第一篇：萬頃良田建設應用證明

關于《新沂市萬頃良田土地質量地球化學評價報告》的應用證明

新沂市國土資源局和江蘇省地質調查研究院聯合編制的《新沂市萬頃良田土地質量地球化學評價報告》，為我市在萬頃良田建設方案制定、農田環境治理、土地質量維護等方面提供了技術資料，得到了很好的應用。

1、該項科技成果詳細調查了評價區的淺表地質特征，查明了地表下2米內的土層結構和元素含量特征，對萬頃良田建設影響較大的人工填土、農村建筑用地、淺部砂土層進行了重點研究，從淺表地質背景、土層結構方面提出了萬頃良田建設的建議，為我市在萬頃良田建設方案制定提供了技術支撐。

2、該項科技成果對區內污染源包括工廠、高速公路、人類工業生產“三廢”排放以及灌溉水、河流底泥等對土地重量的影響進行了調查評價，高速公路沿線50米受重金屬影響明顯，區內小型工廠附近重金屬嚴重超標，其影響范圍可達200米以上等，為我市建設萬頃良田時進行區內及周邊污染治理提供了科學依據。

3、該項科技成果通過對影響土地質量的污染源、灌溉水、河流底泥、大氣降塵、農產品品質等因素調查評價，提出了萬頃良田建設區土地質量維護的建議，為我市對萬頃良田區的土地質量維護和提升提供了科學依據。

特此證明

新沂市萬頃良田建設指揮部

二○一四年六月十六日

第二篇：江蘇省“萬頃良田建設工程”試點方案

一、目的和意義

萬頃良田建設工程是指依據土地利用總體規劃、城鎮規劃，按照城鄉統籌發展、加快社會主義新農村建設的要求，以土地開發整理項目為載體，以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量；將農村居民遷移到城鎮，節約集約利用建設用地；建成大面積、連片的高標準農田，優化區域土地利用布局，實現農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標的一項系統工程。

實施萬頃良田建設工程，有利于解決耕地經營分散、生產方式落后、村莊布局凌亂、戶均占地過大、保障水平較低等問題和矛盾，是促進農業由分散經營向規模經營轉變，傳統農業向現代農業轉變的具體舉措；是破解保護資源、保障發展難題，實現土地資源集約高效利用的有力手段；是落實科學發展觀，打破城鄉二元結構，促進城鄉統籌協調發展，提高城鎮化水平，構建和諧社會的有效途徑。

二、指導思想

萬頃良田建設工程以科學發展觀為統領，以保護資源、保障發展，促進社會主義新農村建設為出發點，通過大規模的農地整理，推進農業生產經營規模化、現代化；通過建設用地空間整合，優化用地結構，節約集約用地；通過農民向城鎮集中居住和享受社會保障，促進農民到市民的身份轉變，加快城市化進程；最終實現耕地資源、建設用地資源、勞動力資源、市場需求與公共服務資源的有效集聚。

三、試點目標

通過實施萬頃良田建設工程試點，至2010年，建成高標準農田2萬公頃以上，新增耕地面積600公頃以上。形成一批集中連片、基礎設施配套的高標準農田，為現代農業的發展提供良好的平臺，有效改善農民的生活水平和生活質量。

四、基本原則

開展萬頃良田建設工程試點應在“耕地面積不減少、建設用地不增加、農民利益不受損、國土規章不違背”的前提下，遵循以下具體原則：

1、科學規劃，統籌城鄉。萬頃良田建設工程土地整理規劃、集中居住區規劃等要與土地利用總體規劃、土地開發整理規劃、基本農田保護規劃、城鎮規劃等相銜接，通過科學規劃，促進城鄉統籌協調發展。

2、突出重點，以農為主。以建成大面積連片高標準農田為重點，確保建設工程實施后，增加有效耕地面積，提高耕地質量，實行規模經營，發展現代農業。

3、政府主導，部門配合。建設工程試點由縣（市、區）政府統一組織，相關部門協同配合，共同推進，采用市場化等多種方式進行運作。

4、試點先行，規范操作。要堅持從本地的實際情況出發，量力而行，選擇工作基礎較好，有一定經濟基礎和資金保障能力的地方先行開展試點工作，對農民拆遷安置、就業、農村土地承包經營權流轉等進行探索研究，在取得成功經驗后，逐步推廣。

5、依法維權，農民認可。嚴格執行相關法律法規和政策，切實保障農戶和集體經濟組織的合法權益，工程實施要充分尊重群眾意愿，取得農民認可，維護土地所有者和使用者的合法權益，切實維護社會穩定。

6、創新思路，積極探索。萬頃良田建設工程是一個全新的系統工程，直接關系農民的切身利益，涉及領域多，政策要求高，要開拓思路，大膽創新，積極探索，勇于實踐，走出一條保護資源、保障發展的新路子。

五、應具備的條件

1、工程區（土地開發整理區）以縣（市、區）為單位，應具有總面積1000公頃以上、分片面積300公頃以上的農用地整理規模，工程區范圍內不得安排安置用地；

2、地方政府積極組織，具有與工程建設相適應的政府財力或社會化資金配套能力；

3、征得工程區內集體經濟組織成員同意；

4、符合土地利用總體規劃和城鎮規劃；

5、工程區內無土地權屬矛盾。

六、工程規劃的編制要求

試點縣（市、區）人民政府組織編制萬頃良田建設工程規劃方案，并按照三年內實施完成的要求，制定工程實施方案，明確工程建設具體實施的時序安排。規劃方案要在工程區進行公示，聽取群眾意見。規劃方案的主要內容包括：

1、工程區規模與范圍，土地利用現狀與權屬狀況，涉及的人口等基本情況；

2、土地開發整理潛力分析；

3、土地開發整理方案；

4、拆遷補償和遷建方案；

5、農業人口安置方案；

6、城鄉建設用地增減平衡方案；

7、工程區內土地權屬調整方案；

8、資金預算與籌措；

9、工程實施計劃安排；

10、土地承包經營權流轉方案；

11、綜合效益評價。

七、操作程序

1、申報

試點縣（市、區）的萬頃良田建設工程規劃方案須經省轄市人民政府審核同意并出具初審意見后，由縣（市、區）人民政府向省國土資源廳提出申請。申請時提交萬頃良田建設工程規劃方案及其公示、聽證材料和省轄市人民政府初審意見。

2、審查

省國土資源廳對申報方案進行審查論證，符合試點要求的，下達試點建設任務。

3、實施

試點縣（市、區）人民政府根據省國土資源廳下達的建設任務，及時組織相關部門編制具體的實施方案，并切實抓好實施工作。

4、檢查驗收

省國土資源廳會同有關部門對建設工程適時組織督查，并進行考核，其結果作為安排省級土地開發整理資金和城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標的依據。工程全部完工后，對照工程規劃、實施方案等組織驗收。驗收合格后，及時做好工程區土地的登記、確權工作。

八、相關政策

1、萬頃良田建設工程涉及的土地開發整理，可按照省以上投資土地開發整理項目管理的相關要求申報項目，并優先安排。

2、萬頃良田建設工程參照執行城鄉建設用地增減掛鉤的相關政策。工程中對建設用地復墾形成的耕地和農用地，可等面積用于安置農民的住房建設和基礎設施建設，節余部分可統籌用于城鎮建設。掛鉤指標的管理、使用、歸還等參照城鄉建設用地增減掛鉤有關文件規定執行。

3、萬頃良田建設工程區內經合法批準的建設用地，因城鄉規劃調整或其他客觀原因造成“批而未用”的，可參照《關于調整盤活批而未用土地的意見》（省國土資發[2005]242號）的規定進行調整盤活。

4、工程區的房屋拆遷，原則上按照當地的征地拆遷補償標準予以補償，具體補償標準由當地人民政府制訂。實行統一安置的，安置用地原則上應使用國有土地，鼓勵建設多層、高層住宅。

5、農村土地承包經營權的流轉，應堅持“依法、自愿、有償”的原則。試點縣（市、區）人民政府要積極探索“以土地承包經營權換社保”工作，要讓放棄農村土地承包經營權的農戶進入被征地農民基本生活保障體系，同等享受被征地農民基本生活保障、就業、醫療等政策；有條件的地方應當直接進入城鎮保障體系，享受城鎮居民的同等待遇，實現農民向市民的身份轉換。要加強對農民的就業技能培訓，幫助引導農民就業。

九、保障措施

1、省國土資源廳設立試點工作指導小組，由廳主要領導任組長，分管廳長為副組長，相關處室負責人為成員，負責審查萬頃良田建設工程規劃和實施方案，及時研究試點工作中出現的重大問題，制訂相關政策，跟蹤督查指導，評估工作成效，有序推進工作的順利開展。

2、試點縣（市、區）人民政府成立領導小組，由政府主要領導任組長，相關部門主要負責人擔任領導小組成員，負責協調萬頃良田建設工程的組織實施，落實各項配套政策措施。

3、城鄉建設用地增減掛鉤采用“先拆后建”模式，可按照不超過建設用地復墾面積30%的比例作為掛鉤啟動指標，用于集中安置區建設。試點縣（市、區）不能按照工程規劃和實施計劃完成建設任務的，相應扣減下一的土地利用計劃指標；連續兩年不能完成建設任務的，按已批準使用的面積補繳新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、農業重點開發建設資金等相關規費，責令進行整改，整改結束前停止下撥土地開發整理資金，并停止安排該縣（市、區）新的省以上投資土地開發整理項目和城鄉建設用地增減掛鉤項目。

4、試點地區要結合當地實際制定具體的實施細則，并報省國土資源廳備案。

第三篇：因地制宜建設萬頃良田工程推進城鄉一體化的思考

因地制宜建設萬頃良田工程推進城鄉一體化的思考

吳江市土地學會科學發展觀課題組

吳江同里萬頃良田建設工程區位于同里鎮北部的科技農業示范園區內，是同里鎮規劃的基本農田保護區，工程區涉及北聯村、三港村、舍心村三個行政村，38個村民小組，977戶農戶，農業人口3469人，總面積735.08公頃。

吳江市從城鄉一體化進程中致力于新農村建設，構建萬頃良田建設工程，從江南水鄉農村特點因地制宜謀發展，形成以下工程特點：

1、因地制宜保留水鄉特點。位于工程區北聯洋溢港自然村，歷史遺產和自然遺產非常豐富，是蘇州新農村建設規劃中居民集居點，自2007年以來已打造成江南水鄉村的典范。因此北聯洋溢港自然村保留于工程區內不予拆遷，該村總面積103.68畝。

2、拆遷安置推向城鄉一體。工程區拆遷農村居民點占地面積50.7167公頃，涉及拆遷農戶819戶，拆遷人口2952戶。據調查，工程區內選擇進鎮集中安置的農戶為816戶，進養老院安置的農戶為3戶。這種進鎮統一安置又稱產權調換，擬集中建農戶公寓的安置，不再安排宅基地建設，由被拆遷戶用貨幣置換款購買已建成的居民公寓，這樣既要拆遷大量農民住宅，又要預建公寓房安置，還涉及農村村民身份的置換，政府工作量的巨大的。

3、復墾整理打造優質良田。該工程實施能增加有效耕地面積，提高耕地質量，實現農村耕地資源的集聚。從新增耕地潛力測算，工程通過土地開發整理可增加耕地168.734公頃，扣除河道和水利占地，可新增耕地161.654公頃；還有206.8053公頃土地改為灌溉水田。工程區灌溉水田由整理前277.772公頃，增加到646.0427公頃，打造高產優質基本農田。

4、不斷探索土地承包經營新方式。工程區內由大量農村村民需安置進農民公寓，村民身份置換后，帶來土地承包經營權的流轉。在堅持“依法、自愿、有償”，“規范有序、連片集中”，“以人為本、維護農民利益”的基礎上，探索研究農村土地承包經營權流轉成為工程區建設成功的關鍵之一。在吳江萬頃良田建設工程實施中要堅持以下原則：

一、科學規劃，配套政策的原則。要按照社會主義新農村建設的要求和發展方針，堅持科學統籌發展規劃的要求，促進城鄉一體化進程。同時要加強配套政策，包括土地承包經營權流轉，農村村民身份置換，農民公寓房安置等配套政策，在不斷深化中完善實施方案推進工程建設。

二、因地制宜，節約集約的原則。要堅持因地制宜，重點發展農業產業的原則，確保建設工程后形成大面積高標準農田，實行規模經營，發展高效現代農業，同時又要整合土地資源，增加耕地面積、提高耕地質量，不斷提高土地投入產出率。

三、政府主導，以人為本的原則。整個建設工程是個系統工程，必須由政府主導，協調各部門協作，應明確規劃、國土、財政、建設、農林、水利等各部門的職責，按照各自分工，密切配合、有計劃推進。建設中尤其要以人為本，嚴格按照法律法規和政策，切實保障農民和集體經濟組織的合法權益。充分尊重群眾意愿，取得農民認可，依法維權，維護社會穩定。

四、突出效能，講究效益的原則。吳江萬頃良田建設工程，計劃三年完成，時間緊、任務重，工程建設必須突出效能。以精打細算的有效投入，求效率、求效能，求效益，從社會綜合效益看實施新農村建設，必須把實現土地資源節約集約利用和促進保護資源保障發展，同時改善自然生態環境和人居環境，放在優先考慮的突出位置。

建設吳江萬頃良田工程，要突出抓好以下重點工作：

一、高標準科學規劃，精細化實施建設工程

建設萬頃良田工程，要面向現代化，立足綜合示范，堅持高起點規劃；立足科技興農，致力發展高效優質農業；立足管理增強農業，轉變生產方式；立足和諧發展，推進新農村建設；要實現人居環境、生態環境、農耕環境的有機統一，能防御自然災害的侵襲，所以規劃要精細、要超前，要以集“生產、生態、生活”為一體的現代化綜合性多功能的農業示范園區為目標，通過對土地集中整理，為現代裝備、先進技術、優質資本投放創造條件，推動農業“經營規模化、設施現代化、生產標準化、環境優美化、產出高效化”，實現“居住集中、村容整潔、環境優美、設施配套、鄉風文明”的新農村。

在科學高標準規劃的基礎上，施工精細化是關鍵。狠抓土地整理的精細化，對整理后的糧田要確保可耕種，尤其是村落居民點復墾整理的土地更要確保耕作質量，對耕地保護好耕作層，同時要做好相配套的景觀整理和環境整治，對坑塘、廢棄河道要確保整理到位，不留死角，以提高整理效率和土地利用率。土地整理平整度，灌溉設計，田間工程設計，防護林工程，水質等都必須嚴格標準。

二、以人為本依法行政，人性化做好拆遷安置工作

建設萬頃良田工程，是為民服務的大好事，好事要辦好，關鍵在以人為本，尤其在拆遷安置中涉及廣大農民利益，一定要依法行政，人性化工作，維護村民權益。一要廣泛宣傳發動，宣傳萬頃良田工程的意義和給農民帶來的實惠，宣傳拆遷安置后不再安排宅基地，向以公寓房為主的政策，宣傳保障農民住房水平不降低的原則，做到公平公開公正；二要界定拆遷安置對象和具體拆遷安置標準，做到政策家喻戶曉；三要按遷建方案明確置遷方式，實現貨幣安置和進鎮統一安置（產權調換）的方式，并對特殊群體作出妥善，政府要啟動農民安置房即農民公寓房建設，讓農村村民看到實實在在的公寓房，看到政府人性化的誠意；四要做好一家一戶補償評估，簽訂好拆遷安置補償協議書，以及公開透明的公示工作，通過細致耐心的工作，在維權中完成拆遷安置工作，做到拆遷前農民樂意，拆遷后農民滿意，穩步有序地將原有零散的住房村民集中安置到配套設施齊全、布局合理、生態環境良好的安置區內，實現居住集聚、用地集約、效益突顯。

三、社會保障身份轉換，規范化土地流轉

做好農業人口安置保障是萬頃良田建設工程的重要方面，工程區內共有977戶農戶，人口3469人，通過調查，區內所有農民都愿意以入股的方式流轉土地承包經營權，流轉土地轉到土地股份合作社，可獲得每年每畝土地500元保底收益和紅利分配相結合的分配來保障相應的生活，工程區內所有住戶都可享受吳江市農村基本養老保險，為鼓勵農民拆遷入住鎮城公寓房，采取16周歲以下人員每人一次補助6000元，對納入城鎮職工基本養老保險的人員，由政府給予每人3500元進入城保，到齡后按月享受城鎮企業職工社會保障待遇，對原有農村基本養老人員，在原每月120元基礎上，每月增加150元養老金，對選擇城鎮商品房安置和保留在村的農戶，繼續享受吳江市農村基本養老保險。政府還就業培訓，或土地流轉后轉為農業雇傭工人，或成為企業職工，或進入第三產業，做好農村村民身份置換。

同時規范有序地做好農村土地承包經營權流轉，讓農民以入股方式流轉土地承包經營權，農民作為股東，采取土地股份合作形式，參與不改變用地性質的農業開發經營，主要收入有地租收入，農業政策性貼補收入，務農工資收入以及股權分紅收入。經流轉后，土地流轉的收益分配，合作社實行保底收益和分紅收益的辦法，維護農民利益。對整理河道水面后新增耕地的流轉收益，以及復墾宅基地后的“城鄉建設用地增減掛鉤”指標所得的收益歸政府，專門用于工程區內拆遷安置費用，對其他地類產生新增耕流轉收益歸村集體經濟組織所有，用于集體經濟組織發展的需要。

四、發揮政府職能，科學化監管是建設萬頃良田工程的保障

建設萬頃良田工程，政府的組織、指揮、協調、監管缺一不可，是建設工程的強有力保障，政府的職責要抓好以下環節，一是規劃環節，因地制宜，選址，定標準，作決策，規劃產業發展，規劃人口聚居，規劃現代化經營，實現城鄉一體化，構建和諧社會，需要政府指導、把關、審核；二是政策環節，政府要制訂相應的配套政策以推進工程建設，除了貫徹好國家的法律法規政策外，地方政府還要制訂土地承包經營權流轉的政策，農村居民房拆遷補償安置政策，農村村民社會保障政策，新農村建設相關政策等等；三是組織運籌環節，要建班子有專門隊伍，有部門協作機制，包括工程隊伍，拆遷安置隊伍，養老保險隊伍以及做一家一戶工作的村官隊伍，同時還要有計劃，有資金保障，政府要預建農民公寓房，以推動拆遷安置的啟動；四是監管的環節，政府更多的是要加強管理，監督檢查，要監督政策實施到位，監督工程進度質量，監管資金運作，監管農民保障工作維權到位，及時解決工程進度中各種困難問題，妥善處理人民內部矛盾，全力解決農民信訪問題，以確保工程圓滿和社會和諧。

（作者：諸鎮康、徐根泉、顧奇棟、張建中）

第四篇：基于新市鎮建設和萬頃良田工程的建設用地掛鉤研究

基于新市鎮建設和萬頃良田建設工程的城鄉建設用地增減掛鉤研究

摘要：新市鎮建設是統籌城鄉經濟社會發展、建設社會主義新農村、推進新型城鎮化和提升民生工程的重要節點。萬頃良田建設工程是通過農民向城鎮集中居住和土地承包經營權流轉，促進農民向市民的轉變，推進城市化進程，最終實現耕地資源、建設用地資源、勞動力資源、市場需求與公共服務資源“四大資源”的有效集聚。城鄉建設用地增減掛鉤模式是緩解城鄉建設用地矛盾、保護耕地、推進土地節約集約利用、促進城鄉協調發展的重要途徑之一。本文基于新市鎮建設和萬頃良田建設工程的基礎上探索掛鉤實現模式，提出加強制度建設和規范管理，統籌規劃，明晰土地產權，調整土地權益分配關系，拓寬掛鉤資金籌措渠道等對策。

關鍵詞：新市鎮建設；萬頃良田建設工程；建設用地；增減掛鉤；城鄉統籌

新市鎮建設是統籌城鄉經濟社會發展、建設社會主義新農村、推進新型城鎮化和提升民生工程的重要節點。萬頃良田建設工程是實現耕地資源、建設用地資源、勞動力資源、市場需求與公共服務資源“四大資源”有效集聚的重要手段。城鄉建設用地增減掛鉤模式是緩解城鄉建設用地矛盾、保護耕地、推進土地節約集約利用、促進城鄉協調發展的重要途徑之一。本文基于新市鎮建設和萬頃良田建設工程的基礎上探索掛鉤實現模式，提出加強制度建設和規范管理，統籌規劃，明晰土地產權，調整土地權益分配關系，拓寬掛鉤資金籌措渠道等對策。

1新市鎮建設、萬頃良田建設工程和城鄉建設用地增減掛鉤的主要內容

1.1新市鎮建設的主要內容

新市鎮，又稱計劃城市，指事先經過周密城市規劃所興建的新城市或大型社區，取代現有都市市中心向四方擴張的發展模式。新市鎮通常位于城市的郊區，主要目的是解決和舒緩市中心過多的人口和由此而產生出來的種種社會問題。

新市鎮建設的核心思想有五個方面：一是重視新市鎮規劃的編制，強調從區域總體高度高標準、高起點科學規劃新市鎮性質、功能、規模等。二是強調區域

內新市鎮間的均衡錯位發展，致力建構依次遞進的新市鎮產業之間的競爭協作共生格局，以產生經濟增長的極化效應。三是強調資源要素的優化整合，重視新市鎮土地、水、交通等因素的集約節約使用。四是強調新市鎮建設要以人為中心，提倡人與自然協調和諧發展的親和理念，重視新市鎮環境的宜人性以及對居民社會生活的支持性。五是尊重歷史與自然，強調新市鎮建設要充分體現自然、人文、歷史文化的有機統一性。

1.2 萬頃良田建設工程的主要內容

萬頃良田建設工程是指依據土地利用總體規劃、城鎮規劃，按照城鄉統籌發展、加快社會主義新農村建設的要求，以土地開發整理項目為載體，以實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策為抓手，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量；將農村居民遷移到城鎮，節約集約利用建設用地；建成大面積、連片的高標準農田，優化區域土地利用布局，實現農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標的一項系統工程。

實施萬頃良田建設工程，有利于解決耕地經營分散、生產方式落后、村莊布局凌亂、戶均占地過大、保障水平較低等問題和矛盾，是促進農業由分散經營向規模經營轉變，傳統農業向現代農業轉變的具體舉措；是破解保護資源、保障發展難題，實現土地資源集約高效利用的有力手段；是落實科學發展觀，打破城鄉二元結構，促進城鄉統籌協調發展，提高城鎮化水平，構建和諧社會的有效途徑。

萬頃良田建設工程以科學發展觀為統領，以保護資源、保障發展，促進社會主義新農村建設為出發點，通過大規模的農地整理，推進農業生產經營規模化、現代化；通過建設用地空間整合，優化用地結構，節約集約用地；通過農民向城鎮集中居住和享受社會保障，促進農民到市民的身份轉變，加快城市化進程；最終實現耕地資源、建設用地資源、勞動力資源、市場需求與公共服務資源的有效集聚。

1.3 城鄉建設用地增減掛鉤的主要內容

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，統籌相關規劃，將若干可整理為耕地的農村現狀建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成拆舊建新掛鉤工程區，通過土地整理，實施建設用地與農用地的調整、互換，實行拆舊與建新掛鉤，促進增加有效耕地面積、提高耕地

質量、節約集約用地和優化城鄉用地布局的系統工作。

城鄉建設用地增減掛鉤工作的指導思想是以落實科學發展觀為統領，以統籌城鄉發展為目標，以保護耕地和促進節約集約用地為方針，以保障農民權益為重點，加強農村規模化生產經營，加快社會主義新農村建設，緩解建設用地供需矛盾，統籌城鄉發展，實行增加有效耕地面積、提高耕地質量、節約集約用地和城鄉用地布局更加合理的目標。

2基于新市鎮建設和萬頃良田建設工程的城鄉建設用地增減掛鉤研究

2.1 新市鎮建設與城鄉建設用地增減掛鉤

新市鎮建設目前已經成為統籌城鄉一體化發展的實踐載體，其核心內容一是在規劃編制上，強調新市鎮建設“三規”并重（總體規劃、控制性規劃與詳細性規劃）。二是在地域組合上，采取適當調整行政區劃的方式，整合資源，優化配置。三是在人口導入方式上，通過完善新市鎮基礎設施和公共設施、調整產業結構、創造就業機會，創新社會管理等方式，增強新市鎮對人口的吸納集聚能力。四是在建設主體上，采取政府決策主導、市場建設運作、社會參與監督的方式。

城鄉建設用地增減掛鉤強化了新市鎮建設過程中土地要素的支撐作用。即在一個鎮域范圍內按照功能區劃一體化推進，向用地模式創新要空間充分利用農村集體建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤的政策，鼓勵有條件的鎮開展遷村并點、宅基地置換和建設用地復墾，所產生的結余用地指標適當留用，土地指標費全額返還。新增建設用地指標與存量建設用地綜合挖潛績效掛鉤，以超額量的一定比例獎勵新新增建設用地指標。改革土地收益分配辦法。市、縣級國有土地出讓金凈收益的一定比例定向用于新市鎮道路、水利等基礎設施建設，研究制定集體建設用地有償使用收益分配辦法。改革農村土地管理制度。創新集體建設用地使用權流轉方式，按照“依法、自愿、有償”原則推進農村土地承包經營權有序流轉。

2.2 萬頃良田建設工程與城鄉建設用地增減掛鉤

城鄉建設用地增減掛鉤平衡方案是萬頃良田建設工程的重要“抓手”。通過城鄉建設用地增減掛鉤平衡方案，既保證了建設用地總量不增加，又通過建設用地布局的空間集聚，改造了傳統農村布局凌亂的面貌，改變了戶均占地過大、集約利用水平過低的狀況，形成了居住的集聚、用地的集約，實現了有效集聚潛在資源，有序統籌城鄉發展的目的。

與此同時，萬頃良田建設工程中拆舊后的廢棄建設用地復墾增加的耕地和農用地，可等面積用于安置農民的主房建設和基礎設施建設，節余部分可統籌用于城鎮建設，這樣，使建設用地資源得到有效集聚，緩解了城鎮建設用地土地供應的壓力，同時，通過城鎮土地的出讓，解決了萬頃良田建設工程實施的部分資金，在切實保護資源的同時，也破解了城鎮發展的難題，實現了土地資源的集約高效利用。

2.3完善城鄉建設用地增減掛鉤的對策

城鄉建設用地增減掛鉤是一項土地制度的創新，其實施的效益不僅是可量化的經濟效益，更有深遠的社會和生態效益。城鄉建設用地增減掛鉤無論是在實踐工作方面還是理論研究上都尚處于摸索階段，要在總結試點經驗的基礎上，解放思想、改革創新，完善城鄉建設用地掛鉤政策。

2.3.1 掛鉤工作的制度化和規范化管理

城鄉建設用地掛鉤試點工作涉及面廣，影響因素多，需要加強制度建設和規范管理，形成有效管理制度和運行機制，主要包括：一是建立聯動推進機制。掛鉤試點工作關系到農民生產生活的方方面面，涉及用地、戶籍管理、就業安置、教育醫療、社會保障等諸多問題，應將掛鉤試點定位為政府工程，建立政府牽頭、部門配合、上下聯動、責任明確的工作機制，推動掛鉤試點工作的順利實施。

二是建它規范化管理機制。嚴格控制建設用地周轉指標規模，規范管理，不得擴大試點范圍，逐年按計劃實施，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地的規模。在實施耕地總量動態平衡的過程中，既要注蕈耕地的數量，又要強調整理后耕地的質量，要加強對整理出的耕地質鼉進行評價，做好與建設用地指標掛鉤的測算工作。

三是建立項目區招投標制度。在掛鉤項目區實施過程中，嚴格實行項目區招投標制。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以實施“六制”，即項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監理制、財務請撥款制和報賬提款制。

2.3.2 明晰土地產權，發揮民主參與機制，保障農民權益

農村居民點用地整理中的產權調整，涉及到集體土地之間、集體土地與國有土地之間、土地使用者之間的產權調整及利益補償分配問題，如農村居民點用地

整理涉及到田塊重整，村鎮合并等權屬置換。如果不明晰產權關系，不僅不利于農村居民點用地整理工作的開展，給工作帶來很大困難，而且會給農村居民點用地整理后留下各種權屬糾紛。因此，農村集體產權制度建設是一個長期的過程，更是一項長期任務，要狠抓不懈。一方面要建立長期穩定的土地登記制度，對于未及時登記的要盡快補辦登記手續。另一方面要嚴格執行國家制定的宅基地面積標準，對于不符合宅基地面積標準的要及時調整。此外，要積極開展農村建設用地流轉的試點工作，優化土地配置。

應把維護群眾利益放在首位，最大限度地讓廣大群眾真正得到實惠。充分尊重農民的知情權、參與權，充分發揮民主參與機制，明晰土地收益分配關系，制定土地分配與補償條例，完善民主參政機制，實行信息透明制度，凡涉及拆遷補償、房屋評估結果等重大事項，都要經過村民委員會充分討論、村民代表表決等民主程序，做到公開公正，自覺接受群眾監督。

2.3.3 建立多元化融資機制，拓寬掛鉤資金籌措渠

農村居民點用地整理是一項投資較大的基礎工程，資金能否落實是城鄉土地增減掛鉤改革試點能否達到預期目的關鍵因素之一。要積極籌措資金，形成政府引導和市場運作相結合的多元化融資機制，將土地出讓金的一部分和新增建設用地土地有償使用費用于農村建設土地整理，引導中央分配的、省級留成的新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費、土地復墾費、耕地占用稅、城鎮土地使用稅新增部分等專項資金向掛鉤試點傾斜，整合使用各項扶持“三農”的資金和優惠政策，引導金融資本和社會資金廣泛參與，聚合各類資金，共同投入項目區集中使用，充分發揮各類資金的疊加效益，以支撐和推動掛鉤試點工作展開。同時要加強研究消除農村集體建設用地流轉入市的制度性障礙，以便解決集體土地的抵押貸款難題，拓展農村建設。

綜上所述，城鄉建設用地增減掛鉤和城市化過程中，應盡可能避免因城市化擴張而造成的外部性不利影響。土地的持續利用是當前和未來土地利用方向，土地利用中的生態環境保護越來越引起人們的重視，持續、發展的土地利用方式已經成為世界各國土地利用的主旋律。在掛鉤項目的實施中，應結合新市鎮建設和萬頃良田建設工程，切實加強生態環境和人文資源的保護，促進土地可持續利用。

第五篇：“萬頃良田建設工程”中的土地歸屬調整問題研究

“萬頃良田建設工程”中的土地權屬調整研究

摘要：“萬頃良田建設工程”是江蘇省為促進城鄉統籌和社會主義新農村建設而提出的一項政策創新。土地權屬調整是這項政策順利實施的關鍵。本文首先對土地權屬調整的內容、原則、程序進行分析，接著針對土地權屬調整過程中可能遇到的問題提出相應政策建議，為土地權屬調整順利實施提供一定參考。Abstract:“ten thousand area unit fertile farmland construction project” is Jiangsu Province to promote a policy innovation which the city and countryside overall plan and the socialism new rural reconstruction proposed.The earth land ownership is the adjustment is this policy smooth implementation key.This article first is to the earth land ownership the adjustment the content, the principle, the procedure carries on the analysis, then aims at the earth land ownership is the question which in the alignment procedure possibly meets proposed that the corresponding policy suggested that is for the earth land ownership the adjustment smooth implementation provides certain reference.關鍵詞：土地權屬調整 原則 程序 政策建議

Key word: The earth land ownership is the adjustment principle procedure policy suggestion

“萬頃”是一項系統工程，它以實施“城鄉建設用地增減掛鉤”為抓手，以土地開發整理項目為載體，通過對田水路林村進行綜合整理，將增加有效耕地面積，提高耕地質量；將農村居民遷移到城鎮，可以節約集約利用建設用地；建成大面積連片的高標準農田，可以優化區域土地利用布局、加快構建現代農業。項目實施過程中涉及到土地所有權、使用權、他項權利等一系列權利的調整，土地權屬調整內容較為復雜，研究土地權屬調整的內容、原則、程序等具有十分重要的現實意義。

一、土地權屬調整方案的內容

萬頃良田工程實施過程中會涉及到所有權、使用權、他項權利等一系列權屬調整，以下為土地權屬調整的具體內容：

（一）土地所有權的調整

為使土地開發整理復墾后的田塊連片規則，在原國有土地與集體所有土地之間邊界不規則處，可按照等當量或等價，經雙方協商后進行土地所有權調整。

針對集體所有權的調整，一般要盡量保持土地權屬界線的穩定性。特殊情況下在土地開發、整理、復墾過程中，需新建主干道路、主干渠道等，可通過土地征用的方式將集體所有土地調整為國有土地。

（二）土地使用權的調整

萬頃中土地使用權調整主要有以下幾種類型：

1.宅基地使用權調整

萬頃涉及拆遷的農戶由村民委員會向鄉（鎮）土地管理機構提出申請，經縣（市）土地行政主管部門審查、縣（市）人民政府批準后，對宅基地使用權予以收回。對于失去宅基地的村民，應當給予合理安置與補償。安置與補償的方式具體有以下幾種：

（1）貨幣化安置方式。對要求貨幣補償的農戶，在對其原農村住宅進行價值評估后，確定應得的安置房補償面積。貨幣補償總額建議為應得安置房面積的市場折算價扣除政府定銷價后的差額，并在此基礎上適當提高補償金。農戶接受貨幣補償后，政府不再安排商品房置換。

（2）現房安置方式。對要求現房安置的農戶，采取“等價交換、差額結算”的置換辦法，即農村住宅交換商品房遵循等價交換原則，在土地使用權互不作價的前提下，鎮（街道）要制定對農宅估價的實施細則和原則上按成本價確定的安置商品房的價格及樓層差價。對擬置換農宅面積、質量進行價值評估，鎮政府（街道辦）給予相等面積（或按家庭人數折算）的商品房，交換的成套商品房價格小于或大于農宅評估價格的，進行差額結算。

2.土地承包經營權調整

農業規模化、現代化經營是社會經濟發展的必然趨勢，而規模化經營的前提之一是土地的相對集中。政府應鼓勵并支持農民進行土地承包經營權的流轉以適應農業規模化發展的需要。農村土地承包經營權的權屬調整方式要根據當地經濟社會發展的實際情況來定，具體有等質等量模式、股份制模式、租賃模式等幾種方式。

二、土地權屬調整的原則

（一）堅持切實保護農民利益的原則

土地是農民最基本、最重要的生產資料和資本。《物權法》將農村土地承包經營權、宅基地使用權定義為“用益物權”，也就是農民的財產權。“萬頃”范圍內的農民的承包經營權和宅基地使用權將會進行調整，在權屬調整方案的編制過程中，要尊重原有產權關系，從農民自身利益出發考慮問題。

一般來說，一項政策如果能使得目標群體感到公平合理，它就容易被接受。“萬頃”實施的目的之一是為了促進城鄉統籌發展，因而農民在這過程中應享受到城鄉統籌發展帶來的成果，享受到城市生活帶來的便利。農民作為“萬頃”的政策對象，只有切實保護好他們的利益，才能增強對這項政策的認同感，同時也能促進政策的順利實施。

(二)堅持政府主導的原則

“萬頃”是江蘇省政府為解決當前經濟社會發展中遇到的土地問題的一項公共政策創新，是一項公共產品。根據公共產品理論，在公共產品消費中存在一種“搭便車”現象，每個人都想不付或少付成本享受公共產品，因而只好政府出面擔當此職能。在“萬頃”實施過程中政府應發揮主導作用，充分運用政府自身擁有的優勢，努力推進這項政策的實施。但政府同樣也應避免過多的權屬調整行為，避免大拆大建。從新制度經濟學的角度來說，交易費用是制度運行的費用，也就是“制度成本”。萬頃良田作為一項制度創新，要想良好的運行，應盡量減少交易費用。

（三）堅持農戶積極參與原則

“萬頃”雖是一項政府主導的建設工程，但農民是利益主體，應該賦予農民參與“萬頃”的權利。土地所有權和使用權的調整應在各有關權利人協商一致的基礎上進行，做到公開、公平、自愿。只有讓農戶廣泛參與到權屬調整的各個環節中來，權屬調整工作才能順利、有序等開展。

（四）堅持依法與農村實際情況相結合的原則

目前關于土地權屬調整的內容、程序等還沒有專門的法律支持，只是分散的見于相關的法律、政策中。“萬頃”的土地權屬調整一定要嚴格依照現行法律、政策中規定的權屬定義以及權屬調整的程序來進行。對于現行法律、政策中規定的不完善和欠缺之處要根據農村現實生活中的土地權屬關系來進行權屬調整，做到土地權屬調整方案依法、合情、合理。

三、土地權屬調整的計劃安排

政策執行是一個連續有序的過程，需要政策執行者在將公共政策付諸實踐前作系統的計劃安排。土地權屬調整貫穿著整個“萬頃”工程實施過程，由于土地權屬調整內容較為復雜，因而事先必須做好周密的計劃安排。土地權屬調整計劃執行主要分為以下幾個步驟：

（一）對項目區土地權屬現狀進行詳查

科斯定理認為，在成本大于零的情況下，產權的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本和改進經濟效率。如果不在土地權屬調整方案編制之前做好項目區土地權屬現狀調查工作，那么土地權屬調整方案的編制就缺乏基礎，制定出的方案勢必會缺乏對土地權屬調整的現實指導意義，甚至會給土地權屬調整帶來難度，導致頻繁的土地權屬糾紛。

（二）編制、公告和報批土地權屬調整方案

成立“萬頃”土地權屬管理協調小組。成員應包括縣級國土資源管理部門、項目所涉鄉鎮村負責人以及有關人員。縣級國土資源管理部門、鄉鎮和村委會要組織有關村民代表就權屬調整進行協商，形成初步方案。該初步方案需征得三分之二以上土地權利人的同意。土地權屬調整方案應當在有關鄉(鎮)、村進行公告，公告期一般為15天。公告期間如有異議的可申請異議處理，異議處理完后簽訂相關協議。土地權屬調整方案應報縣（市）人民政府批準。

（三）土地權屬調整方案實施階段

實施之前凍結土地權利變更登記，停止變更土地利用現狀。工程施工單位嚴格按照制定好的規劃方案進行施工。因規劃編制變更，造成土地權屬重新調整的，應按有關規定對原權屬調整方案補充、說明，并報項目所在縣級國土資源管理部門確定。“萬頃”竣工后，縣級國土資源管理部門應及時進行土地變更調查和變更登記，建立新的地籍檔案，并妥善保管有關土地登記資料。

四、土地權屬調整中可能遇到的問題及解決問題的建議

“萬頃”是一項政策創新，其實施過程中可定會遇到許多問題，對這些問題進行分析，探究問題產生的原因，并提出相應的政策建議具有十分重要的實踐意義。

（一）宅基地使用面積超標問題

雖然《土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，而且省（市）明確了宅基地使用面積的標準，但由于農民法律意識淡薄以及一些歷史遺留問題，農民宅基地面積超出標準面積現象很嚴重。這給補償面積確定帶來很大困難。為了樹立法律的權威，農民拆遷補償一律按照界定的標準來執行，同時考慮到農村的現實情況，對于高出標準的面積，只給予相應的建設安裝費用，以減少農戶對補償費用不滿帶來的糾紛。

（二）自留地問題

自留地是集體經濟組織按政策規定分配給成員長期使用的土地。我國法律明確規定：宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。由于自留地屬于農民集體所有，因此在萬頃良田工程項目中涉及到自留地的權屬調整也應由本集體經濟組織成員討論決定，按多數人的意見處理。一般情況下是按等面積原則分配土地，保證農戶分到與原實有面積不變、質量相當、盡可能集中的土地。

（三）未確定使用權的集體土地整理后的分配問題

未確定使用權的集體土地，土地整理后新增耕地的使用權歸當地村集體，由村集體統一經營使用或者按照法定的程序由村委會統一承包給種田大戶，實行規模經營，也可以進行招投標，但項目區內原有權利主體享有優先承包權。

五、結論

“萬頃良田建設”工程是一項促進城鄉統籌發展的重要政策創新。這項政策要想取得預期的目標，必須對政策執行進行深入的研究。而土地權屬調整是這項政策執行中的核心問題，本文對土地權屬調整的內容、原則以及程序進行了深入分析，并針對土地權屬調整過程中可能遇到的問題提出了相應的解決問題的政策建議，以期為“萬頃”土地權屬調整的順利實施提高相應的參考。

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