部門預算的原則統(tǒng)一核定后給予財力轉移支付補助。基層干部可以將時間和精力用在發(fā)展地方經濟和社會事業(yè)上。

3、鼓勵稅源建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務取消后，其對稅源建設、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當地實際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補充業(yè)務支出和基礎設施建設。

4、防范新增債務

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務。例如，對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎代補及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設配套經費由縣級全額承擔，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務。

5、抓好過渡期管理

實施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續(xù)實施分稅制前提下進行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預算管理權限、資金管理和財務審批權限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會的發(fā)展。

【參考文獻】

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