第一篇：新農村建設中村鎮規劃面臨的難題與對策分析

新農村建設中村鎮規劃面臨的難題與對策分析

[2006-03-13] ·來源：新華社

據新華社信息合肥３月１０日電（記者楊玉華 姜濤）由于缺乏規劃，當前農村普遍存在著布局散亂差的問題。在新農村建設過程中，各地相繼開始意識到科學開展村鎮規劃的重要性，但是由于資金不足和相關政策不完善，農村規劃還面臨著不少難題亟待解決。記者在安徽、江蘇農村采訪時感受到，必須注重實效、循序漸進地推進村鎮規劃工作。

－－新一輪村鎮規劃面臨三大難題

在安徽、江蘇兩省農村采訪時發現，長期以來，不少農民受農村傳統的風俗習慣影響，“單門獨院”、“風水寶地”意識濃厚，請風水先生“看門相、選宅基”的現象十分普遍，建房隨心所欲，布局雜亂無章。這也造成村莊建房各蓋各的，缺乏統一規劃，村莊布局亂，規模小。

嚴重滯后的村鎮規劃給農民生活和農村經濟發展帶來了諸多問題：戶均占地面積較大，土地浪費嚴重；交通不便，基礎設施難以配套；各項基礎設施也很難配套；居住分散零亂，人氣難以集聚，還不利于農村市場的培育和農村消費的挖掘。在安徽省霍山縣與兒街鎮，記者了解到，規劃未實施前，全鎮１８３４個自然村莊，１０戶以下高達１６３１個，其中僅有一戶居住的“單莊”３９６個。農村集鎮大多沿公路 “一字長蛇”排開；村莊布局如“天女散花”，遍布山上山下、沖內沖外；房屋住宅“橫七豎八”。

在新一輪農村建設過程中，廣大農戶和基層干部都意識到村鎮規劃的重要意義，各地陸續開始結合社會主義新農村建設大力推進村鎮規劃工作。但是，由于規劃工作普遍起步較晚，因此還存在著三大難題：

一是認識冷熱不一的問題。作為安徽省的省會，合肥市于近日在所轄縣區啟動了８個農村改造試點工程，試點改造旨在對農村建設用地進行復墾整理以改善農村面貌，加強集約用地。同時把原先分散的農戶集中到統一規劃的新居民點，形成中心村鎮，帶動當地經濟發展。談到目前的村莊規劃工作，合肥市建委村鎮規劃科的負責人深有感觸地說：“村莊規劃是個系統工程，涉及到很多部門，需要大家相互協調，齊心合力才能抓好。”這位負責人說，現在村鎮規劃中部門和地方間的配合不盡

如人意，不少地方出現了“兩頭熱，中間冷”的情況。即上頭主管部門急、底下農民急，可中間的鄉鎮卻不急，這在很大程度上制約了當前村莊規劃工作的推進。因此，亟需由政府牽頭成立一個總協調部門。

記者在江蘇省揚州市邗江區了解到，全區１６０個行政村，３５７２個村民小組，近３３萬人口，共有自然村莊６５００多個，有的自然村莊甚至只有幾戶居住，布局分散、建設凌亂。不少村鎮干部都反映，受傳統文化和習慣的影響，絕大多數農民喜愛單門獨院、前庭后院的居住環境和模式，很難接受進社區集中居住，守故土，戀舊家的傳統思想制約了農民集中居住區建設進程。二是政策完善問題。據介紹，當前村莊規劃中涉及的土地征用和置換問題最令人疼，亟需細化完善相關政策法規。特別是對集中居住區建設所需土地在不同村組之間的置換、原農村建設用地整理后新增土地指標的分配使用等問題還要研究制定相應的細化政策。許多基層干部表示，由于目前土地流轉機制還不完善，如何利用村莊規劃置換出來的土地、進一步簡化報批手續等問題亟待在政策上加以明確和規范。雖然《安徽省實施〈農村土地承包法〉辦法》已明確規定：“因實施村鎮規劃需調整農戶宅基地，經依法批準使用本集體經濟組織農戶承包地的承包方應當服從”，但實際操作中卻有很多的限制。因此，一旦遇到規劃用地與農戶利益相沖突，仍缺少調整宅基地的有效手段。而且村莊規劃征用土地沒有明確政策指導和相應的指導價，特別是小城鎮公用設施土地占用沒有明確法律保護，如果要實施只能靠基層干部動嘴皮子，做思想政治工作。

安徽省岳西縣店前鎮從２００３年規劃建設了一個１２０戶的農民康居工程，該鎮建設所的負責人陳正學舉例說，如果一個規劃點有３００戶建房，假設有９０％不需協調，僅有１０％需要協調，那就是３０戶了。“這３０戶要一戶一戶跑，一戶一戶說服。我們就那幾個人，你想想要牽扯多大的精力？更關鍵的是，我們的協調找不到可操作的政策法律依據，對于土地征用置換中出現的新情況新問題，我們不知道該如何把握。”

三是人力資源和資金籌措問題。進行農村集中居住區規劃建設，需要一定的人力投入和大量的資金，特別是基礎設施的建設。而目前村莊規劃編制和實施人力不足，缺乏穩定的項目、資金支持。安徽省霍山縣建設局負責人說，村莊規劃按要求需專業規劃設計單位來做，但是這些單位的設計費用往往很高。而且一個鄉鎮１００多平方公里，讓規劃設計院全跑遍不現實，規劃要反映農民問題，聽取百姓意見，完全靠理論解決不了問題。所以這就需要本地建設部門的技術人員和基層鄉鎮的工作人員來做。而以該局來講，只有五、六個技術人員，要做全縣村鎮規劃線的人手緊張；而基層工

作人員技術素質也跟不上，因此，要科學編制村莊規劃還需要盡快加強隊伍建設。不少基層干部還無奈地表示，即使規劃好了，實施還需要一定的投入，但目前還缺乏穩定的項目、資金支持，光靠鄉鎮的吃飯財政有些力不從心。他們希望國家給予相應的配套項目或資金支持，結合地方力量，使村莊規劃不至于因為資金缺乏而停留在圖紙上，只開花不結果。

－－科學規劃關鍵是引導農民參與使農民受益

采訪中記者發現，村莊規劃要避免以往“建一片，荒一片”的老問題，離不開尊重農民，讓農民參與。２００４年，結合全縣村級規模調整，安徽省霍山縣與兒街鎮通過編制村莊規劃，將１８３４個原始自然村莊合并為６７０個，農戶宅基地占地面積由戶均４６０平方米調整為２２０平方米（該鎮地處低山丘陵區），規劃全部實施后，可退宅還耕新增耕地３３００畝。該鎮黨委書記高若愚說，讓農民參與使農民得益是搞好村莊規劃的根本。

在村莊規劃編制中，該鎮充分尊重農民的意愿，把維護好農民的權益，引導農民積極參與作為出發點和立足點。規劃編制分三步走：第一步，草案形成后，征求群眾意見；第二步，各村的規劃草案交村民代表大會討論通過；第三步，各村的編制方案匯總后，提交鎮人代會表決通過。在規劃編制之初，該鎮通過村民代表會、群眾座談會、村廣播會，利用宣傳欄、宣傳單等多種形式，將村莊規劃的意義向每戶農民宣講，征求意見。在編制草案形成后，對所有村民公布，征求意見，并加以修改，之后再交村民大會討論表決。這種做法使得村民對規劃表現出極大的熱情，紛紛提出大量的修改意見。

記者在該鎮山五河村關于規劃方案的決議書上看到，上面清楚地寫著同意３０人，不同意０人，棄權２人，決議書上還有村民代表的簽字。據了解，在規劃過程中，該鎮共召開群眾座談會８６次，村民代表會１１次，鎮人代會１次，使規劃方案既符合民意，又符合規劃的技術要求。

村莊規劃編制實施以來，截至２００５年６月底，全鎮共有１７５戶依照規劃新建了樓房。這些集中連片，樣式美觀，功能齊全，交通、電力、供水、通訊、有線電視等配套設施完善，村容村貌顯著改善，群眾十分滿意。

而在江蘇省張家港市，早在上世紀九十年代初期，就有一些經濟強村開展了農村宅基地歸并試點，拆除零星小村莊，像南豐的永聯村、金港的長江村、東山村等，都建設了早期的農民集中居住區，使村莊變社區，農民變市民。１９９８年以后，張家港市又進一步加大了城鄉發展資源的整合力度，連續三次進行行政區劃調整，全市城鎮數由２６個減至８個，行政村從原來的４３６個減至１８３個。

張家港市規劃局副局長徐曉立說，張家港市每一次行政區劃調整和零星小村莊規劃都十分注重吸引群眾參與，通過廣泛聽取群眾意見、反復比較、多次調整和完善，確定全市村鎮布局規劃。１９９０年以來，張家港市已有６．３萬戶農戶通過自然過渡和拆遷，進入城鎮和農村集中居住區的公寓房或聯體房內，共騰出宅基地面積４．７萬畝，扣除新建集中居住區用地２．４萬畝，實際節約宅基地面積達２．３萬畝。

安徽省建設廳村鎮處處長陳東明說，農民是新農村建設的主體，因此村莊規劃一定要從實際出發，充分尊重農民的意愿。村莊規劃中的任何決策都需要建立在深入群眾、調查研究的基礎上，多聽群眾的不同意見，使決策更符合農民意愿，最終讓農民受益、讓農民滿意。

－－推行規劃應注重實效循序漸進

江蘇省揚州市邗江區農村工作辦公室副主任張伯達告訴記者，該區１６４個行政村，２００４年村級集體收入在３０萬元以上的有５１個村，２０萬－３０萬元的有１４個村，１０萬－２０萬元的有４７個村，１０萬元以下的有５２個村，其中５萬元以下的就有２０個村。由于村級經濟薄弱，新一輪村鎮規劃建設不可能一步到位。

當前，邗江區農民住房樓房率已達８０％左右。同時，隨著近幾年的農村實事建設，通村通組公路硬質化比重明顯提高，水、電、有線電視改造等也基本結束，農民現有的居住條件和質量明顯改善，今后實施社區集中居住，搬遷難度極大，建設成本無法估量。

張伯達表示，推行規劃應注重實效循序漸進，以統籌城鄉規劃為先導，不斷集聚農村發展資源。按照產業化提升農業、工業化致富農民、城鎮化繁榮農村的思路進行規劃，科學安排農業種植區、農民居住區、二三產業集中區，積極推行工業向集中區集中、農民向中心村或社區集中、土地向適度規模種植集中，合理確定路網、線網、管網。堅持城鄉統籌發展，把城鎮與農村融為一體。同時，要銜接好城鄉全面小康社會總體發展規劃、城鄉建設規劃、城鄉工業化發展規劃、城鄉基礎設施建設和資金投入規劃和城鄉社會保障規劃要相銜接。

張家港市在推進農民集中居住過程中，按照“以點帶面、逐步深入、循序漸進”的原則，選擇了

１５個小區作為全市農村集中居住區規劃建設示范和試點區，高標準建設農民拆遷安置小區進行示范，引導農民轉變觀念，提高農戶進入集中居住區的積極性。

在推行農村集中居住的過程中，張家港市堅持“不搞強迫命令、不搞刮風運動，不損害農民利益”，規定今后新建農民居住區內一律以聯體住宅、公寓房為主。農民拆建房屋完全按照城市的設施標準，面積基本不減，拆遷后每戶可以拿到兩套房子。

為確保農民平穩拆遷，張家港市出臺了一系列配套政策：一是對因農村集中居住區建設辦理農用地轉用手續中涉及到的規費，全部給予減免；二是對符合使用宅基地條件的農村居民，入住集中居住區公寓房，拆除農村原有住房后，按每人４０００元的標準給予獎勵，獎勵資金由市、鎮兩級財政各承擔３０００元、１０００元；三是對入住國有土地上新建集中居住區公寓房的農村居民，待其農村住宅拆除后，由鎮財政按４萬元／畝的標準，對其進行宅基地補貼；四是對在城鎮另有住房的農村居民或城鎮居民，如在農村有住房但已不再居住的，鼓勵其拆除農村住房，政府予以補貼，補貼標準為房屋重置價的５０％，資金由市、鎮財政各承擔５０％，同時對符合享受宅基地條件的，按同樣標準給予宅基地補償。

張家港市勞動和社會保障局副局長陸新玉告訴記者，為解決集中居住農民的生活保障問題，從２００３年起，張家港市推出全新的純農民養老保險，將全市１８周歲以上的純農民全部納入農村保險范疇，保險費由市、鎮和個人三方承擔，實行個人帳戶與社會統籌相結合。目前，全市已有１５．８萬名農民參加了新的農民養老保險，參保率達到９７．５％。

第二篇：榆林新農村建設中村鎮規劃面臨的難題與對策分析

榆林新農村建設中村鎮規劃面臨的難題與對策分析

摘要我市地處陜西最北部，礦產資源富集，屬能源重化工基地。近年來隨著經濟快速發展，新農村建設步伐加快，促進了我市農村經濟社會的發展。但是由于宣傳不到位，群眾參與度不夠，群眾和各級政府認識不足，政府規劃滯后，村礦（企）矛盾糾紛等原因，使得新農村建設中村鎮規劃面臨很多問題，新農村的村莊規劃布局散、亂、差現象仍然存在。嚴重滯后的村鎮規劃給農民生活和農村經濟發展帶來諸多問題：土地浪費嚴重，交通不便，基礎設施難以配套；村鎮建設雜亂無章，農民住房單家獨戶，缺乏有序管理，基礎設施落后；村、礦缺乏統一規劃，工業用地極力占用農村土地，建廠房、開礦石，建垃圾站等等，導致農村耕地和宅基地被占用，村民無序建房，違章修建，搶修搶建現象嚴重。

建設社會主義新農村各級政府要有總體的規劃，要成立機構，完善政策措施，加大宣傳力度，按照“分類指導，重點推進，逐步發展”原則進行規劃，先選擇條件好、有特色的、村礦（企）矛盾突出的村鎮進行試點。在村鎮規劃編制中，應充分尊重農民意愿，根據村鎮現有特點和民俗特征，對各村鎮按照“因地制宜、合理布局”的原則，科學合理的安排農業種植區、農民居住區、文化娛樂區、二三產業集中區等功能區的規劃建設，搞好村鎮規劃建設，條件好的要高起點規劃建設，其它地方的規劃也要適度超前。

主題詞新農村 村鎮 規劃建設 農民 經濟發展

正文“農業、農村、農民”這一“三農”問題是長期以來影響我國全面建設小康社會的關鍵性問題，是關系黨和國家工作全局的根本性問題。沒有農業的牢固基礎，就不可能有國家的自立和工業的發展；沒有農村的穩定和全面進步，就不可能有整個社會的穩定和全面進步；沒有全國幾億農民的小康，就不可能有全國人民的小康。我國是一個農業大國，只有農村全面可持續發展了，才會使我國的經濟建設實現可持續發展。為此，黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰略決策，提出了“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的二十字方針。

榆林市位于陜西省最北部，地處陜甘寧蒙晉五省區接壤地帶，地域東西長385公里，南北寬263公里，總土地面積43578平方公里。地貌大體以長城為界，北部為風沙草灘區，占總面積的42%；南部為黃土丘陵溝壑區，占58%。平均海拔1000至1500米。全市轄榆陽區和神木、府谷、定邊、靖邊、橫山、佳縣、米脂、吳堡、綏德、清澗、子洲縣1區11縣，222個鄉鎮，5507個行政村。這里礦產資源富集，已發現8大類48種礦產，特別是煤、氣、油、鹽資源富集一地，國內外罕見。能化經濟的強勁勢頭拉動了榆林經濟的快速發展，帶動了榆林農村建設。近年來，在新一輪農村建設過程中，廣大農民和基層干部都意識到村鎮規劃的重要意義，各區縣陸續開始結合社會主義新農村建設大力推進村鎮規劃建設工作。但是，由于村鎮規劃工作普遍起步晚，還存在著以下一些問題。

一、村鎮規劃中面臨的問題

（一）對新農村建設中村鎮規劃的意義認識不足。

我國的《城鄉規劃法》明確規定，鄉鎮黨委、政府是村鎮規劃的組織者、實施者。但是，目前各鄉鎮黨委政府對村鎮規劃的重要意義認識不足，積極性、主動性發揮不夠，認為現在的群眾工作難做，所以，一提到要去做老百姓的工作就犯難，有的基層干部甚至認為村莊規劃是老百姓自己的事。村鎮規劃的實施主體是村級“兩委”組織，但是，多數村級組織由于缺乏規劃知識和必要的技術指導，沒有把村鎮規劃作為指導新農村建設的總體規劃來認識，更沒有把它作為集約利用土地資源的手段來認識。在現階段我市的村民宅基地審批上，要么不審批，要么無序審批，沒有合理規劃的審批，這種現象我們在執法過程中經常會遇到。作為村鎮規劃建設執法部門，近年來，我們加大了對村鎮規劃建設相關法律法規的宣傳，但是，仍有一部分村民認為在自家的土地上修建個人住宅是合理合法的，村民沒有統一規劃的意識。

（二）村莊規劃布局散、亂、差，基礎設施落后。

全市現在的村鎮建設仍然是在原有舊的村鎮基礎上的建設，即使有村委會的審批，也大都是在原來的房子旁邊無序建設，缺乏統一規劃。這樣既不利于基礎設施的規劃建設，又不利于整齊、美觀的要求。我市南部山區的最近規劃的新農村建設有一部分是以村組集中建設，基礎設施比較完善，北部草灘地區大都分散布局，整體村莊的道路、公共飲用水、污水處理、垃圾處理、娛樂場所等公共基礎設施建設普遍落后。

（三）規劃滯后，導致村、礦（企）用地矛盾糾紛大，亂修亂建現象嚴重。

（四）村民宅基地審批、小城鎮建設土地征用、置換等相關政策法規不完善。

（五）缺乏專門的規劃機構和專業人才，以及相關的資金支持。

（六）在村鎮建設管理方面缺乏專門人員，道路、公共基礎設施、文化娛樂設施等無人管理。

二、對策分析

（一）大力宣傳，提高認識。

（二）成立機構，完善政策措施。

（三）因地制宜，科學安排居住區、文化娛樂區、種養殖生產區、二三產業集中區等功能區。白于山區的移民搬遷和城鎮化的靖邊模式，不僅破解了城鎮化的難題，也為生態建設、城鄉統籌發展摸索出了一條更趨合理的路子。

（四）以點帶面，逐步推進。

第三篇：新農村建設中村鎮規劃管理探究論文

摘要:現階段我國的全面改革有了進一步深化，對新農村建設的步伐也有著進一步加快，在改革開放政策的指導下，社會主義建設有了很大的發展，尤其是基層農村的建設工作，已經取得了階段性的良好成效。本文主要就新農村建設中村鎮規劃管理的重要意義進行分析，然后結合實際對新農村建設中村鎮規劃管理的問題，以及優化解決策略加以探究，希望此次理論研究有助于新農村建設發展。

關鍵詞:新農村建設;村鎮規劃管理;問題

村鎮的經濟發展在當前已經非常迅速，各項的基礎設施也都基本修建完成，在改革的進一步深化背景下，村鎮的規劃管理就會和城市的差距不斷縮小，最終實現共同富裕的宏大目標。加強新農村建設中的村鎮規劃管理理論研究，對實際的村鎮規劃管理的發展就有著促進作用。

1．新農村建設中村鎮規劃管理的重要意義及問題分析

1．1新農村建設中村鎮規劃管理的重要意義分析

經濟的全面發展要能夠從多方面考慮，我國的城鎮化建設工作不斷有新的突破，新農村建設過程中，村鎮規劃主要是為了將農村構筑物以及建筑物等空間進行提高，在整體的視覺效果上能夠得到優化，讓人們通過經濟水平的提高以及生活質量的提高，在這些方面得到具體化的反映。對新農村建設工作的進一步推進，最為主要的任務是實現村鎮的合理化科學化的規劃管理，這是經濟社會建設發展的基礎條件［1］。無論是城市的發展還是農村的發展，都要能夠有科學化的規劃管理作為指導方向。村鎮的規劃管理是通過政府進行調控指導的，通過經濟的調節以及市場的監管等手段來進行實現。村鎮規劃有著保護公共利益以及協調社會利益和配置空間等諸多的職能，這在全局性以及綜合性的戰略實現方面都有著積極作用。新農村建設中，在科學的村鎮規劃管理下，就能對村鎮建設中的一些問題和民意得到了解，從而為進一步發展農村的建設化工作，提供了寶貴的理論依據，能夠在發展中有章可循。

1．2新農村建設中村鎮規劃管理的問題分析

從當前的新農村建設中的村鎮規劃管理現狀來看，還有諸多層面存在著問題有待解決，這些問題主要體現在對村鎮的未來發展不能準確的預測，以及比較大的規劃在實施過程中有著很大困難，對實現規劃目標村組干部沒有充分的信心。過多不確定因素對人口規模生產的影響是比較突出的，而對于一些經濟水平相對落后的村鎮，實現規劃目標就有著比較大的困難。還有是新農村建設過程中還沒有比較有效的規劃管理理論體系，當前的村鎮規劃管理中，還存在著自然演進的形式。主要是規劃管理中建設發展速度比村鎮規劃管理技術理論發展要迅速，所以無法形成理論技術的有機結合［2］。還有是比較缺乏相應的技術標準規范，在總體的標準方面相對比較籠統，雙重的標準在應用過程中就難免會存在著不適應的問題。再者，新農村建設中村鎮規劃管理的資金方面不能滿足實際需求。國家對村鎮建設規劃管理的資金扶持雖然在不斷的改善，但從總體上來看資金缺乏的問題還依然比較突出，大部分還是依靠自籌。當前還有不少的村鎮建設服務部門，基于資金的缺乏就不能請到專業的人員進行指導，這對村鎮的科學規劃也形成了阻礙作用。

2．新農村建設中村鎮規劃管理的優化策略探究

新農村建設中村鎮規劃管理要從多方面進行考慮，將村鎮規劃管理的編制工作得以完善化，要將城鎮建設規劃和城鎮體系規劃得到完善。對于村鎮的規劃建設，要從大局著眼，協調鄉村城鎮間的關系，對區域設施實施統籌安排，讓重復建設的現象能夠得到避免，從而進一步的優化公共設施和配套基礎設施。再有是將修編小城鎮總體規劃的工作能夠得到加快，在建設水平上得到有效提升，在規劃管理方面能夠詳細化［3］。對村鎮規劃管理要以人文本，相關的規劃人員要能深入調查當地的農村發展歷史以及文化自然背景等，還要將農村的調研工作積極完成，并發動居民參與其中，對居民的意見廣泛聽取，了解居民的真實想法然后進行規劃。還要能夠對相應的解決措施科學性的提出，堅持從農村的實際情況出發，編制能夠適合農村自身發展的村鎮規劃。要堅持保護生態環境科學規劃的原則，結合當地經濟發展情況選擇最佳的發展模式。對村鎮規劃管理要能進一步的強化，從而促進農村的全面發展，規劃過程中要放眼長遠，在村容村貌以及整潔衛生等方面充分重視，從而來建設農村的文明環境。從具體上進行落實，就是要從衛生、經濟、給供水等方面綜合性的加以規劃，做到科學合理安排，經濟化的利用。在村鎮規劃管理過程中，要能夠將監管工作得以有效落實，保證規劃設計能科學合理的實施，在質量上得以保障。對新農村建設中的村鎮規劃管理要在理論宣傳上做足，在當前的互聯網技術的發展應用下，要善于將媒體和互聯網技術加以應用，在先進的技術手段應用下進行宣傳村鎮規劃管理的具體化措施和重要性。通過自身知識的儲備能力的加強，就能為實際工作的開展打下基礎［4］。不僅如此，還要對村鎮建設規劃管理的職責進行強化，以及對村鎮建設工作的科學論證以及工程建設跟蹤指導進行有效強化，只有從多方面進行考慮和措施的實施，才能夠真正的保障村鎮規劃管理的目標實現。

3．結語

總而言之，處在新的發展時代，新農村建設的全面開展會對農村的面貌以及經濟水平提升，起到積極的促進作用。加強農村的規劃管理的理論研究，就能對實際的操作進行指導，為新農村建設發展提供有益的發展思路。此次主要從新農村建設的村鎮規劃管理的現狀以及相應措施實施的角度進行的研究分析，希望能有助于實際的發展。

參考文獻:

［1］馬成文，包研平．農村全面小康社會建設進程監測指標與方法完善探討［J］．時代經貿．2014(03)

［2］張春光．論農村全面建設小康社會指標體系的構建［J］．理論學刊．2015(01)

［3］黃晉太．全面建設小康社會與城鎮化進程的對策［J］．生產力研究．2014(06)

［4］劉孝誠，肖剛．小城鎮建設與全面小康社會的實現［J］．中南財經政法大學學報．2014(01)

第四篇：村鎮銀行面臨六大難題

村鎮銀行面臨六大難題

作者： 張吉光 / 時間： 2010年 10月號

自2006年年底銀監會開始村鎮銀行試點以來，在國家政策扶持和監管機構的大力推動下，村鎮銀行獲得了快速發展。統計數據顯示，截至2010年6月末，已核準開業的村鎮銀行達到214家。而隨著銀監會《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》的發布，大型商業銀行和資產管理公司開始大規模參與發起設立村鎮銀行，村鎮銀行的設立速度將進一步加快。毫無疑問，村鎮銀行的設立將在很大程度上彌補我國農村金融服務的不足，提升農村金融服務水平，促進農村經濟的發展。需要注意的是，在相關監管制度和管理模式尚不完善的情況下，短期內大規模設立村鎮銀行的潛在問題需要引起高度重視。概括來說，有以下六大難題：

大規模發起設立村鎮銀行引發的監管難題

鑒于商業銀行“經營風險”的特殊性質，各國均對商業銀行實施嚴格的準入和日常監管。而此次爆發于美國的金融危機也顯示，銀行體系的運行狀況不僅僅取決于銀行自身的經營管理情況，還與監管機構的監管水平和監管體系的完善程度密切相關。在利潤最大化的目標導向下，商業銀行難以避免涉足高風險業務的沖動，如果監管存在缺陷或者監管不力，銀行業出現風險也就在所難免。從我國的情況來看，銀監會成立之后，國內商業銀行的經營管理情況有了明顯好轉，尤其是資產質量逐年改善，盈利能力穩步提高，已達到國際優秀水平。這在很大程度上與銀監會成立之后銀行業監管體系的不斷完善和監管水平的不斷提高有著直接關系。

根據銀監會發布的《新型農村金融機構2009?2011年工作安排》，2009?2011年全國總共將設立村鎮銀行1027家。而截至2009年底，我國共有銀行類金融機構（包括政策性銀行、商業銀行、農村合作銀行和城鄉信用社）3470家。換句話說，到2011年，我國商業銀行的數量將在現有基礎上增加30%。顯然，在如此短的時間內增加如此之多的法人銀行將給銀行監管機構帶來巨大壓力，首當其沖的就是相應監管資源的投入。進一步來說，這1027家村鎮銀行中的絕大部分集中在縣域，而從目前銀行業監管機構的分支機構情況來看，縣域機構是最為薄弱的，大多人手不足、監管資源缺乏，有些地方甚至沒有直接的銀監派出機構。如何做好對新成立的村鎮銀行的監管工作，既防控風險，又促進其穩步發展，是大規模設立村鎮銀行給銀行業監管機構帶來的一道難題。

地方政府大規模參與帶來的風險隱患

從《村鎮銀行籌建審批指引》到《村鎮銀行管理暫行辦法》，再到《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》，現有村鎮銀行管理制度并未明確各地政府在村鎮銀行發起設立和運行管理中的角色。但現實中地方政府又起著舉足輕重的作用，從主發起人的選擇到村鎮銀行的股權結構，甚至于村鎮銀行董事和行長人選的確定，地方政府都擁有不小的發言權和影響力。制度的真空，一方面造成不同地方政府的操作模式不同，在村鎮銀行發起設立過程中的作用也各異，沒有明確、統一的流程和模式可循,使那些旨在大規模、標準化設立和管理村鎮銀行的商業銀行增加操作成本；另一方面也為地方政府影響乃至于干預村鎮銀行的設立提供了機會。

從現實情況來看，地方政府可能在以下方面參與村鎮銀行的發起設立，并導致相應問題的產生：

第一，由于獲得當地地方政府的首肯是發起設立村鎮銀行的前提，從而使得地方政府擁有對村鎮銀行主發起行的選擇權。出于招商引資和市場影響力的考慮，地方政府更傾向于選擇那些規模較大的商業銀行作為村鎮銀行的主發起行，因為大銀行可以拿出更多的資金以發起較大注冊資本的村鎮銀行。而就服務“三農”和小企業而言，小銀行的優勢更為明顯，其與村鎮銀行的定位也更為相似。因此，這種由地方政府的選擇權導致的“大銀行驅逐小銀行”現象，并不利于國家發起設立村鎮銀行政策意圖的實現。

第二，參與村鎮銀行股東的選擇，甚至于干預村鎮銀行股權結構的確定。這在那些經濟較為發達、政府較為強勢的地方尤為明顯。造成的結果則是：除主發起人外，其他發起人多為當地政府控制的企業，擠壓民營企業參與的空間，導致股權結構的不合理；股東數量較多，增加協調和管理成本，并影響日后村鎮銀行的公司治理運行效率；地方政府通過股東選擇，進而參與村鎮銀行的董事和高管的選派，建立起對村鎮銀行日后運行的影響力，為地方政府融資提供某種便利。這很容易讓人想到農村信用社和城市信用社因地方政府干預而造成大量不良貸款的歷史。

第三，參與甚至于影響村鎮銀行注冊資本的確定。鑒于地方政府的認可是發起設立村鎮銀行的首要條件，主發起行往往會征求地方政府對擬設立村鎮銀行注冊資本的意見。而出于招商、政績、市場影響以及攀比等因素的考慮，地方政府往往有要求主發起行設立更大注冊資本的村鎮銀行的沖動。較大的注冊資本固然可以提高村鎮銀行單戶貸款的比例，但注冊資本過大也會對村鎮銀行設立初期的經營和營利帶來壓力，從而影響到主發起人對村鎮銀行的支持。換句話說，村鎮銀行的注冊資本應根據當地市場的潛力來設定，不應盲目求大。

發起設立村鎮銀行與分支機構準入掛鉤產生的負面效果

為進一步鼓勵中小銀行業金融機構發起設立村鎮銀行，銀監會發布的《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》提出：“各銀監局可將中小銀行業金融機構設立分支機構與發起設立新型農村金融機構實施準入掛鉤。”意思是說，如果中小銀行需要在某省內設立異地分支機構，必須首先在該省內設立村鎮銀行。毫無疑問，各地出于盡快完成村鎮銀行三年發展目標的考慮，必然會嚴格實施這一掛鉤政策，尤其是那些村鎮銀行發起設立進程較慢的地區。從這種意義上講，村鎮銀行與分支機構準入掛鉤政策有利于加快村鎮銀行的發起設立進程。

需要注意的是，這種強制性的掛鉤政策也會帶來一定的負面效果。這突出表現三個方面： 第一，造成中小銀行與大型銀行的不公平競爭，不利于村鎮銀行的整體發展。上述政策僅要求對中小銀行設立分支機構與發起設立村鎮銀行實施掛鉤，并不包括大型銀行，也未要求那些已經完成跨區域網絡布局的大型銀行回過頭來補上這一任務。中小銀行，尤其是城市商業銀行正處于大規模跨區域布局階段，出于網點擴張、加快布局的考慮，必然會大規模設立異地分支機構，在各地銀監局實施準入掛鉤政策的情況下，將不得不大規模發起設立村鎮銀行。這極有可能超過中小銀行自身的管理能力，從而導致所設立的村鎮銀行運行質量不高。而大型銀行具有更多的資源、更高的管理能力，但因為其已完成全國網絡布局，并不受上述準入掛鉤政策的約束，從而可以不用承擔強制性的發起設立村鎮銀行的任務。在上述準入掛鉤政策下，中小銀行被強制參與，但整體資源和管理能力并不強；有實力和資源的大型銀行反而被排除在外。顯然，這并不利于村鎮銀行的整體發展。

第二，村鎮銀行演變為分支機構。在設立分支機構與發起設立村鎮銀行掛鉤的情況下，一些中小銀行設立村鎮銀行的目的顯然并不是為了村鎮銀行本身，而是為了滿足設立異地分支機構的監管要求。也就是說，村鎮銀行只是附帶產物。在此情況下，不排除一部分中小銀行將村鎮銀行等同于分支機構來設立和管理，導致村鎮銀行的業務定位與主發起行的分支機構的業務定位趨同，甚至于將村鎮銀行作為開拓當地市場的平臺，從而使設立村鎮銀行的政策初衷落空。

第三，強制性準入掛鉤使得中小銀行在發起設立村鎮銀行時缺乏科學規劃，不利于統一管理，影響到村鎮銀行日后的發展。在準入掛鉤政策下，中小銀行失去了對村鎮銀行發起設立地點的選擇權，只是被動的完成監管要求，從而難以形成統一的整體規劃和科學布局。此外，由于各地銀監局對村鎮銀行的具體要求不盡相同，使得中小銀行難以通過標準化、規范化的模式發起設立村鎮銀行，也就難以對設立后的村鎮銀行進行統一管理，影響到所設立村鎮銀行的經營效果。

東西部掛鉤造成的擠出效應

為確保村鎮銀行三年發展目標的完成，銀監會發布的《新型農村金融機構2009?2011年工作安排》提出了“準入掛鉤”的規定，即主發起人在全國百強縣或大中城市市轄區發起設立村鎮銀行的，原則上與國定貧困縣實行1∶1掛鉤，或與中西部地區實行1∶2掛鉤；在東部地區（全國百強縣、國定貧困縣和大中城市市轄區除外）規劃地點設立村鎮銀行的，原則上與國定貧困縣實行2∶1掛鉤，或與中西部地區實行1∶1掛鉤。顯然，監管機構推出“準入掛鉤”政策的目的是希望通過東部與中西部地區的捆綁，解決發起人不愿意到中西部欠發達地區設立村鎮銀行的問題。但捆綁政策有可能打擊發起人設立村鎮銀行的積極性，即使是發達地區也因此受到影響，并在一定程度上產生擠出效應，從而有可能造成銀監會發布的村鎮銀行三年設立計劃落空。

這種擠出效應表現在兩個方面：第一，在東西部掛鉤的情況下，那些實力雄厚的銀行為了搶占更多的東部地區設立村鎮銀行，必然需要同時占用更多的中西部地區的村鎮銀行設立指標，從而可能擠占中小部地區的中小銀行在中西部設立村鎮銀行的機會，造成金融資源分配的不均；第二，在東西部掛鉤的情況下，在東部發起設立村鎮銀行，必須同時在中西部掛鉤相應數量的村鎮銀行；換句話說，一家銀行要在東部設立村鎮銀行，至少要設立兩家村鎮銀行；這必然在一定程度上打擊中小銀行設立村鎮銀行的熱情，因為其需要投入更多的資源和精力；這對于那些實力雄厚的大型銀行反倒是利好，在中小銀行參與程度降低的情況下，大型銀行可以有更大的選擇余地和空間。

實際上，掛鉤政策的負面影響和擠出效應已在一定程度上顯現。從數據上來看，2007年底開業村鎮銀行19家，到2008年底這一數字達到了91家，而2009年底為148家。換句話說，2009年新增57家，這一數字遠低于2008年的72家，村鎮銀行的設立速度似乎正在放緩。對此，應引起高度重視。

銀行主導模式導致的同質弊病

《村鎮銀行管理暫行規定》明確要求：“村鎮銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構。”這使得截至目前已開業的村鎮銀行清一色為銀行發起設立。雖然銀監會今年發布的《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》“允許資產管理公司發起設立村鎮銀行”，但商業銀行在發起設立村鎮銀行中的主導地位和角色并不會有大的改變。更為重要的是，《村鎮銀行管理暫行規定》要求：“最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%。”這使得作為主發起人的銀行在村鎮銀行的設立和管理中處于絕對的主導地位。

顯然，銀行主導模式對于確保村鎮銀行順利開業并安全運行具有重要意義。而銀行作為大股東，也有助于提升村鎮銀行的影響力，消化村鎮銀行一旦經營失敗帶來的風險。需要注意的是，千篇一律的銀行主導模式將帶來村鎮銀行的同質化弊病。這集中表現在：

第一，出于村鎮銀行籌建和日后管理的便利，主發起銀行必然會將自身現有的體制機制、管理制度和運作模式復制到所設立的村鎮銀行，從而造成村鎮銀行與主發起銀行經營管理的同質化、與現有銀行體系的趨同，從而背離設立村鎮銀行的初衷。國家設立村鎮銀行的一個非常重要的目的在于，通過引入運作機制、業務定位等方面與現有銀行不同的村鎮銀行，彌補農村金融服務真空和薄弱環節，并發揮其鯰魚效應，提升農村金融服務。但在新設立的村鎮銀行的運作機制和業務定位與現有銀行趨同的情況下，其鯰魚效應也就無從談起。

第二，在相關政策對村鎮銀行的主發起人和其他發起人的股份比例分別設定最低和最高限制的情況下，造成的現實結果是大多數主發起銀行對所設立村鎮銀行的持股比例在40%以上，甚至更高；而民間資本的參與程度受到限制，作用難以得到發揮。主發起銀行起絕對主導作用的股權結構使得村鎮銀行的市場化和創新性不夠，從公司治理到管理模式都難以有大的創新，造成全國所有村鎮銀行的千篇一律。

中小銀行大規模設立村鎮銀行帶來的內部管理難題 根據《村鎮銀行管理暫行規定》，商業銀行發起設立村鎮銀行并無最低資產規模或資本規模要求，只要滿足“資本充足率不低于8%、連續兩年盈利、公司治理良好、內部控制健全”等要求即可。這就為廣大中小銀行參與發起設立村鎮銀行打開閘門。而對于經營地域受到限制的中小銀行來說，突破經營地域限制，實現跨區域經營是其長期以來的期望。發起設立村鎮銀行無疑為其提供了一條捷徑。這也是截至目前中小銀行成為全國發起設立村鎮銀行的主力軍的根本原因所在。而為了鼓勵商業銀行發起設立村鎮銀行，銀監會發布的《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》提出，發起設立30家（含30家）以上的主發起銀行，允許其探索組建新型農村金融機構控股公司。這進一步激發了部分中小銀行大規模設立村鎮銀行的熱情。一些具有戰略眼光的中小銀行為此制定了“宏偉”的村鎮銀行發展戰略，計劃在全國大規模設立村鎮銀行，以實現全國網絡布局的最終目標。據媒體報道，包商銀行計劃到2011年底設立100家村鎮銀行，截至目前該行已開業的村鎮銀行有10家，獲批在籌的有10家，該行已組建了新型農村金融機構管理總部。

值得注意的是，中小銀行大規模設立村鎮銀行將帶來后續管理難題。相比與大型銀行，大多數中小銀行人才缺乏、資源不足、管理水平不高，特別是長期在單一城市開展業務，缺乏對異地分支機構的管理經驗。在全國各地大規模發起設立村鎮銀行后，中小銀行不僅難以提供強有力的支撐，以確保村鎮銀行快速步入正軌，同時，對村鎮銀行的日常管理和風險控制也需要投入大量人、財、物等資源，進一步加劇其管理狀況與業務發展需要之間不相適應的矛盾。特別是中小銀行本身風險管理和信息系統較為薄弱，如何確保其設立的村鎮銀行能有效控制風險，對中小銀行是個不小的考驗。對此，監管機構和中小銀行自身都需要有清醒的認識。

（作者單位：上海銀行總行戰略管理部）

第五篇：新農村建設中的一些問題與對策

新農村建設中的一些問題與對策

各地開展建設社會主義新農村以來，總的來看，行動較快、舉措較多、聲勢較大、開局良好、進展順利。各地在推進新農村建設中，普遍注意規劃先行、試點起步、穩步推進、因地制宜，創造了許多成功的經驗。

但是，通過在福建、浙江、江蘇、江西、河南、湖南、四川、西藏等地的調查，看到一些問題，主要是有的地方急于求成搞形象工程、缺乏統一的領導協調機構，領導積極性高而農民積極性不夠，投入不足，農民增收困難等，需要高度重視和解決。

一些地方把新農村建設等同于“新村建設”，把新農村規劃搞成了“新村規劃”，對解決農民生產生活實際問題力度不大；一些地方超越發展水平，攀比發達地區，把新農村建設規劃和建設標準定得太高；有的地方不恰當地要求，甚至在公路沿線用涂料“畫”新房；有的地方新村建設不突出鄉村、民族特色。

一些地方新農村建設還缺乏政府領導協調和有效管理的機制，在新農村建設工作中部門間缺乏有機配合、協調和銜接，難以形成合力。有的地方農村集體經濟薄弱，許多村莊只有很少或根本沒有公共積累，對一些公益項目的建設有心無力。農民集體觀念淡化、參與意識較低，存在“等靠要”思想，缺乏自主創業艱苦奮斗精神與能力。

財政支農資金的穩定增長機制遠未形成。中西部地區特別是傳統農區和貧困地區財力困難，不少地方鄉村債務負擔沉重；農村金融改革滯后，商業銀行大量撤出農村，農信社獨木難支，農村資金大量外流，農業保險嚴重滯后，農民和合作組織貸款困難；社會資本參與新農村建設缺乏有效渠道。這些都明顯制約新農村建設步伐。

農民增收難度加大，持續增收機制沒有形成。農業產業鏈還不夠長，導致農民“增產不增收”的深層次矛盾難以解決；農村勞動力轉移速度變慢，轉移范圍也不寬，由于戶籍問題，也沒有實質轉移出去；農民文化水平偏低、整體素質低下，掌握農業適用技術能力不強，成為脫貧致富的障礙；特別是農民組織化程度低、生產方式落后,一家一戶的小農生產很難與大市場對接，參與國際市場競爭更困難。

新農村建設，首要任務是發展生產。成功的農村發展經驗有工業帶動型，有旅游帶動發展，有特色產業帶動發展。糧食主產區需要發展規模的現代農業，打造農業核心區。通過加強農村基礎設施建設，進一步鞏固和加強農業基礎地位，提高農業綜合生產能力，要優先解決廣大農民最急需的生活基礎設施，突出抓好“水、路、氣、電”四件事。

新農村建設是千年大計，不能急于求成。規劃要充分征求村民意見：有的地方需要并村，改善居住條件；有的地方需要因地制宜，保護自然村。設計需要地方風貌，中國的城市已經沒有個性了，中國的農村不能走城市發展老路。

中央及地方需要成立新農村建設的領導協調機構，解決政出多門、投入無序的問題，形成強大的工作合力。加快轉變各級政府職能，建設服務型政府：一是統籌規劃，二是提供公共服務，三是安排資金。同時要研究采取綜合措施大力加強農村基層班子的建設。

農民是新農村建設的最大受益者，也應是重要的參與者。因此需要增強農民的自覺參與意識和創業精神，使其成為新農村建設的真正主體。對一些農村公共建設項目，在政府支持帶動下，倡導和鼓勵農民在可承受范圍內投工投勞。

國家新增財政收入應重點向農村傾斜，土地出讓金用于農村的比例逐步提高，盡快建立起各級財政特別是中央財政支農資金投入穩定增長的長效機制，建議省市縣政府探索捆綁使用各種渠道支農涉農資金、扶貧資金的辦法，提高資金使用效率。

中央政府下撥資金專款專用，地方追加一定比例配套資金，對財政困難地區中央應加大扶持力度，不強求縣鄉政府配套項目資金。特別是欠發達地區的“村村通”道路建設，農村沼氣需要提高補助標準，以解決人畜安全飲水和生產用水為目標，大力加強小型農田水利設施建設，與大江大河治理資金分開。