第一篇：論一事不罰

論一事不再罰

【摘要】一事不再罰原則是行政處罰適用原則中重要的一項原則。對這一原則中，何為一事、何為再罰等的理解存在較多分歧。本文根據(jù)理性制度的要求和立法精神，并結(jié)合行政處罰案件中的具體實踐，對一事不再罰原則所涉及的問題進行了分析和研究，認(rèn)為不再罰指除非法律有特別規(guī)定，行政主體只能給予一個和一次處罰。復(fù)雜的事數(shù)形態(tài)和法條競合領(lǐng)域也應(yīng)貫徹一事不再罰原則，但基于行政處罰主體的多樣性，現(xiàn)行處罰種類性質(zhì)上的不純真性、過罰相當(dāng)?shù)挠行裕撛瓌t應(yīng)該存在必要的例外。

【關(guān)鍵詞】一事違法行為不再罰法條競合“一事不再罰”原則是法理學(xué)上的概念,是指對違法行為人的同一個違法行為,不得以同一事實和同一依據(jù),給予兩次或者兩次以上的處罰。一事不再罰作為行政處罰的原則,目的在于防止重復(fù)處罰,體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t,以保護行政相對人的合法權(quán)益。○

1一、對“一事不再罰”的理解

我國《行政處罰法》第24條規(guī)定“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。按此規(guī)定，一事不再罰可界定為：行政主體對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰。也就是說，行為人的一個行為無論是違反一規(guī)范，還是數(shù)個規(guī)范，受一個行政主體管轄，還是數(shù)個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，例如：某醫(yī)院在該城市發(fā)布虛假醫(yī)療廣告，稱“三個療程（三個月）徹底治愈哮喘”。該廣告內(nèi)容違反了《中華人民共和國廣告法》第四條關(guān)于“廣告不得含有虛假內(nèi)容，不得欺騙和誤導(dǎo)消費者”的規(guī)定。同時，該醫(yī)院未取得《醫(yī)療廣告審查證明》發(fā)布該醫(yī)療廣告，違反了《醫(yī)療廣告管理辦法》第三條規(guī)定。又違反《醫(yī)療廣告管理辦法》第五條的規(guī)定。在此案例中，同一違法行為同時違反了幾個法律規(guī)定，根據(jù)行政處罰法第二十四條“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定，不管幾個法律規(guī)范對同一違法行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次罰款的行政處罰。至于罰款之外的例如吊銷企業(yè)執(zhí)照等處罰是否允許的問題，行政處罰法沒有明確禁止，應(yīng)當(dāng)視為可以處罰。由此可以看出，行政處罰法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適○2

1用，在我國目前法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類繁多、職權(quán)交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重復(fù)處罰的問題。可以說，這條規(guī)定反映了“一事不再罰”原則理論上的不成熟和迫切的現(xiàn)實需要之間的矛盾及其協(xié)調(diào)。但我們不能據(jù)此來否認(rèn)一事不再罰原則的存在，這條規(guī)定正反映了一事不再罰原則的立法旨意和精神，只是由于理論上不成熟。

對“一事不再罰”原則的理解首先是對“一事”即“同一個違法行為”的理解和認(rèn)識。“同一個違法行為”是指當(dāng)事人實施了一個違反行政法律規(guī)范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。“這一概念需要注意以下幾點：第一，同一個違法行為是一個獨立的違法行為。所謂獨立，是指行為從開始到終結(jié)的一個完整的過程。一般認(rèn)為行政主體對違法行為處罰完畢后，違法行為就終結(jié)了。例如，某甲在某公共場所設(shè)攤無照經(jīng)營行為，因為是可以馬上糾正的，所以被執(zhí)法隊員當(dāng)場處罰后，就是一個獨立的違法行為的終結(jié)。如以后再出現(xiàn)此種違法行為，無論相隔時間長短，都應(yīng)認(rèn)為是另一違法行為。但也有相當(dāng)一部分違法行為情況比較復(fù)雜，立即改正卻有困難，因此處罰完畢后應(yīng)限期改正，而不能以罰代改。比如說，一輛超載的貨車行駛在京滬高速上，如果他走到天津的時候被查處，并做了處罰，那么走到北京時再被發(fā)現(xiàn)超載這一連續(xù)違法行為，就不能再處罰了。因為他行駛在高速路上，不可能把超載的東西卸下來，那么每到一個地方都處罰對相對人很不公平。所以，只有當(dāng)限期結(jié)束后，此違法行為才應(yīng)終結(jié)。第二，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。一次違法事件可能只有一個違法行為，也可能包含幾個違法行為。例如，某工程車在無證清運工程渣土過程中違法交通規(guī)則，將一路燈桿撞損。在這一違法事件中包含了未經(jīng)核準(zhǔn)擅自處置建筑垃圾和損壞市政實施兩個違法行為，應(yīng)當(dāng)分別給與處罰。在此案中，會出現(xiàn)被處罰人受到兩次處罰的情況，但這是基于兩個不同違法行為的前提而產(chǎn)生的，并未觸犯一事不再罰原則。第三，同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。當(dāng)某人實施違法行為后，另一人又實施了此種違法行為，但由于違法行為的實施主體是不同的，所以上述兩個違法行為是不相同的，行政機關(guān)可以分別對兩個行為人進行處罰。第四，同一個違法行為是指“同一個”違法行為，而不是指“同樣的”違法行為。當(dāng)事人作出的違法行為被處罰完畢后，又作出了與之相同的違法行為，則實際上是當(dāng)事人又實施了新的違法行為，是與被處罰行為“同樣的”違法行為，是必須要再次受到處罰的違法行為，而不能認(rèn)定為“同一個”違法行為。第五，同一個違法行為指的是該違法行為的全貌，如果違法行為人針對該行為向行政處罰主體作了重大欺瞞，且該欺瞞導(dǎo)致處

2罰主體對該違法行為的定性和施罰產(chǎn)生重大影響，則處罰主體在第一次處罰后可以根據(jù)新查明的事實情況對違法當(dāng)事人追加處罰。○

3二、“一事不再罰”原則適用中存在的問題

當(dāng)前我國貫徹“一事不再罰”原則還存在一定問題。對于行為人的同一個違法行為，無論觸犯幾個法律條文，構(gòu)成幾個處罰理由，以及由幾個行政主體實施處罰，只能給予一次罰款。該規(guī)則的根本目的是為了防范因利益驅(qū)動而導(dǎo)致的濫罰款現(xiàn)象，但是，在具體操作過程中會帶來技術(shù)性困難。第一，如果幾個行政主體對涉案違法行為都有權(quán)罰款，由誰罰款?根據(jù)效力優(yōu)先原則，應(yīng)該是誰先罰款誰有效。但如此做法對違法行為人最為有利，因為根據(jù)行政處罰程序的法律規(guī)定，小額罰款可以通過簡易程序作出，即當(dāng)場罰，或者通過無聽證的一般程序作出。小額罰款的事先存在，使得需要經(jīng)過聽證程序的大額罰款運作完畢后，已失去了對外作出的法定資格，導(dǎo)致行政浪費。應(yīng)該說，這是一個立法當(dāng)中難以周密設(shè)計、實踐中又不好合理操作的問題。第二，如果某一行政主體對涉案違法行為依法只擁有罰款權(quán)，而當(dāng)它準(zhǔn)備實施罰款時，已有其他行政主體對同一違法行為作出了罰款處罰，如此只能將該行政主體置于兩難境地：要么依法罰款，并構(gòu)成違反一行為不得兩次以上罰款原則的違法行政行為;要么不罰款，并構(gòu)成不作為違法。又如一個違法行為觸犯幾個法律條文的情形，該適用哪個法律規(guī)定？如某出口商品中摻雜摻假、以假充真、以次充好的的行為，構(gòu)成《中華人民共和國進出口商品檢驗法》第三十五條：“進口或者出口屬于摻雜摻假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格進出口商品冒充合格進出口商品的??”所指的違法行為，同時也違反了《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十九條：“銷售者銷售產(chǎn)品，不得摻雜、摻假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”的規(guī)定。如果確立由一個行政主體實施一次處罰，不僅有悖于行政分工，并導(dǎo)致未作出處罰的行政主體構(gòu)成失職，而且在立法設(shè)計時會帶來技術(shù)性困難。

三、“一事不再罰”適用中對問題的處理

“一事不再罰”原則除“事數(shù)認(rèn)定”爭議以外，“法條競合”的處理也是“一事不再罰”原則在行政處罰實踐運用中的一大難點。法條競合源于法律的錯雜規(guī)定，指一個行為符合數(shù)個法律條文所規(guī)定的犯罪構(gòu)成，而由于數(shù)個法律條文之間存在著一種內(nèi)在的包容或交叉關(guān)系，只能適用其中一個法律條文，其他法律條文不能再適用的情況。為避免這一情況所帶來的尷尬，理論界主要適用上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法、重法優(yōu)于 3 ○5○

4輕法等規(guī)則。

1.上位法優(yōu)于下位法：不同級別和層次的法律規(guī)范之間，如果較低層次的法律規(guī)范同較高層次的法律規(guī)范相觸，應(yīng)該堅決維護憲法和法律的最高權(quán)威，優(yōu)先適用較高層次的規(guī)范。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。

2.新法優(yōu)于舊法：新法與舊法是以法律的生效時間先后為標(biāo)準(zhǔn)來分類的，僅適用于同一機關(guān)制定的法律規(guī)范之間。

3.特別法優(yōu)于普通法：對同一事項兩部法律分別訂有一般和特別規(guī)定時，特別規(guī)定的效力高于一般規(guī)定的效力。凡是特別法中作出規(guī)定的，即排斥普通法的適用。但是這個法律原則的適用是有條件的，只有在兩部法律規(guī)范均由同一機關(guān)制訂的時候才能成立。

4.重法優(yōu)于輕法：指一個行為同時觸犯了不同的法律規(guī)范，處罰較重的法律條款優(yōu)先于處罰較輕的法律條款適用的原則。鑒于“行政法”和“刑法”打擊或規(guī)范對象的不同，行政法中不存在“重法優(yōu)于輕法”的適用說法。但是此原則可適用于前文中的想象競合違法、牽連違法等事數(shù)處理。

四、“一事不再罰”存在的幾種例外

一事不再罰不是一個恒定的法律原則，適用或不適用一事不再罰原則，要從同一違法行為侵犯行政管理秩序的具體情況進行具體分析，才能作出準(zhǔn)確的判斷。例如：

一、多個行為違反了同一種行政法規(guī)范的，可以由行政機關(guān)分別裁決、合并執(zhí)行，每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用“一事不再罰”原則。

二、行為人實施的違法行為，看似一個違法行為，實際上是同時或連續(xù)發(fā)生了數(shù)個違法行為，侵犯了不同的行政法律規(guī)范，或多次侵犯了同一行政法律規(guī)范。這本身就應(yīng)是兩個或兩個以上的違法行為，不能適用“一事不再罰”原則。

三、一個行為同時違反行政法規(guī)范、刑法規(guī)范，應(yīng)由有權(quán)機關(guān)依照各自不同性質(zhì)的法律規(guī)范實行處罰。這兩種處罰的性質(zhì)、依據(jù)和功能都不一樣，相互間不能代替也不能免除，這種“雙罰制”也不適用“一事不再罰”原則。

四、行政行為的換罰或者易科。在某些具體的行政法律中。規(guī)定行政機關(guān)對行為人給予 4 ○6

一種處罰后，處罰難以執(zhí)行或者無法達(dá)到法律效果的情況下，行政機關(guān)可以改用另外一種形式的行政處罰，以便有效地制裁違法行為，這種因地制宜、因事制宜、因時制宜的合法轉(zhuǎn)處情形也不屬于“一事不再罰”的范圍。

五、執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰又稱強制金，是指當(dāng)義務(wù)人逾期拒不履行義務(wù)時行政機關(guān)按義務(wù)人拖延履行的期限，按日反復(fù)加重義務(wù)人新的金錢給付義務(wù)，促使義務(wù)人自己履行義務(wù)的一種行政強制執(zhí)行方式。當(dāng)行為人被行政處罰后，又拒不履行處罰決定所設(shè)定的義務(wù)，行政機關(guān)可依法再處以罰款以強制其履行被處罰的義務(wù)。即是說行政處罰與執(zhí)行罰可以對違法者同時適用，而不受“一事不再罰”原則的限制。○7

【參考文獻(xiàn)】

1、簡敏，《行政處罰中“一事不再罰”的使用與例外》，《重慶大學(xué)學(xué)報》，2002年第4期。

2、王偉清，《上位法優(yōu)于下位法》，載企博網(wǎng)。

3、劉陽中，《檢驗檢疫行政處罰中法條競合之分析》，載中國質(zhì)檢網(wǎng)，2007年12月。

4、朱新力，《論一事不再罰原則》，《法學(xué)》，2001年第11期。

5、田凱，《行政違法行為的事數(shù)形態(tài)及法律適用》，《山東工商》，2006年第21期。

6、周杏梅，《也談一事不再罰原則 》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，1999年第3期。

7、陳書全，《一事不再罰原則及其適用》，載青島新聞網(wǎng)。

8、《對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰》，北京律師網(wǎng)。

【引注】

○1李國光，《行政處罰法及配套規(guī)定新釋新解》，定義。

○2全國人大法規(guī)庫，《中華人民共和國行政處罰法》，第四章第二十四條。

○3鄞州區(qū)城市管理（行政執(zhí)法）局，《如何確定一事不再罰原則中的“同一個違法行為”？ 》。○4劉宏渭 柳硯濤，《析行政處罰一事不再罰原則》。

○5劉陽中，《檢驗檢疫行政處罰中法條競合之分析》。

○6王偉清，《上位法優(yōu)于下位法》。

○7朱新力，《論一事不再罰原則》。

第二篇：論行政處罰中‘一事不再罰’原則

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論行政處罰中‘一事不再罰’原則

內(nèi)容提要：一事不再罰原則作為行政處罰適用中的一項基本原則，已為我國法學(xué)界所公認(rèn)，但，何為一事”、何為再罰”在理論和實踐中還存在很大的分歧。本文從時空角度，具體的闡述了這兩個問題，并對實踐中存在的各種競合問題一一進行了分析，并提出了先罰有效，后罰無效”、擇一重罰從重處罰”等解決問題的方案。關(guān)鍵詞：一事不再罰原則行政處罰行政執(zhí)法

一事不再罰原則是近些年來行政法學(xué)界討論較多、分歧也較大的一個問題。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對這個問題也作了一些規(guī)定，但并沒有彌合分歧，解決爭論。一、一事不再罰”原則的淵源

（一）理論界的不同觀點

理論界對一事不再罰原則的理解存在不同的觀點。概括起來，主要有以下幾種：（注：資料來源參見楊解君：《秩序?權(quán)力與法律控制——行政處罰法》，四川大學(xué)出版社1995年版，第201—211頁。）

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 第一種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指對于個人或組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰，不能處罰兩次或多次。對于違反行政法律規(guī)范已構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)不再予以處罰。

第二種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指同一行政機關(guān)（含共同行政機關(guān)），對同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機關(guān)對同一違法行為進行兩次以上的處罰，如果同一行政機關(guān)遇有行為人兩個以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個以上行政機關(guān)對同一違法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰處罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰的法律責(zé)任。

第三種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰，已作過行政處罰的，不應(yīng)再實施處罰。一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規(guī)范，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別由幾個行政機關(guān)來處罰，其中一個行政機關(guān)先行處罰了，別的行政機關(guān)不應(yīng)再處罰，即先罰有效，后罰無效。”

第四種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指行政相對人的一個行為違反了一種行政法規(guī)范時，只能由一個行政機關(guān)作出一次處罰。它要求，已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實和理由，依同樣的法律規(guī)范再受處罰。

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 綜上所述，學(xué)者的爭論主要在以下幾個方面：（1）什么是同一違法行為；（2）對同一違法行為在什么樣的情況下，可以實施兩次以上的行政處罰，在什么樣的情況下，不得實施兩次以上行政處罰，或者都不得實施兩次以上的行政處罰；（3）不再罰中的罰”的涵義和范圍，其中主要是行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。

（二）一事不再罰”原則在實踐操作中的誤區(qū)

首先，這里的事”非法言法語，準(zhǔn)確說應(yīng)該叫行為”。由此，判斷是否屬于重復(fù)處罰的關(guān)鍵是確認(rèn)是不是一個行為。借鑒犯罪構(gòu)成理論，一旦行為主體、主觀方面、客體、客觀方面同時具備，就可以認(rèn)定一個行為成立。但必須注意：（1）根據(jù)行政處罰法第二條關(guān)于行政處罰的涵義界定，主觀過錯不是行政處罰的前提條件，這與國家賠償法第二條關(guān)于國家賠償歸責(zé)原則采納客觀違法標(biāo)準(zhǔn)的立法精神是一致的。因此，主觀過錯不是行政違法行為當(dāng)罰與否的條件，但可以作為從輕或者從重處罰的參考因素。（2）有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的行為應(yīng)該認(rèn)定為一個行為，但這里僅指行為自身的狀態(tài)，不包括行為結(jié)果的狀態(tài)。（3）行為連續(xù)或者繼續(xù)過程中，行政主體依法作出處罰并責(zé)令改正違法行為后，行為人繼續(xù)違法的，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成一個新的違法行為，并可再次處罰。行政主體作出處罰時未依照行政處罰法第二十三條規(guī)定同時責(zé)令改正違法行為的，不影響行為人新的違法行為的成立，只不過增加了行政主體及其公務(wù)員的違法不作為或者瀆職責(zé)任。但是，如果行為人在接受處罰的同時，并沒有

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 停止違法行為，且行政主體處罰的同時已依法責(zé)令改正違法行為的，行政主體應(yīng)依法強制執(zhí)行其責(zé)令改正的行政決定，而不應(yīng)對行為人繼續(xù)進行的違法行為實施新的處罰。如此處理不僅符合行為構(gòu)成理論，而且有利于敦促行政主體執(zhí)法到位。

其次，一行為不再罰原則應(yīng)在四個層面上運作。（1）一行為不再理。行政主體對行為人的第一個處理尚未失去效力時，不能基于同一事實和理由給予第二次處理，除非第二個處理是對第一個處理的補充、更正或者補正。如果第一個處理違法不當(dāng)，行政主體應(yīng)當(dāng)先撤銷，再重新處理。如果第一個處理合法正確但未達(dá)行政目標(biāo)，行政主體應(yīng)充分考慮信賴保護原則，必須撤銷的，應(yīng)依法給受損失的相對人一定的補償。一行為不再理原則與人民法院訴訟程序中的一事不再理之間存在理論上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和法律規(guī)則上的共性。（2）一行為不再罰。除了法律有明確規(guī)定或者依基本法理和法律規(guī)則合理推定，如合并處罰、一事多層罰、一事罰多人、一事多行為等情形以外，行政主體應(yīng)嚴(yán)格遵循一個行為一次處罰的原則。（3）一行為不再同種罰。對于行為人的同一個違法行為，行政主體不能給予兩個以上相同種類的處罰。這主要指一個違法行為觸犯幾個法律條文的情形，即法理上所稱法條競合或者規(guī)范競合。對于此種競合的情形，刑法上采用吸收原則，按一個行為定罪量刑。然而，行政法上對于行政權(quán)的分配采用權(quán)力統(tǒng)一、分工負(fù)責(zé)的體制，行政事務(wù)的分工非常具體細(xì)密，經(jīng)常出現(xiàn)同一事務(wù)由不同行政主體從不同環(huán)節(jié)以不同理由實施管理的情形，法律條文也相應(yīng)地呈現(xiàn)縝密細(xì)致的特點。一旦出

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 現(xiàn)規(guī)范競合，盡管行為人的違法行為是同一的，但是，其造成的不同社會后果卻是相互獨立存在的，其所侵害的社會關(guān)系也是彼此不同的。如果確立由一個行政主體實施一次處罰，不僅有悖于行政分工，并導(dǎo)致未作出處罰的行政主體構(gòu)成失職，而且在立法設(shè)計時會帶來技術(shù)性困難。據(jù)此，當(dāng)出現(xiàn)一個違法行為觸犯幾個不同法律條文時，應(yīng)當(dāng)允許各個法律條文對應(yīng)的相關(guān)行政主體依據(jù)不同理由分別作出處罰。但為體現(xiàn)相對公平和公正，各行政主體不能對行為人采取相同種類的處罰。應(yīng)該說，這里不排除為確保權(quán)力到位而犧牲權(quán)利的因素。（4）一行為不得兩次以上罰款。對于行為人的同一個違法行為，無論觸犯幾個法律條文，構(gòu)成幾個處罰理由，以及由幾個行政主體實施處罰，只能給予一次罰款。該規(guī)則的根本目的是為了防范因利益驅(qū)動而導(dǎo)致的濫罰款現(xiàn)象，但是，在具體操作過程中會帶來技術(shù)性困難。第一，如果幾個行政主體對涉案違法行為都有權(quán)罰款，由誰罰款？根據(jù)效力優(yōu)先原則，應(yīng)該是誰先罰款誰有效。但如此做法對違法行為人最為有利，因為根據(jù)行政處罰程序的法律規(guī)定，小額罰款可以通過簡易程序作出，即當(dāng)場罰，或者通過無聽證的一般程序作出。小額罰款的事先存在，使得需要經(jīng)過聽證程序的大額罰款運作完畢后，已失去了對外作出的法定資格，導(dǎo)致行政浪費。應(yīng)該說，這是一個立法當(dāng)中難以周密設(shè)計、實踐中又不好合理操作的問題。第二，如果某一行政主體對涉案違法行為依法只擁有罰款權(quán)，而當(dāng)它準(zhǔn)備實施罰款時，已有其他行政主體對同一違法行為作出了罰款處罰，如此只能將該行政主體置于兩難境地：要么依法罰款，并構(gòu)成違反一行為不得兩次以上罰款原則的違法行政行為；要么不罰款，并構(gòu)成不作為違

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避免一行為不再罰原則在第三、第四層面運作所帶來的尷尬境地的最好辦法是，行政法上對于法條競合或者規(guī)范競合的情形，同樣采用刑法上的吸收原則。

再次，一行為不再罰不是一個恒定的法律原則，它有以下幾個例外：（1）合并處罰。在法定并處的情況下，因可以并處的處罰種類極有可能在程序尤其是時限上不一致，故并處的幾種處罰可以在時間上有先有后，并可以采用幾個不同的處罰決定書。（2）一事多層罰。對于法人或者其他組織違法的，如果法律有明確規(guī)定，行政主體可以采用不同的處罰決定書，分別對法人或者其他組織、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人進行處罰。（3）一事罰多人。幾個違法行為人共同違法的，行政主體可以以不同處罰決定書，對各該違法行為人分別處罰。（4）一事多行為。某一個違法事件涵蓋多個違法行為時，如果各該違法行為性質(zhì)不同，在法律上應(yīng)構(gòu)成不同處罰理由，行政主體可以以違法行為為單位分別作出處罰；如果各該違法行為性質(zhì)相同，則構(gòu)成法律上的連續(xù)行為，行政主體只能以一個違法行為作出一個處罰。

二、簡單分析與筆者觀點

（一）同一個違法行為的含義

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對一事不再罰原則的理解首先是對一事”即同一個違法行為”的理解和認(rèn)識。所謂違法行為”指當(dāng)事人違反行政法規(guī)范的行為或者說違反行政管理秩序的行為，而非其他違法或違紀(jì)行為。同一個違法行為”是指當(dāng)事人實施了一個違反行政法規(guī)范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。理解這一概念需要注意以下幾點：第一，同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。第二，同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。第三，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。第四，同一個違法行為，指的是該違法行為的全貌，如果違法行為人針對該行為向行政處罰主體作了重大欺瞞，且該欺瞞導(dǎo)致處罰主體對該違法行為的定性和施罰產(chǎn)生重大影響，則處罰主體在第一次處罰后可以根據(jù)新查明的事實情況對違法當(dāng)事人追加處罰。

同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)以下三種情況（注：應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5月第1版，第333—334頁。）：第一，同一行為違反了一個行政法律規(guī)范，受一個行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個行政法律規(guī)范，由兩個以上行政主體管轄。第三，一個行為違反了兩個以上行政法律規(guī)范，依法分別由兩個以上行政主體管轄，即所謂競合違法”或規(guī)范競合行為”。可見，同一個違法行為也并非是違反一個法律規(guī)范（注：皮純協(xié)、余凌云：《行政處罰法原理與動作》，科學(xué)普及出版社1996年

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 4月第1版，第124頁。）或一個行政管理關(guān)系的行為。

（二）對同一個違法行為不得再罰

如上所述，同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)三種情況。對于前兩種情況，即一行為違反一規(guī)范，由一個主體管轄，一行為違反一規(guī)范由兩個以上主體管轄，適用一事不再罰，不得以任何理由處罰兩次或多次。學(xué)術(shù)界的看法比較一致。分歧比較大的是第三種情況，即規(guī)范競合行為”或者說競合違法行為”。

對于同一個違法事實，同時符合了兩個以上行政法律規(guī)范的情形，學(xué)者們稱之為規(guī)范競合行為”。例如，某個體戶在禁止擺攤設(shè)點的公共廁所附近賣食品，此一行為同時觸犯了工商、衛(wèi)生、市容三個行政法規(guī)范。對于這一行為有學(xué)者主張可以給予不同處罰，否則處罰太輕”，不足以制裁違法，不能保護受到侵害的不同的行政法律秩序。也有學(xué)者主張不能給予不同處罰，其理由是該違法行為社會危害性有限，如此多頭處罰，于法有據(jù)卻于理不容。筆者認(rèn)為，之所以實踐中會有兩個以上行政法律規(guī)范對同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果。如果一個行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國行政法律規(guī)范的日益增加，其后果不堪設(shè)想。說到底，違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管幾個法律規(guī)范對同一違法行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰（注：應(yīng)松年：《中國走向

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 行政法治探索》，中國方正出版社1998年5月第1版，第334頁。）。一事不再罰也主要是針對同一個違法行為有可能涉及幾個行政主體的管轄權(quán)，或者受多種規(guī)范約束，多個規(guī)范又由多個主體適用可能造成的多頭處罰、重復(fù)處罰而提出來的。因此，筆者認(rèn)為對于競合違法”同樣適用不再罰的規(guī)則。

（三）不再罰”的含義

不再罰”即不得處罰兩次或兩次以上。對此沒有太多爭議。理解不盡一致的是這里罰”的涵義和范圍，尤其是行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。筆者認(rèn)為：這里的罰”是指行政處罰，并不排除其他法律責(zé)任，不同性質(zhì)的法律責(zé)任是不能互相代替的。筆者這里重點分析一下行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。對于行政處罰不能代替刑罰，即不能以罰代刑”，理論界的觀點比較一致，爭議頗多的是行政違法行為同時又構(gòu)成犯罪的能否同時適用行政處罰和刑罰，即刑事責(zé)任是否完全排除行政處罰的適用。由于刑罰與行政處罰的質(zhì)與量的不同，以及種類和功能上的差異，決定了二者應(yīng)并用，使行政處罰彌補刑罰上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影響，有效打擊犯罪和預(yù)防犯罪（注：應(yīng)松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，第144—145頁。）。我國單行法律中大量存在雙重適用”的條款；如我國《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定：對生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒或者其他食源性惡疾的違法行為，除由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任外，還要由有關(guān)行政機關(guān)（衛(wèi)生

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 行政機關(guān)）給予吊銷衛(wèi)生許可證的行政處罰。我國《行政處罰法》第28條規(guī)定了刑罰對行政處罰的吸收制度，行政拘留應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期，罰款折抵罰金，意在限制行政處罰和刑罰的重復(fù)適用，但所針對的僅僅是能夠為刑罰所吸收的同種類的人身罰和財產(chǎn)罰。對于行政處罰和刑罰的不同罰則，如吊銷許可證執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，如何銜接則未作規(guī)定。筆者認(rèn)為對此情況應(yīng)依據(jù)單行法律中的雙重適用條款”，分別由行政主體和人民法院同時適用。

根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為所謂一事不再罰是指行政主體對當(dāng)事人的同一個違反行政法規(guī)范的行為，不得給予兩次以上的行政處罰。這種限制既適用于同一事實同一理由（一行為違反一規(guī)范），也適用于同一事實不同理由（一行為違反數(shù)規(guī)范）。只要當(dāng)事人客觀上只有一個違法事實，只能給予一次行政處罰，不能兩次或多次，其中一個行政主體處罰了，其他行政主體就不能再罰，已實施行政處罰的主體也不能再次處罰，否則無效，即先罰有效，后罰無效”。一事不再罰限制的是所有行政處罰種類的重復(fù)，多次適用，并不排除在法定情形下行政處罰和刑罰等其他不同性質(zhì)的法律責(zé)任的同時適用。

一事不再罰在實踐中應(yīng)如何操作呢？有人建議與刑罰相同，重罰吸收輕罰。這在刑罰中可行，因為判決刑罰的只是一個機關(guān)——法院。在行政處罰中卻不可行，因決定不同行政處罰的是幾個不同的行政主體，總不能把這些機關(guān)或授權(quán)組織都集中在一起來開會協(xié)調(diào)。因此，筆者贊同這

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 樣的原則：誰先發(fā)現(xiàn)就歸該主體管轄，后發(fā)現(xiàn)者不再有管轄權(quán)。也許不同機關(guān)的處罰理由和輕重不一致，那也無防實現(xiàn)行政處罰的目的（注：應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5 月第1版，第334頁。）。同時，一事不再罰也應(yīng)指導(dǎo)立法，力求將法律、法規(guī)之間的重疊、交叉壓縮在盡量小的范圍內(nèi)。從源頭上解決重復(fù)處罰，多頭處罰的問題。此外，建立綜合性的行政執(zhí)法機構(gòu)，落實罰款決定與罰款繳納相分離的制度，也是貫徹實施一事不再罰，克服行政處罰中亂”與濫”的現(xiàn)象的重要措施。可見，在實踐中實現(xiàn)這一原則，需要完善行政處罰的立法，需要多種具體制度和措施配套實施。

（四）一事不再罰原則的例外

1、重新作出的行政處罰決定。如行政機關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上級行政機關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。

2、行政處罰的并處。行為人的一個行為，違反了一個法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時施罰主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。

3、行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 定了行政主體對行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另外一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

4、執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強制手段。這時的罰款是一種強制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而且這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

5、行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當(dāng)事人的同一個違法行為在有關(guān)部門處罰后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

6、一個行為同時違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有權(quán)機關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對此，筆者前文已作論述。

7、多個不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 事不再罰。

三、對我國《行政處罰法》第24條規(guī)定的分析與評價

我國《行政處罰法》第24條規(guī)定對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。按此規(guī)定，一事不再罰可界定為：行政主體對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰（注：應(yīng)松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，第135頁。）。也就是說,行為人的一個行為無論是違反一規(guī)范，還是數(shù)個規(guī)范，受一個行政主體管轄，還是數(shù)個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營業(yè)執(zhí)照或其他許可證，也可以是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，還可以是沒收等，只是不能再罰款。由此可以看出，行政處罰法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用，在我國目前法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類繁多、職權(quán)交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重復(fù)處罰的問題。可以說，這條規(guī)定反映了一事不再罰原則理論上的不成熟和迫切的現(xiàn)實需要之間的矛盾及其協(xié)調(diào)。但我們不能據(jù)此來否認(rèn)一事不再罰原則的存在，這條規(guī)定正反映了一事不再罰原則的立法旨意和精神，只是由于理論上不成熟，爭議較多，所以沒有作出更全面的規(guī)定。

綜上所述筆者認(rèn)為，行政處罰中的重復(fù)處罰、多頭處罰問題一定要解決，法律咨詢s.yingle.com

贏了網(wǎng)s.yingle.com 所以關(guān)于一事不再罰原則的討論還將繼續(xù)下去。經(jīng)過浪里淘金般的過程，那些經(jīng)得住實踐推敲、檢驗的內(nèi)容必將成為人們的共識，得到普遍的承認(rèn)，并將被充實到法律中去，使之更加全面和完善。

參考文獻(xiàn)：

1、.朱新力：《論一事不再罰原則》,載中國人民大學(xué)書報資料中心《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，2002年第2期

2、楊解君：《秩序?權(quán)力與法律控制——行政處罰法》，四川大學(xué)出版社1995年版，第201—211頁。

3、應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5月第1版，第333—334頁。

4、應(yīng)松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，第144—145頁。

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5、應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5月第1版，第334頁。

黑龍江省五大連池市人民法院于萍

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來源：（論行政處罰中‘一事不再罰’原則http://s.yingle.com/w/xz/182084.html）

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第三篇：論行政處罰中“一事不再罰”原則

論行政處罰中“一事不再罰”原則

內(nèi)容提要：一事不再罰原則作為行政處罰適用中的一項基本原則，已為我國法學(xué)界所公認(rèn)，但，何為“一事”、何為“再罰”在理論和實踐中還存在很大的分歧。本文從時空角度，具體的闡述了這兩個問題，并對實踐中存在的各種競合問題一一進行了分析，并提出了“先罰有效，后罰無效”、“擇一重罰從重處罰”等解決問題的方案。

關(guān)鍵詞：一事不再罰原則 行政處罰 行政執(zhí)法

一事不再罰原則是近些年來行政法學(xué)界討論較多、分歧也較大的一個問題。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對這個問題也作了一些規(guī)定，但并沒有彌合分歧，解決爭論。

一、“一事不再罰”原則的淵源

（一）理論界的不同觀點

理論界對一事不再罰原則的理解存在不同的觀點。概括起來，主要有以下幾種：（注：資料來源參見楊解君：《秩序?權(quán)力與法律控制——行政處罰法》，四川大學(xué)出版社1995年版，第201—211頁。）

第一種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指對于個人或組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰，不能處罰兩次或多次。對于違反行政法律規(guī)范已構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)不再予以處罰。

第二種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指同一行政機關(guān)（含共同行政機關(guān)），對同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機關(guān)對同一違法行為進行兩次以上的處罰，如果同一行政機關(guān)遇有行為人兩個以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個以上行政機關(guān)對同一違法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰處罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰的法律責(zé)任。

第三種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰，已作過行政處罰的，不應(yīng)再實施處罰。一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規(guī)范，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別由幾個行政機關(guān)來處罰，其中一個行政機關(guān)先行處罰了，別的行政機關(guān)不應(yīng)再處罰，即“先罰有效，后罰無效。”

第四種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指行政相對人的一個行為違反了一種行政法規(guī)范時，只能由一個行政機關(guān)作出一次處罰。它要求，已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實和理由，依同樣的法律規(guī)范再受處罰。

綜上所述，學(xué)者的爭論主要在以下幾個方面：（1）什么是同一違法行為；（2）對同一違法行為在什么樣的情況下，可以實施兩次以上的行政處罰，在什么樣的情況下，不得實施兩次以上行政處罰，或者都不得實施兩次以上的行政處罰；（3）不再罰中的“罰”的涵義和范圍，其中主要是行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。

（二）“一事不再罰”原則在實踐操作中的誤區(qū)

首先，這里的“事”非法言法語，準(zhǔn)確說應(yīng)該叫“行為”。由此，判斷是否屬于重復(fù)處罰的關(guān)鍵是確認(rèn)是不是一個行為。借鑒犯罪構(gòu)成理論，一旦行為主體、主觀方面、客體、客觀方面同時具備，就可以認(rèn)定一個行為成立。但必須注意：（1）根據(jù)行政處罰法第二條關(guān)于行政處罰的涵義界定，主觀過錯不是行政處罰的前提條件，這與國家賠償法第二條關(guān)于國家賠償歸責(zé)原則采納客觀違法標(biāo)準(zhǔn)的立法精神是一致的。因此，主觀過錯不是行政違法行為當(dāng)罰與否的條件，但可以作為從輕或者從重處罰的參考因素。（2）有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的行為應(yīng)該認(rèn)定為一個行為，但這里僅指行為自身的狀態(tài)，不包括行為結(jié)果的狀態(tài)。（3）行為連續(xù)或者繼續(xù)過程中，行政主體依法作出處罰并責(zé)令改正違法行為后，行為人繼續(xù)違法的，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成一個新的違法行為，并可再次處罰。行政主體作出處罰時未依照行政處罰法第二十三條規(guī)定同時責(zé)令改正違法行為的，不影響行為人新的違法行為的成立，只不過增加了行政主體及其公務(wù)員的違法不作為或者瀆職責(zé)任。但是，如果行為人在接受處罰的同時，并沒有停止違法行為，且行政主體處罰的同時已依法責(zé)令改正違法行為的，行政主體應(yīng)依法強制執(zhí)行其責(zé)令改正的行政決定，而不應(yīng)對行為人繼續(xù)進行的違法行為實施新的處罰。如此處理不僅符合行為構(gòu)成理論，而且有利于敦促行政主體執(zhí)法到位。

其次，一行為不再罰原則應(yīng)在四個層面上運作。（1）一行為不再理。行政主體對行為人的第一個處理尚未失去效力時，不能基于同一事實和理由給予第二次處理，除非第二個處理是對第一個處理的補充、更正或者補正。如果第一個處理違法不當(dāng)，行政主體應(yīng)當(dāng)先撤銷，再重新處理。如果第一個處理合法正確但未達(dá)行政目標(biāo)，行政主體應(yīng)充分考慮信賴保護原則，必須撤銷的，應(yīng)依法給受損失的相對人一定的補償。一行為不再理原則與人民法院訴訟程序中的一事不再理之間存在理論上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和法律規(guī)則上的共性。（2）一行為不再罰。除了法律有明確規(guī)定或者依基本法理和法律規(guī)則合理推定，如合并處罰、一事多層罰、一事罰多人、一事多行為等情形以外，行政主體應(yīng)嚴(yán)格遵循一個行為一次處罰的原則。（3）一行為不再同種罰。對于行為人的同一個違法行為，行政主體不能給予兩個以上相同種類的處罰。這主要指一個違法行為觸犯幾個法律條文的情形，即法理上所稱法條競合或者規(guī)范競合。對于此種競合的情形，刑法上采用吸收原則，按一個行為定罪量刑。然而，行政法上對于行政權(quán)的分配采用權(quán)力統(tǒng)一、分工負(fù)責(zé)的體制，行政事務(wù)的分工非常具體細(xì)密，經(jīng)常出現(xiàn)同一事務(wù)由不同行政主體從不同環(huán)節(jié)以不同理由實施管理的情形，法律條文也相應(yīng)地呈現(xiàn)縝密細(xì)致的特點。一旦出現(xiàn)規(guī)范競合，盡管行為人的違法行為是同一的，但是，其造成的不同社會后果卻是相互獨立存在的，其所侵害的社會關(guān)系也是彼此不同的。如果確立由一個行政主體實施一次處罰，不僅有悖于行政分工，并導(dǎo)致未作出處罰的行政主體構(gòu)成失職，而且在立法設(shè)計時會帶來技術(shù)性困難。據(jù)此，當(dāng)出現(xiàn)一個違法行為觸犯幾個不同法律條文時，應(yīng)當(dāng)允許各個法律條文對應(yīng)的相關(guān)行政主體依據(jù)不同理由分別作出處罰。但為體現(xiàn)相對公平和公正，各行政主體不能對行為人采取相同種類的處罰。應(yīng)該說，這里不排除為確保權(quán)力到位而犧牲權(quán)利的因素。（4）一行為不得兩次以上罰款。對于行為人的同一個違法行為，無論觸犯幾個法律條文，構(gòu)成幾個處罰理由，以及由幾個行政主體實施處罰，只能給予一次罰款。該規(guī)則的根本目的是為了防范因利益驅(qū)動而導(dǎo)致的濫罰款現(xiàn)象，但是，在具體操作過程中會帶來技術(shù)性困難。第一，如果幾個行政主體對涉案違法行為都有權(quán)罰款，由誰罰款？根據(jù)效力優(yōu)先原則，應(yīng)該是誰先罰款誰有效。但如此做法對違法行為人最為有利，因為根據(jù)行政處罰程序的法律規(guī)定，小額罰款可以通過簡易程序作出，即當(dāng)場罰，或者通過無聽證的一般程序作出。小額罰款的事先存在，使得需要經(jīng)過聽證程序的大額罰款運作完畢后，已失去了對外作出的法定資格，導(dǎo)致行政浪費。應(yīng)該說，這是一個立法當(dāng)中難以周密設(shè)計、實踐中又不好合理操作的問題。第二，如果某一行政主體對涉案違法行為依法只擁有罰款權(quán)，而當(dāng)它準(zhǔn)備實施罰款時，已有其他行政主體對同一違法行為作出了罰款處罰，如此只能將該行政主體置于兩難境地：要么依法罰款，并構(gòu)成違反一行為不得兩次以上罰款原則的違法行政行為；要么不罰款，并構(gòu)成不作為違法。

避免一行為不再罰原則在第三、第四層面運作所帶來的尷尬境地的最好辦法是，行政法上對于法條競合或者規(guī)范競合的情形，同樣采用刑法上的吸收原則。

再次，一行為不再罰不是一個恒定的法律原則，它有以下幾個例外：（1）合并處罰。在法定并處的情況下，因可以并處的處罰種類極有可能在程序尤其是時限上不一致，故并處的幾種處罰可以在時間上有先有后，并可以采用幾個不同的處罰決定書。（2）一事多層罰。對于法人或者其他組織違法的，如果法律有明確規(guī)定，行政主體可以采用不同的處罰決定書，分別對法人或者其他組織、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人進行處罰。（3）一事罰多人。幾個違法行為人共同違法的，行政主體可以以不同處罰決定書，對各該違法行為人分別處罰。（4）一事多行為。某一個違法事件涵蓋多個違法行為時，如果各該違法行為性質(zhì)不同，在法律上應(yīng)構(gòu)成不同處罰理由，行政主體可以以違法行為為單位分別作出處罰；如果各該違法行為性質(zhì)相同，則構(gòu)成法律上的連續(xù)行為，行政主體只能以一個違法行為作出一個處罰。

二、簡單分析與筆者觀點

（一）同一個違法行為的含義

對一事不再罰原則的理解首先是對“一事”即“同一個違法行為”的理解和認(rèn)識。所謂“違法行為”指當(dāng)事人違反行政法規(guī)范的行為或者說違反行政管理秩序的行為，而非其他違法或違紀(jì)行為。“同一個違法行為”是指當(dāng)事人實施了一個違反行政法規(guī)范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。理解這一概念需要注意以下幾點：第一，同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。第二，同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。第三，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。第四，同一個違法行為，指的是該違法行為的全貌，如果違法行為人針對該行為向行政處罰主體作了重大欺瞞，且該欺瞞導(dǎo)致處罰主體對該違法行為的定性和施罰產(chǎn)生重大影響，則處罰主體在第一次處罰后可以根據(jù)新查明的事實情況對違法當(dāng)事人追加處罰。

同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)以下三種情況（注：應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5月第1版，第333—334頁。）：第一，同一行為違反了一個行政法律規(guī)范，受一個行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個行政法律規(guī)范，由兩個以上行政主體管轄。第三，一個行為違反了兩個以上行政法律規(guī)范，依法分別由兩個以上行政主體管轄，即所謂“競合違法”或“規(guī)范競合行為”。可見，同一個違法行為也并非是違反一個法律規(guī)范（注：皮純協(xié)、余凌云：《行政處罰法原理與動作》，科學(xué)普及出版社1996年4月第1版，第124頁。）或一個行政管理關(guān)系的行為。

（二）對同一個違法行為不得再罰

如上所述，同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)三種情況。對于前兩種情況，即一行為違反一規(guī)范，由一個主體管轄，一行為違反一規(guī)范由兩個以上主體管轄，適用一事不再罰，不得以任何理由處罰兩次或多次。學(xué)術(shù)界的看法比較一致。分歧比較大的是第三種情況，即“規(guī)范競合行為”或者說“競合違法行為”。

對于同一個違法事實，同時符合了兩個以上行政法律規(guī)范的情形，學(xué)者們稱之為“規(guī)范競合行為”。例如，某個體戶在禁止擺攤設(shè)點的公共廁所附近賣食品，此一行為同時觸犯了工商、衛(wèi)生、市容三個行政法規(guī)范。對于這一行為有學(xué)者主張可以給予不同處罰，否則“處罰太輕”，不足以制裁違法，不能保護受到侵害的不同的行政法律秩序。也有學(xué)者主張不能給予不同處罰，其理由是該違法行為社會危害性有限，如此多頭處罰，于法有據(jù)卻于理不容。筆者認(rèn)為，之所以實踐中會有兩個以上行政法律規(guī)范對同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果。如果一個行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國行政法律規(guī)范的日益增加，其后果不堪設(shè)想。說到底，違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管幾個法律規(guī)范對同一違法行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰（注：應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5月第1版，第334頁。）。一事不再罰也主要是針對同一個違法行為有可能涉及幾個行政主體的管轄權(quán)，或者受多種規(guī)范約束，多個規(guī)范又由多個主體適用可能造成的多頭處罰、重復(fù)處罰而提出來的。因此，筆者認(rèn)為對于“競合違法”同樣適用不再罰的規(guī)則。

（三）“不再罰”的含義

“不再罰”即不得處罰兩次或兩次以上。對此沒有太多爭議。理解不盡一致的是這里“罰”的涵義和范圍，尤其是行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。筆者認(rèn)為：這里的“罰”是指行政處罰，并不排除其他法律責(zé)任，不同性質(zhì)的法律責(zé)任是不能互相代替的。筆者這里重點分析一下行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。對于行政處罰不能代替刑罰，即不能“以罰代刑”，理論界的觀點比較一致，爭議頗多的是行政違法行為同時又構(gòu)成犯罪的能否同時適用行政處罰和刑罰，即刑事責(zé)任是否完全排除行政處罰的適用。由于刑罰與行政處罰的質(zhì)與量的不同，以及種類和功能上的差異，決定了二者應(yīng)并用，使行政處罰彌補刑罰上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影響，有效打擊犯罪和預(yù)防犯罪（注：應(yīng)松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，第144—145頁。）。我國單行法律中大量存在“雙重適用”的條款；如我國《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定：對生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒或者其他食源性惡疾的違法行為，除由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任外，還要由有關(guān)行政機關(guān)（衛(wèi)生行政機關(guān)）給予吊銷衛(wèi)生許可證的行政處罰。我國《行政處罰法》第28條規(guī)定了刑罰對行政處罰的吸收制度，行政拘留應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期，罰款折抵罰金，意在限制行政處罰和刑罰的重復(fù)適用，但所針對的僅僅是能夠為刑罰所吸收的同種類的人身罰和財產(chǎn)罰。對于行政處罰和刑罰的不同罰則，如吊銷許可證執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，如何銜接則未作規(guī)定。筆者認(rèn)為對此情況應(yīng)依據(jù)單行法律中的“雙重適用條款”，分別由行政主體和人民法院同時適用。

根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為所謂一事不再罰是指行政主體對當(dāng)事人的同一個違反行政法規(guī)范的行為，不得給予兩次以上的行政處罰。這種限制既適用于同一事實同一理由（一行為違反一規(guī)范），也適用于同一事實不同理由（一行為違反數(shù)規(guī)范）。只要當(dāng)事人客觀上只有一個違法事實，只能給予一次行政處罰，不能兩次或多次，其中一個行政主體處罰了，其他行政主體就不能再罰，已實施行政處罰的主體也不能再次處罰，否則無效，即“先罰有效，后罰無效”。一事不再罰限制的是所有行政處罰種類的重復(fù)，多次適用，并不排除在法定情形下行政處罰和刑罰等其他不同性質(zhì)的法律責(zé)任的同時適用。

一事不再罰在實踐中應(yīng)如何操作呢？有人建議與刑罰相同，重罰吸收輕罰。這在刑罰中可行，因為判決刑罰的只是一個機關(guān)——法院。在行政處罰中卻不可行，因決定不同行政處罰的是幾個不同的行政主體，總不能把這些機關(guān)或授權(quán)組織都集中在一起來開會協(xié)調(diào)。因此，筆者贊同這樣的原則：誰先發(fā)現(xiàn)就歸該主體管轄，后發(fā)現(xiàn)者不再有管轄權(quán)。也許不同機關(guān)的處罰理由和輕重不一致，那也無防實現(xiàn)行政處罰的目的（注：應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5 月第1版，第334頁。）。同時，一事不再罰也應(yīng)指導(dǎo)立法，力求將法律、法規(guī)之間的重疊、交叉壓縮在盡量小的范圍內(nèi)。從源頭上解決重復(fù)處罰，多頭處罰的問題。此外，建立綜合性的行政執(zhí)法機構(gòu)，落實罰款決定與罰款繳納相分離的制度，也是貫徹實施一事不再罰，克服行政處罰中“亂”與“濫”的現(xiàn)象的重要措施。可見，在實踐中實現(xiàn)這一原則，需要完善行政處罰的立法，需要多種具體制度和措施配套實施。

（四）一事不再罰原則的例外

1、重新作出的行政處罰決定。如行政機關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上級行政機關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。

2、行政處罰的并處。行為人的一個行為，違反了一個法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時施罰主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。

3、行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另外一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

4、執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強制手段。這時的罰款是一種強制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而且這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

5、行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當(dāng)事人的同一個違法行為在有關(guān)部門處罰后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

6、一個行為同時違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有權(quán)機關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對此，筆者前文已作論述。

7、多個不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。

三、對我國《行政處罰法》第24條規(guī)定的分析與評價

我國《行政處罰法》第24條規(guī)定“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。按此規(guī)定，一事不再罰可界定為：行政主體對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰（注：應(yīng)松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，第135頁。）。也就是說,行為人的一個行為無論是違反一規(guī)范，還是數(shù)個規(guī)范，受一個行政主體管轄，還是數(shù)個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營業(yè)執(zhí)照或其他許可證，也可以是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，還可以是沒收等，只是不能再罰款。由此可以看出，行政處罰法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用，在我國目前法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類繁多、職權(quán)交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重復(fù)處罰的問題。可以說，這條規(guī)定反映了一事不再罰原則理論上的不成熟和迫切的現(xiàn)實需要之間的矛盾及其協(xié)調(diào)。但我們不能據(jù)此來否認(rèn)一事不再罰原則的存在，這條規(guī)定正反映了一事不再罰原則的立法旨意和精神，只是由于理論上不成熟，爭議較多，所以沒有作出更全面的規(guī)定。

綜上所述筆者認(rèn)為，行政處罰中的重復(fù)處罰、多頭處罰問題一定要解決，所以關(guān)于一事不再罰原則的討論還將繼續(xù)下去。經(jīng)過浪里淘金般的過程，那些經(jīng)得住實踐推敲、檢驗的內(nèi)容必將成為人們的共識，得到普遍的承認(rèn)，并將被充實到法律中去，使之更加全面和完善。

參考文獻(xiàn)：

1、.朱新力：《論一事不再罰原則》,載中國人民大學(xué)書報資料中心《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，2002年第2期

2、楊解君：《秩序?權(quán)力與法律控制——行政處罰法》，四川大學(xué)出版社1995年版，第201—211頁。

3、應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5月第1版，第333—334頁。

4、應(yīng)松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，第144—145頁。

5、應(yīng)松年：《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998年5月第1版，第334頁。

第四篇：論《行政處罰法》上的一事不再罰原則

論《行政處罰法》上的一事不再罰原則

摘要：一事不再罰原則作為行政處罰適用中一項基本原則，已為我國法學(xué)界所公認(rèn)。但理論界關(guān)于一是不再罰原則的具體涵義尚未形成共識。一事不再罰是指對當(dāng)事人的同一違反行政法規(guī)范的行為不得給予兩次以上的行政處罰。在執(zhí)法實踐中，對這一原則的理解也不盡相同，有的不屬于“一事不再罰”的情形。有的存在多次處罰的情況。我國《行政處罰法》關(guān)于對當(dāng)事人的同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰規(guī)定，反映了一事不再罰的精神和立法宗旨，但由于其范圍的有限性，不足以全面解決重復(fù)處罰的問題隨著一事不再罰原則理論上的日益成熟，法律規(guī)定的一事不再罰原則的內(nèi)容將進一步得到充實和完善。關(guān)鍵詞：行政處罰 一事不再罰 例外

一事不再罰原則也稱一事不兩罰原則或重復(fù)處罰之禁止原則，是近些年來行政法學(xué)界討論較多、分歧也較大的一個問題。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對這個問題也作了一些規(guī)定，但沒有彌合分歧，解決爭論。本文試圖結(jié)合我國《行政處罰法》的規(guī)定與學(xué)者們的理論研究，來談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、“一事不再罰”原則的含義及其分析

行政處罰法在起草過程中，曾在總則部分規(guī)定了“一事不再罰原則”，試圖將該原則作為行政處罰的一般原則。其表述是“對當(dāng)事人的同一違法行為，行政機關(guān)不得根據(jù)同一事實和同一理由進行兩次以上的處罰。”后由于對這一原則的具體含義存在較大爭議，在行政處罰法總則部分未作規(guī)定，而只在行政處罰的適用部分作出了認(rèn)識上比較一致的規(guī)定，即在《行政處罰法》第四章“管轄和適應(yīng)”中的第24條規(guī)定“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上的罰款的行政處罰”。由原來的不得給予兩次以上的“處罰”變?yōu)椴坏媒o予兩次以上罰款的“罰款處罰”，在實用范圍上有很大縮小。但即使如此，在行政法學(xué)界，對“一事不再罰原則”的具體含義在理解上仍然有很大是分歧。概括起來，主要有以下幾種觀點：

（一）“一事不再罰”是指個人或者組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰，不能處罰兩次或者多次。對于違反行政法律規(guī)范已構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)不再給予處罰。①類似是表述還有“一事不再罰與重罰吸收輕罰的原則。”

（二）“一事不再罰”是指同一行政機關(guān)（含共同行政機關(guān)）對于同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復(fù)處罰。②這一解釋意味著不同行政機關(guān)對于同一違法行為違反了多種行政法律規(guī)定的，可以給予不同處罰，而且也不排除違法者除承擔(dān)刑事責(zé)任外還應(yīng)承擔(dān)行政處罰的法律責(zé)任。

（三）“一事不再罰”是指對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰，已作過行政處罰的，不應(yīng)當(dāng)再實施處罰。也就是說，一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規(guī)，構(gòu)成幾種違法名稱的，可以分別由幾個行政機關(guān)來處罰的，其中一個行政機關(guān)先行處罰了，別的行政機關(guān)不應(yīng)再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。③

（四）“一事不再罰”，是指行政相對人的一個行為違反一種行政法規(guī)時只能由一個行政機關(guān)作出一次處罰。它要求，已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實和理由，依同樣的法律規(guī)范再受處罰。④但如果一個違法行為違反了多個行政規(guī)范，則可以由幾個行政機關(guān)分頭處罰。

那么，如何理解行政處罰法中的“一事不再罰”，我國目前仍沒有立法解釋，法律界對此原則也沒有形成一個共識。而按照上述四種觀點適用這一原則時會產(chǎn)生不同的結(jié)果。第一種表述是將“一事不再罰”絕對化，它在執(zhí)法實踐中無法解決一種行為在違反行政法律規(guī)范的同時又觸犯了刑律的情況。按照這樣一種解釋，某一行為如果既違反了行政法律規(guī)范又同時觸犯刑律的，按照“重罰吸收輕罰”的規(guī)律，就不再追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任，顯然這是與行政處罰總則中的“一種法律責(zé)任不能代替另一種法律責(zé)任”的原則相抵觸的。第二種表述符合行政處罰法中的“一種法律責(zé)任不能代替另一種法律責(zé)任”的原則，但是該種解釋遷就了實際中不合理現(xiàn)象，容易造成多頭處罰，多頭罰款的現(xiàn)象，對市場經(jīng)濟極為不利。第三種表述，除考慮到了“同一違法事實”，“同一理由”的違反同一法律法規(guī)以外，還考慮到了實施處罰的主題因素，有其較為合理的地方，但這種表述不能解決不同的行政機關(guān)可否基于同于事實，但不同的理由（不同的行政法律規(guī)范）予以分頭處罰。第四種表述在執(zhí)法實踐中意義不大。“一事”在執(zhí)法實踐中并不存在爭議，都是指同一違法行為以及“不再罰”適用范圍的問題。依據(jù)同一法律規(guī)范反復(fù)處罰，自然有悖于常理，在現(xiàn)實生活中并不多見，而在現(xiàn)實生活中大量存在著“多頭”處罰的問題。這種表述對“多頭”處罰沒有任何限制，所以并沒有任何立法意義。我國《行政處罰法》規(guī)定“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次的罰款的行政處罰。”也就是說行政處罰法中的“一事不再罰”規(guī)定包含三層含義：意識已受處罰的行為不應(yīng)根據(jù)同樣的法律規(guī)定再受處罰，但因?qū)曳付芴幜P的不包括在內(nèi)。二是同一應(yīng)受處罰的行為不能由幾個行政機關(guān)依據(jù)同一條法律規(guī)定而進行處罰。但兩個以上行政機關(guān)對于同一違法行為觸犯不同的法律規(guī)定，可能予以不同處罰，只是不能適用兩次以上的罰款處罰。三是某一違法行為觸犯刑法而被追究刑事責(zé)任的并不排除同一違法行為而被追究行政責(zé)任。所以行政處罰法中的“一事不再罰”原則的適用是有限的。

從上面的分析可以看出，確定是否屬于一事多罰的關(guān)鍵就在于正確確定“一事”的內(nèi)涵與外延。“一事”應(yīng)當(dāng)說不是一個規(guī)范術(shù)語。“一事”可能包含了多個違法行為，也可能僅指一個違法行為。前者如某人在交通要道擺攤賣早點并堵塞交通的行為，就會出現(xiàn)治安違法、工商違法、衛(wèi)生違法、稅務(wù)違法多項違法情形。后者如通常的治安違法行為等。所以法律界一般認(rèn)為“一事”就是“同一違法行為”。對于“同一違法行為”的概念爭論并不大，問題的關(guān)鍵在于如何確定屬于“同一違法行為”。有的學(xué)者認(rèn)為，“相對人只要符合一個行政違法構(gòu)成要件的行為”是“一事”；有的學(xué)者認(rèn)為，受處罰人的行為只要符合行政違法行為的構(gòu)成要件，則在法律上可以確認(rèn)為同一次年行政違法行為。這里的“同一行政違法行為”不是事實性的，而是法律性的。有的學(xué)者認(rèn)為，一事不再罰原則是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上處罰。這里的同一事實是指同一違法行為，即從其構(gòu)成要件上只符合一個違法行為的特征。綜合概括，我們可以把此類觀點稱為構(gòu)成要件說。比較而言，構(gòu)成要件說雖然相對抽象，但原理性強，能夠真正在理論上界定一事，從而指導(dǎo)實踐。可惜的是，持此類觀點的學(xué)者大多只作簡單定義，至于為何具體的構(gòu)成要件，基本上語焉不詳。因此在違法行為數(shù)量的判斷上，本人主張以成要件為標(biāo)準(zhǔn)，即能充分瞞住一次構(gòu)成藥劑的事實就是一事（一個違法行為），能充分滿足兩次（或兩個）構(gòu)成要件的事實為二事（兩個違法行為），以此類推。構(gòu)成要件說以一種綜合的姿態(tài)解決一事與多事的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，相比于行為，或以違反規(guī)范等單一或局部的現(xiàn)象為標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)說更具有科學(xué)性。但應(yīng)當(dāng)看到這樣一個判斷標(biāo)注也有其不周延的地方，對此需要從理論上予以探討和在相關(guān)法律上作出明確的規(guī)定。

二、“一事不再罰 ”原則的例外

（一）兩種特殊形態(tài)的違法行為不適用“一事不再罰”規(guī)定：

1、持續(xù)行為。是指行為人在一段時間內(nèi)連續(xù)不斷地實施了某一違法行為，其違法行為變現(xiàn)在一段時間內(nèi)處于持續(xù)不間斷的狀態(tài)。如某人駕駛無牌照的機動車從A市經(jīng)B市到C市，在C市被交警發(fā)現(xiàn)。其行為從一開始就構(gòu)成違法，但由于主客觀原因致使其違法行為持續(xù)了一段時間，直至交警介入，對于這種行為只能認(rèn)定為一個違法行為，不能多次處罰，也就是說，C市交警處罰后，B市交警和A市交警不能對之再行處罰，對于持續(xù)行為的不得多次處罰的規(guī)定在.《治安管理處罰條例》中也有規(guī)定。但是如果違反同一行政法律規(guī)范的持續(xù)行為，在給予一次處罰后，如該行為沒有終止，則應(yīng)再行處罰，不屬于“一事再罰”情形。

2、連續(xù)行為。是指行為人連續(xù)多次實施符合同一違法構(gòu)成要件，中間有間斷的行為。如某人連續(xù)七天進行賭博直至第七天被警察發(fā)現(xiàn)。對于這種情況在處罰時也只能作為一個違法行為，其多次賭博的行為在實施處罰時可以作為一個裁定量情節(jié)予以考慮，但如果上述行政違法行為已經(jīng)受到行政處罰，相對人一方當(dāng)事人在履行其依法接受處罰的義務(wù)后，原來的行政處罰法律關(guān)系已經(jīng)消滅。如果相對人在接受處罰后，仍實施違法行為，即使實施的是相同的違法行為，也不能作為一個連續(xù)的違法行為。因此，我認(rèn)為當(dāng)事人行為的連續(xù)應(yīng)當(dāng)以行政機關(guān)的行政處罰為標(biāo)志而結(jié)束，不能以當(dāng)事人行為的目的后者違法行為的方式為標(biāo)準(zhǔn)。如果說，以當(dāng)事人的目的或者行為方式為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定的話，是否意味著違法行為有在受到一次行政機關(guān)的行政處罰就可以繼續(xù)實施同樣的違法行為而不受行政法律法規(guī)的追究，如果是這樣的話，那么后果是不堪設(shè)想的。(二)法律規(guī)定不屬于違反“一事不再罰”規(guī)定的幾種情形：

1、重新作出的行政處罰決定。指行政主體作出行政處罰決定后認(rèn)定原行政處罰不當(dāng)，依法撤銷了原行政處罰決定；或者行政處罰被上級行政機關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定的行為，不屬于一事再罰，不適用“一事不再罰”的規(guī)定。

2、行政處罰的并處。行為人的一個行為，違反了一個行政法律法規(guī)的規(guī)定，該法律法規(guī)規(guī)定行政處罰主體可以并處兩種處罰的，不屬于違反“一事不再罰”的規(guī)定。如《治安管理處罰條例》第32條規(guī)定，賭博或者為賭博提供條件的，處15日一下下拘留，可以單處或者并處3000元罰款。

3、行政處罰的換罰（改罰或易科）。是指行政處罰主體對違法行為人的處罰由于客觀原因難以實現(xiàn)，可以更換另一強度類似的處罰形式。如《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細(xì)則》第48條規(guī)定，公安機關(guān)對違反本規(guī)定的外國人給予罰款處罰后，外國人無力交納罰款的，公安機關(guān)可以改處拘留處罰。這種換罰的情況實際上實施的是一種行政處罰，也不屬于一事不再罰的范疇。

4、執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強制手段。這時的罰款是一種強制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違反者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而且這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。如《中華人民共和國治安管理處罰條例》第36條規(guī)定，“受罰款處罰的人應(yīng)當(dāng)將款當(dāng)場交公安人員或者在接到交款通知或者裁定書五日內(nèi)送交指定的公安機關(guān)。無正當(dāng)理由逾期不交納的，可以按日增加罰款一元至五元”。

5、行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當(dāng)事人的同一個違法行為在有關(guān)部門處罰后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

6、一個行為同時違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有關(guān)機關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。如某一違法行為觸犯刑法而被追究刑事責(zé)任的并不排除同一違法行為而被追究行政責(zé)任。

7、多個不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。如《治安管理處罰條例》第13條規(guī)定：“一人有兩種以上違反治安管理行為的，分別裁決，合并執(zhí)行”。

三、對我國《行政處罰法》第24條規(guī)定的分析與評價

我國《行政處罰法》第24條規(guī)定“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。按此規(guī)定，一事不再罰可界定為：行政主體對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰。⑤也就是說，行為人的一個行為無論是違反一規(guī)范，還是數(shù)個規(guī)范，受一個行政主體管轄，還是數(shù)個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營業(yè)執(zhí)照或其他許可證，也可以是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，還可以是沒收等，只是不能再罰款。有的同志也許會提出，行政處罰的一項重要原則就是“一事不再罰”，行政處罰法的規(guī)定是不是有悖于這一原則呢？事實上，行政處罰法并沒有簡單否定“一事不再罰”原則。所謂一事不再罰，按照通常的解釋，是指行為人基于其實施的一個違法行為受到行政處罰后，任何處罰機關(guān)（包括原處罰機關(guān)和其他處罰機關(guān)）均不得以同一事實和理由再次給予行政處罰。根據(jù)這個概念，如果要對所有違法行為不加區(qū)別地適用“一事不再罰”原則，至少必須有兩個前提，一是立法已經(jīng)就行政管理領(lǐng)域的劃分與處罰主體設(shè)置的對應(yīng)關(guān)系規(guī)定得十分清晰，二是實際發(fā)生的違法行為，在其具體形態(tài)上，完全符合個別法律、法規(guī)所規(guī)定的特征，包括行為的方式、侵害的客體（即法律確認(rèn)和保護的社會關(guān)系）、造成的危害等。對于第一個前提，通過完善立法尚有可能實現(xiàn)，但就第二個前提來看，強求違法行為的具體形態(tài)下不逾越單個法律、法規(guī)的規(guī)定，未免是過于一廂情愿。我們說，無論行政管理領(lǐng)域劃分與處罰主體設(shè)置對應(yīng)得如何科學(xué)、合理，都無法消除具體違法行為涉足多個領(lǐng)域、侵犯多重社會關(guān)系的可能。因此，“一事不再罰”原則的適用范圍必然也要加以界定，只有在一個違法行為只侵犯單個法律、法規(guī)確認(rèn)和保護的一個具體社會關(guān)系場合，才能強調(diào)由相應(yīng)的處罰主體給予一次行政處罰。相反，如果一個違法行為違反兩個以上的單個法律、法規(guī)并侵犯兩個以上的具體社會關(guān)系，而出現(xiàn)違法行為的法條競合時，則不應(yīng)受一事不再罰原則的限制。否則，就有可能造成對“一事不再罰”原則作不當(dāng)?shù)臄U大解釋，使某些違法行為得不到應(yīng)有的制裁，難以體現(xiàn)責(zé)罰相當(dāng)?shù)囊蟆Ｓ纱丝梢钥闯觯姓幜P法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用，在我國目前法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類繁多、職權(quán)交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重復(fù)處罰的問題。可以說，這條規(guī)定反映了一事不再罰理論上的不成熟和迫切的現(xiàn)實需要之間的矛盾及其協(xié)調(diào)。

但我們不能據(jù)此來否認(rèn)一事不再罰原則的的存在，這條規(guī)定正反映了一事不再罰原則的立法旨意和精神，只是由于理論上不成熟，爭議較多，所以沒有作出更全面的規(guī)定。本人認(rèn)為，行政處罰中的重復(fù)處罰、多頭處罰問題一定要解決，所以冠以一事不再伐原則的討論還在繼續(xù)下去。綜上所述，本人認(rèn)為“一事不再罰”原則是“現(xiàn)代民主法治國家之基本原則”⑥，是必要與科學(xué)的，是反映自然公正、法治等價值理念追求的。但在理論與實踐中，我們還必須進一步深入細(xì)致研究，以期盡識其真義，從而使其真正完備起來，為行政執(zhí)法、行政處罰實踐提供更全面的理論知道與更強的依據(jù)性、可操作性。

注釋：

①楊海坤：《論行政處罰應(yīng)遵循的若干原則》，《政法學(xué)刊》1991年第3期 ②應(yīng)松年：《行政行為法》，人民出版社1993年版，第469—470頁 ③吳祖謀、葛文珠：《試述一事不再罰原則》，《法學(xué)評論》1993年第5期

④章新生、向群雄：《行政處罰中的“一事不再罰”原則初探》，《中南政法學(xué)院報》1993年第2期

⑤應(yīng)松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，人民出版社，1998年，第13頁

⑥臺灣省司法法院大法官釋字第503號解釋

參考文獻(xiàn)：

①周杏梅：《也談一事不再罰原則》《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，1999年第3期，第71—74頁

②胡錦光：《行政處罰研究》，法律出版社，1998年版，第130—131頁 ③朱新力：《行政法基本原理》，浙江大學(xué)出版社，1995年版，第190頁

④楊解君：《秩序·權(quán)力與法律控制——行政處罰法》，四川大學(xué)出版社，1995年版，第201—211頁

⑤楊解君、肖澤晟：《行政法學(xué)》，法律出版社，2000年版，第287頁

第五篇：一事不再罰原則

淺析一事不再罰

秦宇 ***7 摘要：“一事不再罰”是我國行政處罰中的一個重要原則，是近幾年行政法學(xué)界討論較多的一個問題。但是由于理論界對于這一原則的理解仍有分歧，‘行政處罰法的相關(guān)規(guī)定也過于簡單，這直接導(dǎo)致了該原則在實際適用中存在著很多問題。本文將結(jié)合我國《行政處罰法)的規(guī)定以及目前理論界的相關(guān)爭議，對“一事不再罰”的內(nèi)涵、實施一事不再罰的意義和我國當(dāng)前貫徹一事不再罰原則存在的問題進行探討與解讀。

關(guān)鍵詞：行政處罰；一事不再罰；重復(fù)處罰；法規(guī)競合

引言：近年來，圍繞“一事不再罰“的具體涵義，理論界仁者見仁，智者見智，有多種觀點。由于沒有以立法的形式明確行政處罰中“一事不再罰’’的概念，導(dǎo)致在具體行政執(zhí)法過程中的執(zhí)法混亂、重復(fù)處罰，這嚴(yán)重?fù)p害了行政相對人的合法權(quán)益，引發(fā)了更多的問題。“一事不再罰”作為行政處罰適用的一個重要原則，自1996年3月《中華人民共和國行政處罰法》頒布以來，已有諸多著述對這一問題作了研究闡述。行政法學(xué)界對于“一事不再罰”原則的理解存在諸多不同的觀點，主要分歧在于對同一個違法行為如何認(rèn)定。而有一點是共同的，就是認(rèn)為“一事不再罰”原則中所指“罰”應(yīng)當(dāng)是指行政處罰，也就是對違法行為人的同一違法行為，不得以同一事實和理由，給予兩次以上行政處罰。對此，在我看來，“一事不再罰”只是行政主體在實施罰款這一處罰時所必須遵循的一個重要原則，它并不普遍適用于所有的行政處罰種類。一、一事不再罰的涵義

“一事不再罰”由古羅馬共和國的“一事不再理”原則演變而來，在刑法上的適用并沒有什么異議，但其在行政法上是否同樣適用卻有可商榷之處。該原則具有深厚的理論基礎(chǔ)，根基于人權(quán)的保護，同時又涉及到人性尊嚴(yán)，法的安定性，等法的基本原則，因此法治發(fā)達(dá)國家如美國，德國，日本等已經(jīng)將一事不再罰原則上升為具有憲法位階的原則，它作為行政處罰法的一項重要原則，一是防止處罰機關(guān)濫用職權(quán)對相對人同一違法行為以同一事實理由處以多次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益；二是可以避免使行為人遭受與其行為不相當(dāng)?shù)奶幜P。因此一事不再罰原則的目的在于防治重復(fù)處罰，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)姆ㄖ评砟睢?/p>

“一事不再罰’’原則的內(nèi)涵：一事不再罰原則，也可以稱為一事不兩罰原則或重復(fù)處罰之禁止原則，其意義是指國家對于公民的一個違法行為只能處以一次處罰，對于一次以上的處罰應(yīng)該予以禁止。也就是說，一事不再罰原則就是指“不得重復(fù)處罰”。因為“處罰“是屬于國家公權(quán)力，具有明顯的制裁特征，通過對人民施加各種不利，以達(dá)到維持社會秩序的目的，但是由于處罰措施的行使將對公民的權(quán)利產(chǎn)生干涉或限制，所以，如何在行使處罰的同時，兼顧保障公民權(quán)利是現(xiàn)代民主國家重要課題。如果國家對于公民的處罰過于嚴(yán)苛，就違反了法治國家人權(quán)保障的宗旨，所以一事不再罰原則是現(xiàn)代法治國家在行使制裁性公權(quán)力時，應(yīng)當(dāng)遵守的最低標(biāo)準(zhǔn)。“一事不再罰原則”的概念在外國立法條例上一直以來是普遍接受的，并且定有明文規(guī)定。根據(jù)美國聯(lián)邦憲法增修條例第五條的規(guī)定：“任何人不得因同一罪行，而使得生命或身體遭受兩次危險。英美法上把它叫做“禁止雙重危險”條款；“日本憲法第39條規(guī)定：“任何人實行合法的行為，或者已經(jīng)被認(rèn)定為無罪的行為，不得追究其刑事責(zé)任。對于同一犯罪，不得重復(fù)追究其刑事責(zé)任。”由此可知，現(xiàn)代國家都將這個概念視為法治國家人權(quán)保障的具體體現(xiàn)，我國《行政處罰法》第二十四條對此也有規(guī)定，即：“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”一事不再罰原則要求國家不得以行政相對人的同一個違法行為作為依據(jù)而處以一次以上的處罰。

二、對一事和不再罰的理解

“一事的理解“：是指一個獨立的違法行為；是指一個違法行為，而不是一次違法事件。一次違法事件可能只有一個違法行為，也可能包含幾個違法行為，在這種情況下，對幾個違法行為應(yīng)分別做出處罰；是指“同一個”違法行為，而不是指“同樣的”違法行為。

行為人因一違法行為被處罰，之后有做出了相同的違法行為，實質(zhì)上是行為人 實施了新的違法行為，是與之前的被處罰行為“同樣的”行為，是必須要受到再次處罰的，不能認(rèn)定為“同一個"違法行為且同一個違法行為的實施主體是同一個違法行為人。不應(yīng)認(rèn)定為“同一違法行為”的情形：

1．不同行為人實施的同一違法行為。認(rèn)定同一違法行為的前提是實施違法行為的主體是同一行為人，如果兩個不同的主體實施了同一違法行為則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是有兩個違法行為，即不存在“一事不再罰”的問題。

2．持續(xù)實施的違法行為被查處后，行為即告結(jié)束。該違法行為自實施到被行政機關(guān)查處是一個獨立、完整的過程，應(yīng)視為一個違法行為。但行為人如果再繼續(xù)實施該違法行為，則應(yīng)認(rèn)定為一個新的違法行為，行政機關(guān)仍可以給予罰款的處罰。3.當(dāng)事人的數(shù)個違法行為違反同一法律規(guī)范，但是由于在違法行為性質(zhì)上不同或各自滿足獨立的違法行為構(gòu)成要件，如果法律對這些違法行為均有行政處罰的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)作為數(shù)個違法行為給予處罰。

“不再罰”的理解。不再罰指對行為人的同一違法行為進行處罰后，不得給予第二次及以上的處罰。界定不再罰，有一下幾點：⑴對行為人同一違法行為進行處罰后，沒有法律規(guī)定，不得再對行為人作出第二次及以上的處罰；⑵對行為人同一違法行為處罰時，如沒有法律規(guī)定和特殊情況，應(yīng)在法律相應(yīng)規(guī)定的諸處罰種類中選擇一種處罰形式進行處罰，不得給兩種以上的處罰；⑶不再罰指不得給予行為人兩次以上的罰款，不包括在一次處罰中給予行為人兩種以上的處罰。

罰款作為一種財產(chǎn)罰，其目的、作用是通過處罰使相對人經(jīng)濟上受到損失，引起切膚之痛，從而達(dá)到糾正違法，教育違法相對人和其他公民，法入或其他組織的功效。對于相對人的處罰如果過于嚴(yán)苛，將有違人權(quán)保障的宗旨，所以如何在處罰的同時兼顧公民權(quán)利的保障是現(xiàn)代法治國家的重要課題。一事不再罰原則是人權(quán)保障思想運作下的產(chǎn)物，在我國，有處罰權(quán)的行政主體基本上都能使用罰款這一手段，但其目的、作用、功效都是相同的，即糾正違法行為，教育違法相對人。且依據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，罰款不論由任何行政機關(guān)作出，最終都是收歸國庫。那么，只要行政機關(guān)對相對人的一個違法行為給予一次罰款的處罰就足以起到糾正違法，教育相對人的作用，而重復(fù)處罰只會使相對人對行政機關(guān)產(chǎn)生抵抗情緒，并不能達(dá)到其應(yīng)有的功效，也違背了“過罰相當(dāng)”的基本原則。實施行政處罰的根本目的是為了維護公共利益和社會秩序，所以，行政處罰的功效也體現(xiàn)在糾正違法行為上。

三、實施一事不再罰的意義：

1、可以切實保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。在行政處罰中適用一事不再罰原則，有助于保證行政處罰的公正、準(zhǔn)確，避免當(dāng)事人受到與其違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害性，不相適應(yīng)的處罰。

2、可以促進行政機關(guān)及其工作人員做到廉潔奉公，盡職盡責(zé)，避免以權(quán)謀私，濫用權(quán)力，執(zhí)法犯法等不良現(xiàn)象的發(fā)生。從而提高行政機關(guān)及其工作人員在人民群眾心目中的形象，減少一些不必要的矛盾，維護良好的干群關(guān)系。

3、可以維護法律的嚴(yán)肅性和執(zhí)法的統(tǒng)一性，避免放縱行政違法行為，使違法者逃脫應(yīng)受的制裁。

四：當(dāng)前我國貫徹一事不再罰原則還存在一定問題：

一、《行政處罰法》對“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對幾個機關(guān)都有管轄權(quán)的違反行政管理法律；

二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對適用法規(guī)時的沖突沒有提供合適的沖突適用規(guī)則。相信隨著行政法治的發(fā)展與完善，這些問題都會得到解決。