第一篇：完善行政執法檢察監督的思考

完善行政執法檢察監督的思考

加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益。各級黨組織和干部都要自覺接受黨員和人民群眾監督。拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下。緊緊圍繞黨和國家的工作大局，是當前檢察工作講政治的重要體現，也是今后開展檢察工作的主旋律和基本要求。黨的十六屆四中全會強調，要加強對權力運行的制約和監督，拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下；抓緊建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。這一切無疑對法律監督工作提出了新的更高要求。

加強行政執法檢察監督

當前，在市場經濟的改革與發展進程中，一些嚴重擾亂和破壞社會主義市場經濟秩序的違法犯罪有明顯上升勢頭，且屢禁不止。究其原因，與其說是因為那些生產經營者的膽大妄為，敢于冒天下之大不韙，倒不如說是因為某些行政執法部門對市場的監管出現了問題，是行政執法機關執法能力低下、執法不到位、不依法行政以及刑事司法缺位所致。發生上述事件，不能將問題簡單地歸咎于某一個地方、某一個執法部門和執法者，而應該從更深的層面上反思行政執法體制性的問題。

行政執法機關能否依法行政，能否及時將已經涉嫌刑事犯罪的案件依法移送司法機關處理，直接關系到市場經濟秩序的正常運轉，關系到人民群眾的切身利益，關系到社會穩定。如果行政執法人員有法不依、執法不嚴、違法不究，隨意性太強，或者行政執法部門受經濟利益驅使，搞“以罰代刑”、有罪不究、有案不移，甚至個別執法人員徇私舞弊、濫用職權、瀆職失職，就勢必會造成市場經濟秩序、以致人民群眾的生活秩序嚴重混亂。檢察機關作為憲法賦予的國家法律監督機關，擁有維護法律統一正確實施的獨立國家權力。為了使國家的行政法律法規能夠統一正確實施，在監督和保障行政執法機關依法行政方面，就應當擔負和發揮更加重要的作用。這是由檢察機關的性質和任務決定的，是其法定職責所在，也是為了在全社會實現公平和正義的內在要求。

行政執法監督的現狀和監督不力的原因

目前，檢察機關對公安機關立案監督，尤其是對行政執法部門有罪不究、有案不移、搞“以罰代刑”的監督工作，依然存在監督不到位的情況，分析其中原因，主要有：

舉報案件線索少。對破壞社會主義市場經濟違法犯罪案件的查處，從當前的司法實踐來看，有罪不究、“以罰代刑”的問題主要發生在行政執法環節。行政執法機關如果不移送或者不及時移送犯罪線索，司法機關便很難發現此類案件。一方面，作為被處罰的當事人本來已經涉嫌犯罪，當被行政執法機關處以較輕的處罰后（相對于刑罰而言），出于趨利避害的心理，本人自然想息事寧人。另一方面，行政執法機關對案件作罰款處理（為主要形式）或作其它形式的處罰，通常都會受到部門利益或者經濟利益的驅使，得罰便罰，加上行政執法人員自身執法水平和依法行政意識淡薄等因素，往往會在執法人員心中形成案件已經處罰過了，多一事不如少一事，或者不移送也無所謂的心態，因此便不會再去追究當事人的法律責任了，這也是“以罰代刑”現象存在的根本原因。

監督手段不足。從當前情況看，對市場經濟領域犯罪打擊不力的主要原因就在于有的行政執法部門搞“以罰代刑”、有罪不究，發現犯罪線索后不向司法機關移送。檢察機關作為法律監督機關，對行政執法機關監督的手段目前只有兩種，一是通過查辦行政執法人員職務犯罪案件來達到監督的目的，但此類案件從統計來看，因“以罰代刑”而受到查處的行政執法人員職務犯罪案件，如徇私舞弊不移交案件、玩忽職守、濫用職權、貪污受賄案件非常少，比例也小。二是根據《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，對涉嫌犯罪的案件，當行政執法機關不移送司法機關時，檢察機關發現之后，可以實施立案監督，可以向行政執法機關發出檢察建議。但是發出的檢察建議不被采納，音信皆無，檢察機關應如何。

完善行政執法檢察監督的幾點設想

建立檢察機關與行政執法機關、公安機關保持經常性聯系的工作機制。在建立聯系機制上，可以成立一個由檢察機關、公安機關和各行政執法機關組成的相對固定的監督保障協調機構，各組成部門既相互獨立，又相互配合，保持經常性的相互聯系。通過召開定期聯席會議等形式，保障監督行政執法。為增強監督的效力，地方黨委、政府可以以文件的形式，或者由地方人大以地方立法的形式規定。行政執法機關在查處破壞社會主義市場經濟秩序違法案件時，特別是對已達到刑事追訴標準，涉嫌犯罪的，要按照法律及有關規定，及時向公安機關移送，同時向人民檢察院備案，由司法機關依法查明犯罪事實后，追究犯罪分子的刑事責任。同時，協調機構將有關工作制度、保障措施及有關責任追究制等引入規定之中，予以規范，以確保專門監督保障機構的正常運轉。另外，檢察機關還可以利用行政執法機關查辦行政案件須公示公開的特點，發動群眾積極舉報，并把落實舉報獎勵制度引入到檢察監督上來，有了廣大群眾的積極參與，對行政執法監督的廣泛性便可大大加強。

加強行政執法檢查，把執法責任追究制真正落到實處。目前，檢察機關對行政處罰案件的檢查、調查權，尚無法律明確規定，但是出于維護國家行政法律統一、正確實施的目的，經過地方人大立法后或者依據地方黨委、政府出臺的實施意見，在司法實踐中，檢察機關可以聯合當地政府的法制部門、審計部門或行政執法機關的監察機構等，進行執法檢查。完善立法。這是解決對行政執法機關監督不力的根本方法。國家或地方人大應盡快完善立法，及早制定、完善有關落實檢察監督權實施的具體法律法規。按照“公權無法律授權不可為”的司法準則。只有制定了相關的法律法規，檢察機關對行政執法機關的檢察監督才有法律依據，才不再僅僅是依靠黨委、政府建立的聯系制度或者協商制度來完成任務，檢察工作的開展才更有力度。

加強和完善行政執法的幾點思考

行政執法是行政機關最經常最普遍的管理活動，可以說，行政執法活動執法頻率最頻繁，涉及領域最廣泛，關系公民的權益也最經常、最直接、最寬廣。應進一步加強、改進和完善行政執法，真正做到依法執法、依法行政，最終實現建設法治政府、法治國家的目標。加強行政立法工作，加快立法步伐。抓緊制定一批當前急需的規范行政執法行為的法律法規，注重立法質量，使所立之法具有超前性、預見性、導向性和穩定性，還要集思廣益，使制定的法律充分體現人民群眾的共同意愿。同時，要防止立法中滲入局部利益和部門利益，造成法律法規打架和職權交叉現象，從而影響法律的全面、公正和完整。

理順行政執法體制。進一步轉變政府部門職能，徹底實現政企分開。理順政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業和整個社會的活力與效率。科學劃分各級政府之間、政府與部門之間、部門與部門之間以及同一部門不同層次之間的職責權限，改變行政執法“上下一般粗”的狀況。相對集中行政執法權，調整合并行政執法機構，組建相對獨立、集中統一的行政執法機構。積極推行行政執法責任制，使權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤，從而實現行政權的規范運作。

加強行政執法隊伍建設。首先是嚴把執法部門進人關和執法資格審查關。其次，要健全對行政執法人員的各項管理制度，嚴明紀律，賞罰分明，形成良好的用人機制。最后，還要加強對行政執法人員的政治思想教育和業務素質培訓，提高他們嚴格執法、公正執法、規范執法的能力和水平。

完善執法監督體制。一是重視和加強行政執法監督立法,實行行政執法監督的法制化。只有通過立法規范監督活動，才能保障監督工作的獨立性和權威性，才能實現依法監督，確保監督真正有效。二是改革行政監督的雙重領導體制,建立起行政監督的垂直領導體制。行

政監督機關保持獨立,這已是世界各國所公認的一項原則。我國內部監督機關（監察部門和審計部門）作為行政系統內部專門監督行政的機關，實行雙重領導體制。這種監督體制使得監督機關地位不夠獨立，容易受到來自行政系統內部的干擾和影響，因而監督效果大打折扣。解決這個問題的有效辦法是建立自上而下的獨立的外部監督體系,提高監督機關的地位，保障行政執法監督機關能夠排除一切干擾因素，獨立行使監督職權,做到大膽秉公執法,嚴格依法辦事。

新制度經濟學家諾斯認為：在市場經濟條件下,“國家提供的基本服務是博弈的基本規則?”市場經濟要求政府定位必須由權力型政府轉變為服務型政府,政府的職能應主要集中在經濟調節?市場監管?社會管理和公共服務上?政府對市場的干預應該集中在市場失靈的領域,在市場機制失靈的地方,政府必須到位,以彌補市場的不足?目前,重點是完善行政執法機制,糾正錯位?越位和缺位現象,使政府?企業都能明確落實到各自的位置?

（一）轉變行政立法理念，健全行政法制體系

首先，行政立法必須樹立“法制統一”的理念。沒有社會主義法制的統一，就不能依法維護國家的統一、政治的安定和社會的和諧。社會主義法制統一體現在法律制度建設上集中表現為“不抵觸”原則：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”；下位法不得與上位法相抵觸；其他規范性文件不得與法律規范相抵觸。其次，行政立法必須樹立“以人為本”的理念。社會的和諧是實現各種社會關系的和諧，而人是一切社會關系的總和，人是各種社會關系的參加者，在行政立法中必須樹立“以人為本”的理念。把尊重人權、愛護群眾、依靠人民的精神滲透到法律制度建設的各個方面，貫穿到行政立法活動的各個環節。當然，“以人為本”的行政立法理念必須有“人情化執法”理念相對應，才有助于身處弱勢的當事人在不受精神強制的情況下充分表達意志、依法行使權利，確保法律的正確實施和法律機制的和諧運行。此外，建設社會主義法治國家，行政立法必須樹立“制約權力”的觀念，立法的目的不僅僅是為了“管理”，而是限制權力的濫用、規范權力的行使、保障公民的權利。

（二）積極培育公務員的行政法治理念

有了好的制度、好的法律，最終還是要靠人去執行。自古以來，為政在人。正如王安石所言：“吏不良則有法而莫守，法不善則有財而沒理”。公務員是一切行政活動的最終實施者，實現制度約束之下的公務員依法辦事，是我國法治走向良性運作的根本。首先，要切實轉變和徹底消除公務員的“權力本位”和特權意識，使之牢固樹立執政為民、公正執法和行政執法即服務于民的觀念，要十分重視通過各種途徑努力大力提高公務員的責任意識、法治意識和綜合素質。其次，行政執法工作不同于一般的行政工作，其專業性、法律性都很強，因此應當考慮行政執法人員職業化的措施，要通過經常的、制度化的培訓考試等方法使行政執法人員真正成為對人民負責、對法律負責的“奉法者”。與此同時，必須加大對行政執法隊伍的監察、督促甚至制裁的力度，堅決清除行政執法人員中極少數素質低劣的害群之馬。

（三）消除傳統行政執法“單邊主義”思想，健全行政執法參與機制

“政府是為了保障權利而設置的”，“政府沒有任何權利，它是許多個人為了保障他們自己權利的目的而選擇的代表團體”。既然行政執法權來自于公民權，公民權是行政執法權所追求的目的和需要保障的價值，那么行政執法權必須依全體公民的意志而行使，服務于公民，受公民監督。因此必須消除傳統的行政執法“單邊主義”思想，建立執法主體和相對人的新型雙向關系。在雙向關系中，一方面強調行政執法機關不是法治的最高主體，而是法制的客體和對象；另一方面強調行政相對人的參與，來自行政相對人的反向作用促使執法者改變著執法姿態、改進著執法作風、改善著執法局面。相對人對執法者的反向作用和相互之間的雙向關系獲得了程序制度的充分支持，相對人通過行使陳述、申辯、質證、聽證等程序性權利，加強了與執法者的對等、對話和合法對抗，增強了行政執法的參與性和民主化。構建新型雙向行政執法方式，有利于防止執法權力專橫，有利于實現對行政相對人權益的保障。

（四）構建科學、民主、高效的行政執法程序

執法程序是正確實施法律、法規、規章的基本保證，只有建立科學、民主、高效的執法程序，才能杜絕行政執法中的隨意性，不斷提高行政效率，保障公民、法人以及其他社會組織的合法權益。一方面，應加強行政程序立法，建立健全行政程序法律體系。包括：行政立法程序、行政裁決程序、行政處理程序、行政許可程序、行政合同程序和行政復議程序等；另一方面，要確立行政程序法律制度。行政程序法律制度是行政程序法律規范制定與實施的制度保證，因而必須盡快確立與完善。主要包括：咨詢制度、調查制度、聽取陳述和申辯制度、聽證制度、告知制度、不單方接觸制度、回避制度、職能分離制度、時效制度、說明理由制度、記錄和決定制度、救濟制度等；加強對各國行政程序立法的研究，去其糟粕，取其精華，在條件成熟時，及時著手制定行政程序法典。程序是法律機制和諧運行的軌道，建立健全執法程序就是要做到執法權限法定化、執法行為規范化、執法處罰標準化、執法操作有序化、執法檢查經常化、執法監督制度化。

（五）完善行政執法監督機制，規范執法行為

失去監督的權力必然導致權力的濫用，最終走向腐敗。嚴格行政執法，必須強化對行政執法行為的監督，改革現行的行政法制監督體制：以法律形式確定、完善國家權力機關監督、司法監督、行政監督、民主監督、專項監督、政黨監督和社會監督的法律地位；確定各監督主體的監督權限、分工、監督方式和程序，理順各種監督之間的關系，健全行政監督體系；改變現有監督機構的從屬性，監督機構不應被監督對象所領導，應實行越級監督；加強預防監督，把監督放在事前，事中，不能只重視事后監督，監督關口前移，爭取監督效益的最大化。

在加強行政系統外部監督方面，首先應著重強調國家權力機關的監督。國家權力機關的監督在行政法制監督體系中居于核心地位。國家權力機關的監督是代表國家和人民的具有最高法律效力的監督。其次是改革司法機關的監督。一方面是“解放”司法審判權，從體制上給審判機關以完整的人、財、物權，讓審判機關沒有后顧之憂、無私無畏地行使審查權，監督行政權力的運作。另一方面是擴大司法審查范圍，將《行政訴訟法》排斥司法審查的四大事項盡快納入審查范圍，建立起我國的司法審查機制。（司法審查的四大事項：國家行為、抽象行政行為、內部行政行為以及法律規定的行政終結裁決行為）第三是加強新聞媒體的監督。新聞媒體以敏銳、直接、傳播范圍廣泛、反映問題迅速的特點而成為一種重要的監督形式。行政公開，政府接受輿論監督，通過報紙、電臺、電視、網絡等對行政行為的報道，增加政府行為的透明度，這既是依法行政的要求，也是現代民主的重要標志。

在完善行政系統內部監督方面，必須加強行政自律。應建立健全行政執法責任、錯案追究制、行政管理公示制、評議考核制等制度，進一步完善和落實對規范性文件和重大具體行政行為的備案審查，及時糾正不適當的規范性文件和違法、不當的執法行為。進一步完善行政復議制度，各級政府及相關部門要嚴格依法辦理每一個行政復議案件。同時，監察、審計等專職監督機構要切實履行職能，恪盡職守、敢于碰硬。確保行政機關嚴格執法，完善內部自控體制，促進行政執法人員廉潔自律，依法行政。

第二篇：民事、行政檢察監督的立法完善淺析

文章標題：民事、行政檢察監督的立法完善淺析

隨著我國“市民社會”的初步建立和日趨成熟，民事主體循利而動，在民事活動中追求自身利益最大化的過程中，往往不惜損害國家和社會公共利益。在國有資產流失、污染環境、破壞資源、行業壟斷，以及不正當競爭等侵害國家和社會公共利益案件日益增多的情況下，誰來代表國家和公眾提起訴訟？目前，對于追訴

民事主體侵害國家利益和社會公共利益的民事責任問題上，我國法律在由誰作為訴訟主體行使訴權尚處于立法的“真空”狀態。這種立法缺陷，在一定程度上助長了某些當事人通過民事、行政活動侵害國家利益或社會公共利益的行為，這既影響到我國社會主義市場經濟的發展和完善，也不利于法律對國家利益和社會公共利益的保護。諸如上述嚴重損害國家和社會公共利益的案件發生后，因為沒有適格的訴訟主體，或有關主體不敢起訴、不愿起訴，無力起訴、起訴不力，而使得國家、社會利益得不到及時、有效的司法救濟。

由此可見，在我國建立保護因當事人違反行政法、民商法等私法而損害國家、社會公眾利益的公益訴訟制度，并賦予檢察機關代表國家和社會公眾提起民事、行政訴訟，以保護國家利益和社會公共利益不受侵犯，已經成為我國民事、行政檢察監督制度立法改革的重要方向之一。以下，筆者將對上述問題進行初步的探討。

一、公益訴訟的起源和概念

公益訴訟制度起源于羅馬法。羅馬法的程式訴訟中有關于私益訴訟和公益訴訟的劃分，相對于私益訴訟而言，公益訴訟乃是為了維護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可以提起。到了近代，以法國、德國、日本等國為代表的大陸法系國家，在民事訴訟中均規定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參加訴訟，并可以上訴。在英美法系，公益訴訟制度有兩種模式，一是由檢察官代表國家提起民事、行政訴訟；另一種是由私人為保護國家利益、社會公共利益和其他個人的利益，以國家名義提起民事或行政訴訟。

我國對于公益訴訟的定義，過去討論較少，現行法律中也無任何規定，迄今為止學術界對此也沒有明確統一的認識。我國訴訟法只規定有共同訴訟、代表訴訟和代理訴訟，除此之外，沒有從訴訟的效果或訴訟的目的上劃分出公益訴訟和私益訴訟。筆者認為：所謂公益訴訟，應是指特定的國家機關根據法律的授權，對侵犯國家利益、公眾利益和社會利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責任的活動，其主要的法律特征有：

1、公益訴訟是與私益訴訟相對而言的，私益訴訟是因保護公民、法人的合法民事權益而引發的訴訟；公益訴訟則是因保障國家或公共利益而引發的訴訟。

2、公益訴訟包括基于刑法意義上的公共利益而產生的訴訟即我國檢察機關代表國家追訴刑事被告人刑事責任的“國家公訴”；以及特定的國家機關對違反法律法規侵犯國家利益、公眾利益和社會利益的民事行為，向法院提起民事訴訟，由法院依法審理并作出判決的活動和特定的國家機關根據法律的授權，對有關行政機關違反法律法規侵犯國家利益、公眾利益和社會利益的行政行為，向法院提起行政訴訟，由法院依法審理并作出判決的活動。后者在我國立法上處于“真空”狀態，本文的“公益訴訟”特指排除“國家公訴”外的公益訴訟。

3、公益訴訟應當包括公益民事訴訟和公益行政訴訟。

二、賦予中國檢察機關公益訴訟權的合理性

（一）訴權是檢察機關法律監督權的必要組成部分，沒有訴權，檢察機關的法律監督權將是一種抽象權力，而法律監督本身將必然是無力和蒼白的。我國憲法賦予檢察機關法律監督機關的地位，對一切法律活動有權進行監督，檢察機關監督的出發點和落腳點均是為了國家利益、社會公眾利益，均是為了社會的公共秩序和善良風俗。有觀點認為，檢察機關在法律監督中最突出、最主要的職責是代表國家把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程及裁判的結果進行監督。刑事案件由于直接涉及國家利益、社會公共秩序和公民的安危，刑法和刑事訴訟法賦予檢察機關代表國家行使刑事訴訟的訴權。對于檢察機關基于國家利益、社會公共利益而實施的對行政、民商事的法律監督，法律應當同等的賦予其相應的訴權。唯此，當民事主體通過民事行為、行政機關以違法行政行為侵害國家利益或社會公共利益時，檢察機關能夠作為國家利益和社會公共利益的代言人提起訴訟，以達到起法律監督的目的。

（二）將公益訴訟權賦予檢察機關是由檢察機關的性質決定的。憲法規定，我國的國家機關包括立法機關、司法機關、行政機關以及軍事機關。公益訴訟權從性質上屬于司法范疇，將其賦予司法機關行使理所應當。我國的司法機關具體包括審判機關即法院和法律監督機關即檢察院。若將公益訴訟權利賦予審判機關行使即由法院主動追究違法行為者的責任，必將違反“不告不理”訴訟基本原

則，從而陷入法律沖突的泥潭。故筆者認為由檢察機關代表國家提起訴訟有如下優點：其一，檢察機關是直接對全國人民代表大會負責的司法機關，全國人民代表大會授權行使國家訴權，由其代表國家提起訴訟于法有據；其二，檢察機關作為法律監督機關，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍。

（三）賦予檢察機關公益

訴訟權是由于公益訴訟自身性質決定的。首先，公益的特點就是涉及國家或社會公共利益，該類利益較公民的人身、財產利益具有高度抽象性和不便把握性，個體公民或法人往往感受不到該類利益的存在，或者不能及時全面的感知因該類利益受到侵害而造成自身利益間接受損的狀態，如基于行業壟斷而造成的移動電話“漫游資費”居高不下等事實。其次，涉及國家和公共利益的案件一般涉案金額巨大，訴訟費用較高，個人往往無力負擔，或者不愿負擔；最后，公益訴訟案件取證較難，被告往往是大集團或行政機關，公民個人的法律專業水平無法與之抗衡，原、被告雙方在實體地位、司法資源及訴訟手段上差距較大。在我國官本位思想還比較嚴重的情況下，這種不平等在行政訴訟中尤為明濕。故為了平衡原、被告之間的差距，將公益訴訟權賦予檢察機關不啻是一個明智的選擇。

（四）檢察機關提起公益訴訟符合市場經濟效益原則、能有效節約有限的司法資源。國有資產流失、公害案件以及隨著行政權的擴張等案件，侵害的不只是單獨的民事主體，而是一定范圍內的公眾，直至一個國家的利益。在此情況下，若要求單個主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質和精神壓力，不符合公平負擔的原則。檢察機關作為法律監督機關是國家利益社會利益的代表，有維護法律統一正確實施，保護國家利益和公共利益不受侵害的職責。由檢察機關作為公益代表人參與訴訟既符合其職能要求，又能簡化訴訟程序，節省大量的人力、物力、財力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護當事人合法權益，從而達到訴訟經濟的目的。

三、我國公益訴訟制度的立法構建

筆者在撰寫本文前閱讀了大量的相關文獻、資料，筆者發現，目前不少學者和司法工作者傾向于我國借鑒和發展英美法系公益訴訟的模式，構筑以檢察機關公益訴訟為主，其他公益團體和社會組織公益訴訟為輔的公益訴訟制度。但筆者認為我國的公益訴訟權僅賦予檢察機關更具合理性，其理由在上文中已闡明，在此不作贅述。

四、檢察機關進行公益訴訟的范圍

檢察機關提起公益民事和行政訴訟的范圍，應當結合我國國情和現存的立法、司法體系，將其限定在合理的范圍內。筆者認為，檢察機關目前亟需提起公益訴訟的案件范圍主要有以下幾個方面：

(一)涉及國有資產流失，侵犯國家利益的案件。在以往的司法實踐中，對侵害國家經濟利益案件，往往對構成犯罪的追究刑事責任，不構成犯罪的交行政機關進行行政處罰，而對已經流失的國有資產則無法通過民事訴訟程序予以追繳。將該類案件納入公益訴訟范圍，通過啟動訴訟程序，可以達到追究侵害人的經濟責任、保護國家經濟利益不受侵犯的目的。

(2)公害案件。公害案件是侵害人因其違法行為造成不特定的多數人的人身、財產損害的案件。公害案件多表現為環境污染案件：如擅自采伐造成資源的破壞性開采、毀壞風景名勝、違規排放污水、廢氣等案件。該類案件一般較為復雜，應當將其納入公益訴訟范圍。

(3)壟斷案件。壟斷案件多表現為不正當競爭案件，如公用企業的限定購買或不合理搭售行為、地方政府的地區封鎖行為等引發的案件。目前在我國很多公用事業是由政府部門或企事業單位壟斷經營的，如供電、郵政、電信、鐵路運輸等等。消費者實際上處于不平等的地位。因此，將該類案件歸由檢察機關提起的公益訴訟范圍也是十分必要的。

(4)其他損害公益的案件。我國《合同法》第52條規定：“惡意串通，損害國家、集體或第三人利益的合同無效。”根據這一規定，檢察機關應有權對惡意串通，損害國家、社會和公共利益的合同向法院提起確認之訴，并依法追繳行為人非法所得，以維護國家和集體的利益。

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第三篇：關于完善行政執法責任制的思考

行政執法責任制作為規范和監督行政機關行政執法活動的一項重要制度，在促進行政執法行為規范行使、保障行政執法權力與責任統一、實現有效監督等方面發揮著基礎性作用，助推了市縣人民政府依法行政工作的深入開展，但在實施運行中也產生了一系列亟待解決的問題，如何理性認識和把握這些矛盾問題，并健全完善行政執法責任制度，是進一步推進依法行政，深化法治實踐的重要課題。

一、行政執法責任制實施現狀

近年來，隨著依法行政工作和行政執法體制改革的逐步深入，行政執法責任制度在各地各部門的探索實踐中，獲得很大發展和進步。

（一）行政執法權力和責任清單基本建立

2005年，國務院辦公廳下發《關于推行行政執法責任制的意見》后，各地各級行政執法單位相繼在本級依法行政領導小組組織下，對照法律、法規、規章，經過部門清理、集中初審、反饋意見和審核確認四個步驟，完成了對執法主體清理、執法依據梳理和執法職權界定工作，并通過新聞媒體以及政府和部門門戶網站統一向社會公布梳理結果。以四川省廣安市為例，2007年市本級清理出具有行政執法主體資格的單位共74個；執行的法律、法規、規章等共1996部；具有行政執法職權共3516項。同時，各地根據新頒布和修訂的法律法規以及政府機構改革情況，建立了執法依據動態調整機制，對變更后的行政主體及其執法依據、執法權限，及時予以公布實施和報送備案。

（二）分解和公布行政執法執權基本實現

各地各級行政執法部門在梳理執法依據的基礎上，兼顧執法質量和效率，按照不同的執法職權類別，根據職位分類要求，合理分解執法職權，明確執法程序、標準、時限和責任，落實具體執法機構、執法崗位和執法人員，層層簽訂執法責任書，并建立執法流程圖表，通過門戶網站和辦公場所設置的公告欄或電子顯示屏向社會公示，方便群眾監督和投訴。

（三）行政執法評議考核機制基本確立

為推動行政執法責任工作落實，全國有30個省級政府出臺了行政執法評議考核辦法，為被考核的行政執法單位設立考核檔案，量化考核內容，建立起日常考核與集中考核相結合、以日常考核為主的動態考核機制，并將評議考核或者評議考核結果納入對行政機關綜合目標績效考核體系，或者依法行政評議考核之中，實現了評議考核對行政執法指導和促進的功效。

二、行政執法責任制實施中存在的主要問題

（一）行政執法主體和執法職權設置不科學

行政執法責任制實施的邏輯前提是明確的行政執法主體和清晰的執法權限，這就要求國家行政法制層面必須對行政主體及其執法依據有準確和清楚的設定，但由于我國在行政法制建設領域“長期欠賬”，加之高度集中又高度分散的部門行政管理傳統由來以久，導致了我國行政執法主體繁多，機構林立的現狀。數量龐大的執法主體對職權的科學分配設置帶來立法技術障礙，造成了職權難明、職責難清的后續問題。雖然，近年政府機構改革和綜合行政執法改革的推進在一定程度上解決了行政執法主體過多的問題，但執法機構龐雜，職權不清，職權交叉的現狀仍未得到根本改善。如在城市建設管理、文化市場、集貿市場、食品衛生等管理領域中常常發生執法打架現象。城市管理開展相對集中行政處罰權后，部門之間的責、權界定和管理監督與違法行為的處罰又存在脫節和厘不清的問題。

（二）行政執法評議考核機制不健全

1、行政執法評議主體單一。多數地方政府現行的行政執法評議考核制度過多的強調了內部（包括自身評議和上級部門評議）的監督考評，而有意無意的淡化外部評議以致公眾對行政執法評議參與度不夠。這種評議機制在實踐過程中導致了一些執法部門和執法人員只唯上不唯實，工作只做給上級看，做給領導看，忽視了行政執法行為作用對象的需求。不僅無法保證執法評議結果的客觀公正，而且也損害了執法部門的自身形象。這都是因為內部評議存在著自我完善動力不足和對行政執法的實際效能考慮不周的“先天”局限。

2、行政執法評議考核標準不科學且內容抽象。雖然省級行政執法責任制評議考核辦法

大都明確了評議考核的內容和要求，但因其是原則性規定，市縣政府在實施中就出現了五花八門的做法，造成了考核標準的不同尺度、考核分值的多少不等，考核方法落后等普遍現象，缺乏針對性和可操作性等問題。

（三）行政執法責任追究不力

行政執法責任追究是行政執法責任制的重點和難點。盡管近10多年來各地、各行政管理領域都在探索和完善行政執法責任追究制度的長效機制，但從實際情況看，行政執法責任追究難以落實的問題遠未根本解決，與建設責任政府的要求相去甚遠。主要原因還是在于：行政主體責任意識淡漠、執法責任界限不清、執法責任難以認定，行政執法的考核評價與落實執法責任相脫節等。

三、進一步完善行政執法責任制度的對策

（一）深化行政執法體制改革

行政執法體制作為組織行政執法活動的法律制度和運行體系，從根本上決定著行政執法責任制推進的方向和效用的發揮程度，所以，應當按照《全面推進依法行政實施綱要》的要求，繼續深化行政執法體制改革，努力建立權責明確、行政規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。

1、加強行政法制建設，尤其是健全行政組織法律制度。這是完善行政執法責任制的重要環節。只有在法制層面科學合理地設置行政執法機構，明確劃分行政執法權限，解決執法權交叉重疊的問題，才能最大限度的避免分散執法方式下普遍存在的政出多門、權責不明、多頭管理、責任難以界定等問題，從而保障行政執法責任制的真正落實。

2、深入開展行政綜合執法改革。行政綜合執法改革將原來分別由各類行政機關行政的執法權，包括行政許可權、行政處罰權、行政征收權和行政強制權等，通過依法配置，相對集中于一個或幾個行政主體來行使，從而減少矛盾沖突，是行政執法體制改革的一項重要措施。當前，全國開展相對集中處罰權工作領域已經由城市管理擴展到文化、農業、衛生等領

域；相對集中行政許可權工作也正在積極探索過程中。今后，要在更大范圍繼續深入開展行政綜合執法改革，堅決克服執法權力部門化現象，減少權力交叉重疊的體制矛盾，從而提高行政執法效率，也便于行政執法責任的落實和對執法權力的監督。

（二）健全行政執法評議考核機制

行政執法評議考核是關于行政執法工作狀況、水平和績效的重要評價機制，是推行行政執法責任制承上啟下的重要環節，所以，建立健全行政執法責任制評議考核機制，對于推進行政執法責任制有效開展有著至關重要的作用。

1、評議考核主體多元化。鑒于公眾是行政執法工作的直接作用對象，他們對于行政執法機關和執法人員的執法水平和執法質量有著切身體會，對行政執法評議最有發言權。所以，行政執法評議考核主體應當多元組合，除了行政機關自我評價外，還需要社會各方面的廣泛參與。首先要保證行政執法信息的及時全面公開，在增加行政執法透明度的基礎上建立專家評議、社會公眾評議、新聞媒體公眾組織評議等外部評議方式，從而真正提高行政執法評價質量，增強評價權威性保障。

2、考核指標科學化。一要嚴格按照建設法治政府的整體目標和要求來設定。考核的重要標準在于能否按照法定權限和程序行使權力、履行職責。在具體考核指標內容上應當包括是否依法科學、民主決策，是否依法立法和制定發布規范性文件，是否依法實施行政管理（包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政服務、行政指導等行政依法作為和依法不作為的各個方面），是否依法作為監督對象接受監督和作為監督主體履行監督職責，包括規范性文件備案審查、辦理行政復議案件、履行行政應訴義務等各個方面。二要緊密圍繞考評對象的法定職權和執法任務來設定，充分體現考評對象不同的法定職責和執法特點。

3、考評方法信息化。隨著信息技術的廣泛應用以及電子政務的飛速發展，數字化的評價體系已經出現，因其摒棄了傳統評價體系逐個進行與手工操作的不足，為優化行政執法評議體系提供了契機。建立數字化的行政執法評議體系不僅會提高執法評議的工作效率，而且為公眾參與執法評議工作搭建了技術平臺，公眾可以通過互聯網的在線投票、民意調查、執法投訴等參與執法評議過程，并影響評議結果，從而保證評價信息的全面、真實、準確。

（三）加大行政執法責任追究力度

“沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰,才能使個人的行為變得較可預見。”要實現行政執法責任制的制度效用，就必須改變行政執法責任追究力度疲軟現狀，必須動真格。一是整合責任追究主體力量，將政府法制部門、審計、監察、權力機關的監督手段和監督內容進行規劃整合、增加責任追究的合力和效能；二是將執法責任制由傳統的單純事后監督并追究責任，轉變為事前、事中、事后全過程的動態監督并追究責任；三是切實將行政執法評議考核結果與獎勵懲處、干部任免緊密掛鉤，與各級執法機關領導的政績和獎懲掛鉤。將依法行政考核納入政府工作目標管理體系，占有相當分值，作為年終績效考評的重要組成部分。依據考評結果，嚴格執行獎勵和責任追究制度。

第四篇：關于完善行政執法責任制的思考

關于完善行政執法責任制的思考

【摘要】行政執法責任制是推進政府依法行政的重要措施。行政執法責任制推行十多年來，取得顯著成效，但行政執法責任制實施過程中理論研究相對匱乏的問題日益凸顯出來。本文主要從行政執法責任制實施現狀、存在的主要問題、完善對策三個主要方面來討論行政執法責任制的完善，從而對進一步推進依法行政起到積極作用。

【關鍵詞】行政執法責任；實施現狀；問題；對策 前 言

行政執法責任制作為規范和監督行政機關行政執法活動的一項重要制度，在促進行政執法行為規范行使、保障行政執法權力與責任統一、實現有效監督等方面發揮著基礎性作用，助推了市縣人民政府依法行政工作的深入開展，但在實施運行中也產生了一系列亟待解決的問題，如何理性認識和把握這些矛盾問題，并健全完善行政執法責任制度，是進一步推進依法行政，深化法治實踐的重要課題。

一、行政執法責任制的三個環節

行政執法責任制的核心是“責任”。“責任”一詞在現代漢語中的解釋是：做好份內的事，對沒有做好份內的事承擔相關損失。從行政執法責任制創建本質分析，行政執法責任制中的“責任”應當是：沒有做好應做的事應當承擔的否定性后果。行政執法責任把國家的法律、法規、規章設定的各級行政機關的職權，統一對應設置責任，嚴格遵循“無責任無行政”的現代行政法治原則，以責任制約權力。行政執法責任制就是“行政執法責任制和評議考核制”的統稱，是一種行政機關內部以監督行政執法行為為主要內容的層級監督制度。行政執法責任制的核心是通過明確政府機關法定的 行政執法職責、分解執法崗位責任，健全行政執法評議考核體系，落實行政責任追究，實現規范行政執法行為為目的的工作監督機制。

圍繞行政執法責任制的中心“責任”，可以把行政執法責任制分為三個環節，也可以稱之為行政執法責任制“責任”流向的三步曲。這三個環節環環相扣，共同構筑了行政執法責任制的結構體系。

（一）責任分解——行政執法責任制的基礎環節 這一環節就是依法確定各級各類行政機關的總的職責權限，并將職責權限分解到本行政機關的有關執法機構、執法崗位和執法人員，在此基礎上層層建立各行政區域和各系統的行政執法責任體系。具體的說，包括依法確定行政機關外部執法責任和依法確定行政機關內部崗位責任兩個方面。

1、確定行政機關外部執法責任。建立行政執法責任制的第一步，是依法確定各級各類行政機關的職責權限和行為規范，并將其統一視為行政機關必須履行的責任。隨著我國立法工作的長足進步，各級政府及其所屬部門的職責權限已經基本納入了法制軌道。同時，隨著依法行政工作的推進，綜合規范行政行為的法律、法規、規章也相繼出臺，使行政機關自身的行為規范日益明確并越來越多地納入法制軌道。按照行使職權即相當于履行職責和政府必須規范自身行為的法治原則，行政機關的法定職責權限和行為規范應當統一視為必須履行的責任。這便是確定行政機關執法責任制的基礎，也是法治政府和責任政府的基本要求。

2、確定行政機關內部崗位責任。按照我國行政機關層級制的特點，行政機關內部層級之間和各崗位職能之間具有制定業務流程以及工作順序的程序與機制，行政機關內部各管理體系之間有著密切的內在聯系，這就決定了一個對外的行政行為，一般要由行政機關內部多個行政崗位職能運做才能完成。行政機關中的任何一個環節出現失誤，都可能導致以整個行政機關的名義承擔這一行為的法律后果。因此，為確保行政機關的外部執法責任得以正確履行并防止其落空，行政機關對執法責任必須進行分解，并就每項目標任務的完成進一步提出工作標準和具體要求，使之逐項落實到具有相應執法職能的機構和和人員，明晰崗位責任。

（二）責任評估——行政執法責任制的核心環節

這一環節就是對行政機關落實制度和履行法定職責的情況進行跟蹤檢查考核，發現問題及時督促整改，同時引入社會評議等外部監督機制，真實、全面、客觀、公正地反映每一個行政機關執法情況。這一環節需要把握好兩個方面：

1、完善行政系統內部的考核制度。首先，明確全面的考核內容。考核的內容應當包括行政執法部門和行政執法人員行使執法職權和履行法定義務情況的所有內容。其次，制定科學的考核標準，考核標準能夠準確、全面的反映考核內容，做到公開、公平、公正。再次，采取有效的考核方法。行政執法責任制既要對行政機關總的責任履行情況進行考核，也要對每個執法崗位每位行政執法人員履行 責任情況進行考核，因此要做到定性考核與定量考核相結合、專項考核與綜合考核相結合、靜態考核與動態考核相結合、自我考核與集體考核相結合。

2、建立行政機關外部評議制度。行政執法責任制作為行政系統內部建立的層級監督制度，其動力機制主要依靠行政系統內部較高層級的行政權來監督和制約較低層級的行政權，但這并不意味著對行政機關的評價結果完全取決于上級行政機關，社會評議的作用也不可忽視。只有外部評議產生的壓力才能促使行政系統內部產生嚴格考核和認真整改的動力。內部考核與外部評議的有機結合，才是公正評價行政執法狀況的客觀基礎。

（三）責任追究——行政執法責任制的關鍵環節

這一環節是采取有效措施，將行政機關的執法情況同其榮辱掛鉤，同有關單位和人員的獎懲掛鉤，尤其是同行政機關負責人的政績掛鉤，這是行政執法責任制具有持久生命力的保障。

1、責任追究是強化政府責任的重要體現。隨著我國提出依法治國方略，建設法治政府，各級政府及其所屬行政執法部門依法行政的責任越來越重，依法行使職權、強化政府責任已成為各級行政機關落實政府宗旨，應對入世挑戰的唯一選擇。行政執法責任制作為促進各級行政機關依法行政的重要載體，落實得好壞，直接關系到行政機關依法行政的水平。行政執法責任制的后果必然體現在對行政機關主要負責人及其他工作人員兌現獎懲上，好的給予表彰獎勵，差的給予批評懲處，直至依法追究其過錯責任。

2、責任追究是評價領導政績的重要標準。在我國各級各類行政機關的業務工作已經基本納入法制軌道，轉向行政執法的情況下，各級政府及其所屬部門的全部或者大部份業務工作都可以通過行政執法責任制來調整和帶動，而行政執法工作本身如果脫離政府的中心工作也將一事無成。因此，行政執法同政府的全面工作必須融為一體，體現在目標上就是要把行政執法責任制的考核目標與政府目標結合起來，使行政執法責任制成為評價一個行政機關全面工作及行政首長政績的一項重要標準。

二、行政執法責任制實施現狀

近年來，隨著依法行政工作和行政執法體制改革的逐步深入，行政執法責任制度在各地各部門的探索實踐中，獲得很大發展和進步。

（一）行政執法權力和責任清單基本建立

2005年，國務院辦公廳下發《關于推行行政執法責任制的意見》后，各地各級行政執法單位相繼在本級依法行政領導小組組織下，對照法律、法規、規章，經過部門清理、集中初審、反饋意見和審核確認四個步驟，完成了對執法主體清理、執法依據梳理和執法職權界定工作，并通過新聞媒體以及政府和部門門戶網站統一向社會公布梳理結果。同時，各地根據新頒布和修訂的法律法規以及政府機構改革情況，建立了執法依據動態調整機制，對變更后的行政主體及其執法依據、執法權限，及時予以公布實施和報送備案。

（二）分解和公布行政執法職權基本實現

各地各級行政執法部門在梳理執法依據的基礎上，兼顧執法質量和效率，按照不同的執法職權類別，根據職位分類要求，合理分解執法職權，明確執法程序、標準、時限和責任，落實具體執法機構、執法崗位和執法人員，層層簽訂執法責任書，并建立執法流程圖表，通過門戶網站和辦公場所設置的公告欄或電子顯示屏向社會公示，方便群眾監督和投訴。

（三）行政執法評議考核機制基本確立

為推動行政執法責任工作落實，全國有30個省級政府出臺了行政執法評議考核辦法，為被考核的行政執法單位設立考核檔案，量化考核內容，建立起日常考核與集中考核相結合、以日常考核為主的動態考核機制，并將評議考核或者評議考核結果納入對行政機關綜合目標績效考核體系，或者依法行政評議考核之中，實現了評議考核對行政執法指導和促進的功效。

三、行政執法責任制實施中存在的主要問題

（一）行政執法主體和執法職權設置不科學

行政執法責任制實施的邏輯前提是明確的行政執法主體和清晰的執法權限，這就要求國家行政法制層面必須對行政主體及其執法依據有準確和清楚的設定，但由于我國在行政法制建設領域“長期欠賬”，加之高度集中又高度分散的部門行政管理傳統由來以久，導致了我國行政執法主體繁多，機構林立的現狀。數量龐大的執法主體對職權的科學分配設置帶來立法技術障礙，造成了職權難明、職責難清的后續問題。雖然，近年政府機構改革和綜合行政執法改革的推進在一定 程度上解決了行政執法主體過多的問題，但執法機構龐雜，職權不清，職權交叉的現狀仍未得到根本改善。如在城市建設管理、文化市場、集貿市場、食品衛生等管理領域中常常發生執法打架現象。城市管理開展相對集中行政處罰權后，部門之間的責、權界定和管理監督與違法行為的處罰又存在脫節和厘不清的問題。

（二）行政執法評議考核機制不健全

1、行政執法評議主體單一。多數地方政府現行的行政執法評議考核制度過多的強調了內部（包括自身評議和上級部門評議）的監督考評，而有意無意的淡化外部評議以致公眾對行政執法評議參與度不夠。這種評議機制在實踐過程中導致了一些執法部門和執法人員只唯上不唯實，工作只做給上級看，做給領導看，忽視了行政執法行為作用對象的需求。不僅無法保證執法評議結果的客觀公正，而且也損害了執法部門的自身形象。這都是因為內部評議存在著自我完善動力不足和對行政執法的實際效能考慮不周的“先天”局限。

2、考評標準一刀切。考評標準的設置直接關系到行政執法責任制考評的實際效果，考評目標應當作為衡量每一個行政機關及行政執法人員履行執法責任狀況的尺度。這一尺度既要體現宏觀上的總的社會評價，又要體現為微觀上每一項具體任務的完成和每一個行政行為的作出，既要體現工作項目和指標，又要體現工作質量和效率。行政執法機關職能不同，執法權力與責任的大小也不同，因此其考評標準也應當有所區別。而目前的行政執法責任制考評基本上還采取的是“一刀切”的標準，從而在實際當中經常出現執法任務越重，工作越多的行政機關，問題越多，得分越少，而執法任務越輕，工作越少的行政機關，問題越少，得分越高的不公平現象。

3、考核內容兩張皮。首先，行政執法責任制考核內容與日常執法實際脫節。現有的行政執法責任制考核內容不能全面包含行政執法內容，容易使行政執法責任制在落實過程中滿足于造聲勢而不是抓落實，滿足于搞形式而不是促工作。有的行政機關認為行政執法責任制就是法制機構的事，行政執法責任制就是簽責任書、發文件、報報表、迎對檢查，沒有自覺地把執法責任落實到日常執法工作中。其次，行政執法責任制考評與政府目標考評脫節。行政執法責任制考評在政府目標考評體系中所占份額過少，行政執法責任制作為依法行政的手段的重要作用沒有體現出來。

4、考核方法兩次會。行政執法責任制考核缺乏經常性，一般都采用半年、年終兩次集中檢查的方式。這種方式一方面造成一些行政執法機關不注重行政執法責任制平時的落實，只注重應付行政執法責任制檢查，從而使行政執法責任制規范行政執法行為的作用得不到發揮；另一方面，行政執法責任制考評單位并不能全面掌握行政執法責任制的執行情況，缺少人大、政協、行政相對人的監督評議，往往容易走過場，不能準確反映執法機關的執法水平。

（三）行政執法責任追究不力

行政執法責任追究是行政執法責任制的重點和難點。盡管近10多年來各地、各行政管理領域都在探索和完善行政執法責任追究制度的長效機制，但從實際情況看，行政執法責任追究難以落實的問題遠未根本解決，與建設責任政府的要求相去甚遠。主要原因還是在于：行政主體責任意識淡漠、執法責任界限不清、執法責任難以認定，行政執法的考核評價與落實執法責任相脫節等。

1、追究主體不明確。從目前實踐來看，行政執法責任制是由法制機構來落實，行政執法責任追究作為行政執法責任制中的一個環節，也應由法制機構落實，但是責任追究主要涉及到對人的處理，而處理人的權利一般集中在人事、監察部門。這就形成了一中工作關系上的矛盾：負責追究責任的部門沒有相應處理權，而擁有處理權的人事、監督部門又不是負責責任追究的部門。為解決這一矛盾，目前的通用模式是依照人事管理權限和行政處分審批權限的有關規定辦理，在行政機關設立行政過錯責任追究機構，該機構由單位領導班子成員、監察、法制、人事、審計等部門負責人共同組成。但是追究機構各成員單位的職責劃分一般比較模糊，因而使得責任追究主體上的矛盾不能得到有效解決。

2、追究程序不具體。由于各行政執法機關的執法內容各不相同，而目前各地的責任追究制度相對比較原則，是行政執法機關共同適用的對責任追究的總規定，因此在有些方面的規定不夠具體詳細，特別是在程序規定上。一是啟動追究程序方面，什么情況應當進行調查？由誰來提出調查要求？向誰提出調查要求？由誰來批準調查要求？這些問題都需要作出規定。特別需要提出的是，責任追究程序的啟動是否需要經過行政過錯責任追究機構負責人批準。從實際情況看，有此規定，可以加強對責任追究工作的領導，也可以防止追究程序啟動的隨意性，但是一般情況下，行政過錯責任追究機構的負責人應當是行政機關的主要負責 人，使得一些因為主要負責人原因導致的過錯得不到追究。二是在調查決定方面，調查的期限、對從立案到審查，再到作出處理決定的程序、對誰來作出決定、誰來執行決定、不服決定有何救濟途徑等問題都需要未能作出明確規定。

四、進一步完善行政執法責任制度的對策

（一）深化行政執法體制改革

行政執法體制作為組織行政執法活動的法律制度和運行體系，從根本上決著行政執法責任制推進的方向和效用的發揮程度，所以，應當按照《全面推進依法行政實施綱要》的要求，繼續深化行政執法體制改革，努力建立權責明確、行政規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。

1、加強行政法制建設，尤其是健全行政組織法律制度。

侵犯社會公正的行政違法行為之所以屢禁不止，究其主要原因是我國相關法律法規不夠完善，行政侵權成本較低所致。現行的行政法及其相關法律大多是從行政執法者的角度出發，對于侵犯公民公正的權力沒有完整清晰的技術界定，因此導致行政違法行為大多有漏洞可鉆。所以在立法層面，對于要構建以維護社會公正為核心的行政執法責任制應以法律文件的形式確立相關立法，并把維護社會公正作為立法的首要價值，有效預防危害社會公正的行政違法行為。同時對于已經過時的相關法律法規我們應該去重新修訂，或者以政府文件的形式去重新闡述它的含義，只有這樣，我們才能真正做到在維護社會公正上無相應的法律法規漏洞。

加強行政法制建設，尤其是健全行政組織法律制度。這是完善行政執法責任制的重要環節。只有在法制層面科學合理地設置行政執法機構，明確劃分行政執法權限，解決執法權交叉重疊的問題，才能最大限度的避免分散執法方式下普遍存在的政出多門、權責不明、多頭管理、責任難以界定等問題，從而保障行政執法責任制的真正落實。

2、深入開展行政綜合執法改革。行政綜合執法改革將原來分別由各類行政機關行政的執法權，包括行政許可權、行政處罰權、行政征收權和行政強制權等，通過依法配置，相對集中于一個或幾個行政主體來行使，從而減少矛盾沖突，是行政執法體制改革的一項重要措施。當前，全國開展相對集中處罰權工作領域已經由城市管理擴展到文化、農業、衛生等領域；相對集中行政許可權工作也正在 積極探索過程中。今后，要在更大范圍繼續深入開展行政綜合執法改革，堅決克服執法權力部門化現象，減少權力交叉重疊的體制矛盾，從而提高行政執法效率，也便于行政執法責任的落實和對執法權力的監督。

（二）健全行政執法評議考核機制

行政執法評議考核是關于行政執法工作狀況、水平和績效的重要評價機制，是推行行政執法責任制承上啟下的重要環節，所以，建立健全行政執法責任制評議考核機制，對于推進行政執法責任制有效開展有著至關重要的作用。

1、評議考核主體多元化。鑒于公眾是行政執法工作的直接作用對象，他們對于行政執法機關和執法人員的執法水平和執法質量有著切身體會，對行政執法評議最有發言權。所以，行政執法評議考核主體應當多元組合，除了行政機關自我評價外，還需要社會各方面的廣泛參與。首先要保證行政執法信息的及時全面公開，在增加行政執法透明度的基礎上建立專家評議、社會公眾評議、新聞媒體公眾組織評議等外部評議方式，從而真正提高行政執法評價質量，增強評價權威性保障。

2、考核指標科學化。一要嚴格按照建設法治政府的整體目標和要求來設定。考核的重要標準在于能否按照法定權限和程序行使權力、履行職責。在具體考核指標內容上應當包括是否依法科學、民主決策，是否依法立法和制定發布規范性文件，是否依法實施行政管理（包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政服務、行政指導等行政依法作為和依法不作為的各個方面），是否依法作為監督對象接受監督和作為監督主體履行監督職責，包括規范性文件備案審查、辦理行政復議案件、履行行政應訴義務等各個方面。二要緊密圍繞考評對象的法定職權和執法任務來設定，充分體現考評對象不同的法定職責和執法特點。

3、考評方法信息化。隨著信息技術的廣泛應用以及電子政務的飛速發展，數字化的評價體系已經出現，因其摒棄了傳統評價體系逐個進行與手工操作的不足，為優化行政執法評議體系提供了契機。建立數字化的行政執法評議體系不僅會提高執法評議的工作效率，而且為公眾參與執法評議工作搭建了技術平臺，公眾可以通過互聯網的在線投票、民意調查、執法投訴等參與執法評議過程，并影響評議結果，從而保證評價信息的全面、真實、準確。

（三）加大行政執法責任追究力度

“沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰,才能使個人的行為變得較可預見。”要實現行政執法責任制的制度效用，就必須改變行政執法責任追究力度疲軟現狀，必須動真格。一是整合責任追究主體力量，將政府法制部門、審計、監察、權力機關的監督手段和監督內容進行規劃整合、增加責任追究的合力和效能；二是將執法責任制由傳統的單純事后監督并追究責任，轉變為事前、事中、事后全過程的動態監督并追究責任；三是切實將行政執法評議考核結果與獎勵懲處、干部任免緊密掛鉤，與各級執法機關領導的政績和獎懲掛鉤。將依法行政考核納入政府工作目標管理體系，占有相當分值，作為年終績效考評的重要組成部分。依據考評結果，嚴格執行獎勵和責任追究制度。

獎懲并用，不僅適用于企業同樣也適用于維護社會公正的行政執法責任制。這是因為，對維護社會公正的行政執法人員進行適當的獎勵，不僅能夠激發行政執法人員維護社會公正的信心，同時也能夠在行政執法領域起到先鋒模范作用。雖然我國目前尚未針對行政獎勵進行立法，但是在日后的行政執法當中，凡是對維護社會公正有突出貢獻的執法人員我們都應該積極給予表彰，并大力宣傳，從而讓我們的整個行政執法隊伍樹立一種維護社會公正的崇高信念。但是僅僅只有獎勵是不行的，對于那些建危害社會公正的行政機關及其行政公務人員，我們不僅要追究行政機關的整體責任，而且還應對違反社會公正的單個行政執法人員實行有效懲戒。這是因為單個的行政執法人員在執行維護社會公正的事件當中，他所代表的不僅僅是自己的形象，同時也是代表其所在的行政機關的形象，只有實行嚴格的處罰體制，才能讓行政機關對其行政執法人員嚴格要求。在維護社會公正為核心的行政執法責任中，適當的獎勵和嚴謹的懲罰措施交叉運用，相輔相成，從而達到依法行政，維護社會公正的目的。

結束語

依法行政是依法治國基本方略在行政領域的具體運用，是依法治國的關鍵所在，落實行政執法責任制是實現依法行政的重要舉措，有利于增強政府部門及其工作人員的執法自覺性和責任感，推動法律正確地實施；同時有助于把政府工作全方位納入法制軌道，全面提高行政機關依法行政的水平。

參考文獻：

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第五篇：行政強制措施檢察監督研究

行政強制措施檢察監督研究

[摘要]強化對行政權力的監督和制約，是全面推進依法治國的必然要求，作為國家法律監督主體的檢察機關，必須完善對行政機關行使行政職權的檢察監督制度。在所有行政行為中，涉及公民人身、財產權益的行政強制措施具有行政機關實施的主動性、調整范圍的廣泛性、與廣大人民群眾切身利益的密切相關性，倘若不加以有效監督和制約，將極易被濫用去侵犯公民的合法權益造成嚴重后果，因而對行政強制措施實施檢察監督具有重要意義。對行政強制措施實施有效檢察監督，檢察識別是前提，檢察建議、支持訴訟、提出抗訴是具有操作性的監督方式，尊重行政權的自主性、堅持檢察權的謙抑性是檢察監督中檢察監督權的正確定位。

[關鍵詞]行政強制措施;檢察識別;監督方式;權力定位;檢察監督

我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這一條文明確了檢察機關國家法律監督者的地位。法律監督的本質是防范、控制和矯正權力的擴張和濫用，保證國家意志的統一和實現。具體來說，檢察機關的根本任務就是對行政權和審判權進行監督和制約。然而，與檢察機關積極行使監督權，對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟進行審判監督相比，檢察機關對行政權的監督卻一直囿于行政權的強勢地位，沒能有效實施，所以作為制約權力的法律監督者，檢察機關應該充分發揮監督作用促使行政權在規范和制度中運行。行政行為是指行政主體行使行政權，做出的能夠產生行政法律效果的行為，直接體現行政權的主動性、直接性和強制性，所以檢察機關監督和制約行政權的有效方式就是對行政行為實施檢察監督。在所有行政行為中，行政強制措施調整范圍廣泛，直接針對公民人身、財產權益，具有更明顯的直接性和強制性，而且強制方式屬于物理性強制，更應被有效監督，因而檢察機關應重點對行政強制措施實施檢察監督。

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)，對合理配置權力、推進檢察改革做出了重要部署。《決定》要求“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。”闡明了“檢察機關行使監督權”的一種重要形態――對行政強制措施進行檢察監督。這將構成“強化對行政權力制約和監督”的“司法監督”的重要內容。《決定》明確提出對行政強制措施進行檢察監督，體現了監督和制約行政權的決心，也反映了目前違法濫用行政強制措施，嚴重侵害公民合法權益，危害國家法治建設的現狀。中央領導指出：“如果對這類違法行為置之不理、任其發展，一方面不可能根本扭轉一些地方政府和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪。”顯然，強化檢察機關對行政強制措施的監督，有利于規范行政權的運行，從而積極助推全面依法治國。

一、行政強制措施的檢察識別

行政強制措施的檢察識別，通俗地講，就是對被檢察監督的行政行為是否屬于行政強制措施作出判定。檢察識別是檢察監督的第一步，是正確監督和處理案件的前提。如果識別出現偏差，就會影響事實的認定和程序的適用。而且，“識別”是一項智識性活動，檢察機關不能簡單沿用行政機關的判斷，應該作出檢察認定。

(1)識別標準

根據《行政強制法》的規定，所謂行政強制措施，是指行政主體在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。《行政強制法》第九條規定了4種類型的行政強制措施：限制公民人身自由，查封場所、設施或者財物，扣押財物，凍結存款、匯款，并作了“其他行政強制措施”的兜底規定。可見，行政強制措施可分為對公民人身自由的行政強制措施和對公民、法人或者其他組織的財產的行政強制措施。

在檢察機關對行政強制措施實施檢察監督過程中，識別哪些行為屬于行政強制措施，需要結合行政強制措施的特點把握以下標準：

第一，暫時性標準。行政強制措施是行政機關在行政管理過程中為維護和實施行政管理秩序而采取的暫時性手段，本身不是其管理的最終目標。如果某一行為對權益的處分具有最終性，則不屬于行政強制措施;

第二，控制性標準。行政強制措施是為了“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等”而采取的措施。如果某一行為具有制裁性、懲戒性，則不屬于行政強制措施;

第三，從屬性標準。行政強制措施是一種輔助性行政行為，它為另一種行政行為服務，具有預防和保障的作用。如對醉酒、精神病發作等狀態下的人員限制人身自由，是為了防止該人危害社會;對財產的查封是為了防止該財產的轉移，從而保障事后的行政裁判能夠得到執行。

(2)識別范圍

《決定》立足于全面推進依法治國的需要，讓檢察機關對“行政強制措施實行司法監督”，且將其對象限縮為“涉及公民人身、財產權益”，因而檢察識別的范圍是“涉及公民人身、財產權益”的行政強制措施。事實上，《行政強制法》所規定的各種行政強制措施，包括“其他行政強制措施”，都可歸入“涉及公民人身”或者“涉及財產權益”。也就是說，只要確認了其為行政強制措施，就可以將其歸入檢察監督的對象之內。將對行政強制措施實施檢察監督的范圍界定為“涉及公民人身、財產權益”，可以避免超出檢察機關能力范圍的全面監督，既約束部分行政權力的行使，又最大限度地尊重行政權力的運行的自身規律性。

二、檢察監督的方式

檢察機關對識別出的行政強制措施實施檢察監督，應當采取合理有效、具有操作性的監督方式。構建行政強制措施檢察監督方式體系，是加強對行政權力運行監督的有力武器。

(1)檢察建議

《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》第一條：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。”因而，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法濫用行政強制措施，完全可以以檢察建議的方式督促其糾正。檢察機關在履行法律監督職能過程中，結合實際情況，可以向有關單位發出糾正、改正違法行為或移送案件的建議，包括糾錯建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議等。但檢察建議系柔性的法律監督方式，它通過被建議單位的自覺接受、主動采取行動而發揮作用。這也是當前學界及司法界普遍認為檢察建議適用效果不盡如人意的根本性原因，為了更好地實施檢察監督，必須切實提升檢察建議的法律效力和實施效果。可以從以下方面完善：

一是法律應當明確規定檢察建議接收者的義務。法律(至少在《人民檢察院組織法》中)應當明確規定檢察建議接收者(有關單位和人員)的義務。對于檢察機關發出的檢察建議，接收者必須按照檢察建議書中的要求，限期審查自己的有關行為，承認確有違法情況和漏洞的，要及時糾正或采取有效措施，并將糾正或改進情況通報發出檢察建議的檢察機關;認為沒有違法情況的，應當及時回復察機關。檢察機關在必要時，可以向其上級主管部門反映情況，上級主管部門接到檢察機關反映的違法情況，應當及時審查了解，并回復檢察機關。

二是賦予檢察機關提請懲戒權。對于違法實施行政強制措施的人員和單位，在收到檢察建議后，沒有正當理由仍然不予糾正或者改進的，或者發現有違法違規行為的，檢察機關有權向其所在單位、有關主管部門、紀檢監察機關、人大及其常委會提出對其進行違法、違紀審查的建議，并且根據審查結果決定是否提請懲戒處分。

三是建立檢察建議約談制度。即指檢察機關在發送檢察建議的同時，與被建議單位相約座談，闡釋檢察建議內容，共同研究整改措施，幫助行政機關預防和減少違法濫用行政強制措施，并將約談與跟蹤回訪緊密結合起來的一項創新性工作機制。檢察機關可以事先約談相關單位的主要負責人，直接溝通，了解案情、釋法說理，這樣既保證檢察建議有的放矢、言之成理又可以提高被建議單位履行檢察建議的積極性和主動性，同時與跟蹤回訪制度相結合，有利于實現監督督促效應，確保檢察建議的實效性與時效性。

(2)支持訴訟

《行政訴訟法》已經明確將對行政強制措施的不服納入行政訴訟的受案范圍，檢察機關可以支持公民、組織訴訟，有效緩解弱勢群體不敢起訴、起訴難的問題。雖然行政訴訟法沒有明文規定檢察機關可以支持行政相對人訴訟，但《民事訴訟法》第十五條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。”可以看作是支持起訴的原則性規定，而民事訴訟法作為行政訴訟法的法律淵源之一，對于行政訴訟法沒有規定的，可以適用與行政訴訟性質不沖突的民事訴訟規則。還有《人民檢察院組織法》第四條的規定，則可以認為是法律對檢察機關支持起訴的一種概括性授權。同時，現實生活中，社會轉型所產生的弱勢群體，他們缺乏必要知識、資源、甚至勇氣，當面對過于強大的力量侵害時，不敢起訴，不知起訴或者無能力起訴。在這種情況下，檢察機關通過輔助權利人訴訟，保障當事人平等地享有參與行政訴訟的機會，符合支持訴訟的立法精神。

相對民事起訴而言，行政相對人起訴壓力更大、起訴更難，實踐中行政訴訟高撤訴率就是實證。基于檢察機關法律監督權，從有效監督行政權，解決行政相對人在受侵害后無力、不敢或不能進行訴訟的實際情況來看，支持訴訟應該作為一種監督措施。特別是針對實踐中，符合起訴條件的行政相對人向法院提起訴訟，法院拒絕接收起訴材料、或者在收到起訴材料后不出具收據、不予答復的現象，檢察機關以支持訴訟的方式進行監督將會很有實際效果。

2D00年以來，檢察機關在司法實踐中形成了不同的支持訴訟模式。其中適合支持行政相對人提起行政訴訟的模式有兩種：其一，向法院遞交《支持起訴意見書》的事前監督模式，支持當事人參加訴訟，但不介入隨后的訴訟活動;其二，向法院遞交《支持起訴意見書》并出庭支持訴訟，對庭審活動進行監督。

(3)提出抗訴

《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第二條規定：“人民檢察院依法獨立行使檢察權，通過辦理民事、行政抗訴案件，對人民法院的民事審判活動和行政訴訟活動進行法律監督，維護國家利益和社會公共利益，維護司法公正和司法權威，保障國家法律的統一正確實施。”檢察機關通過對錯誤的行政裁判結果提出抗訴，間接對行政行為進行監督。特別是針對法院作出的涉及行政機關對公民人身、財產權益采取行政強制措施的行政裁判。行政抗訴是檢察機關監督行政強制措施的法定手段，從現行法律來看，將抗訴機制嚴格落實將會比各種創新的監督形式更有效果。

三、檢察監督中的權力定位

行政強制措施檢察監督活動的本質是檢察權對行政權的監督，然而每種權力都有自己的特性和作用，既要讓行政權發揮作用，又要讓監督權得以落實，就必須正確“定位”檢察監督權的角色，積極彌補“缺位”，極力避免“越位”。我國行政權和檢察權分別為獨立的國家權力，行政權是管理的權力，提供秩序;檢察權是監督的權力，提供保障。兩種權力在我國憲政體制內，相互獨立而各居其位、各司其職;相互關聯而分工配合、相輔相成。就行政強制措施來說，其本質是行政權在行政管理中的具體表現，是治理國家的具體方式;其具有管理上的即時性、控制性和強制性以及違法行使損害人民切身利益的密切相關性和范圍廣泛性，這決定了在對行政強制措施實施檢察監督時，必須同時做到既尊重了行政權的自主性，又切實履行了檢察權的監督職能。

(1)尊重行政權的自主性

行政權是以一種主動、直接、連續、具體的方式對行政事務進行管理，而司法權則被動地解決社會爭端。行政強制措施更是為了“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等”而采取的緊急措施。這要求檢察機關必須充分尊重行政權的自主性，尊重行政強制措施臨時性、緊急性的特點，在行政機關實施行政強制措施時不能以監督之名橫加干涉，否則會使得行政行為效力的公定性、確定性、執行力喪失意義，進而影響行政權威，影響行政治理活動的進行，甚至導致社會陷入無序狀態。

(2)堅持檢察監督權的謙抑性

“謙抑”本意是克制、妥協、寬容。檢察權謙抑的理論主要應用在刑事司法過程中，也就是在刑事訴訟過程中檢察權要盡可能保持克制、妥協和寬容。克制就是在啟動階段要忍一忍、放一放，妥協就是在過程中能合議就合議，能協商就協商，寬容是在結果上能差不多就算了，放他一馬、饒他一把，就是這個意思。當把“謙抑”運用在行政強制措施檢察監督中，就有更豐富的含義了。

克制體現在實施檢察監督遵循被動監督原則。首先，為維護行政權運行的穩定性和嚴肅性，檢察機關對行政權運行的監督應該以當事人主動為原則，檢察院依職權為例外。其次，當事人不服行政強制措施，有多種救濟方式，可復議，也可訴訟。如果當事人選擇了這些途徑來維權，則檢察機關不必也不應對行政強制措施實施檢察監督。所以，一般情況下，應當以當事人申請啟動為前提。

妥協體現在實施檢察監督遵循合法性監督原則。檢察機關對行政強制措施進行監督應對行政權行使的合法性進行監督，不包括合理性的監督。檢察監督為法律監督，對行政強制措施的合法性進行監督是檢察監督的應有之義。就行政強制措施合理性而言，既要尊重行政機關依法享有的行政自由裁量權，又要充分考量采取行政強制措施的客觀情境、有關政策、行政習慣等所具有的特殊性，所以對于行政強制措施合理性的監督，更適合采取上級機關監督、社會輿論監督等方式。如果對行政強制措施合理性采取檢察監督的方式，既不符合法律監督的屬性，也不利于貫徹行政權運行兼顧效率與公平的原則。因此，不宜將行政強制措施的合理性納入檢察監督的內容。

寬容體現在實施檢察監督遵循結果監督原則。檢察機關對行政強制措施進行監督，應當事后結果監督為主，事中監督為輔。行政強制措施是行政機關為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由和財產實施的暫時性或控制性的行為，具有預防性、及時性和時限性，如果檢察機關過早介入，有可能影響行政強制措施預防性和及時性功效，導致行政強制措施難以發揮其運行的目的，故而進行事后結果監督更為妥當。當然，若重大行政行為違法可能造成無法挽回的后果，檢察機關也應對行政主體在特定范圍內的重大行政行為進行事中監督。

四、結語

權力并不必然導致腐敗，而不受監督的權力則必然導致腐敗，因此檢察機關要不斷提高監督水平，認真履行憲法和法律賦予的職責，進一步加強對行政權的監督和制約。檢察機關作為法律監督者，對行政權實施檢察監督，就更應當以法律和制度作為支撐。換言之，檢察機關對在履行職責中發現的行政機關違法濫用行政強制措施行使法律監督權，應當有更加全面和堅實的法律制度支撐;有關檢察機關對行政強制措施實施檢察監督的法律依據和方式方法等，需要法律予以進一步明確規范。

(4)嚴格、規范、充分使用技術偵查手段

新修訂的刑事訴訟法對于技術偵查有明確的規定，因此，檢察機關在查辦職務犯罪案件，尤其是復雜、重大、疑難案件的過程中，在審慎審批、依法使用的情況下，可以靈活運用充分、必要的技術偵查措施。以當前的技術水平和配備，技術偵查措施主要包括電話監聽，運動軌跡監控，恢復、獲取手機聯系記錄、內容以及微信、新浪微博等即時溝通工具數據。從各地實際情況和成本、效率角度的出發，地級市一級檢察機關在條件允許的情況下，應積極配備一整套的技術偵查設備，若條件確實不成熟，應積極依托公安、國安、移動通訊運營商等單位進行偵查，以更好地利用好這把利劍。

(5)職務偵查人員的再教育

面對非法證據排除規則的新情況，對于偵查人員的各方面素質都有更高的要求，必要的教育培訓工作顯得刻不容緩。教育培訓的重點是非法證據排除制度的學習和應對、加強出庭說明取證情況的能力。比如面對辯護律師刁鉆提問時如何應對;偵查人員和出庭作證身份落差的心理鴻溝如何適應;面對法庭的調查，如何言簡意賅，正確表達自己的所思所想。

(6)做好與律師的良性互動

新刑訴法規定除特別重大賄賂犯罪且存在有礙偵查情形外，不得阻礙律師會見犯罪嫌疑人，所有案件偵查終結前，都必須許可律師會見犯罪嫌疑人。職務犯罪偵查部門應健全與律師的溝通交流制度，重視聽取律師的意見，在偵查的各個環節，都必須及時有效地聽取律師的意見，并及時地給予積極、有效的反饋，從而有利于把握案件事實、定性。