第一篇：我國貨幣政策的歷史演進[范文]

我國貨幣政策的歷史演進

我國計劃經濟時期，國家財政是國民收入分配主體，財政政策在經濟運行調控中占據主導地位，發揮著巨大的調控作用。但那時銀行卻是財政的附庸，無足輕重，甚至連相對獨立的中央銀行和貨幣政策也不存在，更談不上貨幣政策的調控作用了。改革開放，特別是1984年二級銀行體制建立以后，我國貨幣政策開始登上歷史舞臺，在宏觀調控中扮演重要角色。

（一）計劃管理體制下的貨幣政策

第一階段是1979～1983年。在這一時期，貨幣政策仍然是實行集中統一的計劃管理體制。因為國家處于高度集中統一計劃經濟模式下，貨幣和銀行的作用被削弱了，直到1984年我國才成立中央銀行并開始執行貨幣政策。因此，此階段的各項經濟指標處于計劃體制之下，價格的制定貨幣投放量以及經濟增長完全由政府控制，貨幣政策的作用無法充分表現出來。但由經濟指標可以看出，政府對貨幣的政策是以穩定幣值為主兼顧經濟發展。

（二）宏觀管理體制下的貨幣政策

第二階段是1984～1992年。這一時期的貨幣政策有了很大發展，最突出的是從1984年起，中國人民銀行集中履行中央銀行職能，集中統一的計劃管理體制逐步轉變為以國家調控為主的宏觀管理體制。間接的貨幣政策工具開始使用，但信貸現金計劃管理仍是主要的調控手段。1988年發生了較為嚴重的通貨膨脹。從1989年下半年開始，中央銀行采取了嚴厲的緊縮性貨幣政策。

（三）以反通貨膨脹為主要目標的貨幣政策

我國的經濟經歷了1990～1992年三年的低通貨膨脹期，在當時經濟過熱的情況下，貨幣政策的主要目標是抑制日益嚴重的通貨膨脹，實行適度從緊的貨幣政策。

（四）1998～2008年初的貨幣政策

中國人民銀行自1998年1月起取消了信貸規模管理，貨幣政策的作用范圍和影響力度得到空前提高。1998年在中國宏觀經濟出現通貨緊縮的情況下，人民銀行加大了對經濟的支持力度。貨幣政策的提法經歷了“穩健的”、“努力發揮作用”、“進一步發揮作用”等階段，促進經濟增長的政策意圖相當明顯。

1998～2002年，中國人民銀行采取了以下貨幣政策措施，刺激國內需求，遏制消費物價指數持續負增長和企業開工不足、失業人口不斷增長的勢頭：大幅度降低利率，擴大貸款利率浮動區間；加大公開市場操作力度，靈活調控基礎貨幣；取消貸款限額控制，靈活運用信貸政策，調整貸款結構。

2003年初，針對經濟中出現貨幣信貸增長偏快，部分行業和地區盲目投資和低水平擴張傾向明顯加劇等問題，中國人民銀行保持了貨幣政策的穩定性和連續性，繼續實行穩健的貨幣政策，具體政策措施有：穩步推進利率市場化進程；加強通過公開市場業務操作調控基礎貨幣的能力；上調存款準備金率，實行差別存款準備金率制度；加強房地產信貸業務管理；

適時對金融機構進行窗口指導。

三、當前我國的貨幣政策及其效果（2008年至今）

2008年以來，我國經濟社會發展經受到多方面嚴峻考驗，克服了國內特大自然災害和國際經濟金融環境等不利因素，國民經濟保持了平穩較快發展。這一時期，我國靈活運用公開市場操作、利率、存款準備金率等工具，并堅持區別對待、有保有壓，引導新增信貸資源向“三農”、中小企業和災區重建等重點領域和經濟薄弱環節傾斜。同時，繼續穩步推進金融企業改革，保持人民幣匯率基本穩定，改進外匯管理，維護總量平衡。

調整公開市場操作力度，保證流動性供應。一是優化操作工具組合和期限結構；二是中央銀行票據發行利率適度下行；三是適時開展中央國庫現金管理操作。下調存款準備金率。下調存貸款基準利率。加強窗口指導和信貸政策引導。穩步推進金融企業改革。加快外匯管理體制改革。

四、對近期我國貨幣政策的建議

當前國際金融市場劇烈動蕩，世界經濟受到嚴重沖擊，對我國經濟的負面影響已經顯現并日益加重。因此必須全面貫徹靈活審慎的宏觀經濟政策，有效應對國際金融危機的嚴重沖擊。下一階段，我國將實行適度寬松的貨幣政策，進一步提高金融調控的預見性、針對性和靈活性，根據形勢變化適時適度開展政策操作，把握好重點、節奏、力度，著力維護貨幣穩定和金融穩定，促進經濟又好又快發展。具體措施表現在以下幾個方面：

（一）加強國際協作，提升市場信心

維護金融市場和金融體系穩定運行。

（二）繼續適當放松貨幣政策

確保金融體系流動性充足，及時向金融機構提供流動性支持，與積極財政政策相配合，積極支持擴大內需，加大金融對經濟增長支持力度。在近期要防止通貨緊縮，由于大量的流動性注入在經濟好轉后可能轉化為通脹壓力，因此在長期要防止通貨膨脹。

（三）可擇機推進資源價格形成機制改革

促進經濟結構優化和發展方式轉變，為長期內保持價格總水平的基本穩定奠定基礎。

（四）優化信貸結構

鼓勵金融機構加大對中小企業、“三農”、災后重建、助學、就業等的信貸支持，發展循環經濟，有針對性地培育和鞏固消費信貸增長點。同時，繼續限制對“兩高”行業和產能過剩行業劣質企業的貸款。

（五）著重公開市場操作

均衡流動性。從目前數據和相關表態看，利率和準備金率調整的空間和可能性已經較小，應更多考慮在公開市場上的回籠操作，以均衡流動性在全年各月的分布。努力保持幣值穩定，促進經濟增長。

總之，我們要合理地制定貨幣政策，恰當地運用貨幣工具，有效地應用宏觀調控，從而使我國經濟社會平穩、健康地度過金融危機。

(一)轉型期中國貨幣政策操作實踐的回顧

改革開放以前，中國實行高度集中的計劃經濟體制，宏觀經濟調控主要依靠計劃和財政手段，貨幣、信貸手段處于從屬地位。在“大一統”的金融格局下，中國人民銀行集中中央銀行與專業銀行、銀行與非銀行金融機構的諸多職能于一身，貨幣政策實際上就是綜合信貸政策。20世紀80年代，隨著傳統計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，金融改革和貨幣政策的操作方式也有了很大的發展和變化。中國人民銀行于1984年開始專門履行中央銀行職能，集中統一的計劃管理體制逐步轉變為以國家直接調控為主的宏觀調控體制。雖然信貸現金計劃管理仍居主導地位，但間接金融工具已開始啟用。這一期間是我國經濟高速發展時期，大量超經濟增長發行的貨幣導致商品供需失衡，物價持續上漲。中國人民銀行針對三次貨幣擴張，進行了三次貨幣緊縮。

進入20世紀90年代，隨著中國金融體制改革的逐步深人，貨幣政策操作逐步向間接調控轉變。從1993年到2005年，中國貨幣政策操作可以明顯地分為三個階段：第一階段從1993年到1997年，通過實行適度從緊的貨幣政策，積極治理通貨膨脹，成功實現了“軟著陸”；

第二階段從1998年開始到2002年，貨幣政策以適度放松為主要特征，旨在治理通貨緊縮，促進經濟增長。第三階段，從2003年開始至今，貨幣政策調控的明顯特征是為了防止出現新一輪的經濟過熱。

1.1993—1997年的貨幣政策操作

由于80年代中后期開始對國有企業的放權讓利以及軟預算約束的存在，中國經濟在90年代初期出現了明顯的“泡沫”勢頭，帶來了一系列問題：一是投資與消費需求同時膨脹；二是通貨膨脹高達兩位數；三是貨幣供應量超常增長；四是金融秩序混亂。

針對1993—1994年出現的嚴重通貨膨脹現象，中央開始推行從1993—1997年長達4年之久的“軟著陸”宏觀調控。從治理金融秩序入手，深化金融體制改革，引導金融交易行為，完善金融法規建設，強化中央銀行的宏觀調控能力，并且加強了宏觀政策之間的協調配合。在這一時期采取的貨幣政策主要有：第一，整頓金融秩序。第二，強化了中央銀行的宏觀調控能力。第三，調整了貨幣政策的中介目標，采用新的貨幣政策工具。從1994年第三季度開始，中央銀行正式向社會公布季度貨幣供應量指標，1995年初宣布將貨幣供應量列為貨幣政策的控制目標之一，1996年開始公布貨幣供應量的年度調控目標。第四，靈活運用利率杠桿，加強利率監管。第五，實施匯率并軌，干預匯率形成，協調運用本外幣政策。通過以上貨幣政策的綜合運用以及其他政策的協調配合，從1993年下半年開始的以整頓金融秩序、治理通貨膨脹為首要任務的金融宏觀調控取得了明顯效果。通過4年的宏觀調控，我國經濟也成功實現了“軟著陸”.2.1998--2002年的貨幣政策操作

1998——2002年，中國人民銀行針對中國面臨的通貨緊縮形勢，積極采用各種貨幣政策措施，主要有：第一，大幅度降低利率水平，擴大貸款利率浮動區間，穩步推進利率市場化進程。1998年中央銀行共下調3次利率水平，1999年6月10日和2002年2月21日又下調2次利率水平后，居民儲蓄存款利率為1.98%。第二，加大公開市場操作力度，靈活調控基礎貨幣。中國人民銀行于1996年4月首次開展公開市場業務，1998年恢復后，公開市場業務日益成為貨幣政策操作的重要工具，1999年公開市場業務債券操作成交7076億元，凈投放基礎貨幣1919.7億元；2000年為控制商業銀行流動性，穩定貨幣增長率，人民銀行從前兩年以投放基礎貨幣為主轉向收回商業銀行過多的流動性。第三，取消貸款限額控制，靈活運用信貸政策，調整貸款結構。第四，加強對商業銀行的“窗口指導”。

3.2003--2005年的貨幣政策操作

這段時間中央銀行采取的貨幣政策主要有：第一，逐步完善公開市場操作體系，靈活開展公開市場業務，保持基礎貨幣的平穩增長。2003年開始我國外匯供給持續大于需求，且每年的外匯儲備持續增加(見表3)。第二，充分發揮利率的調節作用，逐步推進利率市場化改革。在2002年2月21日最后一次降低金融機構的存貸款利率后，隨著宏觀經濟形勢的變化，中央銀行開始調高利率。同時，本著先放開貨幣市場利率和債券市場利率，再逐步推進存、貸款利率的市場化的指導思想，存、貸款利率市場化按照“先外幣、后本幣；先貸款、后存款；先長期、大額，后短期、小額”的順序進行。第三，發揮信貸政策在經濟調整中的積極作用。第四，人民幣匯率體制改革逐步深化，匯率形成機制逐步完善，外匯儲備穩步增長。近年來，中國人民銀行在匯率體制改革上不斷探索，采取了一系列深化外匯管理體制改革、保持人民幣匯率穩定、促進國際收支平衡的措施。在匯率形成機制方面，經國務院批準，中國人民銀行宣布自2005年7月21日開始實行以市場供求為基礎，參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度。央行和外匯管理局也以此為契機，加快了外匯管理體制改革的步伐，大力發展外匯市場。

三.當前經濟形勢下的財政政策與貨幣政策

2008年11月,國務院常務會議提出，在世界金融危機日趨嚴峻、我國經濟遭受沖擊日益顯現的背景下，中國宏觀調控政策作出了重大調整，將實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并在今后兩年多時間內安排4萬億元資金強力啟動內需，促進經濟穩定增長。

會議指出,為抵御國際經濟環境對我國不利影響，必須采取靈活審慎的宏觀經濟政策，以應對復雜多變的形勢。當前要實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，確定出臺進一步擴大內需的十項措施，涉及加快民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建，提高城鄉居民特別是低收入群體的收入水平，促進經濟平穩較快增長。

綜合各方專家判斷看，這次席卷全球的國際金融危機，對我國經濟不利影響大于1998年的亞洲金融危機。當前外需減弱，一些企業出現經營困難，投資下滑，內需不振，如果不及時采取有力措施，中國經濟存在下滑的風險。此時重新啟用積極的財政政策，配合實施適度寬松的貨幣政策，擴大投資規模啟動國內需求，是應時之需、必要之策。

積極的財政政策，就是通過擴大財政支出，使財政政策在啟動經濟增長、優化經濟結構中發揮更直接、更有效的作用。這一政策曾在1998年后應對亞洲金融危機、國內遭遇特大洪災等沖擊，發揮了重要的作用，有效拉動了經濟增長。2005年，鑒于國內社會投資明顯加快，經濟活力充沛，積極的財政政策實施7年后正式退場，轉為穩健的財政政策。

適當寬松的貨幣政策意在增加貨幣供給，在繼續穩定價格總水平的同時，要在促進經濟增長方面發揮更加積極的作用。1998年在我國實行積極的財政政策的同時，實行穩健的貨幣政策。2007年下半年，針對經濟中呈現的物價上漲過快、投資信貸高增等現象，貨幣政策由“穩健”轉為“從緊”。如今，貨幣政策轉為“適當寬松”，意味在貨幣供給取向上進行重大轉變。

第二篇：淺談我國近年來貨幣政策

淺談我國近年來貨幣政策

姓名：陳晨學號：2009442531班級：09會計本科5班

2008年上半年我國實行“從緊的貨幣政策”。原因如下：1.由于外貿順差和儲蓄的較快增長，導致外匯儲備增長偏快，產生了流動性過剩的可能性。為了應對每年4000億—5000億美元的外匯儲備增長帶來的基礎貨幣投放過多，必須實行從緊的貨幣政策。2.由于儲蓄率過高，導致投資高位運行，經濟增長速度偏快。3.從目前來看，08年物價上漲主要還是屬于一種外部輸入的成本推動型的價格上漲，但如果貨幣增長速度過快，就可能導致總需求膨脹。為了防止價格上漲演變為全面的通貨膨脹，也必須實行從緊的貨幣政策。通貨膨脹說到底是一種貨幣現象，控制貨幣的增長速率，都會起到抑制通貨膨脹的作用。4.次貸危機使美國及全球經濟面臨一定的衰退壓力，近期我國部分地區又發生了雨雪冰凍等災情。防止經濟增長由偏快轉為過熱、防止價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹，也就是要防止在外匯儲備大規模增長的背景下貨幣增長速度過快。

2008年下半年隨著金融危機演變一場罕見的經濟危機開始對我國的實體經濟產生影響，由于世界經濟出現衰退以及由于高利率和國際壓力等造成人民幣大幅升值，使得出口規模的大幅減少； CPI在六月見頂后出現了逐漸回落的走勢，通脹形勢趨于好轉，加上中國股市一蹶不振連創新低，GDP也開始下滑，保經濟增長再次被提上中央日程，所以央行為了貫徹中央保持經濟增長政策，一改前期緊縮的貨幣政策為靈活的貨幣政策并逐步轉變為現在寬松的貨幣政策。具體如下：1.調減公開市場對沖力度，引導中央銀行票據發行利率適當下行，保證流動性供應。2.連續下調基準利率，下調存款準備金率，增加市場貨幣供應量，擴大投資與消費。3.2008年10月27日還實施 首套住房貸款利率7折優惠；支持居民首次購買普通自住房和改善型普通住房。4.取消了對商業銀行信貸規劃的約束。5.堅持區別對待、有保有壓，鼓勵金融機構增加對災區重建、“三農”、中小企業等貸款。6.促進對外貿易：一是增加出口退稅；二是人民幣升值，都是增加出口競爭力的手段；

2009年中國經濟經受了國際金融危機的嚴峻考驗。面對極其復雜的國內外形勢，我國堅持積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，全面實施并不斷完善應對國際金融危機的一攬子計劃，2009年率先實現經濟形勢總體回升向好。中國人民銀行按照黨中央、國務院統一部署，認真貫徹適度寬松的貨幣政策，保持銀行體系流動性充裕，引導金融機構擴大信貸投放，優化信貸結構，加大金融支持經濟發展的力度。總體上，適度寬松的貨幣政策得到了有效傳導，對擴張總需求、支持經濟回升、遏制年初的通貨緊縮預期發揮了關鍵性作用。同時，中國人

民銀行十分重視信貸平穩可持續增長和防范金融風險，前瞻、靈活地調整政策重點、力度和節奏。經過努力，三、四季度信貸增長比上半年有所放緩，節奏更趨平穩，有利于防范和化解可能影響經濟長期穩定發展的風險。

2010年適度寬松的貨幣政策。在保持經濟穩定增長的前提下，加大對通脹預期的管理力度，適度回收流動性。同時要妥善應對各種挑戰，強化金融風險管理。2010年，中國經濟繼續朝宏觀調控的預期方向發展，運行態勢總體良好。消費平穩較快增長、固定資產投資結構繼續改善、對外貿易快速恢復，農業生產平穩增長，工業生產增長較快，居民收入穩定增加，但價格上漲壓力較大。2010年，中國人民銀行按照黨中央、國務院的決策部署，繼續實施適度寬松的貨幣政策。（1）從抑制通脹角度出發，貨幣政策應由側重于“寬松”轉向“適度”。處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構和管理通脹預期的關系，逐步引導貨幣條件從反危機狀態向常態水平回歸。（2）信貸政策應更加注意支持經濟結構調整和發展方式轉變.（3）面對復雜形勢，更要注意防范金融風險（4）繼續完善人民幣匯率的形成機制，加大外匯市場的波動幅度，更好地發揮市場在匯率決定過程中的作用，使人民幣匯率能夠在合理的均衡水平上保持基本穩定。深入推進金融改革，改進外匯管理，維護金融穩定和安全。2011年穩健的貨幣政策（偏向緊縮型），防止流動性過熱。原因主要為通脹壓力持續，穩定物價依舊為重點；實際貨幣投放量過大引起物價上漲；國內經濟穩定增長；發達經濟體多寬松的政策引發人民幣大量增值和熱錢流入。因而2011年一是著力提高貨幣政策的針對性和靈活性，進一步鞏固國民經濟發展的良好勢頭。針對經濟運行的新形勢新情況，及時調整貨幣政策力度。按照“區別對待、有扶有控”的原則，引導金融機構加大對國家重點產業調整振興、經濟社會薄弱環節、就業、消費、節能環保、戰略性新興產業等方面的支持，嚴格控制對高耗能、高排放和產能過剩行業貸款。認真落實國家房地產宏觀調控政策，實施更為嚴格的差別化住房信貸政策。會同有關部門出臺金融支持中小企業發展的政策措施。積極改進和完善涉農金融服務。加大對區域經濟協調發展和企業“走出去”戰略的信貸政策指導。面對外部金融危機造成的影響,和國內情況的現狀，我國的貨幣政策要更靈活,更有針對性。當前我國經濟正處于企穩回升的關鍵時期,保持經濟平穩較快發展仍是我們面臨的首要任務。為了進一步穩固發展的基礎,自2009年以來，我國貨幣政策為保證信貸投放適度增長,靈活運用政策工具,強化結構性調整,引導資金進入實體經濟，一是堅持適度寬松的貨幣政策,運用市場工具動態微調貸款結構。二是積極引導商業銀行對信貸投放進行結構性調整。信貸投放要向有效推動民間投資和消費增長傾斜,加大對節能減排、“三農”、助學、就業等的信貸支持,堅決限制對“兩高”行業和產能過剩行業中劣質企業貸款;引導信貸資金進入實體經濟,使信貸投放向有效推動民間投資和消費增長傾斜,防止貸新還舊累積不良貸款的風險。

第三篇：我國貨幣政策的未來

我國貨幣政策的未來

我國再金融危機的背景下繼續實施適度寬松的貨幣政策。主要是實行低利率政策，減輕企業貸款、融資成本負擔，釋放居民消費，鼓勵和擴大消費；實行低存款準備金率政策，向市場釋放流動性；開放商業銀行信貸規模控制，促使信貸資金。快捷、順暢的支持經濟發展。2010年全年再適度寬松貨幣政策的影響下經濟穩步增長的同時出現流動性過熱現象，CPI指數持續升高。再上半年出現的各種指標持續升高的情況下央行三次調高存款準備金率同時在今年10月份調高存貸款基準利率0.25個百分點抑制通貨膨脹的壓力。

近兩年各國應對金融危機同樣采取寬松貨幣政策，促進本國就業率，鼓勵擴大消費，向市場投放流動性。金融危機的到來使歐美國家遭受重創經濟復蘇低于預期，近期美國宣布繼續實行寬松貨幣政策。但隨著金融危機的退去在今年相繼以有澳大利亞、印度等國宣布加息。隨著加息周期的開始我國在明年有可能由現行的適度寬松的貨幣政策轉向為穩健的貨幣政策。

如果我國明年繼續實行適度寬松的貨幣政策對通貨幣膨脹的壓力肯定會加大，隨著歐美實行寬松政策全球大宗商品價格不斷推高也會傳導至我國，全球流動性泛濫也會導致熱錢持續流向新興經濟體，從而產生更大的資產泡沫。如果實行穩健的貨幣政策可以隨時調節經濟變化帶來的風險，能夠保證經濟的基本穩定，有針對性和靈活性，可以保持經濟平穩較快增長管理通脹預期.管理價格體系.加強流動性管理，引導信貸速度增長并優化信貸結構，支持經濟結構調整。今年人民幣大幅升值但實行穩健貨幣政策對人民幣的升值壓力也是有所增強的。總體來說隨著流動性的泛濫，資產泡沫的居高不下，通貨膨脹的強烈預期，明年我國可能實行穩健的貨幣政策。

第四篇：我國網絡游戲法律規制的歷史演進探析（xiexiebang推薦）

我國網絡游戲法律規制的歷史演進探析

[摘要]網絡游戲自問世以來，作為受眾之多的新的休閑娛樂方式和新興產業，對之進行法律規制，將社會主義核心價值觀和唱響網上主旋律貫徹于網絡游戲法律規制的全過程，既是網絡游戲法律規制的目標，也是推進我國網絡游戲管理法制化的一項重要內容。通過梳理與網絡游戲相關的各種規范性文件，分析不同時期不同規范性文件中針對網絡游戲的規制內容、方法和手段以及效果等，總結我國網絡游戲法律規制的發展歷程對已取得的初步成果進行歸納，為網絡游戲法律規制體系的建設和完善提供重要參考。

[關鍵詞] 網絡游戲 法律規制 歷史演進

我國最早出現的網絡游戲應該是1998年的聯眾棋牌游戲。但業內人士認為，2000年華彩公司推出的《萬王之王》才真正標志著完整意義的網絡游戲開始進入我國市場運營。從這一時間節點上說，網絡游戲在我國的發展僅15年有余。而我國對網絡游戲進行法律規制的起步明顯較晚，甚至可以說相對滯后，在經歷了空白期、快速發展期和初步形成期三個階段之后，以網絡游戲法律規制為基礎，在改進網絡內容建設、推進網絡依法有序運行、保護未成年人合法權益、引導青少年人健康發展等方面取得了一定的成績，初步形成了我國網絡游戲法律規制體系。將與網絡游戲相關的各種規范性文件進行梳理，分析不同時期、不同規范性文件中針對網絡游戲的規制方法、手段、內容以及效果等，總結我國政府對網絡游戲規制的基本經驗，為網絡游戲法律規制的完善以及網絡游戲規制體系的建立提供重要參考。

一、我國網絡游戲法律規制的發展歷程

何為法律規制，理論界并沒有統一明確的定義。對網絡游戲的法律規制可以理解為規制主體運用法律、法規、規章、命令等手段，對網絡游戲相關企業的活動進行干預、控制、監督和管理，并以法律為依據對其進行處罰。在我國，法律規制的主體包括全國及地方各級人大及其常委會作為監督機關和立法機關，也有國務院作為承擔直接監督職能的同時制定相應的行政法規，還有政府相關部門，如文化部、信息產業部、公安部、國家工商行政管理總局等，它們作為具體執行政策和法律的行政部門，通過部門規章對網絡游戲進行行政法律規制。以我國網絡游戲的發展為參照，對比于網絡游戲法律規制的發展，可將我國網絡游戲法律規制的發展歷程劃分為三個階段。

（一）空白期

從1998年我國國內開始出現網絡游戲到2000年網絡游戲進入市場運營，再到2002年網絡游戲在國內進入發展時期，我國始終沒有出臺一份關于網絡游戲或者網絡文化方面的任何法律規制文件，這段時間屬于網絡游戲法律規制的空白期。

從1998-2002年，國家進行規制的客體重點放在了網絡安全和網絡游戲運營載體——互聯網上網服務營業場所上。1998年底頒布了《公安部、信息產業部、文化部、國家工商行政管理局關于規范“網吧”經營行為加強安全管理的通知》，2000年年末頒布了《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》，2001年4月多部門又聯合發布了《互聯網上網服務營業場所管理辦法》，2002年11月國務院出臺了《互聯網上網服務營業場所管理條例》。這些法律、規章等規范性文件或非規范性文件的出臺，其規制的目標在于保障網絡安全、社會穩定以及國家安全。從規范互聯網上網服務營業場所的角度保障網絡的規范運行和使用，但對網絡游戲這一新事物并沒有任何特別關注。

可見，在網絡游戲發展的起步階段，國家將法律規制的重點確定為互聯網給國家安全所帶來的沖擊及負面影響，目的是為了保障互聯網的運行及信息等安全。至于網絡游戲將給國家和人民生活帶來哪些變化并沒有全面系統深刻的認識，更無預見。所以，在國家高層次的立法上沒有任何關于網絡游戲的法律規制文件出臺，在政府部門的行政法律規制的探索上也只限于對互聯網上網服務營業場所的監管。這說明政府在應對新事物的出現和預測其未來影響方面都存在科學認知的缺失，立法規劃上的缺陷，反應遲鈍遲緩，缺乏長遠的全局性眼光。

（二）快速發展期

從2003年7月1日起《互聯網文化管理暫行規定》的實施到2009年《網絡游戲管理暫行辦法》出臺前，是我國網絡游戲法律規制的快速發展期。

這期間，大量的政策法規開始出臺。主要包括，文化部單獨或聯合多部門下發的《互聯網文化管理暫行規定》、《中共中央 國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》、《文化部、中央文明辦、信息產業部、公安部、國家工商行政管理總局關于凈化網絡游戲工作的通知》、《文化部、信息產業部關于網絡游戲發展和管理的若干意見》、中宣部和文化部等六部門下發《關于加強文化產品進口管理的辦法》、《關于進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的通知》、《文化部部署集中開展文化市場執法檢查工作》、《文化部辦公廳關于規范進口網絡游戲產品內容審查申報工作的公告》、《文化部、商務部關于加強網絡游戲虛擬貨幣管理工作的通知》、《“網絡游戲虛擬貨幣發行企業”、“網絡游戲虛擬貨幣交易企業”申報指南》、《文化部辦公廳關于立即查處“黑幫”主體非法網絡游戲的通知》、《文化部關于改進和加強網絡游戲內容管理工作的通知》等規范性文件。

從上述規范性文件的名稱可以看出，這個時期對網絡游戲法律規制的目標、原則，規制的主體、客體，規制的方法和手段都有了明確的規定。尤其是《互聯網文化管理暫行規定》從宏觀上確定了用法律手段對網絡游戲進行規制的原則和未來的發展目標，即凡是從事互聯網文化活動的個人或組織在遵守法律的同時，還要時刻保有為社會帶來益處的意識，在滿足自身利益的同時還要能為社會做貢獻，宣傳“正能量”。

《互聯網文化管理暫行規定》中將那些由互聯網生產、通過互聯網傳播和流通的一切文化產品都確定為互聯網文化產品，包括游戲產品，當然也就包括了網絡游戲這一新生事物。至此，網絡游戲被納入了文化部監管的文化產品的范圍。該《暫行規定》作為層級較高的部門規章，成為了日后對網絡游戲進行監管的法律依據。之后出臺的一系列《意見》、《辦法》、《通知》等對網絡游戲規制的客體也進行明確，既有網吧，也有網絡游戲開發及運營企業，規制的目標和內容主要包括對未成年人保護，對網絡游戲的凈化，促進其發展，對進口網游的審查以及虛擬貨幣管理和非法網絡游戲內容查處等。可見，我國政府專門針對網絡游戲的規制已經正式納入法律規制的日程。但從規制的主體看，主要是政府各部門，不過各部門權責還不甚清楚。最高層級的立法機關即全國人大及其常委會尚未成為主要的法律規制主體，部門規章成為主要的規制工具。可見，全國人大及其常委會制定的法律以及國務院制定的行政法規這兩個層級的立法缺失。從執法監督的角度看，存在執法監督主體單一，執法不力的缺陷。從規制內容看，雖然涉及上網服務營業場所的管理，網絡游戲的具體內容，進口網絡游戲的監管，網絡游戲虛擬貨幣的管理以及對非法網絡游戲的查處等方面內容，但這些都缺乏行之有效的制度設計。同時，在具體執法的過程中，存在運動式執法，比如，一段時間大力查處非法網吧，包括網吧的設立和其中是否有未成年人；一段時間大力查處網絡游戲虛擬貨幣發行行為；又過一段時間針對非法網絡游戲進行檢查等，采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的執法行為。嚴格地說，對網絡游戲的監管缺乏長效機制。

（三）全面推進期

從2010年至今5年多時間，是網絡游戲法律規制的全面推進階段。

這一階段的網絡游戲法律規制文件包括2010年文化部出臺的《網絡游戲管理暫行辦法》，2011年文化部頒布施行的《互聯網文化管理暫行規定》，2013年文化部等15個部委發布的《未成年人網絡游戲成癮綜合防治工程工作方案》等。

在上述法律規制文件中最重要的應該是文化部的《網絡游戲管理暫行辦法》，這是我國第一部專門針對網絡游戲進行全面管理和規范的法律規范性文件，立法層級屬于部門規章。它為網絡游戲法律規制體系確立了明晰的目標定位，即“堅持社會效益優先，保護未成年人優先，弘揚體現時代發展和社會進步的思想文化和道德規范，遵循有利于保護公眾健康及適度游戲的原則，依法維護網絡游戲用戶的合法權益，促進人的全面發展與社會和諧。”明確了我國政府引導網絡游戲健康發展的目標是促進人的全面發展和社會和諧；應該體現的價值基礎是“時代發展和社會進步的思想文化和道德規范”；規定以“法律、法規、國家規定”作為游戲內容應堅守的基本準則；明確規定網絡游戲相關主體責任以規范網絡游戲產業的發展；確認 “國務院文化行政部門是網絡游戲的主管部門，縣級以上人民政府文化行政部門依照職責分工負責本行政區域內網絡游戲的監督管理”；以保護未成年人為主旨，明確網絡游戲經營單位和運營企業承擔的社會責任；以維護行業健康發展為旨歸，明示網絡游戲經營單位和運營企業的法律責任。這一系列的社會責任具有了法定的強制性。《網絡游戲管理暫行辦法》，明確了網絡游戲發展和管理的方向和原則，并且用立法的方式予以確定。這要比《互聯網文化管理暫行規定》確立的原則（即第五條 從事互聯網文化活動應當遵守憲法和法律、法規，堅持為人民服務、為社會主義服務的方向，弘揚民族優秀文化，傳播有益于提高公眾文化素質、推動經濟發展、促進社會進步的思想道德、科學技術和文化知識，豐富人民的精神生活）更有針對性，突出了保護未成年人這個特殊群體優先，保證了國家文化事業的可持續發展。在經濟利益與公眾利益相沖突時，也明確了要優先保證社會效益，這就為政府部門的監管行為提供了明確的指導性的法律依據。

《未成年人網絡游戲成癮綜合防治工程工作方案》確立的遠期目標則是：“建立健全各項工作制度,調動各方力量,形成政府部門主導、全社會共同參與的未成年人網癮綜合防治的聯動格局,有效遏制我國未成年人網癮趨勢。”

上述規范性文件雖然只是部門規章，但其對網絡游戲規制的目標、相關主體的責任以及規制體系的構建都做了較為詳細的規定和規劃，為網絡游戲法律規制的進一步完善奠定了堅實的基礎。

二、我國網絡游戲法律規制取得的初步成果

隨著網絡游戲產業的高速發展，網絡游戲法律規制也隨之逐步建立和完善。在黨和政府的領導下，在網絡游戲行業協會和其他社會力量的不斷參與下，網絡游戲法律規制歷經15年，取得了部分成果，主要體現在：

1.網絡游戲法律規制體系初步形成

當前，與網絡游戲相關的行政法規、部門規章主要有《互聯網上網服務營業場所管理條例》和《互聯網文化管理暫行規定》、《網絡游戲管理暫行辦法》、《未成年人網絡游戲成癮綜合防治工程工作方案》等。這些法規、規章構成了當前網絡游戲法律規制體系。它們對網絡游戲規制的主體、客體和目標等做了明確規定。

其中，《互聯網上網服務營業場所管理條例》是對上網服務營業場所在生存環境上提出條件限制，消滅“黑網吧”的存在以及規范上網服務營業場所的建立和經營。同時，這些合法的上網服務營業場所要保證消費者的上網環境，引導消費者開展文明、健康的上網活動，形成整個社會良好的網上行為風氣。《互聯網文化管理暫行規定》則是強調對互聯網文化的管理，其中將互聯網文化定義為：“通過互聯網生產、傳播和流通的文化產品”，都是本規章的規制對象。故網絡游戲也在其中，因此對網絡游戲的法律規制內容也要符合《互聯網文化管理暫行規定》，以此引導我國網絡游戲健康、有序發展。而在網絡游戲法律規制體系中最重要、也是最直接針對網絡游戲進行規制的當屬《網絡游戲管理暫行辦法》。其規制的客體從網游的研發、生產到上網運營，再到虛擬貨幣的發行和交易等一系列和網游相關的各個環節。其規制的目的是保護未成年人和社會效益，規制網游的內容要弘揚體現時代發展和社會進步，規制網游的運營單位要堅持保護公眾健康及適度游戲的原則，依法維護網游用戶的合法權益。

2013年文化部等15個部委發布的《未成年人網絡游戲成癮綜合防治工程工作方案》和《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》一樣，從未成年人保護的角度出發，增加父母或其他監護人的責任，并就預防和制止未成年人沉迷網絡，禁止傳播毒害未成年人的網絡游戲內容等方面做了明確的規定。《未成年人網絡游戲成癮綜合防治工程工作方案》還把規制的主體擴大為政府部門和全社會的各方力量，其規制的手段是建立政府、學校、家長和社會各方力量聯動的治理體系。這和《網絡游戲管理暫行辦法》強調的“堅持社會效益優先”，“保護未成年人優先”，“保護公眾健康及適度游戲的原則”相輔相成，并細化成工作方案的形式促進這些原則的貫徹實施。由此，我國網絡游戲法律規制體系已經初步形成。

2.網絡游戲的規制目標逐漸明確并最終確立

規制目標是規制體系要達到的目標。由于互聯網是新的文化傳播載體，具有傳播速度快、范圍廣、受眾量大等特點，使得互聯網文化管理尤為緊迫。而網絡游戲作為網絡文化的重要組成部分更易被青少年群體接受，對青少年尤其是未成年人的世界觀、人生觀、價值觀的形成有深遠影響。為了使互聯網依法有序發展，黨的十六大報告在文化建設和文化體制改革中明確指出“互聯網站要成為傳播先進文化的重要陣地。”黨的十七大報告在推動社會主義文化大發展大繁榮部分明確指出，要加強網絡文化的建設和管理，營造良好的網絡環境。黨的十八大報告在扎實推進社會主義文化強國建設中強調“加強和改進網絡內容建設，唱響網上主旋律。加強網絡社會管理，推進網絡依法規范有序運行。”這些都為我國網絡文化管理體制建設指明方向，確保網絡依法規范有序運行成為了網絡管理的政策方針。在這一方針指引下，最終通過《網絡游戲管理暫行辦法》確立了網絡游戲規制的目標和原則，即“堅持社會效益優先，保護未成年人優先，弘揚體現時代發展和社會進步的思想文化和道德規范，遵循有利于保護公眾健康及適度游戲的原則，依法維護網絡游戲用戶的合法權益，促進人的全面發展與社會和諧。”

3、互聯網上網服務營業場所得到進一步規范

從20世紀90年代末期到2002年，是我國互聯網迅速發展但家庭電腦還未普及，即網絡還未進入家庭的階段，網吧成為人們主要的上網場所。尤其是隨著QQ聊天軟件和《傳奇》《萬王之王》等網絡游戲的出現，網吧逐漸成為吸引青少年人的娛樂營業場所。為此，網吧就成為國家重點規制的對象。2001年4月3日信息產業部、公安部、文化部和國家工商行政管理局就聯合發布了《互聯網上網服務營業場所管理辦法》，共25條，其中四部門的職能分別是：國務院信息產業主管部門和省、自治區、直轄市電信管理機構做總負責并協調監督同級其他部門在各自職責范圍內的工作；省、自治區、直轄市電信管理機構負責互聯網上網服務營業場所的經營許可審批和服務質量監督；公安部門負責場所安全審核和違法行為查處；文化部負責場所中含有色情、賭博、暴力、愚昧迷信等不健康電腦游戲的查處；工商行政管理部門負責核發營業執照和對無照經營、超范圍經營等違法行為的查處。本《辦法》對未成年人上網時間的限制為：國家法定節假日的8時至21時18周歲以下的未成年人可以進入，同時，14周歲以下的未成年人進入必須有監護人陪同，即其他時間和條件均禁止未成年人進入。應該說該《辦法》規制目標、對象明確，而且對營業場所涉及的各項行為都有各主管部門負責監督執法。但2002年6月16日北京藍極速網吧縱火案卻暴露了我國網吧監管的漏洞，當日凌晨2：40分，在北京學院路20號無證經營的藍極速網吧內，由于惡意縱火而導致25人死亡，12人受傷。說明黑網吧的存在，并有近40名的青少年人沉迷網絡深夜上網，存在未成年人沒有按照規定的時間上網，以及未成年保護措施沒有落實到位的情況。該事件同時也暴露出黑網吧消防設施不健全的安全隱患，以此事件為契機，進一步規范網吧的經營行為引起了政府的高度關注。為此，國務院于2002年11月15日實施了《互聯網上網服務營業場所管理條例》。此條例比辦法的規定分工更明確，職責劃分更清晰。對于營業場所的設立審批由原省級的電信管理機構改為縣級以上人民政府文化行政部門負責審批和監督管理；將公安機關負責場所安全明確為信息網絡安全、治安和消防安全等幾方面；工商行政管理部門仍然負責場所的等級注冊和執照管理以及無照經營的查處；電信管理部門負責各自職責內的監督管理，并要求這些部門的工作人員不得從事或參與場所的經營管理。從這些變化中可以看出：上網營業場所的審批監督機關由省級電信管理部門改為縣級以上人民政府文化行政部門，更方便審批監督部門對網吧的監督管理。而且條例中對審批程序，尤其是對未成年人的保護進一步加強。對網吧的營業時間、地點、審批登記等都進行了明確規定。同時對治安和消防安全也有規定等。為了能讓全社會都參與到監管中來，提高全社會 藍極速網吧事件_百度百科

http://baike.baidu.com/link?url=GEhbbQAMfr5xB_F7sdrL91GzIyF6Qql3v-EL2uRCSt-A7NOxPsXKhMElcXJ5h_Pud 的參與度，條例第6條明確提出鼓勵全體公民參與監督，并對有突出貢獻者給予獎勵。2011年1月《互聯網上網服務營業場所管理條例》修訂，互聯網上網服務營業場所依法有序運行有了進一步的法律保障。

4、確立網絡游戲健康發展與管理并行的方針

網絡游戲自問世以來，其受眾之多、影響之大為世人矚目，它在為人們提供休閑娛樂的同時，也成為各國經濟發展的生長點之一。自2001年以來，我國網絡游戲市場發展進入了高速增長期，在創造了巨大的產值的同時也帶動了相關產業的發展。正如當時IDC（互聯網數據中心）統計和預測的一樣，“2003年網絡游戲收入最高的是韓國，以3.971億美元穩居首位。排在韓國后面分別是臺灣和中國內地。??未來3年以大型多人在線角色扮演游戲（MMORPG）占統治地位的中國內地網絡游戲市場將首先超過臺灣然后再超過韓國，成為亞太地區最大網絡游戲市場。”事實證明，正是基于國家確立的網絡游戲健康發展與管理并行的方針，我國政府部門在預見到網絡游戲發展潛力的同時，實施了一系列鼓勵和支持網絡游戲產業發展的政策，如構建產業支持體系，貫徹落實國務院《關于鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若干政策》和《振興軟件產業行動綱要》等軟件產業政策。培養網絡游戲策劃、研發和營銷管理人員，鼓勵游戲企業獨立辦學或與高校聯合辦學。培育網絡游戲產業孵化器，鼓勵、引導、扶持國內軟件開發商、網絡運營商、內容提供商等各類企業自己做網絡游戲產品，并鼓勵開發網絡游戲周邊產業，以此擴大和增加我國網絡游戲產業規模，形成產業再生產的良性循環機制。通過這一系列鼓勵措施的實施，我國網絡游戲產業創造了巨大的經濟價值。與此同時，國務院及政府相關部門針對網絡游戲的負面影響，于2005年7月文化部和信息產業部聯合下發了《關于網絡游戲發展和管理的若干意見》。在支持網絡游戲產業健康發展的同時也強調要規范網絡游戲市場秩序，嚴格市場準入，強化對網絡游戲的內容監管，尤其是進口網絡游戲產品。加大對“私服”、“外掛”等違法產品的打擊力度，規范網吧市場秩序等。2010年文化部下發了《網絡游戲管理暫行辦法》，針對網絡游戲產品中存在危害國家安全等違法和不健康內容，侵犯知識產權、破壞市場秩序問題，影響未成年人身心健康的網絡游戲沉謎問題以及游戲產品缺乏原創和精品等問題，進一步明確了加大網絡游戲管理力度、規范網絡文化市場經營行為，提高我國網絡游戲原創水平，促進網絡文化產業的健康發展的網絡游戲發展和管理的方針。

5、保護未成年人優先成為網絡游戲法律規制的重要內容 2 2 IDC預測2005年亞洲網游產值將突破10億美元_互聯網_科技時代_新浪網 http://tech.sina.com.cn/i/w/2004-05-27/0752367700.shtml 《中華人民共和國未成年人保護法》明確立法的宗旨是為了保護未成年人的身心健康，保障未成年人的合法權益，促進未成年人在品德、智力、體質等方面全面發展，培養有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人。

在網絡和網絡游戲發展的過程中，對未成年人的保護首先體現在從《互聯網上網服務營業場所管理辦法》到《互聯網上網服務營業場所管理條例》中關于營業時間和未成年人進入時間的變化上。由于前文提到的藍極速網吧的影響，未成年人禁止進入互聯網上網服務營業場所。文化部和團中央等九部門聯合下發的《關于開展網吧等互聯網上網服務營業場所專項整治的意見》中也有條款表明：要嚴厲查處接納未成年人進入行為。文化行政部門對累計2次接納未成年人進入的網吧等互聯網上網服務營業場所，要責令其停業整頓；對累計3次接納未成年人進入的，要吊銷其《網絡文化經營許可證》；對在規定營業時間以外接納未成年人進入的，一經發現，立即吊銷其《網絡文化經營許可證》。以上這些都是對未成年人的保護。

而《中共中央 國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》則體現了對未成年人的思想加強引導。學校、家庭、社會、城市社區以及其他一切基層組織要切實擔負起加強未成年人思想道德建設的社會責任，整合利用各種教育資源和活動場所，開展富有吸引力的思想教育和文體活動，真正把為未成年人健康成長創造良好社會環境做到實處。各級共青團組織要加強青少年網絡文明教育，廣泛宣傳《全國青少年網絡文明公約》，引導未成年人增強自我保護意識，加強自我管理，自覺遠離網吧，配合文化部等部門開展創建“安全放心網吧”活動。除此以外，為了凈化網絡環境，推廣文明上網，保護未成年人身心健康，有效解決未成年人沉迷網絡游戲的社會問題，2005年6月，新聞出版總署組織有關相關人員共同研究，制定出了《網絡游戲防沉迷系統開發標準》，該系統利用技術手段對未成年人在線游戲時間予以限制。隨后，很多網絡游戲運營企業都簽署了《網絡游戲防沉迷系統開發使用責任書》，向社會承諾“保護未成年人健康，創建綠色網游環境”。為更有效地在未成年人中實行網絡游戲防沉迷系統，新聞出版總署還組織有關方面制訂了配套的《網絡游戲防沉迷系統實名認證方案》，并將這些進行推廣以引導和保護未成年人綠色、健康的上網環境。《網絡游戲管理暫行辦法》中，進一步落實了在網絡游戲管理中落實未成年保護優先的原則。除了在第九條中明確提出網絡游戲不得含有的內容外，在《辦法》第十六條第一款中明確規定：“網絡游戲經營單位應當根據網絡游戲的內容、功能和適用人群，制定網絡游戲用戶指引和警示說明，并在網站和網絡游戲的顯著位置予以標明”。在第十六條第二款中規定“以未成年人為對象的網絡游戲不得含有誘發未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內容，以及恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內容”。在第十六條第三款中規定“網絡游戲經營單位應當按照國家規定，采取技術措施，禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能，限制未成年人的游戲時間，預防未成年人沉迷網絡”。《辦法》第十八條規定：“網絡游戲經營單位應當遵守以下規定：

（一）不得在網絡游戲中設置未經網絡游戲用戶同意的強制對戰；

（二）網絡游戲的推廣和宣傳不得含有本辦法第九條禁止內容；

（三）不得以隨機抽取等偶然方式，誘導網絡游戲用戶采取投入法定貨幣或者網絡游戲虛擬貨幣方式獲取網絡游戲產品和服務”；第二十條規定：網絡游戲虛擬貨幣交易服務企業不得為未成年人提供交易服務；第二十一條規定：“網絡游戲運營企業應當要求網絡游戲用戶使用有效身份證件進行實名注冊，并保存用戶注冊信息”。上述條款的設定體現了我國政府在網絡游戲規制過程中把保護未成年人作為主要目標之一。

6、初步確立了網絡游戲的分級制度

網絡游戲分級制度是很多國家都建立的比較成熟的保護未成年人的一項有利措施，美國、法國、韓國等網絡游戲發達國家均確立了此項制度。在2010年通過實施的《網絡游戲管理暫行辦法》中規定對網絡游戲要標明適用人群，可以說是網絡游戲分級制度的初步確立。《辦法》第十六條第一款明確規定：“網絡游戲經營單位應當根據網絡游戲的內容、功能和適用人群，制定網絡游戲用戶指引和警示說明，并在網站和網絡游戲的顯著位置予以標明。”標明適用人群是分級制度的基本要求。該規定意味著對網絡游戲的分級是網絡游戲經營單位的法定義務。同條第二款“以未成年人為對象的網絡游戲不得含有誘發未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內容，以及恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內容。”說明對未成年人的保護更進一步。比網絡游戲禁止含有的內容有所擴展，只要有可能妨害未成年人身心健康的內容都不能在以未成年人為對象的網絡游戲中呈現。即在標明是適宜未成年人玩的網絡游戲中內容只能是積極、健康向上的。同條第三款“網絡游戲經營單位應當按照國家規定，采取技術措施，禁止未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能，限制未成年人的游戲時間，預防未成年人沉迷網絡。”又為網絡游戲的經營單位附加了義務，要給針對未成年人的網絡游戲使用防沉迷技術，無條件保護未成年人。同時還對網絡游戲的經營單位附加防沉迷系統的開發義務。若違反此條規定，則由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構責令改正，沒收非法所得，并處10000元以上30000元以下罰款（第三十一條規定）。上述制度雖然并未明確確定為網絡游戲的分級制度，但實質內容確實屬于基于未成年人的特殊保護而進行的分級管理，這也有利于網絡游戲的進一步健康發展。網絡游戲是一柄雙刃劍，既能為國家經濟貢獻巨額利益，也能使意志薄弱的未成年人沉迷其中，成為社會毒瘤。法律規制的目的則在于抑制其消極影響，將其積極效應發揮最大化。通過以上對網絡游戲法律規制內容進行歷史梳理，肯定當前已經取得的已有成績，并發現不足，盡早將網絡游戲法律規制體系建立起來加以完善。

第五篇：我國監獄行政處罰形式的歷史演進與適用程序

內容摘要： 監獄對罪犯適用行政處罰應執行《行政處罰法》，行政處罰形式宜為警告、禁閉、罰款、沒收非法財物、責令賠償或科以某種作為的義務。對罪犯適用行政處罰過程中，監獄規范執法活動，保障罪犯合法權利必須依據法定程序，必須用一套程序制度保障實施。

監獄對罪犯適用行政處罰應執行《行政處罰法》，行政處罰形式宜為警告、禁閉、罰款、沒收非法財物、責令賠償或科以某種作為的義務。對罪犯適用行政處罰過程中，監獄規范執法活動，保障罪犯合法權利必須依據法定程序，必須用一套程序制度保障實施。

我國清朝末年至民國時期，監獄對罪犯違反監規紀律的處罰形式主要包括日常生活處遇限制和禁閉，行政處罰沒有單列。但是，受懲罰過程中罪犯的權利種類逐漸增多，處罰形式也有逐漸趨向人道、文明的趨勢。建國以后，在有關監獄的法律、法規中，行政處罰才從對罪犯日常生活處遇的限制、制裁中分離、單列出來。但是，在行政處罰的方式中卻列出了一個不規范的“記過”。

1、清朝末年與北洋軍閥政府時期的《監獄規則》

清朝末年是早期監獄立法的雛形期，監獄改良運動是北洋軍閥政府正式頒布《監獄規則》的前奏。

中國歷史上的第一部監獄法典是《大清監獄律草案》。1904年清政府設立修訂法律館，沈家本任修訂法律大臣。他同武廷芳等人進行了一系列獄制改良的立法活動。1908年，清政府聘請了日本監獄學家小河茲次郎出任獄務顧問，起草監獄律及設計改建監獄的規劃。同年《大清監獄律草案》遞交法律館審查，于1910年上奏，但未頒布實施。據《大清監獄律草案》第一百九十四條規定：“懲罰之種類如下：

一、叱責；

二、三月以內停止賞遇；

三、廢止賞遇；

四、三次以內禁止接見；

五、三次以內禁止發受書信；

六、三月以內禁止閱讀書籍；

七、十五日以內停止陳請作業；

八、一月以內停止使用自備之衣類臥具及雜具；

九、一月以內停止自備糧食；

十、七日以內 停止運動；

十一、削減作業賞遇金之一部或全部；

十二、七日以內之減食；

十三、二月以內之獨慎；

十四、七日以內之屏禁。獨慎令受罰人晝夜屏居于罰室內，其課作業與否得斟酌情形定之。屏禁令受罰人晝夜屏居于罰室內，暗其罰室，禁用臥具。”

《大清監獄律草案》第十二條規定了在監人不服的申訴權、申訴方式、監獄官員的回避及申訴裁決的效力。

《大清監獄律草案》是中國第一部獨立的監獄法，基本上照搬了日本的監獄法。雖然沒有頒布施行，但是卻成為1913年北洋軍閥政府頒布的《監獄規則》的藍本。

北洋軍閥統治前后持續了16年，從1912年起到1928年起到1928年奉系軍閥張作霖在皇姑屯被日本關東軍炸死，北洋軍閥政權宣告覆滅。1912年4月至1916年6月是袁世凱統治時期，1916年6月至1920年、1920年至1924年、1924年至1928年分別為皖系、直系、奉系軍閥統治階段。由于政權更迭，連年戰爭，雖然全國創辦了80座新式監獄，頒布了一些監獄法規，但是，由于國庫空虛、監獄經費拮據，新監難以維持，受戰亂影響較大。這一時期的《監獄規則》規定：在監者違反監規紀律時處以面責，停止發受書信、接見及閱讀書籍，減食、停止運動，減削賞與金，慎獨、暗室監禁，酌減賞與金等懲罰。受罰者有疾病及其他特別事由時得停止懲罰。受懲罰者，有悛悔情狀時免除處罰。以上條款與《大清監獄律》的內容大同小異。

2、民國時期的監獄和監獄法規。

民國時期1927年至1949年的監獄，一方面基本上承襲清末、北洋軍閥政府的獄制，同時又吸取了資本主義國家監獄立法的一些內容，監獄法規比較完備、嚴密。這期間南京國民政府于公布了《監獄規則》和《監獄處務規則》（1928年10月），《監獄行刑法》和《監獄條例》（1946年1月19日）。軍政部公布了《軍人監獄規則》（1930年8月）。監獄的內部機構設置、各級管理人員的任職條件等內容，《中華人民共和國監獄法》至今沒有規定，可見其詳細和完備。

民國十七年十月國民政府司法部公布的《監獄規則》第八十六條規定：“在監者違反監獄紀律時得處以下各種之懲罰：

一、面責；

二、三月以內停止賞遇；

三、撤消賞遇；

四、三次以內停止發受書信及接見；

五、三月以內停止閱讀書籍；

六、七日以內停止運動；

七、減削賞遇金之一部或全部；

八、二月以內之慎獨；

九、五日以內之暗室禁閉。前列一與各種懲罰得并科之。”

民國十九年八月軍政部公布的《軍人監獄規則》增加了“掌責”（由監獄長酌量情節輕重得施以四十板以下之掌責）。

康德四年十一月公布的《偽滿洲國監獄法》第六十二條規定：“懲罰之種類如下：

一、叱責；

二、七日內停止運動；

三、二月內禁止閱讀書籍；

四、二月內禁止使用筆墨；

五、削減作業賞遇金之一部或全部；

六、七日以內之屏禁；

七、二月內停止賞遇；

八、廢止賞遇；

九、十五日以內停止著用自備之衣類、寢具；

十、十五日以內停止自備飲食。第一項各款之懲罰得并科之。”

臺灣監獄，罪犯受行政處罰時，其權利較以往已有所擴大。

臺灣現行的《監獄行刑法》是民國三十五年一月公布三十六年六月十日開始施行的。以后經過多次修訂。該法第七十六條規定：“受刑人違背紀律時，得施以下列一款或數款之懲罰：一訓誡。二停止接見一至三次。三強制勞動一至五日，每日以２小時為限。四停止購買物品。五減少勞作金。六停止戶外活動一至七日。”第七十八條規定了告知與辯解權，第七十九條規定了撤消懲罰的情形。

3、新民主主義革命時期人民民主政權的監獄和監獄法規

中國共產黨領導的政權建立的監獄溯源于1927年11月至1931年11月中華蘇維埃共和國成立期間，早期是在各地工農武裝暴動的過程中，各地肅反機關建立的拘留所、看守所。關押對象主要是各種反革命犯和部分刑事犯。由于政權不穩，經常處于游擊狀態，因而以看管住犯人不逃跑為主，管理簡單，沒有制定專門的監獄法規。1932年8月10日，中華蘇維埃司法人民委員會頒布《中華蘇維埃共和國勞動感化院暫行章程》，這是工農民主政權的第一部監獄法規，監獄管理初步有法可依。勞動感化院既是改造機關又是生產單位，是后來人民民主政權監獄機關的雛形，這時除看守所關押未決犯外，還設立了苦工隊 用以關押短刑犯。這一時期曾出現了左傾錯誤，如：1934年5月人民委員會發布訓令，在戰爭地區對地主全部編入永久勞役隊，富農編入臨時勞役隊，強制勞動。后來隨著南方根據地的喪失，監獄數量逐漸減少。

1937年7月7日“蘆溝橋事變”后，中國歷史進入了抗戰時期。隨著敵后抗日根據地的開辟和抗日民主政權的建立，各根據地的監獄陸續產生。抗日民主政權的監獄經歷了三個發展階段，1937年至1940年時期缺乏監獄管理經驗和統一的監獄管理制度以及舊的監獄管理制度和思想的影響，各監獄不同程度的出現過管理方面的偏差。1941年至1943年期間，監獄形態由單一的看守所發展為專門的刑罰執行機關-------自新習藝所和監獄，1937年7月12日陜甘寧邊區高等法院成立并建立了高等法院看守所，1941年后，縣級看守所設立。1942年9月陜甘寧高等法院監獄建立。1943年至1945年，頒布一系列監獄法規和監獄管理制度。

陜甘寧邊區的監獄規定了罪犯不服處罰的申訴權。

1944年《陜甘寧邊區高等法院在押人犯服刑獎懲辦法》第十三條規定：“如人犯服役有消極怠工或其他不良行為者，得按情節之輕重給予下列懲罰：“

（一）批評（包括個人及小組批評）；

（二）全體討論斗爭；

（三）停止或撤消獎金之一部或全部（此項所稱一部或全部分月季年三種，視其情節輕重定之）”。第十六條規定了不服懲罰的申訴權。即：“實施第十三條第三款懲罰應經各部門會議通過，如被懲罰人不服，得向本院申訴”。《陜甘寧邊區高等法院監獄管理規則》第十三條規定：“守法人如有違反規則，按情節輕重予以下列各種處分：

一、打掃公共衛生；

二、于工作時間外加工或分配較苦的工作；

三、扣除應得獎勵或紅利之全部或一部；

四、刑事處分。”

陜甘寧邊區政府將“刑事處分”與不屬于同一層面的內容混列在一起，反映當時特定的歷史條件下立法的局限性。

解放戰爭時期成立的管訓隊以收押俘虜為主，勞動改造隊以生產為主、半軍事化管理，這一時期主要是專項打擊的文件、政策，沒有產生專門的監獄法規。

4、建國以后的監獄和監獄法規

建國初期的監獄主要是關押土改、剿匪反霸、鎮壓反革命運動中的反革命分子和國民黨軍隊的俘虜，當時，國家財政十分困難。1951年5月在全國第三次公安工作會議上，毛澤東指示“為了改造這些犯人，為了解決監獄的困難，為了不讓判處徒刑的反革命分子坐吃閑飯，必須著手組織勞動改造工作”。于是，全國的縣、專署、省、大行政區、中央各級均設立了勞動改造管理部門，開始勞動改造罪犯。1954年8月26日中華人民共和國政務院通過的《中華人民共和國勞動改造條例》（以下簡稱《勞改條例》）。

1966年至1976年十年**時期，監獄工作受嚴重破壞。全國監獄數量減少百分之六十，法規、正常秩序被踐踏，制造了以一大批冤假錯案。

行政處罰的名稱和形式是在建國以后的監獄法規中開始出現的，這是監獄立法的進步，但是，在行政處罰的形式中卻出現了不規范的“記過”這一“罰種”。清末至建國前成文的監獄法均沒有“記過”之規定。正式出現“記過”規定的是《勞改條例》第六十九條：“犯人有下列情形之一，可以依據不同情節，給予警告、記過或者禁閉等懲罰：

（一）有妨礙其他犯人改造的行為的；

（二）不愛惜和損壞生產工具的；

（三）在勞動中懶惰怠工的；

（四）有其他違反管理規則行為的。”第七十條規定獎勵和懲罰“經過勞動改造機關負責人審核批準后，宣布執行。