第一篇：淺談地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題

依據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和最高院法釋〔2003〕5號批復，政府對土地所有權證和使用權證的行政裁決行為應當經復議前置程序后方可提出行政訴訟；政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權和使用權證的行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等其他具體行政

行為，由當事人選擇行政復議或者行政訴訟。

關鍵詞：土地所有權；土地使用權；復議前置；行政確認；行政裁決

行政復議前置，是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，經過復議后仍不服復議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規定，人民法院受理行政訴訟案件時應當審查是否適用行政復議前置。司法實踐中，因土地使用權和所有權爭議引發的行政訴訟案件適用行政復議前置問題是關系訴訟結果的重要因素，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權證或使用權證的處理行為哪些應當適用行政復議前置也是一個十分復雜的問題，本文就此問題展開探討。

一、土地行政訴訟案件適用行政復議前置的價值

行政復議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟制度和糾紛解決機制，是公民、法人或者其他組織維護其合法權益的重要途徑。行政復議是一種行政系統內的救濟途徑，屬于行政監督的一種類型，具有“準司法權”性質；行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬于司法監督的一種。根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》，我國行政復議與行政訴訟的基本關系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復議前置為例外。學術界有觀點對行政復議前置程序的價值提出置疑，認為行政復議前置程序不僅侵害行政相對人的訴愿自由，行政機關本身所存在的上下級行政隸屬關系也可能影響行政復議案件審理結果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。筆者不同意這種觀點，行政機關應當擁有對行政爭議的第一次判斷權的理論，是行政復議制度存在和發揮作用的基礎。適用行政復議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬于典型的行使國家強制力的行政職權行為，專業性強、涉及面廣、權屬復雜，需要專門的土地管理知識和豐富的基層實踐經驗。行政機關（通常是上級行政機關）所特有的信息便利、專業優勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復議前置原則，由行政復議機關從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進行審查，便于查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當事人的訴累，便于提高行政效率，維護社會穩定。并且隨著行政復議制度和機構的完善，行政復議制度所特有的方便群眾、方式靈活、快捷高效和不收費等特點在及時有效解決行政爭議、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義等優越性會迅速凸現，作用也將越來越突出。

二、土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置的相關規定

《中華人民共和國土地管理法

》、《中華人民共和國行政復議法》以及最高人民法院司法解釋都有關于土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題的相關規定。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。……當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》第六條第（四）項規定：“對行政機關作出的關于確認土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以向行政機關申請行政復議。”第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》(法釋〔2003〕5號)規定：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起訴訟的，

第二篇：行政訴訟復議前置情形

法律、法規、規章規定

屬于行政復議前置的情形

常考情形：

一、對省級行政機關具體行政行為不服的（之后可以選擇國務院終裁或者向中院提起訴訟）。

二、侵犯到已經依法取得的自然資源所有權或使用權的。

三、與稅務機關、海關發生的納稅爭議（不含處罰），外匯處罰。

四、專利駁回；商標駁回、撤銷、異議的（專利復審委員會、商標評審委員會）

五、國安機關拘留處罰的；

六、社會保險繳費個人對處罰決定不服的；

七、工傷認定、繳費費率、待遇等的類似的，刑事司法賠償中，賠償請求人也要向賠償義務機關上級機關申請復議后才能向復議機關所在地的中級法院的賠償委員會提出訴訟。

4、被審計單位對審計決定不服的，應當在收到審計決定之日起15日內先向上一級審計機關申請復議，不能直接向人民法院起訴，這就是審計行政復議前置的規定。

7、工傷保險案件 國務院《工傷保險條例》第五十三條有下列情形之一的，有關單位和個人可以依法申請行政復議；對復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟：

（一）申請工傷認定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定結論不服的；

（二）用人單位對經辦機構確定的單位繳費費率不服的；

（三）簽訂服務協議的醫療機構、輔助器具配置機構認為經辦機構未履行有關協議或者規定的；

（四）工傷職工或者其直系親屬對經辦機構核定的工傷保險待遇有異議的。

8、對價格違法的處罰

1999年7月10日國務院批準1999年8月1日國家發展計劃委員會發布《價格違法行為行政處罰規定》第十六條 規定： 經營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。

311、《中華人民共和國集會游行示威法》（1989年10月31日施行）第三十一條規定：“當事人對公安機關按照本法第二十八條第二款或者第三十條的規定給予的拘留處 1

罰決定不服的，可以自接到決定通知之日起五日內，向上一級公安機關提出申訴，上一級公安機關應當自接到申訴之日起五日內作出裁決；對上一級公安機關裁決不服的，可以自接到裁決通知之日起五日內，向人民法院提起訴訟。”

2、《中華人民共和國國家安全法》（1993年2月22日施行）第三十一條規定：“當事人對拘留決定不服的，可以自接到處罰決定書之日起十五日內，向作出處罰決定的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以自接到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。”

3、4、《中華人民共和國行政復議法》（1999年10月1日施行）第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”

5、《中華人民共和國海關法》（2000年7月8日修改）第六十四條規定：“納稅義務人同海關發生納稅爭議時，應當繳納稅款，并可以依法申請行政復議；對復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”

6、《中華人民共和國專利法》（2000年8月25日修改）第四十一條規定：“國務院專利行政部門設立專利復審委員會。專利申請人對國務院專利行政部門駁回申請的決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內，向專利復審委員會請求復審。專利復審委員會復審后，作出決定，并通知專利申請人。專利申請人對專利復審委員會的復審決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內向人民法院起訴。”

7、《中華人民共和國稅收征收管理法》（2001年5月1日修改）第八十八條第一款規定：“納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”

8、《中華人民共和國商標法》（2001年10月27日修改）第三十二條規定：“對駁回申請、不予公告的商標，商標局應當書面通知商標注冊申請人。商標注冊申請人不服的，可以自收到通知之日起15日內向商標評審委員會申請復審，由商標評審委員會做出決定，并書面通知申請人。當事人對商標評審委員會的決定不服的，可以自收到通知之日起30日內向人民法院起訴。”

第三十三條規定：“對初步審定、予以公告的商標提出異議的，商標局應當聽取異議人和被異議人陳述事實和理由，經調查核實后，做出裁定。當事人不服的，可以自收到通知之日起15日內向商標評審委員會申請復審，由商標評審委員會做出裁定，并書面通知異議人和被異議人。當事人對商標評審委員會的裁定不服的，可以自收到通知之日起30日內向人民法院起訴。”

第四十九條規定：“對商標局撤銷注冊商標的決定，當事人不服的，可以自收到通知之日起15日內向商標評審委員會申請復審，由商標評審委員會做出決定，并書面通知申請人。當事人對商標評審委員會的決定不服的，可以自收到通知之日起30日內向人民法院起訴。”

9、《中華人民共和國企業法人登記管理條例》（１９８８年７月１日施行）第三十二條規定：“企業法人對登記主管機關的處罰不服時，可以在收到處罰通知后十五日內向上一級登記主管機關申請復議。上級登記主管機關應當在收到復議申請之日起三十日內作出復議決定。申請人對復議決定不服的，可以在收到復議通知之日起三十日內向人民法院起訴。逾期不提出申訴又不繳納罰沒款的，登記主管機關可以按照規定程序通知其開戶銀行予以劃撥。”

10、《中華人民共和國外匯管理條例》（1997年1月14日修改）第五十條規定：“當事人對外匯管理機關的處罰決定不服的，可以自收到處罰決定通知書之日起15日內向上一級外匯管理機關申請復議；上一級外匯管理機關應當自收到復議申請書之日起2個月內作出復議決定。當事人對復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”

11、《中華人民共和國水路運輸管理條例》（1997年12月3日修改）第二十七條規定：“當事人對交通主管部門的處罰決定不服的，可以向上一級交通主管部門申請復議；對上一級交通主管部門的復議決定不服的，可以自收到復議決定書之日起15日內向人民法院起訴。”

12、《城市居民最低生活保障條例》（1999年10月1日施行）第十五條規定：“城市居民對縣級人民政府民政部門作出的不批準享受城市居民最低生活保障待遇或者減發、停發城市居民最低生活保障款物的決定或者給予的行政處罰不服的，可以依法申請行政復議；對復議決定仍不服的，可以依法提起行政訴訟。”

13、《中華人民共和國軍品出口管理條例》（國務院、中華人民共和國中央軍事委員會發布，2002年10月15日修改）第二十七條規定：“軍品貿易公司對國家軍品出口主管部門作出的具體行政行為不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”

14、《工傷保險條例》（2004年1月1日施行）第五十三條 規定：“有下列情形之一的，有關單位和個人可以依法申請行政復議；對復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟：

（一）申請工傷認定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定結論不服的；

（二）用人單位對經辦機構確定的單位繳費費率不服的；

（三）簽訂服務協議的醫療機構、輔助器具配置機構認為經辦機構未履行有關協議或者規定的；

（四）工傷職工或者其直系親屬對經辦機構核定的工傷保險待遇有異議的。”

15、《中華人民共和國集會游行示威法實施條例》（經國務院批準，公安部于１９９２年６月１６日發布施行）第二十七條規定：“依照《中華人民共和國集會游行示威法》第二十八條、第三十條以及本條例第二十四條的規定，對當事人給予治安管理處罰的，依照治安管理處罰條例規定的程序，由行為地公安機關決定和執行。被處罰人對處罰決定不服的，可以申請復議；對上一級公安機關的復議決定不服的，可以依照法律規定向人民法院提起訴訟。”

16、《價格違法行為行政處罰規定》（經國務院批準，原國家發展計劃委員會于1999年8月1日發布施行）第十六條規定：“經營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”

17、《外國人來華登山管理辦法》（原國家體育運動委員會于1991年8月29日發布施行）第二十五條規定：“當事人對行政處罰決定不服的，可以依照中國有關法規的規定先申請行政復議。當事人對復議決定不服的，可以依照中國有關法律的規定提起行政訴訟。當事人在規定的期限內不申請復議和不提起行政訴訟，逾期又不履行處罰決定的，作出處罰決定的行政機關可以申請人民法院強制執行。”

18、《價格行政處罰程序規定》（原國家發展計劃委員會于2002年1月1日發布施行）第四十七條規定：“當事人對價格主管部門作出的行政處罰決定不服的，應當依法向上級價格主管部門或者同級人民政府申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”被處罰的單位和個人對民用爆破器材行政主管部門做出的處罰決定不服的，可在收到處罰決定書之日起６０日內向國防科工委申請行政復議。對行政復議決定仍不服的，可向人民法院提起行政訴訟。”

19、《會計從業資格管理辦法》（財政部于2000年7月1日發布施行）第二十四條規定：“被吊銷會計從業資格證書的人員，對會計從業資格管理部門處罰決定不服的，可以依法向上一級會計從業資格管理部門申請行政復議。對行政復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提出行政訴訟。”

20、《民用爆破器材生產流通管理暫行規定》（國防科學技術工業委員會于1999年11月26日發布施行）第六十九條規定：“從事民用爆破器材科研、生產、銷售、儲運、專用設備生產、進出口業務的企業對生產企業憑照、經營企業憑照、生產許可證、準產證等證照發放的審查和相關決定不服的，可在收到決定之日起６０日內向國防科工委申請行政復議。對行政復議決定仍不服的，可向人民法院提起行政訴訟。

21、《金融統計管理規定》（中國人民銀行于2002年12月15日發布施行）第四十一條規定：“當事人對本規定第三十八條、三十九所受處罰不服的，可依據有關法律、法規申請行政復議。當事人對行政復議決定不服的，可在接到行政復議決定書之日起15日之內向當地人民法院起訴。”

第三篇：訴訟案件復議前置問題分析思考

依據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和最高院法釋〔2003〕5號批復，政府對土地所有權證和使用權證的行政裁決行為應當經復議前置程序后方可提出行政訴訟；政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權和使用權證的行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等其他具體行政行為，由當事人選擇行政復議或者行政訴訟。

關鍵詞：土地所有權；土地使用權；復議前置；行政確認；行政裁決

行政復議前置，是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應當選擇先向行政復議機關申請復議，經過復議后仍不服復議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規定，人民法院受理行政訴訟案件時應當審查是否適用行政復議前置。司法實踐中，因土地使用權和所有權爭議引發的行政訴訟案件適用行政復議前置問題是關系訴訟結果的重要因素，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為及政府對土地所有權證或使用權證的處理行為哪些應當適用行政復議前置也是一個十分復雜的問題，本文就此問題展開探討。

一、土地行政訴訟案件適用行政復議前置的價值

行政復議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟制度和糾紛解決機制，是公民、法人或者其他組織維護其合法權益的重要途徑。行政復議是一種行政系統內的救濟途徑，屬于行政監督的一種類型，具有“準司法權”性質；行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬于司法監督的一種。根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》，我國行政復議與行政訴訟的基本關系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復議前置為例外。學術界有觀點對行政復議前置程序的價值提出置疑，認為行政復議前置程序不僅侵害行政相對人的訴愿自由，行政機關本身所存在的上下級行政隸屬關系也可能影響行政復議案件審理結果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。筆者不同意這種觀點，行政機關應當擁有對行政爭議的第一次判斷權的理論，是行政復議制度存在和發揮作用的基礎。適用行政復議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬于典型的行使國家強制力的行政職權行為，專業性強、涉及面廣、權屬復雜，需要專門的土地管理知識和豐富的基層實踐經驗。行政機關（通常是上級行政機關）所特有的信息便利、專業優勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復議前置原則，由行政復議機關從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進行審查，便于查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當事人的訴累，便于提高行政效率，維護社會穩定。并且隨著行政復議制度和機構的完善，行政復議制度所特有的方便群眾、方式靈活、快捷高效和不收費等特點在及時有效解決行政爭議、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義等優越性會迅速凸現，作用也將越來越突出。

二、土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置的相關規定

《中華人民共和國土地管理法 》、《中華人民共和國行政復議法》以及最高人民法院司法解釋都有關于土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置問題的相關規定。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。……當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》第六條第（四）項規定：“對行政機關作出的關于確認土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以向行政機關申請行政復議。”第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》(法釋〔2003〕5號)規定：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起訴訟的，不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。”根據

后法優于前法、特別法優于普通法、特別條款優于普通條款的原則，《行政復議法》作為行政復議制度方面的特別法和后法效力優先于《土地管理法》，其關于復議前置問題的特別條款效力顯然更高，因此土地所有權和使用權行政訴訟案件的復議前置規定應適用《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款和《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》的規定。

可訴土地行政行為包括有行政確認、行政裁決、行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等等。在土地所有權和使用權行政訴訟案件復議前置問題的具體適用過程中，因為行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用等行為均以權屬確定為前提，因此可不經行政復議前置程序直接向人民法院提起行政訴訟，這一觀點已經成為學界的共識。分歧的焦點在于對“‘確認……的具體行政行為’是指行政確認還是行政裁決”和對“已經取得”的理解和適用上。

三、對于“確認……的具體行政行為”是指行政確認還是行政裁決的理解與分析

對于“確認……具體行政行為”是指行政確認還是行政裁決或者兩者兼而有之，學界存在著三種觀點。一種觀點認為最高院法釋〔2003〕5號已經將《行政復議法》第三十條第一款的具體行政行為限定為確認具體行政行為，即行政確認侵犯了行政相對人已經依法取得的權屬的行為，具有侵權的性質；而行政裁決屬于居間裁判行為，沒有侵權性質。另一種觀點認為，依據《最高人民法院行政審判庭關于行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》(〔2005〕行他字第4號)，最高院法釋〔2003〕5號批復中的“確認”是指當事人對自然資源的權屬發生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定，屬于行政裁決。還有一種觀點認為，全國高等學校法學專業核心課程教材《行政法與行政訴訟法》將行政復議法第六條第（四）項解釋為“行政確權行為”[②]。例如**省高級人民法院關于新鄉農機產品經銷中心清算組訴新鄉縣人民政府土地行政決定糾紛一案的行政裁定書(〔2008〕豫法行再字第00012號)認為，最高院法釋〔2003〕5號批復中應當適用復議前置程序的具體行政行為，主要針對的是對所列自然資源的行政確權行為，除此之外的非行政確權行為，不適用復議前置程序。行政確權既包括行政確認行為又包含行政裁決行為，因此法釋〔2003〕5號批復中的“確認……具體行政行為”，既“包括行政確認又包括行政裁決”[③]。

筆者認為，法釋〔2003〕5號批復中的“確認……具體行政行為”應指行政裁決。行政確認是指行政主體依法對相對人法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確認、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。[④]行政裁決是指行政主體依照法律授權，對平等主體之間發生的、與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛（爭議）進行審查并作出裁決的具體行政行為。[⑤]行政確認是行政裁決的前提，沒有行政確認就無法進行行政裁決。行政確認和行政裁決的區別在于行政確認是確認法律地位、法律關系和法律事實，不創設權利，也不增加義務；而行政裁決主要是由行政機關通過確認解決當事人的爭議，直接涉及甚至設定、增減、免除當事人的權利義務。《土地管理法》第十三條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。”這里所說的處理，就是行政裁決中的權屬糾紛裁決，即雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議（包括土地、草原、水流、灘涂、礦產等自然資源的權屬爭議），雙方當事人可依法向行政機關請求確認，并作出裁決。這一規定也“是強制性的行政裁決”[⑥]。作為對《土地管理法》和《行政復議法》中關于土地所有權和使用權爭議復議前置問題的進一步明確，最高院法釋〔2003〕5號批復中“公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權”應當理解為當事人對自然資源的權屬發生爭議，通過具有法定職權的行政機關對爭議自然資源的所有權或者使用權進行裁決而作出確權決定。因此“確認……具體行政行為”應指行政裁決，而非行政確認，也不完全是指行政確權。

四、對“已經取得”的理解與分析

對于“已經取得”的理解和適用一直存在兩種不同觀點，一種意見認為，這里的“已經依法取得”應理解為公民、法人或其他組織主觀認定已經依法取得土地權屬即可，而不應單純地理解為公民、法人或其他組織已經依法取得行政機關頒發的土地所有權或使用權權屬法律證書。行政機關侵犯該項“已依法取得”的權利時，復議才是行政訴訟的前置條件。至于公民、法人或其他組織是否實際“已依法取得”土地所有權或使用權權屬，則屬于實體審理中需要確認的問題。[⑦]另一種意見認為，這里所指的“已經取得”應“以當事人已經取得自然資源的所有權或者使用權法律證書為標準”[⑧]。

筆者同意第二種觀點，土地所有權和使用權行政訴訟案件是否適用復議前置，應以當事人客觀上是否依法取得權屬為依據。根據《土地管理法》第十一條之規定，土地所有權或者使用權的取得實行的是登記主義，即只有依法辦理登記手續，取得權利證書，才從法律上取得了該項自然資源的權利。這種不動產登記行為是行政主體應申請人申請，在政府有關登記簿冊中記載行政相對人的某種情況或事實，并依法予以正式確認的行為，屬于行政確認，是作出行政裁決行為的前提。而且最高院法釋〔2003〕5號是對《行政復議法》第三十條第一款的限制解釋，即《行政復議法》第三十條第一款的字面含義顯然比立法的原意要寬廣，從這個角度來說，對“已經取得”也不應該作擴充解釋，即使不作限制解釋，也應按字面解釋。因此，當事人認為行政機關確認土地所有權和使用權的具體行政行為侵害其已經取得的土地所有權或使用權而直接向人民法院提起訴訟，人民法院應先認定其權屬依據是否已依法取得，如果經審查認定為“已依法取得”，那么當事人必須先申請行政復議，否則人民法院不予受理；反之人民法院在認定為“非依法取得”的情況下，可以直接予以受理。

四、結論

綜上所述，土地權屬爭議行政訴訟案件復議前置適用于行政相對人對行政機關作出的侵犯其已經客觀取得權屬的土地所有權或使用權的行政裁決行為不服向人民法院提起的行政訴訟案件。

國務院法制辦公室在《貫徹行政許可法問題解答》總則第十三條中明確指出：國有土地使用權登記、農村宅基證頒發行為，是產權登記，不是行政許可。因此，政府頒發土地所有權證或者使用權證的行為是行政機關對行政相對人所持有的土地所有權或使用權這一客觀事實的依法確認，屬于行政確認。當事人對該行政確認行為不服可以直接選擇提起行政復議或行政訴訟，不需經過復議前置程序。政府對土地所有權和使用權證的處理，則需視不同情況而確定：若涉及對土地所有權和使用權的行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農用地轉用）等具體行政行為，行政相對人如果不服可以選擇直接提起行政復議或行政訴訟；若涉及對土地所有權或使用權證的行政裁決行為，行政相對人需經復議前置程序后方能提起行政訴訟。

第四篇：行政復議與行政訴訟關系中的復議前置問題

行政復議與行政訴訟關系中的復議前置問題

所謂的復議前置，是指行政爭議發生以后，相關人必須先向法定的行政復議機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟，不允許在未經復議的情形下直接向人民法院起訴。目前，行政復議法第三十條第一款、治安管理處罰條例第三十九條以及稅收征收管理法第八十八條第一款對此都做了明確的規定。

行政復議法第三十條第一款規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

稅收征收管理法第八十八條第一款規定：“納稅人、扣繳義務、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應擔保，然后可以依法申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。

治安管理處罰條例第三十九條規定：被裁決受治安管理處罰或者被侵害人不服公安機關或者鄉(鎮)人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關在接到申訴后五日內作出裁決;不服上一級公安機關裁決的，可以在接到通知后五日內向當地人民法院提出訴訟。在2000年的試卷一第85題中，對稅收征收管理法第八十八條第一款中的關涉納稅問題的復議前置進行了考核，在同年試卷一第83題中還涉及到了治安管理處罰條例第三十九條中的復議前置問題

第五篇：勞動爭議案件問題的解答

《廣東省高級人民法院關于審理勞動爭議案件疑難問題的解答》

（147號文）

作者:廣東省高院

時間:2017-08-09

來源：網絡

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21廣東省高級人民法院2017年8月1日印發《廣東省高級人民法院關于審理勞動爭議案件疑難問題的解答》（147號文）

為統一勞動爭議案件的審理標準，根據《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》等相關法律以及最高人民法院關于審理勞動爭議案件相關司法解釋的規定，結合我省法院審判工作實際，提出如下解答意見：

1.個人承包、掛靠、借用他人營業執照經營情形下的用工關系如何確定

個人承包、掛靠他人經營或借用他人營業執照經營的，承包人、掛靠人或借用人自行招用的勞動者不受發包人、被掛靠人或被借用人管理和支配，勞動者的工資也并非由發包人、被掛靠人或被借用人支付，雙方之間的關系不符合勞動關系的特征，因此，被招用的勞動者主張與具有用工主體資格的發包人、被掛靠人或被借用人存在勞動關系的，一般不予支持。發包人、被掛靠人或被借用人須承擔相應責任的，可結合具體的案情并參照《廣東省高級人民法院、廣東省勞動人事爭議仲裁委員會關于審理勞動人事爭議案件若干問題的座談會紀要》第13條規定處理。

2.快遞、送水等從業人員與其用工單位之間的關系如何認定

快遞等相關行業中，用工單位可與快遞人員等建立多種形式的用工關系，快遞等人員與其用工單位之間的關系，應按雙方的約定認定。但如果用工單位依法制定的各項勞動規章制度適用于該勞動者，該勞動者亦受用工單位的勞動管理，從事用工單位安排的有報酬的勞動，且該勞動者提供的勞動是用工單位業務的組成部分，應認定雙方存在勞動關系。3.出租車公司與出租車司機的用工關系如何認定 國務院辦公廳《關于進一步規范出租汽車行業管理有關問題的通知》及廣東省人民政府《廣東省出租汽車管理辦法》均規定出租汽車企業須依法與駕駛員簽訂勞動合同和參加社會保險，因此，以承包、租賃等方式經營的出租車司機主張與出租車公司存在勞動關系的，予以支持。但出租車司機自行招用的代班司機系出租車司機自行招用，不受出租車公司管理和支配，不宜認定代班司機與出租車公司存在勞動關系。4.村委會等基層自治組織聘用人員關系如何認定

村民委員會、居民委員會與其對外招聘人員發生的用工關系符合勞動關系特征的，應按勞動關系處理。

5.因勞動者過錯造成用人單位損失，用人單位能否在勞動合同解除后要求勞動者承擔賠償責任

勞動者在勞動關系存續期間因故意或重大過失造成用人單位直接經濟損失，用人單位在雙方勞動合同解除后要求勞動者一次性賠償的，予以支持。勞動者應承擔賠償數額根據勞動者的過錯程度等具體情況酌情確定，且不得把屬于用人單位應承擔的經營風險擴大由勞動者承擔。

6．勞務派遣中，勞動者請求用人單位和用工單位連帶支付加班費的，應否支持

根據《中華人民共和國勞動合同法》第六二條的規定，加班費、績效獎金應由用工單位負責支付。但實踐中并不容易將勞動者的正常上班時間、工資與勞動者的加班時間、加班費進行明確區分，為維護勞動者的合法權益，在勞務派遣爭議糾紛案件中，涉及到追索勞動報酬的，如不能明確區分基本工資與加班費，勞動者請求由用工單位與勞務派遣單位連帶支付勞動報酬的，予以支持。7．用人單位以勞動者違反計劃生育規定為由解除勞動合同，勞動者能否要求用人單位支付違法解除勞動合同的賠償金

用人單位以勞動者違反讓劃育規定為由解除與勞動者勞動合同的，勞動者要求用人咩位支付違法解除勞動合同的賠償金，予以支持。但勞動合同、集體合同、用人單位規章制度另有約定的除外。

8．勞動者以用人單位存在《中華人民共和國勞動合同法》第三十八條第一款情形為由主張被迫解除勞動合同是否應在離職時明確提出

勞動者以用人單位存在《中華人民共和國勞動合同法》第三十八條第一款情形為由主張被迫解除勞動合同，應當在離職時明確提出，勞動者在離職時未以用人單位存在《中華人民共和國勞動合同法》第三十八條第一款情形為由主張被迫解除勞動合同，其之后以用人單位存在《中華人民共和國勞動合同法》第三十八條第一款情形主張被迫解除勞動合同經濟補償金的，一般不予支持。

9.因企業搬遷引起的勞動合同履行問題如何處理

企業因自身發展規劃進行的搬遷，屬于勞動合同訂立時所依據的客觀情況發生重大變化，用人單位應與勞動者協商變更勞動合同內容。未能就變更勞動合同內容達成協議的，勞動者要求解除勞動合同以及用人單位支付解除勞動合同的經濟補償金的，予以支持。但如企業搬遷未對勞動者造成明顯的影響，且用人單位采取了合理的彌補措施（如提供班車、交通補貼等），勞動者解除勞動合同理由不充分的，用人單位無須支付解除勞動合同的經濟補償金。10.職工因病或者非因工死亡，其遺屬能否主張一次性救濟金（或供養直系親屬生活補助費）職工因病或者非因工死亡，其遺屬依據《廣東省企業職工假期待遇死亡撫恤待遇暫行規定》主張喪葬補助費、供養直系親屬一次性救濟金（或供養直系親屬生活補助費）、一次性撫恤金的，予以支持。11.非法用工單位傷亡人員能否直接向人民法院起訴要求用工單位支付一次性賠償 非法用工單位傷亡人員（含死亡職工的近親屬）依據相關行政部門出具的非法用工處理意見要求單位支付一次性賠償的，予以支持。非法用工單位傷亡人員不能提供相關行政部門出具的非法用工處理意見，人民法院可以根據查明的事實及《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的規定認定非法用工關系是否成立，并據此認定非法用工單位應承擔的賠償責任。12.工傷保險條例中的上如何認定？

計算職工工傷保險待遇時，如需要參照“統籌地區上職工平均工資”“統籌地區上職工月平均工資”計算，按工傷職工發生事故時已公布的上職工平均工資認定。13.達到法定退休年齡人員受聘到用工單位工作期間因工作原因受到事故傷害的處理原則 達到法定退休年齡的人員受聘到用工單位工作期間，因工作原因受到事故傷害或患職業病，經勞動行政部門認定為工傷的，可參照《工傷保險條例》處理；未被認定為工傷的，人民法院應告知其按照人身損害賠償相關規定進行處理，如其堅持主張工傷保險待遇的，判決駁回其訴訟請求。

14.因生產安全事故發生工傷或患職業病的勞動者或其近親屬在勞動爭議案件中能否一并主張精神損害賠償

為減少當事人訟累，因生產安全事故發生工傷或患職業病的勞動者或其近親屬在勞動爭議糾紛案件中一并主張精神損害賠償的，人民法院可一并處理，并根據工傷職工的工傷或職業病情況酌情確定精神損害賠償數額。

15.因生產安全事故受到傷害的從業人員及職業病患者主張工傷保險待遇后，又請求人身損害賠償的，如何處理

勞動者因安全生產事故或患職業病獲得工傷保險待遇后，以人身損害賠償為由請求用人單位承擔賠償責任的，如人身損害賠償項目與勞動者已獲得的工傷保險待遇項目本質上相同，應當在人身損害賠償項目中扣除相應項目的工傷保險待遇數額，若相應項目的工傷保險待遇數額高于人身損害賠償項目數額，則不再支持勞動者相應人身損害賠償項目請求。工傷保險待遇與人身損害賠償本質上相同的項目表：

工傷保險待遇項目 人身損害賠償項目 住院治療的伙食補助費 住院伙食補助費 停工留薪期工資 誤工費 一次性傷殘補助金、傷殘津貼 殘疾賠償金 喪葬補助金 喪葬費 供養親屬撫恤金 被扶養人生活費 一次性工亡補助金 死亡賠償金 安裝假肢等輔助器具費 殘疾輔助器具費 16.勞動爭議案件中涉及補繳社保費的該如何處理

勞動者請求用人單位補繳其在職期間社會保險費的，不屬勞動爭議處理范圍，不予處理。勞動者自行向社保部門補繳社會保險費后，要求用人單位賠償其自行補繳部分的，予以支持，但支持的范圍僅限于用人單位應繳納部分。17.法院查明不存在勞動關系后如何處理

仲裁機構以雙方之間不存在勞動關系為由做出不予受理裁決，當事人不服向人民法院起訴的，人民法院審查后發現雙方之間不存在勞動關系，可向勞動者釋明轉換適合程序，勞動者不同意轉換為適合程序進行審理的，應當裁定駁回當事人的起訴。

18.對于終局裁決案件，如勞動者已向人民法院提起訴訟，用人單位能否依據《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第四十九條規定提出抗辯 勞動者依據《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第四十八條規定向基層人民法院提起訴訟，用人單位依據該法第四十九條規定向勞動人事爭議仲裁委員會所在地的中級人民法院申請撤銷仲裁裁決的，中級人民法院應不予受理；已經受理的，應當裁定駁回申請。但基層人民法院審理案件時，對用人單位的抗辯應一并處理。用人單位的抗辯，除屬于針對勞動者的訴訟請求提出的抗辯外，不得超出用人單位申請撤銷的理由及《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第四十九條規定的范圍。

19.勞動者在仲裁時僅主張解除勞動合同的經濟補償金，后在訴訟中主張賠償金如何處理 解除勞動合同的經濟補償金和違法解除勞動合同的賠償金均系基于解除勞動合同這一事實產生，當事人在申請勞動仲裁時主張解除勞動合同的經濟補償金，后在訴訟中變更為主張違法解除勞動合同的賠償金的，可認定該訴訟請求與訟爭勞動爭議具有不可分性，應予合并審理。

20.退休人員就調休前的事宜發生勞動爭議的，仲裁時效何時起計

根據《廣東省高級人民法院、廣東省勞動人事爭議仲裁委員會關于審理勞動人事爭議案件若干問題的座談會紀要》第11條的規定，達到退休年齡人員與用工單位之間的關系為勞務關系。勞動者達到退休年齡還繼續在用人單位工作，后雙方就退休前的事宜發生勞動爭議的，仲裁時效從該勞動者達到退休年齡之日起計算。21.勞動者能否要求用人單位支付違約金

《中華人民共和國勞動合同法》第二十五條只是對用人單位要求勞動者支付違約金作出限制，并未禁止勞動者主張違約金。因此，在法律法規未對違反勞動合同的違約金性質和適用條件作出具體規定的情況下，勞動者可以同時主張違約金、經濟補償金，勞動者依據勞動合同的約定要求用人單位支付解除勞動合同的違約金的，予以支持。22.勞動爭議案件能否適用一審終審 根據《廣東省高級人民法院關于適用小額訴訟程序審理民事案件的操作指引》第1條的規定，對于勞動關系清楚，僅在勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償金或賠償金等給付數額、時間上存在爭議的勞動合同糾紛案件，如當事人請求的單項數額均符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百六十二條“基層人民法院和它派出的法庭審理符合本法第一百五十七條第一款規定的簡單的民事案件，標的額為各省、自治區、直轄市上就業人員年平均工資百分之三十以下的，實行一審終審”規定條件的，法院可適用小額訴訟程序審理。23.用人單位和勞動者在訴前達成調解協議的，能否申請法院進行司法確認

根據《廣東省高級人民法院、廣東省人力資源和社會保障廳、廣東省總工會、廣東省工商業聯合會、廣東省企業聯合會關于進一步加強調裁訴銜接多元化解勞資糾紛的意見》及《廣東省高級人民法院關于非訴訟調解協議司法確認的指導意見》的規定，勞動爭議糾紛在非訴訟調解組織主持下達成調解協議后，當事人可向有管轄權的人民法院申請確認調解協議效力，人民法院依法審查后對符合條件的可出具民事調解書予以確認。

廣東省高級人民法院辦公室 2017年8月1日印發