第一篇：淺談當前我國債券信用評級的問題及對策建議

淺談當前我國債券信用評級的問題及對策建議

摘 要：當前我國債券信用評級還處于發展初期，存在評級質量不高、無序競爭等問題，難以為投資者提供高質量、權威性的服務，阻礙了信用評級解決市場經濟條件下的信息不對稱問題、防范信用風險、增強資本市場運作效率等作用的有效發揮。必須究其根本原因，解決相應問題：一是加快征信立法進程，協調強化監管，推動建立社會信用體系，完善債券市場評級外部環境；二是評級機構自身應完善內部管理，提高技術水平，加強自律合作，努力樹立行業公信力。

關鍵詞：信用評級；債券信用評級；銀行間債券市場；評級質量

一、引言

信用評級是指獨立的專業化機構對影響評級對象的各類信用風險因素進行分析研究，就其償還債務的能力及其償債意愿進行綜合評價，并且用簡單明了的符號進行表示的經濟行為。債券信用評級主要指信用評級機構以發行人及其發行的債務融資工具為對象進行的信用評級。發達國家實踐表明，債券信用評級通過解決市場經濟條件下的信息不對稱問題，在防范信用風險，增強資本市場運作效率，幫助政府部門增強資本市場有效監管上發揮著重要作用。我國的債券信用評級自20世紀80年代起步，目前信用評級已成為企業進行債券融資的必經程序之一。但是相比發達國家，我國債券信用評級還處于發展初期，存在著評級質量不高、評級行業存在無序競爭等問題，阻礙了債券信用評級作用的發揮。我國債券市場包括銀行間債券市場、交易所債券市場和憑證式國債市場三個部分，銀行間債券市場是其中的主要部分，債券的存量、交易量、企業主體債券發行量均占90％以上，本文擬以銀行間債券市場為例，分析債券信用評級存在的問題，為充分發揮信用評級揭示發債企業的風險，保障債券市場健康發展的重要作用提供參考。

二、評級機構在銀行間債券市場信用評級業務開展情況

(一)銀行間債券市場信用評級業務概況

2000～2008年，評級機構為銀行間債券市場企業主體債券發行(包括企業債券、非政策性金融機構債券、中期票據、短期融資券，不含資產支持證券)共承做了1323期債項的信用評級，僅有16期債券發行未進行評級。其中，累計發行335期企業債，發行規模6935億元；108期非政策性金融機構債券。規模4537.6億元；39期中期票據，規模1737億元；857期短期融資券，規模12024.1億元(見圖1)。

(二)所評級別分布情況

評級機構對發債主體及債項做出的評級結果分布(1)主體信用等級：除中期票據均為AAA外，級別自A-至AAA(僅2008年出現了兩期短期融資券的長期主體信用等級為BBB+)；

(2)債項信用等級：除中期票據均為AAA、短期融資券均為A-外，級別自AA-至AAA，具體級別分布情況見圖

2、(三)當前銀行間債券市場監管概況

1997年中國人民銀行以發文認可中國誠信證券評估有限公司等9家評級機構從事企業債券信用評級工作。中國人民銀行公告[2004]第22號及中國人民銀行令[2008]第1號進一步明確，企業在銀行間債券市場發行債務融資工具應由在中國境內注冊且具備債券評級資質的評級機構進行信用評級。人民銀行征信管理局于2005年重新認定了中誠信國際信用評級有限責任公司等5家信用評級結果可在銀行間債券市場使用的全國性評級機構，相繼發布了

《中國人民銀行信用評級管理指導意見》、《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規范》以及《關于加強銀行間債券市場信用評級作業管理的通知》等一系列制度，加強了對銀行間債券市場信用評級工作的管理。根據上述制度要求，評級機構在執業中應遵循規

三、目前銀行間債券市場信用評級工作中存在的主要問題

(一)評級質量不高

一是評級報告質量不高。根據銀行間交易商協會對評級報告、跟蹤評級報告的修改意見，部分報告中存在企業經營、行業、銀行授信等數據陳舊，對企業所在地國民經濟發展及財政情況的分析不夠透徹，未能充分反映宏觀經濟運行對企業的影響，對發債企業接受擔保及對外擔保情況揭示不夠等問題。

二是評定級別偏高。根據評級機構歷年的評級結果分布可以看出，主體信用等級以及債項信用等級在AA-以上(含AA-)的債券項數及規模比重較大，而且呈逐年增加的趨勢，低信用等級的比重則逐年下降。以短期融資券為例，主體信用等級為AAA的企業發行筆數占總量比例由2006年的14.69％增加至18.28％；發行規模占比由43％增加至52.2％：AA-以下(不含AA-)的發行筆數占比由2007年的25.19％下降至18.29％，發行規模占比由10.16％下降至4.83％(見表1)。

三是評定級別與利差一致率偏低。由于債券市場缺乏違約數據，業內通常運用債券利差對評級質量進行檢驗，即假定債券利差在較大程度上反映了受評對象的信用風險。根據風險越大、收益越高的原理，若信用級別與債券利差呈嚴格的單調遞減關系，則說明信用評級質量較高。統計數據顯示，2006年10月到2009年3月期間，經中誠信國際、大公國際、聯合資信三家機構(當前銀行間債券市場信用評級市場份額前三強)評級的短期融資券發行利差和交易利差均值與其信用級別總體呈遞減關系(見圖

6、圖7)；但是，評定級別與利差呈嚴格單調遞減關系的交易日占總交易日的比重(即一致率)不高，三家機構評級結果與發行利差的一致率為84.13％。與交易利差的一致率僅為31.27％。綜上可見，目前債券信用評級的風險揭示、信用定價功能尚未得到有效發揮。部分機構投資者反映，評級報告、評定級別對于投資決策的參考度不高。

(二)評級行業出現無序競爭苗頭

隨著債券市場的興起，債券信用評級行業一度出現激烈的價格競爭，為此，2007年人民銀行推動銀行間債券市場信用評級機構形成了《評級收費自律公約》，并發布了《加強銀行間債券市場信用評級作業管理的通知》，要求評級機構在開展評級業務前必須將信用評級協議、信用評級收費憑證復印件等向人民銀行報備，使得價格競爭得到了有效遏制。但是隨之而來的是以變相降價及級別競爭為代表的競爭形式。特別是級別競爭，已逐步由評審階段走向合同簽署之前，出現了所謂的“預評級”行為，即評級機構在與企業簽訂評級合同前，僅依據企業的部分書面資料便承諾給予較高信用等級，甚至有個別評級機構在洽談業務時出具加蓋公章的預評級報告來爭奪市場。變相降價以及級別競爭違反了信用評級規范，使得債券評定級別日益趨高，影響了債券評級的獨立性、公正性；更為重要的是由于其較為隱蔽、難以有效監管的特點，嚴重擾亂了評級市場秩序。

四、原因分析

(一)評級機構內部因素

1.信用評級機構對市場、對投資者高度負責的職業操守有所缺失。債券信用評級只有提供高質量的、權威的信息，才能得以生存及發展，具備以市場、投資者為重的職業道德是評級機構的必備素質之一。評級機構的素質決定評級質量。然而目前我國的信用評級機構卻是以利益、市場為根本目標，進而一切以發行方、承銷商的意志為重，在執業過程中以發行方、承銷商不配合為理由，以犧牲規范來獲取市場的短期行為屢見不鮮。例如，有的機構評級作業時間不足，有的跟蹤評級采取電話訪談形式進行，有的甚至配合發行方進行“預評級”，在尚未采集完整、充足、可靠的基礎信息資料時，就倉促做出符合發行方需要的評級結果，素質有待提高。

2.信用評級機構缺乏有效的制度安排以確保獨立性。由于市場經濟存在信息不對稱和委托代理問題，需要由獨立的專業性機構進行信用評估，為投資者和監管者提供信息服務，因而獨立于任何一方不受干預是評級機構存在的前提。我國信用評級機構之所以獨立性不強，除職業操守缺失外，缺乏有效的內部管理機制也是重要原因，一方面評級機構自身未對影響獨立性的各種因素進行有效識別；另一方面評級機構的組織結構、內部制度尚不健全，信息披露也不充分，很難確保不受被評對象、承銷商等債券發行相關利益主體的影響。

3.信用評級機構尚不具備加工高質量評級信息的科研能力。市場經濟條件下的信用風險具有綜合性、復雜性等特征，信用評級機構作為揭示風險的專業機構，應在行業風險、地區風險、專題研究、數據研究、評級體系、違約統計等基礎理論研究和應用、提高分析人員的分析研究能力上加大投入，加強自我積累及提高，為識別信用風險、判斷信用違約率奠定堅實的技術基礎。而目前我國的多數評級機構還是以片面追求業務拓展、獲取眼前利益為目標，缺乏對評級的基礎投入，沒有形成突出的技術優勢，這將從根本上制約其發展。

(二)債券信用評級業所處的外部環境因素

1.缺乏對評級機構的統一監管，多頭管理與無人管理并存。目前，發改委、人民銀行、證監會分別在企業債、銀行間債券市場企業主體債券、交易所債券的發行規定中認可對信用評級機構評級結果的使用，三個部門認可的評級機構有交叉也有不同，監管的理念、內容和力度有較大的差別。如僅人民銀行制定了《信用評級規范》，對評級機構執業行為提出詳細要求；而同時，企業債可以跨市場分銷，缺乏統一的協調的監管，將難以對評級機構形成強有力的約束。具體比較見表2。目前《征信管理條例》已面向社會各界征求意見，雖然其中明確“人民銀行為國務院征信業監督管理部門”，賦予了人民銀行管理征信業的法定職責，但同時規定“法律、行政法規規定征信機構有關業務接受其他監管部門監督管理的，依照其規定”，三個部門在信用評級監管實踐中的權限還有待進一步界定。

2.評級行業的發展缺乏良好的信用環境。一是征信體系建設剛剛起步，有關信息公開的法律規定及制度安排尚未出臺。評級機構難以從工商、稅務、法院等政府部門、征信機構、銀行、媒體等多渠道、全方位收集企業信息，對企業提供的信用信息無法進行比對及驗證，評級結果的客觀性和準確性受到一定的限制；公開披露的企業破產、違約的數據較少，難以借助違約率統計加強評級的基礎研究等。二是債券市場有關參與主體的信用意識不強。企業及承銷商僅關注信用評級在債券發行中降低發債成本、保證發債成功的“許可證”作用，忽視揭示企業真實的信用風險、反映企業未來償債能力等功能，對評級機構規范的執業行為支持不夠。

3.評級行業的發展缺乏良好的市場環境。由于我國債券市場尚不成熟，債券發行、利率等尚未實現市場化，難以形成對債券信用評級真實的市場需求。債券發行者多為大型國企或地方政府公共項目，且大多得到高資信等級機構(通常為政府或金融機構)擔保，信用評級揭示風險、評價優劣的作用難以得到充分發揮；無擔保短期融資券定價雖然趨于市場化，但開展債券評級的時間較短，缺乏足夠的樣本，評級機構還無法通過違約率、利差檢驗等統計數據來驗證評級結果的準確性，也無法向社會披露自身的評級表現。

五、對策建議

(一)加快征信立法進程，協調強化監管，推動建立社會信用體系，完善債券市場評級外部環境

1.推進征信立法，建立信用評級機構監管的法律框架。盡快出臺《征信管理條例》及相關司法解釋，在明確賦予人民銀行管理信用評級機構法定職責的同時，對發改委、證監會的管理權限進行界定；并將評級機構的準人條件、人員素質、執業規范、信息披露、獨立性及

利益回避安排、退出機制、監管部門的具體監管措施納入法律監管框架。應借鑒歐盟強化信用評級機構管理的思路，進一步細化關于加強獨立性、避免利益沖突的有關規定，強制擴大信息披露范圍。加強對評級機構內部管理的指導，實現對評級機構的有效約束。

2.協調、強化對債券市場相關主體的監管。一是要加強對相關中介機構的監管。協調有關監管部門加強對債券承銷商及會計師事務所、律師事務所、資產評估機構等中介機構的監管，保證其出具文件的客觀、真實及完整性。二是應加大對發債主體的制度性約束。應對發債企業提出信息披露要求，并以公開批評、將違規情況錄入征信系統等方式，約束企業協助完成跟蹤評級。三是強化對評級機構的監管。加大對評級機構執行制度情況的檢查力度，對于違規的評級機構，應采取公開批評、責令退出市場等手段進行強制性約束，凈化市場競爭環境，促進評級機構規范執業及提高執業水平。

3.進一步完善債券市場。應在控制風險的前提下，適時推出“低信用等級債券”等產品，引入成熟的多元化投資主體，使信用評級識別風險、判別優劣、解決信息不對稱、債券定價的作用得到發揮，通過市場的需求，為債券信用評級創造更大的發展空間。

4.推動建立良好的信用環境。一是進一步推動社會信用體系建設。包括建立和完善信用信息的采集及共享機制，完善守信激勵及失信懲戒機制，健全破產機制等，創造良好的信用制度環境。二是加強對債券市場各參與主體信用知識的宣傳及教育，提高其對評級作用的認識，創造良好的信用文化環境。

(二)評級機構自身應完善內部管理，提高技術水平，加強自律合作，努力樹立行業公信力

1.遵守評級行業職業操守，規范從業人員職業行為。評級機構應切實遵守適應行業發展特點的職業操守，規范從業人員職業行為，提高從業人員整體素質和職業道德水準，切實為投資者提供優質服務；應建立健康的評級業企業文化和信用文化，維護評級業的良好信譽。促進評級業的健康發展。

2.加強內部管理。有效增強獨立性。評級機構為確保客觀獨立公正地出具評級結果，一是要有效識別可能影響獨立性的各種行為及情形，如，評級機構與法人或其他組織存在資產關聯或其他利害關系，評級人員從事信用咨詢或顧問業務、參與評級價格談判、兼職從事與評級業務有利益沖突的工作，等等。二是要完善各項內部控制機制以避免上述利益沖突。如，評級機構應向社會公開披露其評級原則、方法和流程，提高評級結果的透明性；應完善組織結構，強化內部控制制度的落實；應細化評級人員操作守則、“防火墻”制度、獨立的評審機制等確保各項評級業務符合規范要求，杜絕影響信用評級客觀獨立性的因素。

3.提高評級行業的技術水平。評級機構應站在整個行業生存和發展的高度，加強違約率統計、利差檢驗，分析目前評級表現的不足；積極學習先進的評級技術，同時加強自身技術研發、技術積累。提高人員素質，探索符合中國國情、具有國際先進水平的信用評級體系，促進評級技術的發展。

4.加強評級行業的自律合作。評級機構應從維護行業公信力的角度出發，加強評級機構之間的溝通交流，建立完善自律守則，落實自律公約，避免不正當競爭，減少以市場、利益為中心的短期行為，共同樹立評級行業公信力，促進評級行業的健康發展。

第二篇：淺談我國當前環境問題及對策

淺談我國當前環境問題及對策

姓名： 學院： 專業： 學號：

摘要：環境問題是全世界面臨的一個重大時代問題。我國在經濟社會發展過程中也遇到了環境惡化這個難題。本文在對環境問題的產生和我國環境問題的現狀及其原因進行了認真細致的分析；并根據我國環境問題形成原因的特殊性，對解決我國環境問題的對策進行了探討。

關鍵詞：環境保護、環境問題、法制建設、政府干預、環境保護產業化

前言：

環境保護就是通過采取行政的、法律的、經濟的、科學技術等多方面的措施，保護人類生存的環境不受污染和破壞；還要依據人類的意愿，保護和改善環境，使它更好地適合于人類勞動和生活以及自然界中生物的生存，消除那些破壞環境并危及人類生活和生存的不利因素。隨著改革開放的深入發展與經濟的快速增長，中國環境資源問題達到觸目驚心的程度。目前，我國以城市為中心的環境污染 不斷加劇，并正向農村蔓延，在一些經濟發達、人口稠密地區，環境污染尤為突出。環境惡化己嚴重制約著我國的經濟發展，威脅著中華民族的生存空間。因此，深刻認識我國所面臨的環境形勢，深入探索切實有效的環境保護措施，對于促進我國經濟社會可持續發展，具有極其重要的意義。

一、我國環境面臨的主要問題 1.1環境問題的產生

環境，是一個含義非常豐富的概念。它不僅被單獨使用，也常和其他詞組合成復 合詞，如人文環境、生活環境、投資環境、地理環境等。不同的學科對其涵義有不同的界定。本文所研的環境，“是指影響人類生存和發展的各種天然的和經 過 人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村。”(中華人 民共和國環境保護法)環境問題是隨著社會生產力的發展而產生發展的，不同的歷史時期其環境問題也不相同，依據歷史時期的不同，我們可以把環境問題分為兩種，一種是傳統意義的環境問題，這主要是指在工業革命以前人們對自然資源的不合理開發、利用所導致的環境破壞和資源浪費，即由于過分開墾荒地，濫伐林木、過度放牧，掠奪捕撈等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生物資源日益減少，旱澇災害頻繁等等。另一種就是現代意義上的環境問題，它是指在工業革命之后，隨著工農業迅速發展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，也引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農藥污染等更加嚴重的環境問題，其污染的廣度深度已大大超過了從前所引發的大量的“環境公害”事件（也稱環境公眾受害，指人們對生活環境和生態環境所造成的社會性危害，包括環境破壞）。

1.2我國環境問題的現狀

我國是一個人均物質資源相對缺乏的發展中國家，隨著與全球化的經濟體系“接軌”的步伐加快，生態環境與經濟增長的矛盾日益激烈化和外顯化，尤其是環境污染十分突出。我國的環境狀況可以概括為：局部有所改善，總體仍在惡化。環境污染和生態破壞日益成為我國經濟和社會發展的重要制約因素，我國環境保護工作雖然取得多項進展，但形勢仍然非常嚴峻。主要分為以下幾個方面：

1.2.1大氣污染十分嚴重

在我國能源結構中，一次能源中煤占70%以上，燃煤產生的煙塵，二氧化硫、一氧化碳、一氧化氮等大氣污染物都將增加。我國已成為繼歐洲、北美之后的第三大酸雨沉降重點地區之一。全球空氣污染最嚴重的10大城市中，我國占7個。全國600多座城市中，空氣質量符合國家一級標準的為數很少。此外，汽車尾氣污染突出。汽車排放的氮氧化物，一氧化碳等已經成為我國大城市的重要流動污染源。

1.2.2水體污染形勢嚴峻

由于任意排放工業廢水和污染物使得江河湖庫水域普遍受到不同程度的污 染，造成水質惡化。七大水系中，1/3以上的河段的水質不能達到使用功能要求，各大淡水湖泊和城市湖泊均為中度污染。我國符合飲用水衛生標準的水僅占10 ％，基本符合標準的占20％，不符合飲用水標準的達 70％。以地下水為飲水的城市，90％以上的地下水受到不同程度的污染，而且污染逐年加重。

1.2.3土壤狀況不斷惡化

目前，我國水土流失面積達365萬平方公里。水土流失不僅使我國失去了大 片寶貴的土地，還使河床升高，湖泊、水庫淤積，因而洪澇災害頻繁，使人民的生命財產安全受到了嚴峻的威脅。建國以來，我國沙漠面積已由15 億畝擴大到 2 5億畝，全國已有66．7萬公頃耕地、235萬公頃草地和639萬公頃林地變成流沙。荒漠化年均擴展速率達4％以上。

1.2.4噪聲和固體廢物加劇

全國有2/3的城市居民生活在超標的噪聲環境中。又由于我國對固體廢棄物的處理處置率均較低，多數垃圾只是露天放置。不僅占用大量土地，還污染了耕地及地表水和地下水。工業固體廢物和生活垃圾已累積7O億噸，垃圾“圍城”現象十分普遍，受污染耕地達1．5億畝以上。危險廢物大多未得到有效處置，隨意堆放形成重大環境隱患。

1.2.5植被破壞更加嚴峻

森林是生態系統的重要支柱。一個良性生態系統要求森林覆蓋率不低于30％。盡管建國后我國開展了大規模植樹造林活動，但森林破壞更為嚴重，特別是用材林中可供采伐的成熟林和過熟林蓄積量已大幅度減少。幾十年來，由于過度放牧和管理不善，造成了13 億畝草原嚴重退化、沙化、堿化，加劇了草地水土流失和風沙危害。

二、我國環境問題的原因分析

改革開放以來，我國傳統的中央型計劃經濟逐步向市場經濟過渡，社會政治、經濟和文化生活日益多樣化、復雜化。在此過程中，各種市場主體在追求自身效用最大化的同時所呈現的矛盾也愈發加劇。由于政府(環境治理的供給者)和生產廠商(環境治理的消費者)目標函數的差異以及預期收益——成本大小的不同，決定了環境治理與經濟社會發展之間存在著一定的矛盾。我國環境問題固然有其國情、歷史、技術、倫理等方面的原因，但造成我國目前環境狀況不斷惡化的原因主要有：

2.1經濟快速增長的原因

目前，我國經濟正處于從傳統的計劃經濟向市場經濟轉軌的時期，同時也是我國經濟高速增長的時期，從發達國家經濟發展的歷史來看，這個階段正是環境問題最嚴重的時期，因而我國在這一時期承受的生態環境壓力會更為沉重。

第一，經濟發展引起的環境問題惡化。我國的經濟體制改革是對社會生產力的極大解放，這種解放刺激了國民經濟的高速增長，但與此同時，對資源開發利用規模和各行業污染物排放量也會隨之高速增加。然而，由于國民經濟尚處在粗放型向集約型轉變的轉型時期，人們只關注于經濟增長的數字，卻往往忽略了其背后所付出的沉重代價：對資源的掠奪式開發造成環境的極大破壞；我國近年來的生態環境問題呈幾何級數增長。

第二，經濟利益與環境保護的沖突。市場經濟發展所追求的是高額利潤，是相對少數人的利益，而環境保護則是多數人的利益，二者是對立狀態，法律對這種顯性沖突的社會關系，比較容易做出規范。而我國經濟是以公有制為主體，經濟利益的主體和環境利益的主體具有統一性。但近年來，我國農村環境惡化尤為明顯，一些鄉鎮企業的農民為“脫貧致富”，寧肯容忍環境污染對國家、所在集體和本人的損害。對此，國家不得不采取強制措施關閉“十五小”企業。但在一定意義上，政府既是沖突調解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營龐大，法律執行的難度極大。

2.2 環境立法的滯后

我國的環境立法大多產生于20世紀80年代，立法指導思想多少在促進經濟發展的前提下兼顧環境保護，基本上是建立在適應計劃經濟體制要求的基礎上, 90 年代開始注重適應市場經濟體制要求，但并未從根本上發生轉變。環境立法的指導思想由于受計劃經濟的影響而長期遵循“成熟一條制定一條”的原則，這一原則使環境立法只注重經驗性而忽視先導性，許多條款明顯滯后，甚至與現實脫節，使得市場經濟帶來的大量新情況、新問題、新措施無法可依。同時，我國環境法律制度創設時間短，且是在經濟社會轉型過程的不穩定因素大量存在的條件下產生的：一是尚未經過、也未有成熟的市場考驗；二是有些制度援引或借鑒西方法律體系的內容，很難在短時期完全吻合我國特定社會經濟的現實條件。

2.3 環保部門執法監督職能不到位

在現行體制下，環保法律幾乎未授予環保部門任何直接強制執行權力，尤其是無工商、稅務等部門所擁有的查封、凍結、扣押、沒收、強制劃撥等手段，使得環保部門對層出不窮的違法行為常感力不從心或束手無策，難以有效地進行監督管理。環保部門只能通過申請人民法院強制執行的方式迫使不履行環保法律義務的相對人履行義務。在實際工作中，環保部門普遍感到缺乏必要的直接強制執行權力來保證執法的權威性、嚴肅性。這就決定了環保執法目前在很大程度上呈現軟弱的狀態，它不僅影響了執法部門的執法積極性，降低了執法效率，同時在一定程度上助長了環境違法行為的滋生。

2.4政府干預的失靈

在我國趕超式的經濟發展模式下，各級地方政府無論是從地方利益還是政治前途出發都會選擇經濟利益至上的戰略，甚至為此犧牲環境利益。原因很簡單, 環境質量的改善通常要很長一段時間才可以顯現，而經濟增長帶來的利益更為直接和明顯。地方官員的任期通常比較短，在此前提下，忽視環境而發展經濟就成為地方政府的一種理性的選擇。再者,地方政府與其所轄的污染企業之間存在著千絲萬縷的利益關系，使得地方政府往往維護企業的發展，在制定和執行污染控制任務時敷衍、搪塞；況且，環境質量具有很強的外溢效應，不僅表現在一個地區對公共環境的污染會損害相鄰地區的利益，而且一個地區政府治理本地區環境的好處肯定會被其他地區所獲得，這就削弱了地方進行環保投資的積極性。這種政府負責環境治理與發展經濟的矛盾存在是導致我國環境污染惡化的一個重要原因。

三、我國環境保護的主要對策

面對日益嚴重的環境污染，我國政府十分重視環境保護工作，在全國范圍內初步建立起環境保護部門監督管理。各有關部門分工負責的環境管理體系以及 相應的環境監測、監理、統計、科研、宣傳、教育體系，環境保護已經從末端治理轉變到源頭控制。但是，冰凍三尺，非一日之寒。解決生態環境問題不可能一蹴而就，它是一個系統工程，需要長期、艱苦的努力。因此，必須尋找與所有者利益兼容的治理機制，實現生態環境的宏觀治理，建立并健全干預機制，才能使生態環境的治理長期、有效地開展。

3.1 加強教育，提高公眾環境保護意識

我國環境保護的開展，環境保護法律的執行需要全國的共同參與與支持。因此，要充分發揮輿論的宣傳、監督作用，廣泛普及和宣傳環境科學知識和法律知識，切實增強全民族的環境意識和法制觀念，促進全社會形成自覺愛護環境、遵守環境法律法規的良好風尚。特別是要加強環境保護執法人員的教育，以提高環保執法水平。

3.2 強化法律手段，切實落實環境保護

我國雖然已建立起比較完整的環境保護的法律體系，但是，在法律的執行中問題題還很多，“有法不依，執法不嚴，違法不究”的現象還很普遍。特別是隨著社會主義市場經濟體制的建立和可持續發展戰略的提出，在實行市場經濟體制和可 持續發展的大背景下，環境保護法律制度在很多方面已不能適應經濟發展和環境 保護的客觀需要。因此，環境保護要進一步強化法律手段，修訂與市場經濟和可持續發展不相符合的法律、法規；要努力填補環境法領域的空白，盡早出臺放射性污染防治法、有毒化學品管理法以及與單行法相配套的實施細則：加強地方 環境資源立法，使國家和地方的法律法規相互配套，使法律對環境的保護更具有 針對性和可操作性；進一步理順和明確我國的環境執法體制及各執法機構的職責。避免由于執法機構的職責不清、多頭執法而影響執法效力的問題。

3.3 改變發展模式，走可持續發展之路

要使環境有利于經濟可持續發展，必須走出環境保護與經濟發展相分離的誤區，確立環境保護和經濟發展不可分的理念。我們再也不能沿襲過去通過高消耗追求經濟數量型增長和“先污染后治理”的傳統發展模式，而必須努力尋求一條人口、經濟、社會、環境和資源相互協調，既能滿足當代人的需求，又不對滿足后代人需求的能力構成危害的可持續發展的道路；要將經濟建設與環境保護協調起來，從傳統的發展模式改變為可持續發展的模式，即從資源消耗型的發展轉變為 資源節約型，從破壞環境型的發展轉變為環境友好型，從技術落后型轉變為技 術先進型，從管理粗放型轉變為管理科學型；要突破傳統體制的束縛，建立環境保護市場化機制，運用市場和科技的力量，大力推進環境保護產業化發展。

3.4 推進環境保護產業化

加強環境保護，必須發展環保產業，使之成為我國國民經濟的支柱產業之一。發展環保產業，要通過觀念更新，創造環保產業的需求。要在決策體系中增加和突出環保評價程序，依法采取環境評價一票否決制，從而確立環保在經濟活動中 的根本地位和權威，由此創造環境保護產業的需求。

要通過體制創新，引進環保市場化機制，大力推進環保產業化。要通過調節稅收政策。優化推進環保產業化的政策體制；要通過轉化和應用環保科技成果，提升環保產業的科技含量與水平；要加大對生態建設的財力投入，積極探索多元 化的投融資機制，采取政府引導、社會投入的方式，鼓勵企業、社會和民間資金投入生態建設。

四、結語

進入21世紀，人類對自身的不良活動及不良后果的認識更加深刻，大氣的污染、環境的破壞、地球的升溫等一系列突出的生存危機問題，已擺在人類的面前，人類如何實現真正意義上的科學發展，又好又快發展，好是前提，把發展放在好的基礎上前進，已經成為人們的共識。今天困擾我們的各種環境問題如果不好好解決將會遺留給我們的子孫后代，雖然今天在我們的努力后環境得到了一定的改善，但是這樣的進度是遠遠不夠的，是一個長遠的問題，正所謂任重道遠。只要我們真正認清環境形勢，采取切實可行的保護環境的措施，全社會共同努力，就一定能夠遏制住我國的環境污染問題，使我們的經濟建設走上可持續發展的軌道。

參考文獻：

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第三篇：規范發展我國信用評級行業的政策建議

到本世紀初，隨著社會主義市場經濟體制的初步建立，市場機制的作用進一步得到發揮，開始在資源配置中起基礎性作用。然而，在市場經濟體制建立和完善的同時，我國社會經濟生活中的信用失缺現象仍然相當嚴重，惡意逃債、合同違約、債務拖欠、商業欺詐等經濟失信現象日益增多，嚴重制約了信用功能的發揮，大大提高了市場交易的成本，降低了市場效率和經濟的活力，惡化了市場信用環境和市場秩序，直接影響到市場體系的完善和資源配置效率。因此，整頓市場經濟秩序，重建社會信用體系成為我國當前面臨的重要問題。

建立適應市場經濟要求的社會信用體系，是一項艱巨而復雜的社會系統工程。資信評級行業作為現代市場經濟中社會信用體系的重要組成部分，在維護市場經濟秩序、促進資本市場健康發展、協助銀行提高信貸質量、提高證券發行的質量和效率等方面發揮著重要作用。在發達的市場經濟國家中，資信評級已成為一種不可或缺的金融中介服務。為此，在借鑒國際經驗基礎上，分析總結我國資信評級行業10余年來發展的經驗教訓，發現問題，提出對策，對于促進資信評級行業的規范發展、完善社會信用體系和推進市場經濟體制建設都具有重要意義。



一、資信評級的功能和作用

資信評級（credit

rating，也稱為信用評級、信用評估、資信評估）是在信用關系復雜的市場經濟環境下，對企業、債券發行者、金融機構等市場參與主體，就其將來完全、按期償還債務的能力及其可償債程度進行綜合評價的業務。由于資信評級是對經濟活動中的借貸信用行為的可靠性和安全程度進行獨立客觀的分析，并提供有關信用風險程度的信息，因而有助于投資者（授信人）判斷某一固定收入的投資發生損失的相對可能性。自20世紀初美國穆迪公司建立了世界上第一家資信評級機構以來，資信評級行業經過百年來的發展，在揭示和防范信用風險、降低交易成本以及協助政府進行金融監管等方面所發揮的重要作用，日益被投資者和監管機構所認同。其功能和作用主要是：

（一）揭示債務發行人的信用風險，降低交易成本

信用評級的目的并不是向市場的參與者推薦購買、銷售或持有一種證券，而是信用評級機構根據債務發行者提供的資料，或從它認為可靠的其他途徑獲得的資料對發債人的信用風險作出準確、客觀、公正的評價。由于資信評級機構掌握大量、詳實的信用資料，并堅持“利益中立”的原則，且具有專業優勢，因此評級結果日益被發債人和債券市場投資者所認同，在很大程度上改變了發債者與投資者之間信息不對稱的現象，起到防范并降低投資者所面臨的信用風險、協助投資者進行投資決策和提高證券發行效率、降低交易成本的雙重作用。

（二）協助政府部門加強市場監管，有效防范金融風險

一般來說，監管對評級的應用主要有三個方面：一是根據信用級別限制被監管機構的投資范圍，如許多西方國家都規定商業銀行、保險公司、養老基金等機構投資者不得購買投機級（即bbb級以下）債券；二是根據信用評級制定金融機構的資本充足率；三是有關發債機構的信息披露和最低評級的要求。各國的監管經驗表明，政府監管部門采用評級結果的做法，有助于提高信息透明度，有效防范金融風險。

（三）適應經濟全球化發展的需要

隨著經濟全球化進程的加快，國際貿易和國際金融急劇擴張，資本市場的全球化日益受到重視，跨國公司、各國金融機構等對國際性資信評級公司的業務需求日益增加，以防范跨國交易（投融資）所面臨的信用風險。為了保護本國投資者，各國監管機構進一步加強了對跨國融資主體或品種的評級要求。如今包括穆迪、標準普爾在內的幾家

二、資信評級行業發展的國際經驗

（一）資信評級行業發展的基本模式

從資信評級業發展的歷史看，大體上可以劃分為兩種模式：一是“市場驅動型”模式，有代表性的國家或地區主要包括美國和歐洲一些國家。這一模式的主要特征是監管部門不直接對資信評級機構的設立、業務范圍等進行監管，資信評級機構的生存和發展主要由市場決定。監管部門作為資信評級結果的使用者之一，一般都根據資信評級機構在市場中的表現，作出認可某些資信評級機構的評級結果的規定。如美國資信評級業在70年代加快發展的一個主要原因，就是監管部門在有關規定中廣泛使用資信評級結果，特別是美國證券交易委員會1975年對標準普爾、穆迪、惠譽三家資信評級機構評級結果的認可，使這些公司的業務迅速發展，并迅速成為在國際上產生重要影響的跨國機構。二是“政策法規驅動型”模式，在70年代末或80年代初發展資信評級業的一些國家和地區基本上屬于這一種模式，監管部門對資信評級機構和評級業務的推動和有效監管成為評級業發展的主要動力之一。比如，不僅很多國家對資信評級機構的市場準入、資格核準和認定，以及資信評級業務范圍的核準等作出明確的規定，而且有的國家的監管機構（主要是中央銀行）還直接參與發起設立資信評級機構。從國際經驗看，不論是哪一種模式，資信評級行業的發展主要取決于監管部門和投資者對評級結果的使用情況，而不是被評級對象是否愿意接受評級。其中，監管部門對評級結果的使用對評級業的發展起到了關鍵的作用。因此，通過政策法規支持資信評級業的發展，是發展培育資本市場的一個途徑，同時，資信評級機構作為向公眾提供風險信息的中介服務機構，在其發展的初期對其加強監管，也有利于資信評級業的健康發展。

（二）信用評級的基本方法

國際上的信用評級方法主要有兩種：一種是主觀評級方法，另一種是客觀評級方法。主觀評級更多地依賴于評級人員對受評機構的定性分析和綜合判斷，客觀評級則更多地以客觀因素為依據。隨著評級行業的不斷發展，各評級機構認識到單純依靠主觀評級或客觀評級都不能很好地反映受評企業的資信狀況，因此目前許多評級機構都強調主觀評級與客觀評級相結合，但不同的評級機構在評級程序和具體的指標體系方面仍存在差別。在評級業的發展中，各評級公司不斷總結自身經驗，評級指標不斷細化，評級程序也日益嚴謹。以穆迪公司對銀行業的評級為例，對信用風險的分析評價不僅對5類共37個指標進行定量分析，而且對受評銀行的經營環境、所有權與公司治理結構、業務價值、盈利能力、風險狀況與風險管理、資本充足率和管理策略與管理質量等7個方面進行定性分析，并經過嚴格的評級程序最終確定受評銀行的資信等級。由于美國的資信評級業務開展最早、最為發達、影響最大，美國的評級方法、指標體系和評級程序目前居于主流地位，并被許多國家借鑒。

（三）資信評級的主要業務及其來源

從國際經驗看，資信評級的業務主體大體包括三部分：即主權國家、金融機構和非金融機構。其中，對受評對象的評級可劃分為兩部分，即發債人評級和各種債務工具的評級。發債人評級是對受評對象自身償付能力的評價；各種債務工具的評級則是在發行人信用等級的基礎上，考慮每一種債務工具的特點和受保障的程度，來確定其最終信用等級。從評級機構的業務來源看，主要包括兩類：一是委托評級，即資信評級公司接受評級對象的委托對受評對象進行資信評級并收取評級費用；二是評級公司對某些機構進行的自主評級。行，內部掌握，也可由有關部門批準的評估機構進行。”中國人民銀行制定的《貸款證管理辦法》規定，“資信評估機構對企業所作資信評定結論，可作為金融機構向企業提供貸款的參考依據。”一系列政策法規和管理辦法的出臺，為資信評級行業制度框架的初步建立奠定了基礎。

（二）我國資信評級機構的國際合作與市場開放現狀

隨著我國改革開放進程的逐步深入，國內資信評級機構與國際著名資信評級公司的合作也不斷加深。1999年7月30日，大公國際資信評估有限公司與穆迪投資者服務公司簽署合作協議，宣告雙方正式建立戰略伙伴關系。合作將分兩個階段進行：第一階段由穆迪向大公提供信用評級與管理技術，為大公培養評級分析人員，聯合開發適合我國資本市場的信用風險分析評價體系；第二階段由大公穆迪共同出資組建合資公司，在我國和國際資本市場獨立開展資信評估業務。同年8月，中國誠信證券評估有限公司與惠譽國際信用評級公司共同組建了我國第一家中外合資信用評級機構。與國際著名資信評級機構的合資與合作，有利于直接吸收國際最先進的資本市場信用風險分析與管理的核心技術，快速提高國內信用風險分析、評價與管理水平，推進我國資信評估業的國際化與規范化進程。

（三）我國資信評級市場發展趨勢

1．債券評級市場有較大的發展空間。在成熟的資本市場上，由于財務杠桿的存在，優秀的企業往往傾向于以債券而不是股票籌資，實力不足的企業也能利用較高的債券利率來吸引激進的投資者，所以債券市場的規模遠遠大于股票市場。但由于多種原因，我國債券市場的發行規模還很小，據不完全統計，2000年我國證券市場融資額達6400多億元。其中，國債融資4800多億元，股票融資1400多億元，而企業債券融資僅100多億元。滬深兩地股市交易中的股票已過1000只，而交易中的企業債券只有10幾只。這表明我國的債券市場還有很大的發展空間，對資信評級的市場需求也將很大。

2．證券市場將成為未來資信評估業發展的市場領域。目前，我國大大小小的證券公司有100多家，證券投資基金30多只，再加上未來將大力發展的開放式基金和上市公司可轉換債券等證券品種，投資者將會越來越面臨選擇的難題。由于資信評級機構能對證券中介機構和證券品種的市場風險、獲利能力、市場地位、風險程度等方面作出獨立、專業的考察，又能用清晰簡潔的符號及文字來概述評價的結果，有利于投資者以較少的時間，獲得較為全面的信息。因此，資信評估將會成為投資者在證券市場中對投資機構、投資品進行選擇的重要輔助工具。

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3．金融市場對資信評級業務的需求會穩步增加。隨著我國金融體制改革的深入，金融市場對內對外開放程度的擴大，在開放的市場環境下如何進行有效監管成為中央銀行面臨的新課題。巴塞爾委員會于1999年6月發布了《新資本充足框架（征求意見稿）》，其中最引人關注的內容是通過外部信用評級與其風險權重計劃相結合，以便將外部評級引入風險管理的框架。《新資本充足框架（征求意見稿）》對我國的金融監管提供了有益啟示，我國可以借鑒國際信用評級機構的先進經驗，不斷發展和完善國內評級制度，金融監管部門可以通過采用資信評級機構的信用評級結果，提高金融機構的信息披露標準和增強透明度。同時根據信用級別限制被監管機構的投資范圍，以更好地控制風險。在此基礎上，利用信用評級監測金融機構的資產質量和資本充足率，提高監管效率，保障金融業的健康運行。目前中國人民銀行對金融機構的信用評級開始高度重視，金融機構的評級工作有望成為資信評級市場的新熱點。

4．加入wto有利于推動我國資信評級業的發展。資本市場全球化將用級別掛鉤，仍然采取行政性管理，規定不能超過同期銀行定期存款利率的40％。這樣就不能有效區分不同債券的內在風險，實質上將債券信用級別的基本功能給淡化了。失去了債券評級的基本用途，評級工作也就很難得到人們的重視，其發展自然就要受到限制。同時不同級別債券的無差別利率也降低了發債企業及投資者對評級機構評級質量的要求，使評級機構的規范發展失去了有利的外部激勵與監督。

（五）資信評級機構的獨立性、公正性有待增強

按照國際慣例，資信評級機構本身是一個中介性組織，必須獨立于企業、有價證券發行者、投資者之外，必須是不受政府控制的獨立法人。而目前我國絕大多數評級機構都不是真正意義的獨立法人，大都直接或間接依附于某級政府機構或屬于事業單位，在開展信用評級過程中受到行政干預較多，缺乏客觀獨立性。此外，由于地區封鎖、行業封鎖現象十分嚴重，信用評級市場在一定程度上被人為地分割和壟斷，這又對真正獨立的評估機構開展業務設置了巨大障礙，直接影響到信用評級業務的公正性和客觀性。

（六）缺乏客觀、可信的評級資料

資信評估機構評級所需的資料一般主要來自受評企業，但在目前社會信用狀況不佳的大環境下，受評企業提供的資料常常缺乏客觀性和可信性，評級人員不得不花費大量的時間對受評企業提供的財務報表等資料進行核實，這不僅為資信評估人員的工作帶來很多困難，而且直接影響到資信評級的準確性。

五、促進我國資信評級行業健康發展的政策建議

（一）對資信評級行業的發展給予足夠重視

當前我國市場經濟秩序紊亂，社會信用缺失的嚴峻形勢已成為制約我國經濟增長、影響資源配置效率的重要因素之一。而我國加入wto后，金融市場、資本市場的市場化和國際化進程將不斷加快，如何進一步提高我國資本市場和金融市場的透明性，有效防范金融風險又成為亟待解決的重要問題。建立適應市場經濟發展要求的社會信用制度，正是解決上述難題的根本措施之一。因此，迫切需要包括資信評級行業在內的信用中介服務行業加快發展。政府要在充分認識資信評級行業的作用基礎上，對資信評級行業的發展給予足夠重視，進一步明確其發展方向與發展模式，以充分發揮資信評級業在防范信用風險、維護良好的信用秩序、降低全社會的信息成本和引導社會資源的合理流向等方面的重要作用。

（二）建立有效的監管體系

對資信評級機構的管理主要包括兩方面，即建立資信評級業務的許可制度和“退市”制度。根據資信評估機構的業務特性及國際資信評估業的經驗，資信評估市場的業務量不可能太多，少數資信評估機構只有達到一定的規模，經過長期的努力，才能建立起信譽，在資本市場中發揮作用。由于我國目前信用環境尚不具備完全市場化運作的條件，為避免社會信用服務機構尤其是信用評級機構一哄而起、惡性競爭，有必要在資信評級行業發展的初級階段實行政府主導型的發展模式，并對資信評估機構保留一定的壟斷性。建議參考下列方式建立我國資信評估業務許可制度。一是有關部門根據相關規定向資信評級機構核發進行某類評級業務的許可證。二是有關監管部門或機構作為資信評估結果的使用者，認可某些評估機構的評估結果。



為有效監督資信評級機構，必須建立對評級結果的復審、評價等制度，并建立相應的“退市”制度。建議通過對評級結果違約率等指標的考察，一方面對違規操作、評級結果的違約率過高的評級機構，取消其評級業務資格；另一方面鼓勵那些評級質量較高的評估公司盡快成為全國范圍的大型評級公司，確保評級市場的相對集中是建立在高質量的評級結果基礎上。綜合考慮兩方面因素，建議在我國建立對資信評估機構

第四篇：當前我國農村留守老人存在的問題及對策建議

當前我國農村留守老人存在的問題及

對策建議

據統計，我國目前每年大約有1800萬來自農村地區的人口進入城市，越來越多的年輕人背井離鄉到城市打拼，子女不在身邊的留守老人正成為日益龐大的一個特殊群體。在新農村建設中，留守老人問題日益突顯。

一、農村留守老人存在的問題：

隨著子女紛紛外出務工，農村留守老人群體的不斷擴大，帶來的一系列社會問題不容忽視，主要表現在：

1、經濟收入低，生活質量差。目前除部分享受低保的戶得到扶助外，絕大部分農村老年人沒有養老保障。農村留守老人的經濟來源主要依靠自己勞動所得和子女貼補。隨著孝道觀念的不斷淡化及子女在外務工謀生壓力加大，子女貼補缺乏穩定性，農村老人的經濟收入更是少得可憐，由于無穩定的經濟來源，個別連三餐基本的油、鹽、柴都無法保證。

2、生活缺少照料，安全隱患多。由于子女不在身邊，日常生活的一些小事，諸如理發、換電燈泡等都成為難題。特別是老人身體不好，需要子女陪同上醫院看病治療時，子女不在身邊，老人更是覺得孤苦無靠，感到很失落。有的老人生病了，連飯都做不了。此外，老年人發病往往具有突然性，家中無人或搶救不及時，可能會錯過治療時機，導致嚴

活上，鍛煉自己的自立能力；并且注意鍛煉身體，養成良好的生活習慣。尋找精神寄托的方式有許多，如：和鄰居聊聊天，下下棋；參加村里的公益事業活動，幫助村里做些力所能及的工作，把自己融入社會之中。

2、強化尊老、愛老、養老、敬老的宣傳教育。在農村社會化養老機制尚未形成之前，傳統式家庭化養老仍是農村養老的唯一形式。尊老愛老是中華民族的傳統美德，要加強農村年輕人的孝道教育。架起親情時時溝通的橋梁，在外子女要經常與自己父母保持聯系，按時給老人寄錢送物。家中大事多征求父母意見，即使沒有事也要經常與老人通通話，加強彼此之間的溝通與聯系。

3、逐步建立農村老年人自愿者服務隊。為留守老人提供諸如理發、環境衛生清理、房屋修繕等日常服務，可由民政或共青團、婦聯等部門組織牽頭，盡可能在各鄉鎮都成立農村老年人自愿者服務隊，建立一支常年服務的隊伍，以緩解留守老人存在的困難。

4、完善農村醫療保險制度。農村留守老人大多數身體虛弱，小病不斷，門診費用大。按照目前農村醫療保險規定，只有住院才能報銷，且報銷比例較低。因此要在逐步提高住院費報銷比例的同時，對60歲以上的農村參保老人門診費給出報銷標準，以減輕這部分弱勢群體醫療費用。

5、逐步建立農村養老制度，為農村留守老人提供生活

第五篇：淺析當前我國社會保障存在的問題及對策建議（范文）

索 引 號： 008534461/2012-00007 2012-04-27

主題分類： 財政、金融、審計／04H審計 發布機構： 縣審計局

發布日期：

文

號：

主 題 詞： 機關,建議,制度,調整,管理

淺析當前我國社會保障存在的問題及對策建議

我國社會保障制度的建立和有效實施，對于改善民生、維護社會穩定、促進現代化建設發揮了巨大的作用，但也不可諱言，還存在一些亟待解決的問題。本文是筆者結合今年的社會保障審計所發現的問題，試圖從宏觀層面進行粗淺分析，并提出相關對策和建議。

一、存在的主要問題

（一）社會保障體制不夠完善，產生體制性障礙。

由于國家的社會保障制度體系尚處在建設過程,特別是受城鄉二元結構分割的影響,還很不完善，城鄉社會保障制度也呈二元分割狀態，社會保障各項目間在保障模式、管理體制及保障水平等方面存在巨大差異，這些差異不可避免地會帶來諸多體制性障礙，導致其結構嚴重失衡，功能嚴重扭曲，成為統籌城鄉社會保障制度的最大桎梏，而且這些差異和障礙在短時間內難以消除。因此，政策制度性缺陷問題以及由此帶來的應保未保、選擇性參保、多頭參保等問題，失地農民和農民工的社會保障難以解決的問題等一系列問題的產生就在所難免。由于中央、地方、企業等各方利益格局難以調整，各級政府責任承擔機制不健全，區域經濟發展不平衡，導致社會保障統籌級次難以提高。如目前在某縣的幾項社會保障項目中，城鎮職工養老保險、城鎮居民醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險實行市級統籌，城鎮居民養老保險、新型農村社會養老保險、機關養老保險、職工醫療保險、公務員醫療補助、新型農村合作醫療等屬于縣級統籌。這些市級、縣級統籌項目自行運行、自負平衡，由于受地方財力制約和影響，保障標準低，保障能力弱，互濟能力不強，抗風險能力有限。

（二）社會保障體系不全，存在制度性缺陷。

我國的社會保障體系建立時間短，是一個無到有、逐步完善的過程，許多制度還在探索過程中，還很不完善，不僅總體的制度架構還不完善，而且許多項目的制度建設還很不足，尤其是各個項目之間的制度性協調性還不夠。如城市居民社會保險還剛剛起步，新型農村養老保險和新型農村合作醫療保險尚在試點，農民工社會保障覆蓋范圍還很有限，尤其是農民工在城市中的社會救助和社會福利問題還沒有解決。又如城市居民社會保險與新型農村養老保險，城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險與新型農村合作醫療保險等同類保險之間缺乏制度銜接，在保障模式、繳費比例、享受待遇方面存在很大差異，造成部分人群應保未保或重復參保、新農合籌資成本大等問題的產生。由于社會成員收入隱性化，加之對收入核定的辦法不夠科學、低保標準與物價的聯動機制未有效建立等，由此造成保障標準低與資金大量結余并存、城鄉低保對象確定不夠準確等問題產生。同時，因為社會保障管理的專業化和社會化程度偏低，社會保障事項一直由政府部門承管，社會保障基金的籌集、支付、運營由政府部門經辦，還談不上按經濟規律辦事，也還遠未實現社會保障管理的專業化、社會化。由于社會保障基金的管理過于分散，基金增值渠道和方式過于單一，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低。大量社會保障基金結余后，按國家現行政策只能存進銀行和購買國債兩條投資渠道，加上因各種原因未充分利用現有投資運營政策，未嚴格執行國家的優惠利率政策，致使基金保值增值乏力、效率低下。

（三）社會保障管理體制不順，致使機制不靈活。

目前，我國社會保障管理體制的現狀是管理分散、政出多門，未能完全形成統一協調的管理體制。如養老保障、醫療保險歸人社部門負責，社會福利、社會救助歸民政部門負責，新型農村合作醫療歸衛生部門負責。由于眾多機構共同行使社會保險管理職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面。各部門對基金的管理機制不夠健全，管理渠道銜接不夠緊密，對基金的基礎管理不夠專業,對基金使用的監管不完全到位，容易造成社會保障基金籌集、管理和使用過程不夠規范的局面。如社會保障管理部門以及經辦機構間信息系統分割，業務數據分散，信息共享機制還未形成，信息化建設滯后等，為征繳不到位、重復參保、不符合條件參保、統計數據不完全準確等問題的產生以可乘之機。

（四）責任職責不清，造成投入力度不夠。

國家財政對社會保障事業的投入力度不夠問題，社會保障改革中所遇到的資金不足問題，國有企業破產、改制后的社會保障遺留問題難以解決的問題，中央、地方、企業在社會保障投入利益上存在搏弈問題，原因是多方面的,但是責任不清、職責模糊特別是基金投入的財政主體責任不明是其最主要因素。由此形成財政投入不足、企業欠繳保費與社保資金大量結余并存的矛盾，社會保險基金高繳費率與低社會保障收支的缺口越來越大的矛盾，特別是現實存在的社保個人賬戶空賬運行，將會在未來若干年后造成養老保險金的支付危機甚至信用危機。

二、幾點對策建議

（一）優化社會保障模式，完善社會保障體系。

優化社會保障模式，關鍵是要增強政府財政責任,提高社會保障能力。要建立健全科學的社會保障投入分擔機制和轉軌成本償還機制，在充分考慮市縣財力的基礎上合理確定各級政府在社會保障投入上的責任。在多渠道籌集社會保障費的基礎上，中央和省財政應對社會保障資金投入承擔更多責任和義務。

現行新型農村養老待遇標準低、城鎮居民醫療補助標準低、五保供養標準低、失業保障功能弱，應提高保障標準和水平，使保障對象特別是困難弱勢群體的基本生活權益得以保證。要建立專項社保支出轉移支付制度，促進社保體系在全國范圍內公平建立。中央和省級財政在考慮轉移支付時應對經濟欠發達地區特別是西部地區的人口大縣、農業大縣、財政窮縣給予充分的政策傾斜。

應提高各項社會保障項目的統籌層次，逐步使現有社會保障項目中的縣級統籌向市級統籌過渡，市級統籌向省級統籌過渡，省級統籌向國家統籌過渡，增強統籌調劑能力和抗風險能力，縮小社會保障水平差距。

（二）完善社會保障法律政策，完善社會保障制度。

國家要加強社會保障制度頂層設計，加快社會保障法制建設進程，完善社會保障法律法規，在督促檢查貫徹落實《中華人民共和國社會保險法》和國家有關政策法規的同時，應抓緊研究制定與《社會保險法》相適應的涉及社會保障各個項目上的相應法規制度建設，妥善解決當前社會保障制度“碎片化”問題，實現制度的銜接統一。

如同類保險制度因人員身份差異，而政策不統一、人員待遇不一致，且城鄉保險差距較大，不符合統籌城鄉發展的總體要求,應制定全國或者全省統一的養老保險和城鄉醫療保險政策，加快社會保障制度城鄉一體化建設，統籌城鄉發展。一是要統一養老保險政策。應將城鎮企業職工、機關事業職工、城鎮居民、農村居民養老保險歸并整合為統一政策，統一待遇支付標準；要設置不同的繳費檔次，城鄉居民可根據自身實際，選擇不同的參保繳費比例，同時，待遇享受與個人選擇繳費檔次和繳費年限掛鉤，全面調動社會成員的參保積極性，解決因身份差異造成只能選擇某種保險和各個保險待遇差異較大問題。二是要統一城鄉醫療保險政策。應將城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新農合三項醫保政策進行調整歸并。要統一資金籌集政策，包括財政補助和個人繳費政策；要統一城鄉醫保基本用藥范圍和報銷比例，使新型農村合作醫療保險與城鎮居民醫療保險一致，縮小城鄉居民醫療待遇差距。三要完善城鄉最低生活保障制度。要盡量縮小城鎮和農村最低生活保障標準差距，逐步統一各地最低生活保障標準的計算辦法，提高最低生活保障的管理層次，建立科學合理的中央、省市與縣區的三級財政分擔機制。

長遠來看做實基金個人賬戶是必須的，但個人賬戶的做實取決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。作為改革轉軌成本國家應對過去國企“老人”和“中人”這部分勞動者予以歷史貢獻的補償。應建立中央和地方財政共同補貼下的做實個人賬戶機制，通過加大保費征繳力度、變賣國有資產、增加財政補貼等方式，逐步做實個人賬戶，盡早解決國有企業破產、改制后的社保歷史遺留問題。

（三）優化社會保障管理體制，提高管理水平。

目前我國社會保障管理體制的專業化水平低，管理層級過多，部門分割比較明顯，基層管理水平和效率較低。為此，應該優化社會保障的管理體制。首先，應該建立和發展專業性的管理機構。其次，要按照效能政府建設的要求，理順關系，整合機構歸并職能，明確和強化相關部門職責，推動建立自下而上、統一高效、規范有序的社會保障綜合性管理體系，如可將新型農村合作醫療與城鎮居民醫療保險管理機構合并運行，建立城鄉統籌的醫療運行機構；社會保障經辦機構要調整職能，優化工作流程，減少社會保障在登記、征收、核實等重點環節的重復勞動，提高工作效率。第三，在專業化和綜合性的基礎上，減少管理層級。建立以縣級為基礎的中央--省--縣三級管理體制，縣以下的管理機構為派出機構。要加強縣鄉兩級社會保障基層平臺建設和公共服務窗口的建設，為城鄉群眾提供優質高效均等服務。

（四）強化基金監督管理，提高管理運用效率。

要加強對社會保障資金籌集、管理和使用全過程的監督，確保基金安全完整和效益提高。社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的根本途徑，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規范，盡早確定征繳模式和征繳主體，特別是要嚴厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，要在確保其安全性的前提下，應當盡可能地使社會保障基金增值；要加強對社會保障基金預算、決算管理，每年的社保收支預算和決算必須報同級人民代表大會批準。

各級各部門之間社保資金管理渠道要保持緊密銜接和通暢。對資金的管理應選擇專業水平強的人員，提高專業化管理水平。必須要有嚴密健全的資金監管機制，形成監管合力，對資金收入應一律上繳當地財政部門，設立專賬，每一項支出要有逐級審批。對于通過各級社保經辦機構在銀行設立的社會保障基金專戶，由經辦機構負責專門發放與管理。要研究實施新的基金投資運營管理辦法，確保專款專用和基金保值增值，提高資金使用效益；要通過規范的制度來監督社會保障資金的管理和使用，嚴格實行“收支兩條線”管理，防止擠占挪用，確保資金安全。要提高社會保障基礎管理水平，切實改變基層信息化建設嚴重滯后的局面，形成信息共享機制，確保統計數據真實完整可靠。