第一篇：對行政復議制度發(fā)展的思考

行政復議是行政機關(guān)依法解決行政爭議、化解社會矛盾、加強層級監(jiān)督的一項重要法律制度。建國初期我國即建立了行政復議制度。伴隨著政治、?-濟的發(fā)展，我國的行政復議制度得到逐步發(fā)展完善。特別是改革開放以來，行政復議制度作為社會主義法制建設(shè)的一項重要內(nèi)容得到迅速發(fā)展。1989年4月我國頒布《行政訴訟法》，規(guī)定了行政復議前置程序

。為了適應和配合行政訴訟制度的實行，國務院于1990年12月頒布了《行政復議條例》（1994年對該條例進行了修改），在我國建立了統(tǒng)一的行政復議制度，為我國行政復議工作提供了最直接的行政法規(guī)依據(jù)。1999年4月，《中華人民共和國行政復議法》頒布，標志著我國獨立的行政復議制度正式誕生。為了在新形勢下進一步發(fā)揮行政復議制度在構(gòu)建和諧社會中的重要作用，國務院于2007年5月制定了《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），把行政復議法規(guī)定的各項制度具體化，進一步增強行政復議制度的可操作性。從散見于不同部門的有關(guān)復議規(guī)定到制定統(tǒng)一的法律，從行政法規(guī)級別上升到國家基本法律，我國的行政復議制度取得了巨大的發(fā)展成就。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、行政復議的功能定位更加合理和明確

《行政復議條例》對行政復議的功能定位是：維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。可見，“維護”行政機關(guān)依法行使職權(quán)是其首要目的。《行政復議法》對行政復議的功能進行了較為合理的定位，把“防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”置于首要地位，“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的地位明顯降低。《行政復議法實施條例》的立法宗旨為“進一步發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用”，進一步明確了行政復議制度的化解矛盾、保護權(quán)利的首要和主要功能。從維護公權(quán)力到保護私權(quán)益，行政復議的功能定位更加合理和明確。

二、行政復議原則不斷充實完善

《行政復議條例》規(guī)定行政復議遵循合法、及時、準確和便民的原則。《行政復議法》規(guī)定行政復議機關(guān)履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施，增加了公正、公開原則和有錯必糾原則，并在具體規(guī)定中更深入體現(xiàn)了便民原則。《實施條例》進一步深化了公開原則，并確立了復議不利變更禁止原則。

1、公正原則。一是對派出機構(gòu)提出復議的管轄機關(guān)，增加了本級地方人民政府，避免部門保護主義。對政府工作部門設(shè)立的派出機構(gòu)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以自己的名義作出的具體行政行為不服申請的復議，《行政復議條例》規(guī)定由設(shè)立該派出機構(gòu)的部門管轄。《行政復議法》規(guī)定向設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議，賦予申請人選擇權(quán)，減少部門保護主義的影響。二是國務院對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為的復議可作出最終裁決。《行政復議條例》規(guī)定，對由省（部）級行政機關(guān)作出的具體行政行為引起的行政爭議，由省（部）級行政機關(guān)自己作為行政復議機關(guān)，對?-具體行政行為進行審查，很難保證復議的公正性。《行政復議法》提高了行政復議機關(guān)的級別，規(guī)定對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院作出最終裁決。這一規(guī)定將國務院作為行政復議的管轄機關(guān)，使省（部）級行政機關(guān)的行政活動直接受到國務院的監(jiān)督，從而極大提高了行政復議的權(quán)威性和公正性。

2、公開原則。《行政復議法》規(guī)定申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復議機關(guān)不得拒絕。擴大了申請人的知情權(quán)、查閱權(quán)和參與權(quán)。《行政復議條例》和《行政復議法》都規(guī)定行政復議?-則上采取書面審查，《實施條例》規(guī)定行政復議機構(gòu)認為必要時，可以實地調(diào)查核實證據(jù)；對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構(gòu)認為必要時，可以采取聽證的方式審理。引入聽證模式，使對案件的審查更加公正、透明。

3、便民原則得到更加充分的體現(xiàn)。一是申請期限延長，更方便行政相對人申請復議，保護自身合法權(quán)益。《行政復議條例》規(guī)定行政復議申請期限為15日，《行政復議法》將申請期限延長到60天。二是申請方式更加靈活。《行政復議條例》規(guī)定申請復議應當遞交復議申請書，《行政復議法》規(guī)定行政復議可以書面申請，也可以口頭申請。口頭申請的，行政復議機關(guān)應當當場記錄申請人的基本

情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。三是管轄機關(guān)更加方便行政相對人申請、參加復議。如：（1）對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議，1990年制定的《行政復議條例》規(guī)定由上一級主管部門管轄，只有對上一級沒有相應主管部門和法律、法規(guī)規(guī)定由人民政府管轄的由本級人民政府管轄。申請人沒有選擇權(quán)。

1994年對該規(guī)定進行了修訂，規(guī)定由本級人民政府或者上一級主管部門管轄，但是法律、法規(guī)規(guī)定由本級人民政府管轄的從其規(guī)定；法律規(guī)定由上一級主管部門管轄的從其規(guī)定。賦予申請人一定的選擇權(quán)，但是由于法律多數(shù)規(guī)定由上一級主管部門管轄，所以申請人的選擇非常有限。《行政復議法》規(guī)定由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議（海關(guān)等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)除外）。這樣，行政相對人就有權(quán)對涉及政府部門的復議案件管轄機關(guān)進行自由選擇。（2）《行政復議條例》規(guī)定，復議機關(guān)發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于自己管轄，應當移送有管轄權(quán)的復議機關(guān)，規(guī)定比較籠統(tǒng)。《行政復議法》規(guī)定，對派出機關(guān)、派出機構(gòu)、授權(quán)組織、被撤銷機關(guān)和兩個以上機關(guān)共同作出的具體行政行為提出復議，在行政相對人不清楚應向哪一個行政機關(guān)申請復議時，可以直接向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出復議申請，由該縣級地方人民政府自接到該行政復議申請之日起七日內(nèi)依法轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的行政復議機關(guān)。該規(guī)定更方便申請人提出復議申請。（3）《行政復議條例》對省、自治區(qū)人民政府設(shè)立的行政公署、盟等派出機關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服向行政公署、盟還是省、自治區(qū)人民政府申請復議規(guī)定不明確，《行政復議法》明確規(guī)定，對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關(guān)申請行政復議。賦予行政公署、盟行政復議權(quán)，方便了行政相對人申請復議。

4、確立行政復議不利變更禁止原則。為了鼓勵公民、法人或者其他組織通過行政復議的方式依法解決行政爭議，解除申請人“不敢告”的思想負擔，《實施條例》規(guī)定了行政復議不利變更禁止原則，即行政復議機關(guān)在申請人的行政復議請求范圍內(nèi)，不得作出對申請人更為不利的行政復議決定。

三、行政復議范圍有了較大突破

1、復議范圍從法律規(guī)定到自我認定。根據(jù)《行政復議條例》的規(guī)定，行政復議申請的范圍限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。對其他具體行政行為規(guī)定必須是“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟或者可以申請復議的”。為了充分發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議方面的作用，《行政復議法》大幅度拓寬了行政復議的范圍，規(guī)定只要公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就可以向復議機關(guān)申請復議。同原來的復議申請范圍相比，《行政復議法》明確增加了對有關(guān)行政許可、行政確認、行政收費、行政合同、行政給付行為進行復議以及對受教育權(quán)保護的規(guī)定，使行政相對人的合法權(quán)益受到更為全面的保護。

2、行政相對人對抽象行政行為可啟動審查權(quán)。《行政復議條例》規(guī)定，復議機關(guān)審查具體行政行為時，發(fā)現(xiàn)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令與法律、法規(guī)或者其他規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令相抵觸的，在其職權(quán)范圍內(nèi)依法予以撤銷或者改變。雖然上級行政機關(guān)有權(quán)改變或者撤銷下級行政機關(guān)制定的不適當?shù)臎Q定、命令，但是這種審查的啟動權(quán)不屬于行政相對人，而是由上級行政機關(guān)自己掌握，且執(zhí)行得很不理想。《行政復議法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國務院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。《行政復議法》的這一規(guī)定，將對抽象行政行為的審查啟動權(quán)交給行政相對人，使行政相對人擁有了更廣泛、更真實的權(quán)利救濟。

四、行政復議證據(jù)制度確立

《行政復議條例》沒有規(guī)定證據(jù)制度，《行政復議法》對行政復議的證據(jù)制度作了較全面的規(guī)定。

一是規(guī)定了舉證責任問題，即“被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內(nèi)提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料”。

二是規(guī)定了取證的時效問題，即“在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關(guān)組織或者個人收集證據(jù)”。

三是規(guī)定了不承擔舉證責任的法律后果，即“被申請人不按照規(guī)定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為”。

五、行政復議程序規(guī)定更加完善、公正

（一）申請程序

1、申請人（代表人）申請、參加行政復議。《實施條例》增加了對合伙企業(yè)、不具備法人資格的其他組織及股份制企業(yè)的股東大會、股東代表大會、理事會申請和參加復議的規(guī)定，并明確同一行政復議案件申請人超過5人的，推選1至5名代表參加行政復議。

2、第三人參加行政復議。《行政復議條例》規(guī)定同申請復議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，經(jīng)復議機關(guān)批準，可以作為第三人申請參加復議。《行政復議法》取消了經(jīng)復議機關(guān)批準的規(guī)定。《實施條例》將第三人參加行政復議細化為行政復議機構(gòu)通知參加和第三人申請參加兩種情形。

3、委托人代理行政復議。《行政復議條例》沒有規(guī)定委托代理復議制度，《行政復議法》規(guī)定申請人、第三人可以委托代理人代為參加行政復議，建立了委托代理復議制度。《實施條例》作了更為詳細的規(guī)定，明確申請人、第三人可以委托1至2名代理人參加行政復議。并對提交授權(quán)委托書、授權(quán)委托書載明內(nèi)容、口頭委托、解除或者變更委托等作出規(guī)定。

（二）受理程序

1、受理期限。《行政復議條例》規(guī)定對復議申請的審查受理期限為10日，《行政復議法》將該期限縮短為5日。

2、不予受理及書面通知。《行政復議條例》規(guī)定復議申請不符合規(guī)定的，裁決不予受理并告知理由；《行政復議法》明確規(guī)定對復議申請不予受理應書面告知申請人。

3、申請材料不符合的處理。《政復議條例》規(guī)定復議申請書未載明有關(guān)規(guī)定內(nèi)容的，應當把復議申請書發(fā)還申請人，限期補正。過期不補正的，視為未申請。《行政復議法》刪除了有關(guān)“限期補正”和“過期不補正視為未申請”的規(guī)定，明確對不予受理和不屬于本機關(guān)受理的行政復議申請外，行政復議申請自行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)收到之日起即為受理。《實施條例》規(guī)定行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復議機構(gòu)可以自收到該行政復議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補正。補正通知應當載明需要補正的事項和合理的補正期限。無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄行政復議申請。該規(guī)定在保障行政相對人復議權(quán)利的同時，規(guī)范了對行政復議的受理審查。

（三）決定程序

1、行政復議決定類型更加全面。《行政復議條例》規(guī)定了維持、補正、履行、撤銷、變更等類型，《行政復議法》刪除了補正，增加了確認違法類型。針對實踐中有時會出現(xiàn)申請人認為行政機關(guān)不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關(guān)沒有相應法定職責或者在受理前已?-履行法定職責的情況，也會出現(xiàn)行政復議機關(guān)受理行政復議申請后，發(fā)現(xiàn)該行政復議申請不符合行政復議法和實施條例規(guī)定的受理條件的情況，適用《行政復議法》規(guī)定的維持、撤銷、變更、確認違法等行政復議決定都不合適，《實施條例》增加了駁回行政復議申請的行政復議決定類型。

2、行政復議的撤回更加規(guī)范。《行政復議條例》規(guī)定，復議決定作出以前，經(jīng)復議機關(guān)同意申請人可以撤回復議申請。申請人撤回復議申請，不得以同一的事實和理由再申請復議。《行政復議法》規(guī)定，行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，經(jīng)說明理由，可以撤回，沒有強調(diào)要?-復議機關(guān)或復議機構(gòu)同意，并刪除了“申請人撤回復議申請，不得以同一的事實和理由再申請復議”的規(guī)定。《實施條例》規(guī)定申請人在行政復議決定作出前自愿撤回行政復議申請的，經(jīng)行政復議機構(gòu)同意，可以撤回。申請人撤回行政復議申請的，不得再以同一事實和理由提出行政復議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復議申請違背其真實意思表示的除外。該規(guī)定在維護申請人復議權(quán)利的同時，對行政復議的撤回作出規(guī)范。

3、行政復議的中止和終止情形。《行政復議條例》沒有規(guī)定行政復議的中止和終止程序，《行政復議法》僅對申請人撤回行政復議申請行政復議終止作了規(guī)定。《實施條例》明確規(guī)定了行政復議中止和終止的若千適用情形。

4、建立行政復議調(diào)解制度。《行政復議條例》規(guī)定復議機關(guān)審理復議案件，不適用調(diào)解，《行政復議法》刪除了該條規(guī)定。但行政復議實踐中調(diào)解被大量地運用于處理行政爭議的過程中，并且取得了良好的效果。為此，《實施條例》規(guī)定對行政機關(guān)行使法定裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復議的案件或者當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛，行政復議機關(guān)可以按照自愿、合法的?-則進行調(diào)解。

（四）履行程序

《行政復議法》規(guī)定，被申請人應當履行行政復議決定。被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，行政復議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)應當責令其限期履行。而《行政復議條例》僅對申請人逾期不起訴又不履行復議決定的處理情況作出規(guī)定。

六、對行政執(zhí)法活動作出規(guī)范

雖然《行政復議條例》、《行政復議法》和《行政復議法實施條例》是關(guān)于行政復議工作的法律規(guī)范，但其中有關(guān)條文也涉及到行政（立法）執(zhí)法活動，應當?shù)玫阶袷亍?/p>

1、行政相對人的行政復議知情權(quán)告知制度。為保障公民、法人或者其他組織的行政復議知情權(quán)，《實施條例》規(guī)定行政機關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務可能產(chǎn)生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權(quán)利、行政復議機關(guān)和行政復議申請期限。

2、規(guī)章不能授權(quán)。《行政復議條例》規(guī)定對法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織作出的具體行政行為不服申請的復議，由直接主管該組織的行政機關(guān)管轄。《行政復議法》規(guī)定對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議。從《行政復議法》的規(guī)定看，規(guī)章不能授權(quán)。

3、重新作出具體行政行為有期限。為了避免被申請人拖延作出具體行政行為，《實施條例》明確了行政復議機關(guān)責令被申請人重新作出具體行政行為時，被申請人應當在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)重新作出具體行政行為；法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定期限的，重新作出具體行政行為的期限為60日。明確了被申請人重新作出具體行政行為的期限。

4、行政爭議可以和解。為了有效化解行政糾紛，平衡利益，努力做到案結(jié)事了，《實施條例》規(guī)定公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復議的，申請人與被申請人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解。

此外，《行政復議法》和《實施條例》在其他方面對行政復議制度作了完善，如針對《行政復議條例》有關(guān)法律責任的規(guī)定內(nèi)容過于簡單籠統(tǒng)，不便于法律責任的分擔和確認，《行政復議法》關(guān)于法律責任的規(guī)定，不但條文有所增加，而且其內(nèi)容更加豐富，對實踐中存在的問題有針對性地具體規(guī)定了嚴格的法律責任，強化了對行政復議活動的監(jiān)督。《實施條例》還對行政復議指導和監(jiān)督專章作出規(guī)定，并建立了行政復議意見書、建議書制度，規(guī)定行政復議機關(guān)可以向有關(guān)機關(guān)提出糾正相關(guān)行政違法行為或者做好善后工作的意見，行政復議機構(gòu)可以向有關(guān)機關(guān)提出完善制度、改進行政執(zhí)法的建議。

由于我國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，從依政策治國向依法治國轉(zhuǎn)變的制度變革過程中，民主和法制尚不健全，因此，我國行政復議制度在取得長足進步的同時，也面臨著一些亟待解決的問題，如：行政復議機構(gòu)不統(tǒng)一、不獨立；公民對復議機構(gòu)信任程度不夠；行政復議制度的功能難以發(fā)揮；復議機關(guān)從事復議工作的人員不足，素質(zhì)不高，專業(yè)化不強；等等。我國的行政復議制度需要在充分實踐的基礎(chǔ)上進一步完善。

第二篇：對行政復議規(guī)范化建設(shè)的思考

對行政復議規(guī)范化建設(shè)的思考

為充分發(fā)揮行政復議在化解爭議、構(gòu)建和諧社會和維護社會穩(wěn)定方面具有的重要作用，南溪縣認真按照《四川省縣級以上人民政府行政復議規(guī)范化建設(shè)實施方案》、《宜賓市人民政府關(guān)于貫徹落實四川省縣級以上政府行政復議規(guī)范化建設(shè)實施方案的意見》（宜府函[2011]5號）要求，采取有力措施，推動行政復議規(guī)范化建設(shè)全面發(fā)展。

一、南溪縣行政復議建設(shè)基本情況

隨著依法行政、創(chuàng)建法治政府各項活動的開展，南溪縣依法行政的工作水平得到了顯著提高。縣政府法制辦公室配備了主任和副主任各1名，工作人員3名，均為法律專業(yè)本科學歷。為充分發(fā)揮行政復議作用，南溪縣完善了制度建設(shè)、人員建設(shè)、組織建設(shè)等建設(shè)，推動行政復議各項工作的開展。2010年全縣受理并辦結(jié)行政復議案件共4件，充分發(fā)揮了行政復議工作在推動法治政府建設(shè)、化解行政爭議、加強政府層級監(jiān)督、維護公民合法權(quán)益、保障社會經(jīng)濟發(fā)展等方面的的重要作用。

二、南溪縣行政復議規(guī)范化建設(shè)啟動情況

（一）提前做好準備，明確工作重點。2010年1月底，縣法制辦人員對1月22日國務院法制辦公室副主任郜風濤在全國行政復議規(guī)范化建設(shè)座談會上所作的題為《以行政復議工作規(guī)范化建設(shè)為抓手進一步推動全國行政復議工作創(chuàng)新發(fā)展》的講話認真進行了學習探討。通過學習對比，明確了我縣行政復議工作取得的成績、存在的不足和今后發(fā)展方

向，進一步認識到了行政復議規(guī)范化建設(shè)的重要地位和作用。

（二）確定指導思想，明確工作目標。為確保行政復議規(guī)范化建設(shè)得到順利開展，南溪縣確定了以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，按照圍繞中心、服務大局的要求，以規(guī)范行政復議案件辦理為基礎(chǔ)，以提升行政復議案件辦理質(zhì)量為重點，以健全行政復議制度為手段，以提高行政復議公信力為目標，充分發(fā)揮行政復議作用，進一步推動南溪縣行政復議工作的向前發(fā)展。

（三）加強組織領(lǐng)導，落實保障措施。南溪縣召開專題會議，研究部署了行政復議規(guī)范化建設(shè)各項工作，明確該縣行政一把手為組織實施《方案意見》的第一責任人，研究制定了符合實際的工作方案，摸清了工作開展當中存在的困難和問題，確保行政復議規(guī)范化建設(shè)的機構(gòu)、人員、場所、經(jīng)費等各項保障措施落實到位。

三、加強四項建設(shè)，實現(xiàn)行政復議七個規(guī)范化

（一）加強業(yè)務建設(shè)，實現(xiàn)行政復議職能履行規(guī)范化。行政復議具有化解社會矛盾，保障社會和諧的功能。南溪縣堅持“以人為本、復議為民”的宗旨，積極引導群眾通過行政復議渠道合法地表達利益訴求，化解行政爭議。

一是暢通行政復議受理渠道。通過落實行政復議權(quán)利告知制度，制作行政復議一次性告知書，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定在制發(fā)的行政執(zhí)法文書中載明行政復議和行政訴訟告知內(nèi)容，逐步探索開辟行政復議網(wǎng)上受理平臺、行政復議電子

信箱等舉措，為百姓提供更為方便、快捷、經(jīng)濟的行政復議渠道。

二是規(guī)范行政復議審理程序。一是嚴格落實交叉評卷、制作閱卷記錄、制定調(diào)查方案等辦案流程；二是根據(jù)案件實際情況，采取書面審查和實地調(diào)查相結(jié)合的方式，在保證案件辦理質(zhì)量的前提下盡量縮短辦案時間；三是對涉及多方當事人利益或重大疑難復雜案件召開行政復議聽證會進行審理；四是在審查案件過程中始終堅持“分析案情嚴而細，審查證據(jù)真而專，情況調(diào)查實而全”的原則對主體適格、客觀事實、法律適用、程序運用等方面進行全面審查；五是注重將調(diào)解、和解工作制度引入復議案件的審理過程當中。

三是公正地作出復議決定。始終堅持以“事實為依據(jù)，以法律為準繩”公平作出行政復議決定。一是對當事人爭議的事實，重現(xiàn)場調(diào)查，不搞閉門辦案，確保事實清楚；二是對案件涉及的法律問題，廣泛征求立法機構(gòu)、專家和相關(guān)部門的意見，確保法律適用準確；三是對侵害人民群眾合法權(quán)益的行政行為，該變更的堅決變更，該撤銷的堅決撤銷，該確認違法的堅決確認違法，該責令賠償?shù)膱詻Q責令賠償，切實維護行政相對人的合法權(quán)益，增強行政復議公信力。

四是完善行政復議決定善后工作。一是嚴格按照要求送達法律文書，規(guī)范送達回執(zhí)填寫工作；二是按照《方案意見》規(guī)定的復議案卷歸檔要求認真歸檔；三是監(jiān)督行政復議決定的落實，拒不履行的要下達責令履行通知書，督促限期履行。對存在的問題要及時地制發(fā)行政復議建議書，提出建議意見。四是嚴格按照《方案意見》規(guī)定的報備時間和材料內(nèi)容

及時向市法制辦報送備案。

五是加強行政復議監(jiān)督和指導，落實行政復議工作責任制。通過定期開展或參與行政復議案卷評查，行政復議工作培訓和業(yè)務交流會，在將行政復議工作作為依法行政重點工作內(nèi)容之一來安排部署的前提下進一步健全行政復議工作責任制度和評議考核體系，加強對行政復議規(guī)范化建設(shè)落實情況的監(jiān)督檢查，切實提高該縣行政復議工作水平。

（二）加強制度建設(shè)，實現(xiàn)行政復議制度規(guī)范化。通過向上級部門請教，向兄弟區(qū)縣學習，結(jié)合南溪縣實際進一步建立健全行政復議立案、審查、證據(jù)、聽證、調(diào)解、集體討論等各項工作制度。嚴格落實各項制度，對未按照制度辦理行政復議案件造成嚴重后果的單位和個人，將追究相應責任。

（三）加強隊伍建設(shè)，實現(xiàn)行政復議專職人員配備規(guī)范化、行政復議人員資格規(guī)范化。逐步建立起一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正的行政復議工作隊伍。

一是繼續(xù)完善縣法制辦行政復議股建設(shè)。把政治思想好、業(yè)務能力強的工作人員充實到行政復議工作領(lǐng)導崗位，選擇優(yōu)秀人員充實到行政復議工作隊伍當中。

二是加強行政復議工作人員管理和培訓。一是組織參加各類業(yè)務培訓活動；二是將《行政復議法》及《行政復議法實施條例》作為行政執(zhí)法資格考試的重要內(nèi)容，逐步落實行政復議工作人員培訓考試合格方能上崗的管理模式；三是邀請市法制辦領(lǐng)導和專家學者到南溪縣對領(lǐng)導干部及行政復議業(yè)務人員進行行政復議知識培訓，提高執(zhí)法人員的法律素

質(zhì)和業(yè)務能力，實現(xiàn)行政復議工作隊伍專業(yè)化與規(guī)范化。

（四）加強機構(gòu)建設(shè)，實現(xiàn)行政復議機構(gòu)設(shè)置和職能配置規(guī)范化、辦案條件規(guī)范化、經(jīng)費保障規(guī)范化。為行政復議工作做好物質(zhì)保障工作。

一是在已經(jīng)設(shè)立行政復議股的前提下，結(jié)合南溪實際情況籌備設(shè)立行政復議委員會，繼續(xù)全面履行《行政復議法》及其《實施條例》規(guī)定的立案審查、案件審理、宣傳指導和監(jiān)督管理的職能。

二是堅持逐步推進的原則，積極爭取各級黨委政府及有關(guān)部門在政策、物力、財力上的支持，強化硬件建設(shè)。一是逐步安排配備行政復議接待室、審理室和檔案室，配備行政復議辦案器材，二是在已建立行政復議經(jīng)費保障機制的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政復議規(guī)范化建設(shè)需要適當增加經(jīng)費預算。

四、行政復議規(guī)范化建設(shè)存在問題及工作建議

（一）行政復議規(guī)范化建設(shè)評估體系欠缺，行政復議規(guī)范化建設(shè)尺度難于把握。為促進行政復議規(guī)范化建設(shè)工作有效開展，就必須結(jié)合各區(qū)縣實際，制定出科學合理的政府行政復議工作績效評估體系，出臺一個操作性強的評估量化標準，明確各地政府行政復議機構(gòu)的人員配備及考試準入標準、經(jīng)費保障、辦案場所建設(shè)等內(nèi)容，只有這樣，行政復議規(guī)范化建設(shè)才能取得預期成效。

（二）行政復議規(guī)范化統(tǒng)一規(guī)范不明晰，規(guī)范化建設(shè)參照標準有待完善。行政復議規(guī)范化建設(shè)活動，涉及到具有很強操作性的行政復議工作流程，從接案、受理、審查、決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)對行政復議都應有統(tǒng)一規(guī)范和要求。但實際上，各省、各市乃至各區(qū)縣之間行政復議具體操作流程規(guī)范都有待完善。行政復議文書未嚴格按照國務院法制辦印發(fā)的《行政復議辦案規(guī)程與法律文書示范文本》規(guī)定的統(tǒng)一格式制發(fā)，行政復議案件卷宗裝訂方面沒有統(tǒng)一的格式等現(xiàn)狀，制約了行政復議工作標準化格局的形成，不符合法制統(tǒng)一的原則。為此，需要進一步細化、完善各類規(guī)范化建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范，指導并推動行政復議規(guī)范化建設(shè)發(fā)展。

（三）基層行政復議投入過低，難于實現(xiàn)由孱弱到穩(wěn)健的轉(zhuǎn)變。南溪縣政府法制辦人員編制有限，必要辦公設(shè)施欠缺，辦公經(jīng)費短缺、辦案條件較為艱苦，一定程度上影響了行政復議工作的開展，制約了行政復議功能的發(fā)揮。只有有了充足的資金投入和經(jīng)費保障，才能做好加強行政復議工作人員培訓、改善行政復議辦案條件、加強行政復議辦案場所建設(shè)等工作，才能推動行政復議規(guī)范化建設(shè)，實現(xiàn)行政復議工作穩(wěn)健發(fā)展。（注：2011年7月28日，宜賓市南溪縣更名為宜賓市南溪區(qū)。）

本文作者：宜賓市南溪區(qū)委常委、常務副區(qū)長 張明明

宜賓市南溪區(qū)人民政府辦公室范榮貴

相關(guān)說明：本文曾于2011年5月全文發(fā)表于中央級刊物《市縣領(lǐng)導月刊》5月刊。

第三篇：對行政復議調(diào)解制度的探析

［摘要］行政復議法實施條例首次以行政立法的形式規(guī)定了行政糾紛調(diào)解制度。從對公權(quán)力運用的監(jiān)督機制上講，行政復議與行政訴訟有相似之處。行政復議首先在立法上確立糾紛調(diào)解解決制度，是否意味著已沖破藩籬，在理論上達到了成熟?這一制度的設(shè)計是否盡善盡美，在實踐中具有可操作性?本丈擬作出初步的探討。

一、復議調(diào)解制度的立法

分析

1、復議調(diào)解制度是對復議實踐的立法回應

行政復議是與行政訴訟并立的兩大行政法律救濟機制之一，二者在許多方面有相似之處。多年的司法實踐表明，囿于現(xiàn)有的政治體制，行政訴訟對行政機關(guān)依法行政司法監(jiān)督的效果并不理想，行政機關(guān)“一敗難求”，大量的案件以撤訴的方式結(jié)案。?-因是司法機關(guān)并非真正意義上的獨立。相對來說，行政復議是行政機關(guān)內(nèi)部上下級間的監(jiān)督，不會出現(xiàn)類似行政訴訟的尷尬和困境。但是，也許是復議制度的設(shè)計者過于理想化，行政復議制度實施十多年來的實踐證明行政復議仍難脫行政訴訟的窠臼。案件的維持率過高，大部分案件在復議后又提起訴訟，復議的公信力受到質(zhì)疑。行政復議不僅未能為行政訴訟解決行政糾紛分擔消憂，反浪費了大量的行政資源。雖然行政復議因帶有與生俱來的弊端——行政機關(guān)的自我約束天生不足而多受詬病，但造成復議困境的一個重要?-因是，真正承擔復議任務的是復議機關(guān)內(nèi)部的法制機構(gòu)，復議機關(guān)特別是政府“無暇顧及”復議案件而并不直接行使監(jiān)督和制約權(quán)。法制機構(gòu)雖然代表復議機關(guān)具體承辦復議案件，但實際上未對被監(jiān)督部門形成層級優(yōu)勢，不具備層級監(jiān)督的條件。于是，行政訴訟中撤訴結(jié)案的一幕再次上演，行政復議中出現(xiàn)了大量以申請人撤回申請而終止復議的案件，這種結(jié)果的出現(xiàn)背離了復議制度設(shè)計者的初衷。既然，行政復議無法真正起到上下級的監(jiān)督作用，重新設(shè)計一種制度就顯得必要。對復議調(diào)解結(jié)案方式予以法律上的肯定，既可避開法律的剛性規(guī)定，也可以在一定程度上化解行政糾紛，大家不傷和氣又互給面子，復議調(diào)解結(jié)案方式應運而生。

2、復議調(diào)解制度有利于促進和諧社會政治目標的實現(xiàn)

現(xiàn)實的存在必有其歷史的?-由。追溯中國的歷史可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解在解決爭議方面一直發(fā)揮著不可替代的作用。因這一傳統(tǒng)契合了中國人特有的心理和行為方式，延續(xù)下來并被吸收進司法系統(tǒng)，成為司法解決爭議的重要方式和手段。民事調(diào)解的法律明文規(guī)定，行政訴訟調(diào)解的實質(zhì)運行，刑事和解的熱衷無不證明調(diào)解在中國人心目中的份量。2004年，調(diào)解制度隨著國家政治形勢的變化而進一步受到重視。基于抑制國內(nèi)社會矛盾沖突的需要，國家提出了建立和諧社會的政治藍圖。由于中國幾千年濃厚儒家文化的積淀，對于建立和諧社會人們心目中首先想到的便是調(diào)解制度，而在法律領(lǐng)域是否復興調(diào)解制度也成為把握政治風向的衡量標準。復議調(diào)解制度的設(shè)立是對建立和諧社會這一政治要求而在行政法上作出的反應，是對民眾和諧理念心理的把握和契合。雖然，復議調(diào)解制度是否在行政法學理論上達到成熟尚未可知。比如，同是對政治形勢的反應，最高人民法院2008年2月1日頒布施行的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，未使用“調(diào)解”一詞相比就要謹慎的多。

3、復議調(diào)解制度在解決行政糾紛方面有其他方式所不具有的優(yōu)勢

調(diào)解有利于當事人息訴，減少上訴、申訴、纏訴以及上訪等中國特有的“劣根”現(xiàn)象。由于特殊的體制與國情，討論權(quán)利救濟方式的行政復議與行政訴訟制度的公信力及既判力始終足個嚴肅的話題，社會對法律的權(quán)威和公正性產(chǎn)生了極大的信任危機，依法治國并未得到民眾的熱切響應，多年依靠政策治國甚至個人獨斷的消極影響不僅難消，而且在不少地方仍在得到事實上的加強。有些糾紛的發(fā)生有著深刻而特殊的歷史背景和社會因素，導致案積多年，錯綜復雜，如土地、拆遷、就業(yè)等，涉及到法律與政策的沖突、個人利益與社會利益的沖突。“許多當事人在其訴求得不到法律上的支持時，質(zhì)疑法律的公正性，有甚者會采取激烈的抗爭方式。一個不斷上訪的案件會使一個地方不得安寧，并像惡性?-環(huán)一樣招致更多的干預——來自上級法院、檢察院、紀檢、政法委、人大和媒體的監(jiān)督”①。而調(diào)解則可以極大地減少這種現(xiàn)象。行政爭議雙方在其各方利益均可得到照顧的情況下接受調(diào)解達成的折衷結(jié)果，在息訴這一點上，調(diào)解制度顯示出了其他糾紛解決方式所不具有的優(yōu)勢。通過調(diào)解將一部分棘手和繁瑣的行政糾紛“徹底”地處理掉，不僅可以減少社會的指責，而且能夠為政府自己創(chuàng)造更好的生存環(huán)境。調(diào)解作為能夠融合政府和當事人利益的一種博弈結(jié)果，對于緩和社會矛盾與減輕政府的壓力，維護社會穩(wěn)定與改善社會環(huán)境都具有重要意義。

二、復議調(diào)解制度的行政法學理論基礎(chǔ)

行政糾紛不適用調(diào)解既是實定法也是行政法理論上的定論。雖然多年來司法實踐領(lǐng)域?qū)⑿姓?/p>

訴訟調(diào)解制度的呼聲高漲，但作為行動先導的行政法學未在理論上予以突破。不適用調(diào)解的理由是：行政權(quán)不得任意處分?-理，理論基礎(chǔ)為法律優(yōu)先?-則。在現(xiàn)代行政理念下行政權(quán)獲得了空前的擴張，公民從搖籃到墳墓的整個地帶無不有國家權(quán)力的影子。“然而，行政權(quán)過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它又必然形成對民主、自由、人權(quán)的威

脅，使議會徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。”②為防止行政權(quán)的擴張對公民人權(quán)造成侵害，必須有效地制約行政權(quán)的行使，行政職權(quán)法定主義即法律優(yōu)先?-則應運而生，它要求行政機關(guān)在行使行政權(quán)時，必須嚴格遵守法律，不得任意轉(zhuǎn)讓或拋棄。行政權(quán)不得處分?-則并未被行政法理論和實踐所推·-，相反，隨著行政權(quán)的擴張還有加強的趨勢。

1、自由裁量行政行為并非行政糾紛適用調(diào)解的基礎(chǔ)

為適用調(diào)解解決行政糾紛尋找理論上的支持，眾多論著皆把大量存在的自由栽量行政行為作為支撐其觀點的基礎(chǔ)，認為“行政機關(guān)行使法定裁量權(quán)作出的行政行為，即自由栽量的具體行政行為則不同，行政機關(guān)在作出這類行為時可以根據(jù)實際情況來確定具體行政行為的內(nèi)容，所以，可以接受行政復議機關(guān)的調(diào)解。”③行政訴訟的有關(guān)論著中，亦存有相似的觀點。筆者認為，自由栽量權(quán)的存在并非適用調(diào)解的基礎(chǔ)。首先，所謂行政自由裁量權(quán)，即自由栽量行政行為，是與羈束行政行為相對應的一種行政法學上的分類，它“是指行政主體對行政法規(guī)范的適用具有靈活性的行為。行政行為的上述分類是以行政行為受行政法規(guī)范的拘束程度為標準的，而不是以行政主體對事實的認定是否具有靈活性為標準。”④行政自由裁量權(quán)廣泛存在于行政管理的各個領(lǐng)域，已成為現(xiàn)代行政管理的重要方面。盡管自由裁量權(quán)是現(xiàn)代管理所必須的，但是任何權(quán)力都存在被濫用的危險，國家公權(quán)力就象一把雙刃劍，在為民眾謀取福祉的同時又可能異化為侵害公民權(quán)利的工具。“當代中國的法治，則是在已?-存在強大的國家和政府權(quán)力的狀態(tài)下啟動的。這就不免導致雙重后果：國家和政府權(quán)力的運行態(tài)勢直接造成了現(xiàn)實法治的種種尷尬，而不是法治規(guī)制著國家和政府權(quán)力的運作。這樣看來，在追求和實現(xiàn)實質(zhì)正義方面，當前中國的法治，最為緊要處，仍然是限制和約束國家與政府的權(quán)力”⑤因此，行政權(quán)的行使必須受到監(jiān)督和制約，特別是自由裁量的行使必須受到法律的限制。“對于行政權(quán)力的約束，還在于恰當?shù)募s束其自由栽量權(quán)。行政權(quán)力自由栽量的靈活行使，應活而不亂，要有所規(guī)制。自由裁量權(quán)要合規(guī)則性和目的性，從而對自由裁量權(quán)加以約束。”⑥“自由裁量權(quán)的行使應遵?-合理、善意而且僅為正當目的的行使，并與授權(quán)法精神及內(nèi)容相一致。”⑦行政機關(guān)無權(quán)自由處分國家賦予的職權(quán)，復議中與行政相對人對行政行為進行討價還價似的d-商也就無從談起，行政權(quán)不可處分仍是復議調(diào)解不可逾越的鴻溝。其次，行政行為的確定力也限制了行政行為的隨意變更。“具體行政行為的確定力包括形式確定力和實質(zhì)確定力兩個方面。實質(zhì)確定力，是具體行政行為對于行政主體而言的不可改變力，即行政主體不得任意變更、撤銷或廢止所作的具體行政行為。”⑧對于已成立的行政行為，行政機關(guān)和其他有權(quán)機關(guān)非依法定權(quán)限、程序不得任意予以撤銷、變更、廢止，這是行政行為對國家機關(guān)的一種“自縛力”，以防止行政機關(guān)反復無常、任意作為，侵害相對人的利益和社會公共秩序。民事調(diào)解中，爭議雙方相互談判、妥d-的每一個動態(tài)的中止，都足對自己民事權(quán)利的讓步與處分，毋須程序上予以限制。但行政行為不同，調(diào)解中即使是代表行政機關(guān)的工作人員同意給予行政相對人權(quán)利上的讓步，也必須遵?-嚴格的程序，特別是內(nèi)部的報批程序，有的行政行為還必須?-過聽證等嚴格程序，并非如民事調(diào)解般可以在調(diào)解現(xiàn)場對權(quán)利進行處分。因此，行政行為確定力理論限制隨意化和非程序化的行政行為變更。第三，自由栽量權(quán)的行使是指行政行為作出時，行政機關(guān)根據(jù)認定的事實、證據(jù)對法律的適用所進行的選擇，當行政行為最終作出后，自由栽量權(quán)已?-行使完畢，針對同一事實不再存在自由裁量權(quán)的行使，進入到復議程序?qū)π姓袨榈淖兏巡辉偈峭灰饬x上的自由栽量權(quán)。而且，在行使自由裁量權(quán)時并未涉及到行政權(quán)的處分。處分，是民法上的基本概念，處分權(quán)能決定民事權(quán)利的最終命運，處分的對象為權(quán)利自身。顯然，行政處分的對象亦應為行政權(quán)力本身，行政行為的自由栽量中，行政機關(guān)沒有轉(zhuǎn)讓處分其國家賦予的行政權(quán)力，仍然是行政機關(guān)自己的裁量。“行政機關(guān)在裁量中，并沒有像公民處分其財產(chǎn)權(quán)那樣把選擇或判斷權(quán)拋棄或轉(zhuǎn)讓給他人。”⑨因此，將自由栽量權(quán)的存在作為適用調(diào)解的基礎(chǔ)，是概念上的混淆，因為復議調(diào)解是針對已?-發(fā)生效力、且自由裁量權(quán)行使完畢后的行政行為而進行的，此時自由裁量權(quán)已不復存在。

2、調(diào)解應視為復議過程中對案件事實的再調(diào)查和法律適用的再選擇

行政行為的確定力理論限制了如民事調(diào)解非程序性的對行政行為的隨意變更。但是，行政行為的確定力又是相對的：一是為糾正可能存在的不合法情況，法律提供一定的期限和渠道，為相對人尋求救濟提供了可能，救濟機關(guān)可以通過審查而推·-行政行為；二是法律一般規(guī)定行政主體可以根據(jù)一定的條件和程序，依職權(quán)主動改變違背社會公共利益的行政行為。

上述行政行為確定力相對性的理論可以很好地作為調(diào)解解決糾紛的理論基礎(chǔ)。

作為現(xiàn)代行政法理論一一平衡論的奠基者羅豪才教授認為，要實現(xiàn)、維持行政法的結(jié)構(gòu)性均衡，也必須具有完善的制約與激勵機制。“行政法機制的制約性是指行政法既制約行政主體濫用行政權(quán)，預防、制裁違法行政，又制約相對方濫用相對方權(quán)利，預防、制裁行政違法。行政法機制的激勵性是指行政法既激勵行政主體積極行政，為公益與私益的增長創(chuàng)造更多機會，又激勵相對方積極實踐法定權(quán)利、依法積極有序的參與行政，監(jiān)督行政權(quán)的行使，促成行政主體與相對方之間的互動與合作。激勵、制約相容的行政法機制順應了現(xiàn)代政府與市場、國家與社會之間的良性互動。”⑩但是，由于我們國家大政府、小社會的現(xiàn)狀，管理論仍然成為行政法的實際基礎(chǔ)理論。實踐中，行政機關(guān)作出行政行為時很少賦予或激勵行政相對方的參與，即使是有限的參與也無法達到平衡論提倡的積極參與、良性互動，在對事實的認定、證據(jù)的判斷和法律的適用方面往往無法做到充分、完善，不可避免地會產(chǎn)生行政爭議。因此，行政爭議產(chǎn)生后給予行政相對方表達、參與的機會，以恢復被破壞的平衡，就成為行政救濟的關(guān)鍵。在復議機制中，這種關(guān)鍵就表現(xiàn)為調(diào)解解決糾紛制度的產(chǎn)生。

如同國外的審前會議，在調(diào)解中由復議機關(guān)主持，讓相對人有充分參與的機會開展多方的d-商對話，通過雙方意思的充分表達，完成對具體行政行為作出時的事實關(guān)系、證據(jù)的準確性的調(diào)查與探知，以互讓的方式彌合觀點上的分歧，為復議機關(guān)和作出?-行政行為的行政主體依職權(quán)和法定程序作出新的決定提供根據(jù)。“復議機關(guān)和人民法院的作用是組織及主持事后溝通活動，即在于組織和主持雙方當事人開展d-商對話，并以中立、客觀和專業(yè)的立場判斷雙方所提事實證據(jù)的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性，以及所提法律意見的準確性，說服、勸導雙方認可、接受對方所提正確的事實證據(jù)和法律意見，從而達成共識。”其實，從法理上講，這里調(diào)解的含義已不同于民事爭議中的調(diào)解是爭議雙方對自己權(quán)利的處分，而是對對方所提出的合法化事實和證據(jù)的接受、采納以及法律意見的相互認可。因此，盡管立法上要求法律用語的d-調(diào)一致，但是為避免引起不應有的爭議，應當對行政法上的“調(diào)解”進行名稱上的嬗變，以區(qū)別于民事法上的“調(diào)解”一詞，因為，“調(diào)解”一詞并非嚴格意義上的現(xiàn)代法律概念，更多的是在政治意義上提出的。目前，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》中運用“撤訴”的表述似乎更為妥當。

三、復議調(diào)解程序問題調(diào)解解決糾紛完全是一種不同于復議決定的創(chuàng)新結(jié)案方式，需要建立完善而又可行的程序。從行政復議法實施條例第50條的規(guī)定來看，該條規(guī)定的內(nèi)容多是對民事調(diào)解的同義反復，并未給出獨特而明確的可操作程序，增加了實踐中操作的隨意性。這也印證了復議調(diào)解制度法定化是理論上尚不成熟而是對政勢作出的倉促反應。因為，如上文所述，調(diào)解并非嚴格意義上的法律概念，不能在所有的法律語境下作同一含義使用。在司法領(lǐng)域，最高人民法院意識到民事調(diào)解是與民事判決完全不同的結(jié)案方式，為規(guī)范民事調(diào)解制度，防止調(diào)解的隨意性，于2004年11月1日頒布實施《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，對調(diào)解解決民事糾紛的程序進行立法上的規(guī)范。即使如此，民事調(diào)解中的?-則和程序設(shè)計仍存在一定的問題，如要求“必須在‘查明事實、分清是非’的基礎(chǔ)上進行調(diào)解，而這種做法并不完全符合實務需要，尤其是在審前調(diào)解中，法官完全可以根據(jù)案件和當事人的實際情況進行調(diào)解，只要爭議雙方能夠接受，而無需把精力過多地放在證據(jù)調(diào)查和法律判斷上。只有突破這一規(guī)定，才能使審前調(diào)解得到發(fā)展。”此外，調(diào)解書生效條件也使調(diào)解在程序上受到了較大的限制，由于法院很難在調(diào)解d-議達成后立即出具調(diào)解書，有的當事人往往在調(diào)解書送達簽署時反悔，使調(diào)解功虧一簣，既延誤了審理的時間，也浪費了司法資源。

顯然，按照行政復議法實施條例立法?-意確定的調(diào)解制度，并不適合解決行政糾紛，因為這不僅違反了行政權(quán)不可處分?-理及行政行為確定力?-則，而且照搬民事調(diào)解存在上述的實際操作困難。因此，為避免引起理論上的誤解，使立法規(guī)定與實踐操作相契合，應摒棄使用調(diào)解一詞。筆者認為，暫宜稱作撤回行政復議制度。唯有將復議調(diào)解視作對事實、證據(jù)的再調(diào)查，才符合立法上規(guī)定，特別是合法的?-則性規(guī)定。在立法對調(diào)解的程序規(guī)定缺位的情況下，筆者認為，復議實踐中，宜遵?-以下基本程序。

1、調(diào)解程序的啟動。在行政復議中，雙方當事人可以啟動調(diào)解程序，任何一方不同意調(diào)解的，不得違背自愿?-則強制進行。當然，應當允許復議機構(gòu)工作人員向雙方當事人說明復議調(diào)解的性質(zhì)意在對事實、證據(jù)的重新認定及對法律適用的進一步探討，有利于決定的最后作出。

2、調(diào)解d-商的進行。該程序相當于司法的審前會議，由復議機關(guān)中立主持，著重對事實的重新調(diào)查。在行政相對人充分參與的情況下，可就案件認定的事實、可采性證據(jù)以及適用的法律進行充分的討論和d-商，最終達成一致性的意見。

3、調(diào)解d-議的達成。調(diào)解協(xié)-議是行政機關(guān)與行政相對人化解行政糾紛的書面承諾。調(diào)解協(xié)-議的達成，意味著行政機關(guān)與相對人對案件事實和采納的證據(jù)達成一致性意見，作為改變原-具體行政行為的依據(jù)。在復議機關(guān)主持下達成的調(diào)解協(xié)-議具有拘束力，爭議雙方應信守承諾。

4、行政復議的撤回。調(diào)解協(xié)-議達成后，行政機關(guān)根據(jù)調(diào)解d-議認定的事實和采納的證據(jù)，依法定程序改變?-具體行政行為，作出對相對人有利的決定。而相對人則放棄爭議權(quán)和救濟權(quán)，向復議機關(guān)撤回行政復議申請，復議終止。

四、復議調(diào)解應當謹慎的運用

調(diào)解結(jié)案方式的優(yōu)點明顯。但是，立法上的肯定是否會如同民事調(diào)解制度一樣，?-歷著強化—μ-化的反復呢?而且，在當前努力構(gòu)建和諧社會的強勢政態(tài)下，調(diào)解結(jié)案方式是否會成為復議機關(guān)追求的目標，使得調(diào)解結(jié)案成為一種目的，而非解決行政糾紛的手段呢?這些都是需要理性思考的問題。筆者認為，調(diào)解結(jié)案方式的積極意義確實值得提倡，但是，如同任何事物都有兩面性一樣，正所謂過猶不及，不能因調(diào)解的正面作用將其視作救世良方而博施濟眾，忽視了它的局限性。因為目前即使是立法者對調(diào)解的性質(zhì)亦非十分明確，主張建立行政復議調(diào)解制度者大多將其混同于民事調(diào)解制度，認為其理論的基礎(chǔ)為行政自由處分權(quán)，這從行政復議法實施條例第五十條的立法規(guī)定可見一斑。實則不然。

中國的調(diào)解制度源遠流長，是幾千年儒家文化的積淀，“儒家講求和諧，和諧是關(guān)系的洽合，是各種情感的洽合。對于儒家來說，和諧的獲得要靠倫理道德?-?-”它一方面體現(xiàn)我們民族的寬容、息事寧人、希望和諧的民族特性，但另一方面卻也是封建社會人治思想的反映。“儒家此種政治自然是希望有圣君賢相在上，方能實行。故吾ù-可以名之曰‘人治主義’。”如果過于強化調(diào)解的作用，引起的可能后果便是公民法律虛無主義意識的擴展和蔓延，客觀上阻°-法治信仰的產(chǎn)生。這絕非危言聳聽。首先，復議調(diào)解的性質(zhì)并不十分明確，大多數(shù)人將其等同于民事調(diào)解。而在民事調(diào)解中，一般是要求爭議雙方通過對其權(quán)利的讓步，以換取義務上的部分免除，如此給人以交易規(guī)避法律剛性規(guī)定的感覺。“在時下的中國，?-本法律就難以得到嚴格執(zhí)行，如過于強化調(diào)解的作用，法律規(guī)定會被進一步弱化，導致法律虛無主義的蔓延，對于依法治國剛剛起步的國家而言，其負面的影響顯而易見。”其次，調(diào)解本身具有模糊證據(jù)的作用，這與我國一直強調(diào)的“以事實為根據(jù)”的證據(jù)裁決規(guī)則并不相符，因為證據(jù)的主要功能是承載案件的事實，而實踐中的調(diào)解恰在模糊證據(jù)，輕視證據(jù)的結(jié)果會導致輕視行為的規(guī)范化。第三，調(diào)解結(jié)案方式?jīng)]有一套可操作性的規(guī)范性制度，僅有對民事調(diào)解同義反復的行政復議法實施條例第五十條的?-則性規(guī)定，而這并不能替代具體的可操作性程序。立法上的不嚴謹必然導致實踐中操作上的隨意性，對違法調(diào)解監(jiān)督上的不力最終損害的足國家的權(quán)威。

喜好調(diào)解結(jié)案方式者支撐其觀點的一個有力的證據(jù)便是，現(xiàn)在連國外發(fā)達國家都越來越重視調(diào)解的作用，開始崇拜這帶有人情味的東方?-驗，而對這些國家的法治建設(shè)并未見顯性的不利影響。對此，筆者并不否認。但是應該看到，我們的調(diào)解與國外的調(diào)解解決糾紛方式在背景特別是環(huán)境上完全不同。國外發(fā)達國家開始的調(diào)解制度是在其國內(nèi)法治非常健全、公民的法治意識濃厚、司法以及其他糾紛解決機制的公信力普遍得到社會民眾認可的情況下發(fā)展起來的，而且也非為糾紛解決的主要手段，是公民厭訟的替代性選擇。而我國目前剛剛在國家層面上建設(shè)法治國家，公民的法律意識尚待提高，調(diào)解解決糾紛往往也非爭議雙方的自愿性選擇，眾多調(diào)解案件有復議機構(gòu)過渡介入的影子。因此，在國家的法治環(huán)境尚未完善的情況下，應努力引導人們樹立民主法治意識，這對我們國家由政府自上而下主導的法治建設(shè)來說顯得尤其重要。

社會轉(zhuǎn)型期不同利益群體的關(guān)系緊張，為抑制沖突的需要，為建立和諧社會的政治要求而復興調(diào)解制度，筆者也深以為然。可手段不能代替目的，應當理性地對待調(diào)解制度，不應盲目夸大其作用，在法治不健全，民眾法治意識尚未充分建立的情況下，調(diào)解應謹慎的運用。

第四篇：關(guān)于行政復議調(diào)解制度的理性思考

關(guān)于行政復議調(diào)解的理性思考

行政復議制度的發(fā)展始終伴隨著對調(diào)解的正當性，即調(diào)解是否適用于行政爭議的解決，是否會影響糾紛解決的公正，甚至是否會對國家和政府權(quán)威造成影響、給法治帶來危機等質(zhì)疑聲。行政復議調(diào)解經(jīng)歷了一個從被否定到不置可否再到逐步肯定的過程。1990年《中華人民共和國行政復議條例》（已廢止）第8條規(guī)定：“復議機關(guān)審理復議案件，不適用調(diào)解”，該規(guī)定一度被學者們提煉成為行政復議的基本原則之一，即“行政復議不適用調(diào)解原則”寫入教材。【1】1999年《中華人民共和國行政復議法》（簡稱《行政復議法》）雖然取消了行政復議不適用調(diào)解的禁止性規(guī)定，然通篇沒有調(diào)解字樣，對于復議過程中復議機關(guān)可否采取調(diào)解方式?jīng)]有明確規(guī)定，但依公權(quán)應信守“法無授權(quán)即禁止”的法治規(guī)則來看，在《行政復議法》背景下，調(diào)解依然是被否定的。直到2007年《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）將復議調(diào)解引入法律，也并未能消解理論界及實務界對于調(diào)解行政糾紛及爭議是否具有正當性的存疑。從否定到肯定，如何適應法律制度的變遷，如何正確認識和適用行政復議調(diào)解，是每一個法務工作者面臨的重大課題。所以，本文將要論證的基本觀點是：復議調(diào)解是對社會實踐的需求與發(fā)展的回應，具有現(xiàn)實可行性，然而基于行政爭議的特殊性，復議調(diào)解必須遵循嚴格的規(guī)則限制。

一、行政復議調(diào)解的現(xiàn)實可行性與正當性

在行政復議體制內(nèi)探索解決行政爭議的多元機制是一種現(xiàn)實的需要。國務院《全面推進依法行政實施綱要》要求：“要完善行政復議工作制度，積極探索提高行政復議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。”行政復議調(diào)解正是這樣一種解決行政爭議方法上的理性選擇和適應現(xiàn)實需要的制度變遷，并在初步的探索和發(fā)展中彰顯成效。

（一）復議調(diào)解的實踐基礎(chǔ)——一種雙贏的選擇

行政復議中調(diào)解的價值是任何原理和邏輯推理無法否定的，其不可遏止的發(fā)展來源于社會的實踐理性，實踐的廣泛運用及由此取得的社會效果正是其重要的組成部分。盡管在《實施條例》之前，法律并無授權(quán)調(diào)解，復議調(diào)解的合法性在現(xiàn)行法律的效力時空中模棱兩可，然而在多年的行政復議實踐中，各級各地復議機關(guān)一直明里暗里嘗試著“協(xié)調(diào)”、“和解”等不公開的“案外調(diào)解”方式解決疑難問題。據(jù)國務院法制辦公室統(tǒng)計，這個時期全國各地在受理的行政復議案件中實行“案外調(diào)解”方式審理案件的數(shù)量逐年增加。如，有資料顯示“2003年以來，湖北省通過協(xié)調(diào)結(jié)案的復議案件占受案數(shù)的30%以上，市縣兩級復議機關(guān)通過協(xié)調(diào)結(jié)案的比例高達50%以上。”還有上海、河北、吉林、黑龍江等地

【】也早已非常重視運用調(diào)解手段解決行政爭議。2此外，《行政復議法》第25條

規(guī)定：行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，經(jīng)說明理由，可以撤回；撤回行政復議申請的，行政復議終止。其實，我們能夠依據(jù)生活常識想像即使在沒有明確的法律規(guī)范依據(jù)的時候，申請人撤回申請、行政復議終止的背后，往往是行政復議機關(guān)所做的大量協(xié)調(diào)調(diào)解的工作。大量的調(diào)解實踐再一次證明調(diào)解制度在防范和化解社會矛盾方面的重要作用，通過運用協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)“案結(jié)事了”，解決某些行政爭議案件，有著比行政復議裁決更好的社會效果。正是這些經(jīng)驗性研究使我們看到調(diào)解不僅在行政復議糾紛解決中發(fā)揮作用，而且普遍得到當事人和行政機關(guān)的認同，是一種雙贏的選擇。行政機關(guān)之所以樂于接受調(diào)

解：其一，調(diào)解可提高辦案效率。由于行政機關(guān)掌握充足的社會資源，通過調(diào)解

和協(xié)商解決行政糾紛的籌碼和方式很多，因此可以較為靈活快捷地解決問題；其

二，來自法院判決敗訴的壓力，行政機關(guān)出于自身執(zhí)法的威信和“面子”問題，更愿意將糾紛徹底解決在內(nèi)部；其三，本單位內(nèi)部息訴率的考核機制也促使復議

機關(guān)具有強烈的調(diào)解愿望。顯然，基于自愿調(diào)解解決行政爭議，可減少行政訴訟，避免應訴的麻煩，并同時降低行政成本，節(jié)省經(jīng)費開支。當然，調(diào)解不應僅僅是

行政機關(guān)自身利益的反映，而應是復議機關(guān)對社會利益、公眾和行政相對人需求的積極回應。在這個意義上，調(diào)解的真正受益者應當是當事人和社會。那么當事

人對調(diào)解的認知態(tài)度又如何？行政復議是當事人實施救濟的重要法律途徑，也是

行政機關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯的法律機制。當事人提出復議申請旨在救濟自己認

為受損的合法權(quán)益，因此目的的實現(xiàn)是最重要的，不希望案件久拖不決，只要能

解決實際問題，也不一定會糾纏于法律上“討說法”。調(diào)解能夠充分尊重當事人

對解決行政爭議方式的選擇權(quán)，突出“以人為本”的管理理念，并能夠高效徹底

地解決行政爭議，因此深受當事人的歡迎。更主要的是，調(diào)解制度的建立符合現(xiàn)

代行政法學關(guān)于合意行政理論的價值趨向，更加理性、人性化，對于緩解行政相

對人與行政機關(guān)的對立情緒，節(jié)約行政成本和申請人的救濟成本，促進行政爭議的柔性解決，實現(xiàn)安定團結(jié)、和諧社會的目標具有重大的現(xiàn)實意義。

（二）行政復議調(diào)解的理論根據(jù)

傳統(tǒng)法學認為行政爭議不可調(diào)解的基本理論根據(jù)是“公權(quán)力的不可處分性”，即認為行政機關(guān)的具體行政行為是代表國家行使行政權(quán)的具體體現(xiàn)，行政權(quán)力是

國家通過法律賦予的，行政機關(guān)在行使權(quán)力時，無論是否與管理相對人發(fā)生爭議，都無權(quán)按照自己的意志自由處置手中的權(quán)力，只能按照國家的意志依法行事。如

【3】若行政機關(guān)妥協(xié)、讓步試圖達成和解，則將造成國家利益或公共利益的損失。

然而在調(diào)解的發(fā)展中，經(jīng)驗表明，人們基于傳統(tǒng)行政法學理論和所謂強弱實力差

距、不能公正處理行政爭議等推定，是言過其辭的。傳統(tǒng)法學認為不可調(diào)解的行

政爭議恰恰成為調(diào)解發(fā)展最快的部分，復議調(diào)解已經(jīng)成為潮流，我們不應再固守

傳統(tǒng)法學的價值觀，過高估計復議機關(guān)司法裁決的功能，完全忽略社會需求和復

議決定的局限性，而應科學理性地尋求復議調(diào)解賴以存在的理論基礎(chǔ)以及在法律

規(guī)范上的正當性、合理性，以此消除對于調(diào)解的顧慮。

在現(xiàn)代行政法中法律授予行政機關(guān)的裁量成份比重越來越大，以至于行政裁

量構(gòu)成了現(xiàn)代行政權(quán)的核心，現(xiàn)代行政法的許多制度無不圍繞著行政裁量而展

【4】開。按照權(quán)力分立理論，制定法律的權(quán)力和執(zhí)行法律的權(quán)力，必須分別由權(quán)力

機關(guān)和行政機關(guān)行使。但是眾所周知，權(quán)力機關(guān)制定的法律具備概括性、抽象性的特點，也就意味著權(quán)力機關(guān)不可能針對每一種現(xiàn)實事件都指出具體而唯一的處

理結(jié)果，甚至對具體現(xiàn)實事件的認定，權(quán)力機關(guān)也往往無法作出明確而清晰的規(guī)

定，只能夠留待行政機關(guān)去權(quán)衡、抉擇，作出最終決定。因此只要有分權(quán)（或分

【5】工），行政裁量的存在就是必然的，不管我們喜不喜歡它。行政裁量的存在是

行政爭議能得以“調(diào)解”的理論基礎(chǔ)。如上所述，裁量貫穿行政權(quán)的始終，體現(xiàn)

在現(xiàn)實事件的認定、適用法律、行為和方式的取舍、程序的選擇以及處理結(jié)果的裁定等等各個環(huán)節(jié)。行政機關(guān)的具體行政行為不僅存在合法性的問題，還有在法

律授權(quán)范圍內(nèi)的合理性問題。而對于合理性的評判，便帶有一定的主觀性，往往

與行政執(zhí)法人員的認知、判斷的能力以及執(zhí)法的經(jīng)驗、水平密切相關(guān)。正是這樣，行政執(zhí)法機關(guān)便可能出現(xiàn)“裁量瑕疵”或者是相對人認為行政行為存在“裁量瑕

疵”侵犯了其合法權(quán)益，從而引發(fā)的行政爭議，便是可以通過調(diào)解的方式來解決的。此處，調(diào)解并不意味著放棄和處分了公權(quán)力，而是通過協(xié)商斡旋使行政權(quán)力的行使在法律框架內(nèi)更趨合理，使當事的雙方都能夠接受，從而徹底解決行政爭

議。

二、行政復議調(diào)解必須受到嚴格限制

不言而喻，調(diào)解的發(fā)展并不意味著其運行中不存在問題和負面作用，研究者

和實務界也絕不能忽略這些問題。我們既不能僅根據(jù)價值判斷和邏輯推論評價復

議調(diào)解的合理性，也不能因其存在缺陷和不足就輕易加以否定，而只能依據(jù)其實

際效果和社會需求等多種因素進行權(quán)衡和比較，進行合理的制度建構(gòu)，來避免法

治受到損害。

（一）確保調(diào)解的自愿性。在復議行政法律關(guān)系中，復議當事雙方地位不對

等，復議機關(guān)又是當事的行政主體的上級機關(guān)，因此調(diào)解工作強調(diào)雙方的自愿性，尤其是必須征得行政相對方的自愿，顯得尤為重要。自愿的前提下，爭議雙方在復議機關(guān)工作人員的鼓勵、中介斡旋和積極調(diào)解下實現(xiàn)糾紛的圓滿解決，是調(diào)解

制度成立的初衷。然而，事實上有不少案例反映出復議機關(guān)與做出具體行政行為的行政機關(guān)官官相護，一道“施壓”申請人，通過調(diào)解來解決糾紛，以此來實現(xiàn)

避免訴訟，并在某種程度上降低工作壓力的目的。對于因迫于壓力而接受調(diào)解的相對人，很難保證其對調(diào)解結(jié)果欣然接受，而不再上訪申訴。因此，調(diào)解中復議

機關(guān)的作用應當有所限制，既要積極促進調(diào)解協(xié)議的達成，又要避免將自己的意

志凌駕于當事人之上，以始終保證當事人的自決權(quán)。法律應當建立一個機制以盡

可能保障調(diào)解的自愿性，比如，建構(gòu)必要的程序，使調(diào)解的發(fā)起和協(xié)議的形成過

程掌握在當事人的手中，當事人可以隨時退出調(diào)解程序，并要求及時作出復議決

定。尤其重要的是，應當賦予當事人申請回避的權(quán)利，對強迫調(diào)解的或可能影響

案件公正處理的復議工作人員提出回避。

（二）嚴格限制調(diào)解的適用范圍。我們必須明確并不是所有的行政復議案件

都可以通過調(diào)解的方式來解決。對于行政行為合法還是違法的評判是有嚴格的法

律標準的，因此，筆者認為因嚴格意義上的合法性問題而引發(fā)的行政爭議不存在協(xié)調(diào)或是調(diào)解的余地。根據(jù)《實施條例》第50條第1款的規(guī)定，可進行復議調(diào)

解的案件范圍應是：一類是公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)

規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復議的案件；另一類是當事

人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。毋庸諱言，《實施條例》關(guān)于自由裁量的標準不夠具體，也未對行政復議調(diào)解范圍作出排除性規(guī)定，這不能不說是一個缺

憾。從實踐來看，有關(guān)行政賠償或行政補償?shù)陌讣⒉淮嬖诙嗌贍幾h，而讓行政

復議機關(guān)困惑的問題在于對行使自由裁量權(quán)作出的具體行政行為的把握，即對自

由裁量范圍的準確界定。嚴格來講，行政裁量是指法律賦予行政機關(guān)可以選擇判

斷的權(quán)力，行政機關(guān)通過裁量獲得一定自行活動的空間，但嚴格限制在法律授權(quán)的范圍之內(nèi)。正如毛雷爾所言，裁量并沒有給予行政機關(guān)自由或任意，“自由裁

量”（盡管這種誤導性的措辭至今仍然不時出現(xiàn)）是不存在的，只有“合義務的【6】裁量”或者更好一些的“受法律約束的裁量”。據(jù)此，我們可以認為法律規(guī)定的裁量界限便是調(diào)解的邊界，即調(diào)解的范圍應當是合法但存在合理性問題的行政

爭議。這樣至少有幾種類型的行政行為應該排除在行政復議調(diào)解范圍之外，如超

越職權(quán)、濫用職權(quán)的行政行為均屬典型的違法形態(tài)，不能調(diào)解。再如，涉及公共

利益的行政行為。公益是公共行政和法律的基本目的，在現(xiàn)代法治國家，行政法

【7】的制定、執(zhí)行皆以維護和促進公共利益為核心目標。因此無害于公益理當是行

政復議調(diào)解適用的邊界。復議機關(guān)應立足于維護公益的立場對是否可以適用調(diào)解

作出評判，不能單純追求行政爭議的解決和協(xié)議的達成而無視或侵犯國家利益和

公共利益。至此，筆者以為在完善行政復議調(diào)解制度的立法上若能作出排除性規(guī)

定，對于執(zhí)行者把握復議調(diào)解的邊界，規(guī)范調(diào)解實踐具有重大意義。

誠然，我們還需明確即使對于符合條件的案件，復議調(diào)解也不是必經(jīng)的程序

或必須的選擇，是否適用調(diào)解則應是由復議機關(guān)對于案件及案件處理方式的社會

效果進行綜合評判后作出的選擇，可以調(diào)解亦可以審理后直接作出復議決定。

（三）完善行政復議調(diào)解的程序規(guī)則

西方有句法諺——程序是法治和恣意而治的分水嶺。行政程序的法律意義，主要地表現(xiàn)于它與行政機關(guān)的實體行政活動的關(guān)系上。行政程序的主要作用，首

先是保證實體法的實施，實現(xiàn)實體正義。法律要求將行政程序作為行政實體職權(quán)

合法的必要條件，將程序因素納入實體權(quán)力的實現(xiàn)過程。同時，行政程序還具有

【8】憲法上的重要意義，承載著實現(xiàn)個人權(quán)利，落實憲法理念的重要作用。毫無疑

問，公正合理的程序是實現(xiàn)實體正義的重要保障。然而，《實施條例》也只就調(diào)

解的原則、范圍、調(diào)解書及效力做了簡單的規(guī)定，現(xiàn)行法律中有關(guān)復議調(diào)解的程

序規(guī)則處于缺位狀態(tài)。行政復議調(diào)解是解決行政爭議的一種方式和手段，如同行

政復議決定，為確保爭議解決的客觀、公正、效率，完善合理的程序是至關(guān)重要

和必不可少的。復議調(diào)解的程序至少應包括以下幾個方面：

1、關(guān)于調(diào)解的啟動，包括復議申請的受理、初步的審查、送達受理通知書、告知調(diào)解的相關(guān)權(quán)利、依

職權(quán)征詢當事各方的意愿等；

2、關(guān)于調(diào)解協(xié)商的過程，包括調(diào)解的組織、調(diào)解

主持人及參加人、協(xié)商內(nèi)容、調(diào)解方式、調(diào)解筆錄的制作等；

3、行政復議調(diào)解

書的制作；

4、調(diào)解的期限和次數(shù)；

5、調(diào)解的終止；

6、調(diào)解協(xié)議書的效力等。

當然，復議調(diào)解和復議決定不應是兩種截然分明的程序，而是同處于復議機關(guān)解

決行政糾紛的過程中，調(diào)解不成或調(diào)解達成協(xié)議后反悔的應及時作出復議裁決。

復議機關(guān)無論選擇調(diào)解或是復議決定均需有嚴密的程序限制，否則，權(quán)力濫用的可能性無法得到有效的控制。行政復議調(diào)解制度是中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)的傳承與實踐，也是《全面推進依法

行政實施綱要》多元化解決行政爭議、化解糾紛矛盾、促進社會和諧的現(xiàn)實需要。

理性對待行政復議調(diào)解制度，并在不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，遵循行政爭議解

決的內(nèi)在機理和社會需要，進一步考量和改進現(xiàn)行制度中存在的問題，是每一個

研究者和實務工作者應盡之責。

[參考文獻]：

【1】應松年．行政法學新論［M］．中國方正出版社,1999.第457頁．

【2】胡錦光，劉飛宇．行政法與行政訴訟法［M］．中國人民大學出版社,2008

年12月第四版.第168頁．

【3】應松年．行政法學新論［M］．中國方正出版社,1999.第457頁．

【4】章劍生．尋求行政訴訟和解在法律規(guī)范上的可能性［J］．當代法學，2009，2．

【5】周佑勇，鄧小兵．行政裁量概念的比較觀察［J］．環(huán)球法律評論，2006，7．

【6】周佑勇，鄧小兵．行政裁量概念的比較觀察［J］．環(huán)球法律評論，2006，7．

【7】余少祥． 論公共利益的行政保護［J］．環(huán)球法律評論，2008，5．

【8】馬懷德．行政程序法的價值及立法意義［J］．政法論壇，2004，10．

作者簡介：郭春青（1970--）女，山西忻州市人，山西警官高等專科學校副教授。電話***0351-6925488

第五篇：《行政復議制度》題庫

行政復議法律制度

一、單項選擇題

1、既是確保行政復議權(quán)合法，公正行使的基本條件，也是防止行政復議權(quán)濫用的最好手段是（）。

A、行政復議合法 B、行政復議公正 C、行政復議公開 D、行政復議便民

2、下列選項中屬于行政復議受案范圍的是（）。

A、公安部門對某個民事爭議的行政調(diào)解 B、對行政機關(guān)作出的人事處理決定不服的

C、行政機關(guān)對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的歸屬所作的行政裁決行為 D、勞動部門對某企業(yè)與員工之間的勞動糾紛的裁定

3、關(guān)于行政復議機關(guān)，下列說法中正確的是（）。

A、北京市海淀區(qū)國稅局作出的行政處罰，其復議機關(guān)是北京市國稅局或者海淀區(qū)政府 B、合肥市地稅局作出的行政處罰，其復議機關(guān)只能是安徽省地稅局

C、某鄉(xiāng)公安派出所作出罰款30元的行政處罰，其復議機關(guān)只能是縣公安局

D、某行政公署作出的征收城郊某鄉(xiāng)2畝耕地的決定，其復議機關(guān)是依法設(shè)立該行政公署的政府

4、申請人可以在知道稅務機關(guān)作出具體行政行為之日起（）內(nèi)提出行政復議申請。

A、60日 B、30日 C、45日 D、90日

5、根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行，但在（）情況下可以停止執(zhí)行。

A、復議機關(guān)的上級機關(guān)認為需要停止執(zhí)行的 B、申請人向復議機關(guān)申請停止執(zhí)行的 C、復議機關(guān)認為需要停止執(zhí)行的

D、法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定停止執(zhí)行的

6、下列有關(guān)稅務行政復議申請人的說法錯誤的是（）。

A、稅務行政復議申請人只能是具體行政行為管理相對人

B、同一行政復議案件申請人超過5人的，應當推選1至5名代表參加行政復議 C、申請人可以在知道稅務機關(guān)作出具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復議申請 D、申請人對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟

7、稅務行政復議機關(guān)在收到行政復議申請后，應當在（）內(nèi)進行審查，決定是否受理。

A、10日 B、15日 C、5日 D、3日

8、稅務行政復議中舉證的基本原則是（）。

A、申請人負有舉證責任 B、被申請人負有舉證責任

C、當事人對各自的主張負有舉證責任 D、被申請人對自己的過錯負有舉證責任

9、下列關(guān)于稅務行政復議說法正確的是（）。

A、稅務復議申請人依法撤回復議申請后可以重新申請復議

B、一般情況下，稅務行政復議機關(guān)應當自受理復議申請之日起60日內(nèi)作出稅務行政復議決定 C、稅務行政復議決定書自稅務行政復議機關(guān)加蓋印章后發(fā)生法律效力 D、稅務行政復議機關(guān)審查被申請人作出的稅務具體行政行為的合法性

10、根據(jù)《稅務行政復議規(guī)則》，下列關(guān)于稅務行政復議調(diào)解的程序說法錯誤的是（）。

A、行政復議機關(guān)在進行調(diào)解前，要征得申請人和被申請人的同意 B、復議機關(guān)聽取申請人和被申請人的意見 C、申請人和被申請人提出調(diào)解方案 D、復議機關(guān)制作行政復議調(diào)解書

11、納稅人王某對縣地稅局作出的責令限期繳納稅款的行政行為不服，()。

A、在繳納稅款、滯納金或提供擔保之后60日內(nèi)，向縣政府申請行政復議 B、直接向該縣基層人民法院提起行政訴訟

C、在繳納稅款、滯納金或提供擔保得到縣地稅局確認之日起60日內(nèi)，可以向縣政府或者市地稅局申請行政復議

D、在繳納稅款、滯納金之后60日內(nèi)，可以向市政府申請行政復議

二、多項選擇題

1、根據(jù)《稅務行政復議規(guī)則》，下列關(guān)于稅務行政復議申請人的說法正確的有（）。

A、合伙企業(yè)申請行政復議的，應當以工商行政管理機關(guān)核準登記的企業(yè)為申請人

B、有權(quán)申請行政復議的公民為無行為能力人或者限制行為能力人，其法定代理人可以自己的名義申請行政復議

C、有權(quán)申請行政復議的法人或者其他組織發(fā)生合并的，承受其權(quán)利義務的法人或者其他組織可以申請行政復議

D、非具體行政行為的行政管理相對人，但其權(quán)利直接被該具體行政行為所剝奪的，應單獨申請行政復議

E、同一行政復議案件申請人超過5人的，應當推選1至5名代表參加行政復議

2、根據(jù)《行政復議法》和《行政復議實施條例》的規(guī)定，下列關(guān)于行政復議公開原則說法正確的有（）。

A、行政復議機構(gòu)認為必要時可以實地調(diào)查核實證據(jù)

B、對重大、復雜的案件，申請人提出要求且行政復議機構(gòu)認為必要時，可以采用聽證方式審理 C、對于被申請人提出要求的，行政復議機構(gòu)可以采用聽證方式審理行政復議案件 D、行政復議機關(guān)應當為申請人、第三人查閱有關(guān)材料提供必要條件 E、行政復議的結(jié)果和作出決定的理由公開

3、下列選項中可以導致行政復議終止的有（）。

A、申請人要求撤回行政復議申請，行政復議機構(gòu)準予撤回的 B、申請人死亡，沒有近親屬或者近親屬放棄行政復議權(quán)利的 C、申請人與被申請人依法經(jīng)行政復議機構(gòu)準許達成和解的 D、申請人、被申請人因不可抗力原因，不能參加行政復議的 E、作為申請人的自然人下落不明的

4、根據(jù)《行政復議法實施條例》的規(guī)定，不符合行政復議調(diào)解要求的有（）。

A、調(diào)解書不必經(jīng)當事人簽字，一經(jīng)送達，即發(fā)生法律效力

B、申請人和被申請人應向行政復議機構(gòu)提交書面行政復議調(diào)解書

C、調(diào)解書生效后一方反悔的，行政復議機關(guān)應當及時作出行政復議決定 D、當事人之間的行政賠償糾紛和行政補償糾紛適用行政復議調(diào)解 E、調(diào)解適用于所有的行政復議案件

5、被申請行政復議的具體行政行為有下列情形中（），行政復議機關(guān)可以作出變更決定。

A、事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序違法的 B、事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)錯誤，程序合法的

C、事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但是明顯不當?shù)?D、事實不清，證據(jù)不足，復議機關(guān)經(jīng)審理查明事實清楚，證據(jù)確鑿的 E、認定事實不清，證據(jù)不足的

6、根據(jù)《稅務行政復議規(guī)則》的規(guī)定，下列選項中，不屬于納稅人有權(quán)申請稅務行政復議的法定事項的有（）。

A、未依法公開政府信息 B、稅務行政處罰告知

C、納稅信用等級評定行為

D、通知出入境管理機關(guān)阻止出境行為 E、稅務機關(guān)欠稅公告

7、某市交通管理局發(fā)布文件，規(guī)定對高速公路過往車輛征收過路費。甲駕車路過被征收過路費，甲認為該行為屬于亂收費，預提起行政復議申請。下列選項中說法正確的有（）。

A、甲可以直接對該征收行為提起行政復議

B、甲可以直接針對該規(guī)范性文件要求行政復議審查

C、甲可以在申請行政復議征收行為時要求審查該規(guī)范性文件 D、甲不必經(jīng)過復議，可以直接向人民法院提起行政訴訟

E、甲必須先經(jīng)過復議，對復議不服的才能向人民法院提起行政訴訟

8、下列選項中，可以以自己的名義申請行政復議的有（）。

A、認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民

B、股份制企業(yè)的股東大會認為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)合法權(quán)益的 C、有權(quán)申請復議的公民死亡后，該公民的近親屬 D、有權(quán)申請復議的公民為無行為能力人的法定代理人 E、申請人委托的代理人

9、下列有關(guān)行政復議參加人的說法正確的有（）。

A、合伙企業(yè)申請行政復議的，應當以核準登記的企業(yè)為申請人

B、同一行政復議案件申請人超過4人的，推選1～5名代表參加行政復議

C、下級行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，經(jīng)上級行政機關(guān)批準作出具體行政行為的，批準機關(guān)為被申請人

D、行政機關(guān)與其他組織以共同的名義作出具體行政行為的，該機關(guān)與組織是共同被申請人

E、股份制企業(yè)的監(jiān)事會認為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)合法利益的，可以以企業(yè)的名義申請行政復議

10、根據(jù)某市政府整頓農(nóng)貿(mào)市場的決定，某鎮(zhèn)工商所和公安派出所對集貿(mào)市場進行檢查，在檢查過程中，因個體戶王某亂設(shè)攤點，執(zhí)法人員強令其撤攤，王某不同意，故意糾集攤主鬧事，派出所以自己的名義對王某處以警告和罰款200元的行政處罰，王某不服，申請復議。根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，下列說法中正確的有（）。

A、應以某鎮(zhèn)派出所作為被申請人

B、王某可以選擇向縣公安局或者縣人民政府申請行政復議

C、王某也可以直接向縣人民政府申請行政復議，由縣人民政府轉(zhuǎn)送到有管轄權(quán)復議機關(guān) D、王某應以工商所和派出所作為共同被申請人 E、王某可以選擇向縣公安局或鎮(zhèn)人民政府申請復議

答案部分

一、單項選擇題

1、C

2、C

3、D

4、A

5、C

6、A

7、C

8、B

9、B

10、C

11、C

二、多項選擇題

1、ACE

2、ADE

3、ABC

4、ABCE

5、BCD

6、BE

7、ACD

8、AC

9、AC

10、AB