第一篇：30年回顧與展望：我國財政體制改革的經驗成就與目標訴求

30年回顧與展望：我國財政體制改革的經驗成就與目標訴求

以1978 年召開的黨的十一屆三中全會為發端，中國共產黨帶領全國人民以一往無前的進取精神和波瀾壯闊的創新實踐，開辟了改革開放的新時代。在30 年的改革開放過程中，財政體制的改革是向規范的市場經濟財政體制不斷邁進的30 年，是促進綜合國力不斷增強的30 年，是廣大人民群眾在財政改革發展中得到實惠最多的30 年。

一、30 年財政體制改革的發展歷程

1978 年以前，我國實行高度集中的計劃經濟管理體制，與之相適應，我國的財政則實行高度集中的“統收統支”的管理體制。在傳統體制下，經濟運行呈現高度的行政性指令狀態，資源配置則采用行政性的計劃安排；國民收入分配以低價收購農副產品和低工資為基礎，財政對企業實行“統收統支”財務體制；財政收入由企業利潤上繳形成，財政支出呈現“城市財政”特征，對城市大包大攬，對“三農”僅是農業生產有專項扶持渠道，地方和企業無財力自主權。1979 年，作為整個經濟體制改革的突破口，我國的財政體制拉開了改革的大幕。

（一）前15 年：艱辛探索改革方向。

為解決中央對地方、國家對企業“管得過多，統得過死”的問題，財政體制改革以“放權讓利”為突破，先后經歷了分級包干、分稅包干和中央地方大包干財政體制三個階段。1980 年，實行“劃分收支、分級包干”財政體制。主要內容是，按照經濟體制與企業隸屬關系，劃分中央和地方財政的收支范圍；按照劃分的收支范圍，核定調劑收入分成比例、地方上繳比例、中央定額補助等收支指標，原則上5 年不變；按照核定的指標，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相應支少。分級包干財政體制缺陷明顯，收支指標的核定缺乏客觀性，“鞭打快牛”和“機會主義”并存，中央、地方“計價還價”的現象頻繁發生。實行分級包干體制期間，實施了國有企業“利改稅”，國家財政收入由利稅并重轉向以稅為主，國家與企業的分配關系發生了實質性變化。因此，1985 年和1988 年先后兩次改革財政體制。1985 年實行了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制。主要內容是，按照“利改稅”后的稅種重新劃分中央與地方收入，財政收入分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方共享收入三類。1988 年實行中央地方大包干財政體制。主要內容是，全國39 個省、自治區、直轄市和計劃單列市，除廣州、西安的財政關系仍分別與廣東、陜西兩省聯系外，對其余37 個地區分別實行不同形式的包干制，包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補助等。

1992年召開的黨的十四大以前，在整個經濟體制改革“摸著石頭過河”的背景下，財政改革不可能走向清晰的、與市場經濟體制準確對接的體制目標。多種體制并存，中央與地方“一對一”的談判機制，難以解決財政體制的規范性和透明化問題，因而導致了國家財政收入占國內生產總值、中央財政收入占全國財政收入的比重失調，以至于政府行政能力和中央政府調控能力明顯下降。

（二）后15 年：建立分級分稅制體制。

黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，正式明確了我國的經濟體制改革方向。財政改革作為宏觀經濟體制改革的中心環節，適應市場經濟建設的要求，開始了新一輪的改革。1994 年，立足我國國情，并借鑒發達國家財政管理體制的經驗，我國建立了分級分稅制財政管理體制。為保證改革順利進行，分稅制財政體制改革在原包干體制確定的地方上解和中央補助格局基本不變的前提下，采取“三分一返”的形式，重點對財政收入增量進行調整：一是按照中央政府和地方政府的“基本事權”，劃分各級財政的支出范圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費支出，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔地方各級政權機關運轉所需經費支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。二是根據財權事權相統一的原則，合理劃分中央和地方收入。按照稅制改革的稅種設置，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅；將與地方經濟社會發展關系密切、適宜地方征管的稅種劃分為地方稅；將涉及經濟發展全局的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。三是與分稅辦法相配套，分別建立中央和地方兩套稅務機構分別征稅。國家稅務局負責征收中央固定收入和共享收入，地方稅務局負責征收地方固定收入。四是稅收返還承認現狀，分省分別確定稅收返還的數額。中央財政對地方稅收返還數額以1993 年為基期年，按照1993 年地方實際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993 年中央從地方凈上劃的收入數額，并以此作為中央對地方稅收返還基數，保證地方既得財力。

1994 年的分稅制改革構建了市場經濟體制下財政體制的基本框架，初步理順了中央與地方、國家與企業的分配關系。此后，隨著經濟社會的發展與體制改革的深化，我國還有針對性地對財政體制運行中的一些方面進行了調整，主要內容是：第一，調整中央與地方收入安排。包括1997 年調整金融保險營業稅收入劃分；1997年、2000 年、2001 年、2002 年多次調整證券交易印花稅中央與地方分享比例；2002 年實施所得稅收入分享改革，按市場經濟原則，將企業所得稅由按企業隸屬關系劃分改為中央、地方統一按比例分享；2004 年改革出口退稅負擔機制。第二，完善政府間轉移支付制度。1995 年起，中央對財力薄弱地區實施了過渡期轉移支付，2002年實施所得稅分享改革后，合并因分享增加的收入，統一為一般性轉移支付；2000 年起，實施民族地區轉移支付；1999—2004 年，安排調整工資轉移支付資金；2005年開始，實行對縣鄉“三獎一補”財政獎補轉移支付制度。同期，根據我國經濟社會發展的階段性目標要求，為配合實施中央宏觀政策目標和推動重大改革的要求，新增了一些專項轉移支付項目，如對農村稅費改革、天然林保護工程、社會保障制度建設專項補助等，初步建立了比較規范的專項轉移支付體系。

二、分稅制財政體制改革的成就與經驗

分稅制財政體制改革建立了符合社會主義市場經濟要求的財政體制，以及與此相適應的管理模式和運行機制。事實證明，分稅制財政體制改革的方向是正確的。

（一）分稅制財政體制改革取得的輝煌成就。一是建立了財政收入穩定的增長機制。實行分稅制以來，我國財政實力不斷增強，全國財政收入從1993 年的4348.95 億元增加到2007 年的51304 億元，年均增長率達到19.3%。其中，中央財政收入從957.51 億元增加到27738.99 億元，年均增長27.2%； 地方財政收入從3391.44 億元增加到23565.04 億元，年均增長14.8%，中央和地方在財政改革發展過程中實現了“雙贏”。同期，全國財政收入占國內生產總值的比重顯著提高，由1994年的10.8%上升到2007 年的20.8%。

二是增強了中央政府宏觀調控能力。1993—2007年，中央財政收入占全國財政收入的比重顯著提高，從22%上升到54%。財力的適度集中大大強化了中央政府的宏觀調控能力。1993 年以來，根據國民經濟運行態勢，國家財政相機抉擇，先后實施了適度從緊的財政政策、適度擴張取向的積極財政政策和中性取向的穩健財政政策，保證了我國經濟的持續、快速、穩定增長。同時，中央政府通過建立以轉移支付為主的地區間收入再分配機制，大幅度地縮小了東、中、西部的財力差距，促進了地區協調發展。

三是推動了現代企業制度建設。改革完善稅制是實行分稅制財政體制的基本條件，又是正確處理國家與企業關系的制度基礎。1994 年，與分稅制改革相配套，我國建立了符合市場經濟要求的新稅制，從而規范了國家與企業之間的分配關系，從機制上推動了政企分離，推動建立了國有企業“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的機制，加快了“產權明晰、責權明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度建立的步伐。截至2007 年8月，中央企業及其下屬子企業中，公司制企業戶數的比重已達到64.2%。

四是促進了各種所有制經濟共同發展。分稅制財政體制改革后，各級政府步入依法組織收入的軌道，同時，綜合運用預算、國債、稅收、財政補貼等多種政策手段，積極為企業創造寬松的財稅環境，從而保證了各種所有制企業的公平有序競爭，強化了市場對資源配置的基礎性作用，促進了市場經濟中不同經濟成分的共同發展。1994—2006 年，我國非公有制經濟工業產值從16100 億元增長到48798 億元，占工業總產值的比重由21.94%提高到61.19%。

五是支持了整個經濟體制改革。1994 年以來，財政改革在取得重大成就的同時，支持整個經濟體制改革的力度前所未有，突出表現在6 個方面：一是加大支持“三農”力度，建立了“四免除、四補貼”的強農惠農制度，即免除農業稅、牧業稅、特產稅、屠宰稅，對種糧、良種、農機購置、農資綜合實行補貼；二是不斷加大社會保障制度建設力度；三是建立并不斷完善城鎮最低生活保障制度；四是建立了農村低保制度、新型農村合作醫療制度；五是建立健全了農村義務教育經費保障機制；六是不斷加大支付體制改革成本力度，支持國有經濟戰略性重組，分離企業辦社會職能，大力推進國有企業深化改革與金融體制改革。

（二）分稅制財政體制改革取得的寶貴經驗。

一是注重調動中央與地方兩大積極性。在改革前15年的探索中，財政體制一直在中央與地方的利益博弈中尋找平衡點，始終未能解決體制的科學性、規范化問題。分稅制改革首先確立了“調動中央與地方兩大積極性”新理念，通過明晰中央與地方之間的利益界限，促進了各級政府的理財思路從短期“博弈談判”轉向長期“增收節支”。實施分稅制財政體制后，各級政府在狠抓財政收入的同時，不斷強化財政支出管理，保證了中央財政收入和地方財政收入的持續快速增長。

二是注重突出財政增收與財力相對集中兩大主題。從分稅制國家的一般經驗看，中央財政收入占全國財政收入的比重普遍在60%以上，許多在80%以上。我國分稅制改革提高“兩個比重” 為重要目標，1994 年到2006 年，中央財政收入占全國財政收入的平均比重達到52.4%。雖然略低于全球平均水平，但從我國地方政府級次多、承擔事權較多的實際看，比較適合國情。實踐證明，財力的適度集中有利于辦大事，也辦成了多年來想辦而沒有能力辦的大事；同時，增強了中央政府的宏觀調控能力，為國民經濟穩定發展提供了物質基礎和體制保障。

三是注重明確政府“出資人”與“管理者”兩個身份。1994 年以前，我國始終在“稅利合一”的分配框架中徘徊，每次改革都走向極端。伴隨分稅制改革進行的“稅利分流”改革，清晰界定了政府“國有資產出資人”和“社會公共管理者”兩種身份，財產所有權和行政管理權兩種權力，利潤和稅收兩種收入，從而規范了國家與企業的分配關系。在穩定財政收入的同時，實施國有企業利潤免繳政策，有力推動了現代企業制度的建設。

四是注重把握政府與市場、政府與企業兩個關系。分稅制財政體制改革以市場化為取向，深刻體現了市場機制在資源配置中的基礎性作用，明確界定了市場經濟中政府與市場、政府與企業的職能作用和活動范圍。分稅制改革后，財政體制運行中涉及的經濟關系由中央與地方、國家與企業的關系轉變為中央與地方、政府與市場、政府與企業的關系，突出“市場功能”為各種所有制企業走向共同繁榮奠定了制度基礎。五是注重兼顧財政體制改革與經濟體制改革兩大目標。財政是庶政之母，財政工作涉及到政府工作的每一個方面。財政體制又是國家的基本制度，是整個體制改革的基礎。因此，支付改革成本，財政責無旁貸；支持重大改革，財政義不容辭。分稅制改革過程中，國家財政始終著眼于整個經濟體制改革大局，在不斷做大財政收入蛋糕的同時，大力調整財政支出結構，“主動埋單”，推動了整個經濟體制改革。

在總結財政體制改革取得的巨大成就與歷史性經驗的同時，我們也要清醒地看到，分稅制財政體制運行中還存在一些明顯的問題和不足。主要是，政府間事權劃分與政府支出范圍尚不夠明確，省以下財政體制仍不夠完善，轉移支付結構還不夠科學，專項資金的設立存在交叉重復等問題。這些都屬于發展前進中的問題，只能通過不斷深化改革的方式去解決。

三、毫不動搖地堅持分稅制財政體制改革方向

2007 年召開的黨的十七大指出：“改革開放作為一場新的偉大革命，不可能一帆風順，也不可能一蹴而就。??停頓和倒退沒有出路?！币虼?，我們要以高度的政治責任感和歷史使命感，加快完善分稅制財政體制，盡快建立起一個“財源鞏固、分配科學、管理規范、充滿活力”的體制，繼續放大分稅制的體制能量與功效。

以公共產品層次性為基礎，進一步明確中央與地方政府的事權劃分。以效率優先、節約行政成本為原則，全國性公共產品和服務，以及具有調節收入分配和經濟穩定性質的支出責任應由中央承擔，中央政府主要負責提供國防、外交、司法、本級行政等純公共產品，以及高等教育、科技、基礎設施等準公共產品；同時，立足國情，對農村義務教育等給予引導和補助，待義務教育經費保障機制健全后再下放地方。地方性公共產品和服務的支出責任應由地方承擔，地方政府應以滿足區域內社會公共服務為主要目標，做好本地區行政、基礎教育、基本醫療衛生服務、基本社會保障、公共事業發展的支出管理。對中央與地方共同承

擔的事務，要明確各自負擔的比例。對具有跨地區性質的公共產品和服務的提供，要分清主次責任，由中央政府與地方政府共同承擔，或由中央政府委托地方政府承擔，如跨地區的鐵路、公路建設和流域治理等。以發揮市場基礎功能作用為原則，進一步調整各級政府的支出結構。界定政府與市場、公共產品與私人產品的責權邊界，明確政府主要行使公共管理與服務職能。以“盡可能市場，必要時政府”為原則，凡是市場能夠辦得了的，要充分發揮市場機制的作用，政府盡快退出；凡屬于社會公共領域事務，市場又無法解決或解決不好的，政府就必須承擔責任；對介于兩者之間的，財政要發揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，積極引導社會資金投入。對競爭性、經營性領域的投資，地方政府應該完全退出，中央政府只適當參與一些特大型、長周期、跨地區的項目，以及高科技等對優化生產力布局和增加國民經濟發展后勁有戰略性意義的項目，并增強風險投資功能，轉變政府投資運作機制。財政支出加強的主要方面應是優化結構和協調發展，如：以增加“三農”支出為重點，促進城鄉協調發展；以增加教育、科技支出為亮點，促進經濟社會協調發展；以增加節能減排支出為著力點，促進人與自然協調發展。

以減少預算級次為突破，進一步深化省以下財政體制改革。我國政府層級較多，建立規范的省以下分稅制財政體制不可能通過簡單的收支劃分解決，必須依靠預算管理體制創新。當前，要加快縣鄉財政管理體制改革，積極推進“省直管縣”和“鄉財縣管”，在保持行政級別的前提下，盡可能將預算級次從五級減化為三級。在條件成熟后，可考慮借鑒國外市場經濟國家的經驗，減為三級政府架構，并精簡行政機構和人員編制。通過進一步明確地方各級政府事權，建立省級以下轉移支付制度，促使省級財政加大對財政困難縣鄉的支持力度。

以實現基本公共服務均等化為取向，進一步完善政府間轉移支付制度。政府間轉移支付制度是一種有效的財政平衡制度。當前，完善政府間轉移支付制度要突出三項內容： 一是繼續擴大一般性轉移支付資金規模，對一些名不符實或“時過政遷”的專項資金進行撤并。二是清理整合專項轉移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復，同時，嚴格控制新設項目，必須設定的項目要做到資金安排和制度建設同步進行。三是完善現行的轉移支付因素法，盡量采用客觀的數字化公式，減少財政供養人口等人為因素，盡可能采用能夠反映各地客觀實際的因素，如氣候、資源、地理、環境等。以加強財產稅體系建設為重點，進一步加強地方財力建設。按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，改革現行對內外資企業實行兩套不同的房地產稅制度；取消外商投資企業和外國企業享有的稅收“超國民待遇”，盡快對其開征市維護建設稅和城鎮土地使用稅。在此基礎上，改革房產稅制，合理設計房產建設、占有、轉讓和收益各環節的稅收負擔，把納稅義務人限定為房屋所有人，以房產價格為計稅依據累進制征稅，并逐步把不動產稅調整為統一的物業稅。這樣設計，不僅有利于完善財產稅收體系，增加地方收入，而且有利于轉變地方政府的發展觀念和發展方式，使其將工作重點由偏重辦工業項目轉到優化環境治理上來，通過財產增值實現財政增收。同時，根據社會保障制度改革總體要求，適時開征社會保障稅，將財產稅和社會保障稅作為地方財政的稅源支柱，解決地方財政“無稅可分”的問題。此外，加強各級政府非稅收入管理，把全部政府收入納入預算管理，為分稅制財政體制的高效運行提供制度環境與條件。

第二篇：中國財政體制改革回顧與展望

財政體制的變遷在很大程度上可以歸結為各級政府間的財政關系問題。中國經濟體制改革以來,中央和地方政府的財政分配關系經歷了多次重大改革,特別是1994年的財政分稅體制改革,在致力于政府間財力分配格局調整的同時,著眼于政府間財政分配關系的規范化、科學化與公正化,力圖建立適應社會主義市場經濟要求的財政運行機制。本報告擬從政府間財政關系的角度,對1978年以來中國的財政體制改革進行概括的回顧,對其現狀進行粗線條的描述,并簡要涉及可能進行的進一步的改革。

本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革,著重中央與地方政府的財政分配制度的演變;第二部分描述中國財政體制的現狀,分析當前中央與地方政府在縱向財力分配,以及地區間橫向財力分布方面存在的問題;第三部分是對中國財政體制進一步改革的建議。

改革以來中國財政體制改革回顧

1978年中國進行經濟體制改革以來,中央和地方政府的財政分配關系經歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性,就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制;后一次則是適應市場經濟機制的財政分稅體制改革,盡管其中還存在很多缺陷。1.財政包干體制的沿革

(1)1980年中國全面的經濟體制改革以財政體制改革作為突破口率先進行。為了改革過去中央政府統收統支的集中財政管理體制,在中央和各省之間的財政分配關系方面,對大多數省份實行了“劃分收支,分級包干”的預算管理體制,建立了財政包干體制的基礎。從1982年開始逐步改為“總額分成,比例包干”的包干辦法。

(2)1985年實行“劃分稅種,核定收支,分級包干”的預算管理體制,以適應1984年兩步利改稅改革的需要。

(3)1988年為了配合國有企業普遍推行的承包經營責任制,開始實行6種形式的財政包干,包括“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解遞增包干”、“定額上解”和“定額補助”。

2.對財政包干體制評價

(1)財政包干體制的歷史作用

首先,實行財政包干體制改變了計劃經濟體制下財政統收統支的過度集中管理模式,中央各職能部門不再下達指標,地方政府由原來被動安排財政收支轉變為主動參與經濟管理,體現了“統一領導、分級管理”的原則。

其次,歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善,在經濟持續穩定發展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強使其有能力增加對本地區的重點建設項目,以及教育、科學、衛生等各項事業的投入,促進了地方經濟建設和社會事業的發展。

再次,財政體制改革支持和配合了其他領域的體制改革。財政體制改革激發出地方政府的經濟活力,帶動財政收入增長,為其他改革提供了財力支持。(2)財政包干體制的制度缺陷

包干體制注重政府間收入在所有制關系下的劃分,缺乏合理依據,是政府間財政分配關系不穩定的重要原因之一。

第一,一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980-1993年間,中央與省政府的財政分配關系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致,體制形式的選擇也存在機會不均等,以及信息不對稱和決策不透明等因素,都導致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式,中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監督和控制手段。

第二,基數核定方法不科學。基數核定指每一次體制調整都用地方政府以往的既得財力為基數。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別,因此既得利益并非公正。同時,在稅法相對統一,稅收征管權力相對集中的背景下,經濟發展水平差異決定著各地方政府的稅基規模,因此,既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

第三,注重既得利益導致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線,使政府間財政分配關系始終圍繞財力的切割、財權的集散而展開,較少考慮橫向財政分配關系,沒有完整的橫向財政調節機制,調節地區間不平等和實現公共服務均等化的功能沒有成為體制設計的政策目標。

第四,財力分散,中央政府缺乏必要的宏觀調節能力。財政包干體制包死了上交中央的數額,導致中央財政在新增收入中的份額逐步下降,宏觀調控能力弱化。同時財政包干體制還對產業政策產生逆向調節,地方政府受利益驅動支持高稅率產業發展,導致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區間產業結構趨同。3.分稅制財政體制改革

(1)分稅體制的改革目標(略)提高中央財政收入占全國財政收入的比重成為分稅財政體制改革的首要目標。

實現政府間財政分配關系的規范化是分稅體制改革的另一個重要目標。

通過調節地區間分配格局,促進地區經濟和社會均衡發展,實現基本公共服務水平均等化,實現橫向財政公平是政府的重要施政目標,也是分稅體制的預想目標之一,但這一目標未能實現。

(2)1994年分稅體制改革的主要內容

首先是中央與地方政府的收入劃分。結合1994年的稅制改革,中央與地方的收入劃分作了較大調整:將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央稅,或中央和地方共享稅,將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

其次,在政府支出方面,由于政府間事權劃分沒有新的實質性變化,因此,1994年的分稅制財政體制改革,維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

第三,建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局,中央對地方凈上劃收入以1993年為基數給予地方政府稅收返還;在此之后,稅收返還在1993年的基數上逐年遞增。如果1994年以后地方凈上劃收入達不到1993年的基數,則相應扣減稅收返還。

第四,保留原體制的上解與補助辦法,并在1995年建立了過渡期轉移支付制度。(3)分稅體制改革的成效評價

與以往歷次財政體制改革不同,1994年的財政分稅體制改革,是建國以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠的一次。

首先,分稅體制改革使政府間財政分配關系相對規范化。分稅體制改變了原來的財政包干下多種體制形式并存的格局,使得中央和省級政府間的財政分配關系相對規范化。

其次,中央政府財政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯。全國財政收入增長較快,特別是中央收入比重,以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高,形成了較為合理的縱向財力分配機制。

再次,形成了普遍補助格局,初步建立了過渡期轉移支付辦法,為建立較為規范的橫向財力均衡制度打下了基礎。

中國財政體制的現狀和問題 1.政府角色的轉變

政府的財政收支反映了政府職能的履行,公開的政府需要透明的財政。

經濟快速發展中,在政府行為和管理觀念轉變的同時,必須建立透明的,高效率的稅收體制,預算制度和財政政策體系。2.現行財政體制中的支出結構 中國目前預算內支出總量占GDP的比重,仍然低于發達國家在經濟快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是,1980年以來的歷次財政改革,都是針對政府收入的劃分,而政府支出結構沒有實質性的改變。改革后各項政府支出的比重雖然產生了一定的變化,如經濟建設費和國防費比重有所下降,行政事業費和社會文教費比重上升(見表1),但仍只是數量的變化,而沒有發生質的改變。

這種非市場經濟型的政府支出框架,是改革以來追求經濟增長速度,忽視社會公平和環境保護的總體經濟思維方式在財政部門的具體體現。有限的政府應該做什么,更重要的是不應該做什么,仍然是模糊的。整個90年代政府預算內支出的總量規模按當年價格增長了4倍以上,但各項支出仍然處于短缺狀態。原因是政府支出中包括了一些應該由市場做,并且市場也可以做好的事項。在資金有限的情況下,那些應該完全由政府承擔,或主要由政府承擔的責任,反而資金投入不足,被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點公共支出上,存在總量不足、結構不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財政關系中的問題

財政分稅體制已經實行了9年,除了當時設計時即已存在的缺陷外,在運行中也不斷產生一些問題,此外還有一些外部環境尚待完善,需要配套改革才能加以解決。

(1)分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分,現行的政府間支出劃分格局與市場經濟體制的要求還存在差距。既有中央事務要求地方政府負擔或部分負擔支出的現象,又有地方事務中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務或共同負擔事務提供資金方面沒有形成規范、統一的辦法,撥款的確定存在隨意性,對其使用效果沒有監督機制,資金使用效益低下。(2)收入劃分仍不盡合理。地區[1][2][3]下一頁

第三篇：我國財政管理體制改革回顧與展望

我國財政管理體制改革回顧與展望

論文關鍵詞：財政管理體制；改革；轉移支付制度

論文摘要：我國財政管理體制改革是一個長期的系統工程，目前仍存在基本公共服務不均衡、資源節約和生態補償的財政約束機制不健全等問題，需要通過財政管理體制改革進一步深化予以解決。

一、我國財政管理體制改革歷程

新中國成立以來，我國財政管理體制歷經多次改革，大體分為以下三個階段：1950—1979年實行“統收統支”財政管理體制；1980—1993年實行“分灶吃飯”財政管理體制；1994年以后實行“分稅制”財政管理體制。

(一)1950—1979年實行“統收統支”的財政管理體制。1979年以前，我國實行計劃經濟體制，與此相適應，形成“統收統支”的財政管理體制。在這一框架下，財政管理體制也進行了多次調整。1950年實行“統收統支”的財政管理體制；1951—1957年實行劃分收支、分級管理體制；1958年實行以收定支、幾年不變的管理體制；1959—1970年實行總額分成、一年一定的管理體制；1971—1973年實行財政收支包干管理體制；1974—1975年實行收入固定比例留成、支出包干管理體制；1976—1979年，恢復總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財政關系的多次變動中，高度集權始終是這一時期財政管理體制的主要特征。

(二)1980—1993年實行“分灶吃飯”的財政管理體制。改革開放以來，我國逐步實行有計劃的商品經濟。與此相適應，自1980年起，在放權讓利、擴大企業經營自主權和地方財權的同時，實行了“分灶吃飯”的財政包干管理體制。1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制；1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制；1988年實行多種形式的財政包干分配體制。財政包干管理體制實施后，地方財政的地位逐年上升，中央財

政占全國財政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22％。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財政所得比重較低，宏觀調控能力有限，不利于宏觀目標的實現。二是由于不同地區財政收入水平差異較大，拉大了地區間差距。

(三)1994至今實行“分稅制”財政管理體制。為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，進一步理順中央與地方的財政分配關系，提高中央政府宏觀調控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會《****中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，在中央和地方財政之間實行了分稅制的重大改革?；緝热菔牵焊鶕聶嗪拓敊嘞嘟Y合的原則，將收入按照稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務征管機構；按照中央與地方政府的事權，合理確定各級財政的支出范圍；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅的增長率掛鉤，各地區“兩稅”(消費稅和75％的增值稅)每增長1％，中央財政對該地區的稅收返還增長0.3％。此后，又調整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調整了金融保險營業稅收入劃分比例。2002年進行了企業所得稅收入分享改革及出口退稅負擔機制改革等，進一步調整和完善了分稅制。

分稅制財政體制的實行調動了中央和地方積極性，建立了財政收入穩定增長機制，為我國經濟社會的全面發展提供了強有力的物質基礎和財力保障。主要體現在兩個方面：一是財政總體實力顯著增強。1999年全國財政收入邁上萬億元臺階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關，2007年達5.13萬億元。我國人均GDP也于2006年突破2000美元大關，正向標志著全面小康水平的人均3000美元目標邁進。二是中央進行轉移支付、均衡地區發展差距的能力增強。分稅制改革以來，中央財政收入明顯提高，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22％提高到2007年54％，中央財政從東部發達地區凈集中21 390億元，對中西部地區分別凈補助10 249億元和13 891億元。初步估算，中西部地區大部分縣的一半以上財政支出，需要中央財政轉移支付提供資金來源。中央財政為縮小地區間的發展差距，促進地區間基本公共服務均等化，發揮了重要作用。

雖然分稅制財政體制對我國經濟社會發展作出了重大貢獻，但隨著我國經濟的發展也出現不少問題，需要不斷完善。

二、近幾年完善財政體制改革的主要措施及存在的問題

近年來，中央財政和地方財政部門結合實際，積極開展各種形式的體制和機制創新，推進了財政管理體制的完善。具體措施有：

(一)實行“省直管縣”的財政管理體制。截止2007年11月，全國有24個省(區、市)推行“省直管縣”改革試點，省財政在稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣，提高了縣級財力。浙江等省份還擴充了縣級經濟管理權利和財權，將縣納入與市同等的管理級次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機制，對財政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進行獎勵外，在事權改革方面，主動向縣一級下放經濟管理職權，從2002年8月起，該省把地級市的經濟管理權限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個縣(區)，擴大的管理權限涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12個大類、313個具體事項，幾乎囊括省、市兩級政府所有的經濟管理權限，并包括部分社會管理權限，使地(市)和縣(市)成為平行的預算單位，縣財政和地(市)財政一樣直接對省財政負責。

(二)理順縣鄉財政關系，改革縣鄉財政管理體制。各地根據鄉鎮經濟發展水平、財政收入狀況及財力增長能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區別對待，理順縣鄉財政關系，大致形成三種縣對鄉財政管理體制類型：其一，比較規范的分稅制財政體制。即縣財政在合理界定鄉鎮政府財權與事權的基礎上，實行一級政府一級預算，對鄉鎮實行比較規范的分稅制財政管理體制。實行這種體制的主要是經濟較為發達、財政收支規模較大、財政保障能力較強的鄉鎮。目前，珠三角、長三角等經濟發達地區、城市郊區的鄉鎮(如廣東省虎門鎮)大多采用這種管理體制。其二，包干型財政體制。即縣與鄉鎮按照稅種劃分收入，收支均由縣財政核定，實行超收分成(或留用)、短收不補(或補助)的財政管理體制。這種體制主要是原財政包干體制的延續。其三，統收統支加激勵財政體制。在一些經濟欠發達的鄉鎮，免征農業稅、農村義務教育經費上劃縣后，鄉鎮收入規模偏小，自身財力無法滿足支出需要，為保障基 層機構正常運轉，實行這種管理體制。從河北省試點情況看，其主要特點有：一是收入統繳。撤消鄉鎮國庫，鄉鎮財政收入計劃由縣直接下達給收入征管部門，鄉鎮財政收支預算統一納入全縣財政預算編制范圍。二是支出統管。鄉鎮人員經費、日常公用經費、專項經費、村級經費由縣財政按縣(市)統一標準安排。三是政策激勵。對各鄉鎮實行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵機制，以一定年份為基期，核定各鄉鎮地方預算收入基數，從第二年起，鄉鎮級地方預算收入比上年增長部分，鄉鎮按照一定比例分成，從而調動鄉鎮發展經濟、增加財源的積極性。

(三)推進“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式。截止2007年底，全國有28個省(市、區)推行“鄉財縣管鄉用”的改革。主要內容是：在鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金所有權和使用權不變、鄉鎮享有的債權及負擔的債務不變的前提下，縣級財政部門在預算編制、賬戶統設、集中收付、采購統辦和票據統管等方面，對鄉鎮財政進行統一管理和監督。

(四)建立激勵約束機制，緩解縣鄉財政困難。2005年，為切實緩解縣鄉財政困難，中央財政開始建立激勵約束機制，通過“三獎一補”政策，引導省、市兩級政府在財力分配上向財政困難的縣鄉傾斜，鼓勵縣鄉增收節支、精簡機構和人員，力爭用幾年的時間使縣鄉財政困難得到初步緩解?！叭勔谎a”政策調動了省、市、縣政府緩解縣鄉財政困難的積極性和主動性。許多省份比照中央財政的做法，采取措施大力緩解縣鄉財政困難。福建省實行“六掛六獎”措施，對縣級收入增長、削減赤字、精簡機構、增產糧食、化解債務、向下轉移財力等

方面進行獎勵。重慶市籌集資金3.3億元，對化解鄉村債務的區、縣實行獎勵和補助，并要求各區、縣將“三獎一補”資金的80％以上用于償還債務。

總體上看，近年來，我國財政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉政權的基本運轉，鞏固了農村稅費改革成果，逐步緩解了縣鄉財政困難。但由于財政體制改革是一個長期的系統工程，財政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉財政保障水平偏低。盡管取消農業稅后，中央及省級財政對地方的財力減收進行一定補助，中央財政也實行旨在緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”政策，但與農村各項社會事業的發展、新農村建設的需要相比，縣鄉財政仍有缺口，縣鄉財政保障能力和公共服務能力仍處在較低水平，農村一些必須由縣鄉財政承擔的公共產品和公共服務難以得到有效提供，縣鄉財政困難在短期內還難以徹底緩解，確保基層機構正常運轉的長效保障機制沒有完全建立起來。二是基本公共服務不均衡。由于受長期二元經濟結構的影響，我國長期以來形成的一些不合理財政制度和財政資金分配方式很難徹底改變，財政資金在城鄉間分配仍然不均，“以工促農、以城帶鄉”的長效機制還沒有形成。三是資源節約和生態補償的財政約束機制不健全。改革開放三十年來，我國經濟社會發展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態環境代價。當前，我國經濟持續快速增長同資源環境約束的矛盾呈逐步擴大趨勢。如，2006年底，我國的GDP總量只占世界的5％－6％，但卻消耗世界近25％的鋼材、34％的煤炭、50％的水泥。我國萬元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2 588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節約和生態補償的財政約束機制，我國經濟穩定發展將很難持續。四是財政資金的使用效益有待提高。目前，有的財政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實行“省直管縣”，只是將轉移支付資金和國庫調度資金直接測算撥付到縣，支農等專項資金還需層層申報、層層撥付，影響資金的使用效益。總體上看，目前，省以下政府間的事權、財權、責權沒有完全理順，財政資金使用效益不高，浪費比較嚴重。

三、深化財政體制改革的政策思路

(一)合理界定收支范圍，健全與事權相匹配的財稅管理體制。一是要根據支出受益范圍等原則，依法規范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場化、引導性原則，進一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務均等化進程及各地的財政能力，合理確定中央與地方的負擔比例，引導地方政府將公共資源配置到社會管理和基本公共服務領域。二是要按照財權與事權相匹配的原則，保證各級政府有行使職責的財力。要進一步調整和規范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權限，擴大政府間收入劃分的覆蓋面。結合政府間支出權限劃分的調整及逐步將預算外收入納入預算內管理等措施，合理調整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉移和跨地區間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當調整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調控需要及現階段地方政府在促進經濟發展與組織收入方面的積極性，減少因市場等因素對地區間收入轉移的影響，促進統一市場形成與經濟發展方式轉變，合理確定中央財政收入占全國財政收入的比重。

(二)完善轉移支付制度，實現地區間公共服務均等化。為徹底緩解縣鄉財政困難，中央財政要進一步完善“三獎一補”的激勵約束機制，歸并專項轉移支付資金，建立縣鄉最低財政保障機制，要在經濟發展和財政收入不斷增長的基礎上逐步加大對基層政權建設的專項轉移支付力度，重點支持中西部貧困地區基層政權建設。強化省級政府在調節省以下財力分配方面的責任，建立省以下財力差異調控機制，促使基本公共服務均等化。研究建立縣鄉政府支出安排績效評價體系，加大資金使用監管力度，確保國家給予的轉移支付資金主要用于基本公共服務領域。

(三)調整和優化支出結構，建立民生財政。要調整和優化支出結構，加大對保障和改善民生的支持力度。整合各種財政資源，增加對公共服務領域的投入，重點向社會主義新農村

建設傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區和基層傾斜，支持構建改善民生的長效機制。要調整國民收入分配格局，落實“財政新增教育、衛生、文化等經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府土地收益用于農村的比例要有明顯增加”的政策，建立財政支農資金穩定增長機制。建立健全責任明確、保障有力的義務教育長效機制，實現教育公平。逐步在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度，逐步解決農民看病難、看病貴問題。改善農民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農村實行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設，增加住房供給。逐步實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標。

(四)逐步建立生態型、效益型財政。要按照科學發展觀的要求，建立生態補償機制，加大對禁止開發與限制開發區域的支持力度，鼓勵這些地區加強生態環境保護。加大對資源枯竭型城市財政轉移支付力度，逐步化解歷史積累的社會問題。實行有利于節能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費機制，改變長期以來企業排污成本與治污成本倒掛的局面。

(五)創新公共產品的供給方式，實行陽光財政。要改變公共產品的供給由上而下決定的傳統做法，引進民主機制，建立需求導向的公共產品供給機制。如，對農村公益事業，政府可給予獎勵和補助，逐步建立農民籌資籌勞、社會廣泛資助、政府財政獎勵的村級公益事業建設新機制。在重大民生支出管理中要引入績效評價機制，實行民主理財和透明財政。

(六)加強縣鄉財政管理，提高財政資金使用效益。要在進一步改革和完善縣鄉財政管理體制的基礎上，切實加強縣鄉財政管理，提高資金使用效益。第一，完善和加強縣鄉財政監管職能。近年來，各級財政部門加大了對民生事業的支持力度，資金投入不斷向農村傾斜、向基層傾斜?？h鄉財政部門作為集中管理財政資金的部門，要完善和加強縣鄉財政監管職能，對農村申報的項目要積極配合，掌握有關情況，加強信息溝通和交流，避免多頭申報、重復申報現象。要充分發揮就地監管的優勢，對資金的使用管理進行監督。第二，加大支農資金整合力度。近年來，各級政府對“三農”的投入不斷增加，有力促進了農業增產、農村發展和農民增收。但支農資金使用管理分散現象比較突出，一定程度上影響了支農資金的使用效益和政策效應的發揮。因此，要以科學發展觀為統領，以建設社會主義新農村為契機，建立政府領導、部門配合的支農資金整合協調機制，以農業發展規劃為依據，通過主導產業、優勢區域和重點項目將各部門、各渠道安排的支農資金整合使用，突出重點，不斷提高支農資金的使用效益。第三，積極推進縣鄉預算管理制度改革。要按照全面、科學、客觀、細致的原則，整合財政資源，編制綜合預算，將縣鄉政府所有政府性資金都納入預算管理中，不斷提高預算的完整性、透明性。

第四篇：我國小城鎮建設的成就與經驗綜述

我國小城鎮建設的成就與經驗綜述

我國小城鎮建設正步入加快發展的進程，已獲得的成就和經驗是我們繼續前進的基礎、動力和向導。

一、我國小城鎮建設已取得了可喜的成就

小城鎮建設是中國特色城鎮化道路的重要組成部分，它在我國國民經濟和社會發展中占有重要的地位。隨著農村非農產業的快速發展，小城鎮迅速崛起，成為帶動農村經濟繁榮和推動城鎮化進程的重要力量，發揮著農村地域性經濟、文化及各種社會化服務中心的作用。改革開放以來，隨著國民經濟的快速增長和社會全面進步，我國城鎮化進程加快，小城鎮建設取得了可喜的成就。

中國小城鎮發展迅速

改革開放二十年來，伴隨著農民的日漸富裕和鄉鎮企業的成長壯大，中國的眾多小城鎮以前所未有的速度迅速崛起。1978年到2000年，城市數量由193個增加到663個，建制鎮由2173個增加到20312個，市鎮總人口由1.7億人增加到4.56億，占全國總人口的比重由17.9%提高到36.1%，我國已經成為全世界擁有小城鎮最多的國家。截至1998年底，我國包括臺灣省在內小城鎮總數超過5萬個。城鎮規模結構和布局有所改善，輻射力和帶動力增強。建制鎮平均規模擴大，小城鎮開始從數量擴張向質量提高和規模成長轉變，城市經濟保持良好的發展勢頭，城鎮基礎設施和環境進一步完善，一些多年滯后的領域得到加強，城鎮經濟體制改革全面展開，符合市場經濟要求的城鎮經濟體制正在形成，城鎮居民生活明顯改善，各項社會事業蓬勃發展。

小城鎮建設類型多樣，其中既有為農業服務的農業基礎型小城鎮，也有以商品經濟發展和物資流通為主要功能的商貿型小城鎮，以工業生產和加工業為主的工業型小城鎮，還有依托大中城市促進自身發展的城郊型小城鎮。這些小城鎮基礎設施完善，全國小城鎮實有道路長度已超過三十二萬公里，其中次高級道路長度超過十一萬公里；通電率接近百分之一百，絕大部分人口使用自來水；還建設有三十多萬公頃的綠化面積，二千三百多個公園。

為經濟發展起到了助推器的作用

在東部沿海發達地區，有些小城鎮經濟和社會發展水平及規模已超過了內地的一些中、小城市；在中部地區，小城鎮已成為帶動一定區域農村經濟發展的中心。小城鎮是城市之尾，農村之首，是工業產品流向農村、農副產品流向城市的紐帶，它以鄉村為腹地，以大中城市為依托，對調整農村產業結構、合理布局鄉鎮工業、改變城鄉人口分布發揮著重要作用。小城鎮還是鄉鎮企業發展的載體，鄉鎮企業的發展使小城鎮擁有了發展資金和固定的就業群體，同時成為周圍地區剩余勞動力的蓄水池，提高了農民生活水平，加速了農村的城市化、現代化。日益完善的基礎設施，吸引了鄉鎮企業向小城鎮集中發展，形成規模效益。同時，小城鎮還吸納了大量農村富余勞動力。資料表明，近十年來，小城鎮已吸納農村剩余勞動力就業近一億人。

小城鎮建設日益受到國內外的重視

從92年開始，小城鎮的可持續發展受到中國政府的關注，全國先后確立了111個綜合改革試點鎮，對小城鎮的體制、財政、戶籍等制度進行了改革。黨的十五屆三中全會又確立了“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，我國小城鎮建設進入了快速發展的階段。小城鎮加速發展的政策已經制定。小城鎮建設已被列為“十五”重要戰略之一，國家還制定了“小城鎮建設發展重點專項規劃”，加強了對全國小城鎮建設進程的宏觀指導。在各省“十五”計劃中都專門就小城鎮建設問題作了專項研究和闡述，各省都有根據各自實際情況的發展目標、戰略、特色及相關措施。如四川省規定了“提升特大城市現代化建設水平，加快培育發展大城市，積極發展中小城市，大力發展小城鎮”政策。貴州省制定了“培育發展大城市，積極發展中小城市，加快發展小城鎮”方針。云南省堅持“合理發展特大城市，積極發展中等城市，大力發展小城鎮”道路。河南省堅持大型中心城市、中小城市和小城鎮三頭并舉的發展方針。云南大力推進有特色的小城鎮二、三產業發展．培育產業支撐體系，因地制宜地發展各類綜合性或專業性商品批發市場。把小城鎮建設成為農畜產品加工基地、集散中心以及當地的信息、技術服務和文化中心等等，各省都分別在自己省情基礎上制定了相應的政策，小城鎮加速發展的藍圖已經繪就。

中國小城鎮的發展也成為聯合國計劃開發署支持研究的一個項目，前不久，項目專家與官員對實施兩年多的小城鎮試點項目進行了評估。在湖北省武漢市灄口鎮，專家對于科學規劃我國小城鎮的地理信息系統進行了考察，地理信息系統簡稱GIS。系統是用科學的方法將小城鎮的社會、人文、地理、環境、經濟、發展和地質地貌綜合起來，形成小城鎮規劃的最佳方案。

二、我國小城鎮建設已取得了可貴的經驗

推進小城鎮建設，一方面是我國現代化建設必須完成的歷史任務，是經濟結構戰略性調整的重要任務，是優化城鄉結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大舉措，并取得了上述重要成就；另一方面也由此產生了許多可貴的經驗，實際上也是我國進一步建設好小城鎮可資借鑒的寶貴財富。

要避免發達國家走過的彎路

城鎮化道路是世界各國發展的必然趨勢?；仡櫽ⅰ⒎ā⒚?、日等西方發達國家的城鎮化進程，可以看到，每次城鎮化都帶來了生態嚴重破壞、資源過度利用、城市文化遺產被破壞，以及空氣嚴重污染等問題。我國土地資源少，耕地更少。城市用地與耕地、水資源之間的矛盾突出。我國的國情迫使我們走一條健康的、可持續發展的城鎮化道路，此外，中國的城鎮化不是初級工業化階段的城鎮化。我們的城鎮化必須與科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路相適應。因此，我國的小城鎮建設道路，決不能步西方發達國家對資源破壞的后塵，避免發達國家走過的先污染后治理、先蔓延后整治的彎路，必須走城市與生態，城市與農村，城鎮化與新型工業化協調發展的路子，走可持續發展的路子，這就是中國特色的小城鎮建設道路。

堅持大中小城市和小城鎮協調發展原則

從我國城市發展的實踐要求來看，大城市要有一定的數量和規模，中等城市唱主角，小

城鎮星羅棋布。大中小城市和小城鎮的功能不同，大城市的經濟輻射力是全球的，中等城市服務于整個區域，在這個區域內起領頭羊的作用，小城鎮的功能則是服務廣大農村，大中小城市和小城鎮有各自的服務功能，且不能相互替代。隨著信息化、經濟全球化時代的到來，我們必須清楚地認識到不同城市的功能、地位和作用，對國民經濟的促動是不能替代的，所以必須強調大中小城市和小城鎮協調發展，哪一個都不能放松。小城鎮的發展要有重點，發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，使基礎設施投資能夠相對集中，使一個縣、一個地區成為經濟的凝聚點，進而帶動整個區域的發展。小城鎮的發展應走不均衡的發展道路，不能搞平均主義。

走積極穩妥地推進小城鎮發展道路

小城鎮建設應以促進國民經濟和社會發展為目標，以提高水平和效益為中心，因地制宜，突出重點，積極穩妥地推進小城鎮健康發展。要優化小城鎮發展布局，對經濟發達地區，包括東部沿海地區主要交通干線沿線和大中城市周邊地區，以內涵集約式發展為主，控制小城鎮數量，引導過近過密的相鄰鎮區合并；對經濟中等發達地區，包括中西部地區的平原地區，東南沿海地區的邊緣地區，以內涵集約式發展與適度外延擴張式發展相結合，加強對小城鎮規劃制定和實施的監督與引導，提高小城鎮的建設質量；對于經濟欠發達地區，主要包括西部地區和中部地區的部分經濟落后區域，以山地、丘陵、高原為主。這類地區經濟基礎薄弱，交通不便，人口流出相對較多，小城鎮發展動力不足。在這些地區，要在扶持和鞏固大、中城市的同時，積極培育條件較好的縣域中心城鎮作為帶動區域發展的增長極。要完善小城鎮功能。注重為農業、農村和農民提供各種服務，吸引農業產業化龍頭企業和鄉鎮企業向鎮區集中，發展農產品市場和農產品加工工業，形成本地農產品加工基地和一定幅射范圍的農產品集散中心和農業信息、技術服務中心。

科學規劃是小城鎮建設健康發展的關鍵

因地制宜，科學規劃。我國幅員遼闊，經濟發展不平衡，發展小城鎮的條件也各不相同。小城鎮建設必須遵循先規劃后實施的基本原則，首先搞好小城鎮的規劃。一是必須堅持高起點、高標準搞好城鎮規劃。規劃是小城鎮建設能否持續健康發展的關鍵，各地必須以發展的眼光和創新的意識，搞好小城鎮建設規劃，做到科學規劃，合理布局。二是必須用市場經濟思路把城鎮作為巨大的國有資產來經營。我們要總結各地市場化運作的成功經驗，用市場經濟思路推進城市土地資產經營，采取多種形式招商引資，廣泛吸引企業、私人和社會單位投資小城鎮建設。三是必須進行城鎮建設必須堅持經濟效益、社會效益、環境效益相統一的原則，要增強綠色意識，增加綠色空間。四是必須把完善和提高小城鎮服務功能作為中心環節。重點是搞好小城鎮的道路、排水、綠化、環境衛生等基礎設施項目的立項和建設，從根本上奠定小城鎮的發展基礎。五是必須走體制創新的路子，排除阻礙城市化進程的障礙。進一步深化小城鎮戶籍制度改革，進一步放寬大中城市引進人才戶口遷移的限制。六是必須大力推進小城鎮管理的法制化和社會化。堅持建管并舉、重在管理的原則，依法抓好小城鎮管理，認真落實小城鎮建設的政策法規。

定位要符合市場經濟的基本原則

小城鎮功能的定位應符合市場經濟的基本原則，打破原有的行政區劃，充分發揮衛星城和中心鎮的“發展極”作用。在這方面，京郊已經有了很好的經驗。比如昌平縣小湯山鎮旅

游和休閑、度假功能的確立，以及在此基礎上旅游度假主導產業的形成，帶動了大東流、百善、沙河、興壽等鄉鎮的出租汽車業、商業、飲食服務業等相關產業的興起，以及周邊城鎮經濟、農村經濟的繁榮。這種帶動就是一種市場型帶動，符合市場經濟的一般規律，因而具有頑強的生命力。確立主導產業，用主導產業拉動區域經濟的發展。鼓勵一定經濟區域內主導產業的出現，并以此拉動區域經濟的發展和農村剩余勞動力的轉移，使小城鎮真正成為區域經濟的“發展極”，真正帶動農業現代化的實現。實踐證明，主導產業的形成和崛起，能夠有力地帶動一般產業和各項配套建設，促進小城鎮的經濟發展和小城鎮建設。當然，這并不是要求每一個建制鎮甚至集鎮都要有明確的主導產業，而是要以經濟發展為中心，可以是一個鎮一個主導產業，也可以是多個鎮一個主導產業。主導產業的確定，應該以市場為導向，以經濟效益為原則，以資源條件為基礎，在一個經濟區域內合理布局，必要時可以跨鎮跨縣，沖破現有的行政區域，并且盡可能使相臨或相近經濟區域的主導產業之間相互配合，互為發展條件，在較大的范圍內形成規模經濟，促進農村非農產業的進一步發展。為此，就必須加強改革現行管理體制，主要是：改革現行的戶籍制度、改革小城鎮建設多頭管理的體制、改革鄉鎮財政體制、建立合理而高效的小城鎮投融資體制以及建立健全小城鎮社會保障體制。

走符合我國國情的城鎮化道路

遵循客觀規律，與經濟發展水平和市場發育程度相適應，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理的城鎮體系。城鎮化是經濟發展和工業化的結果，既要積極，又要穩妥，因勢利導，循序漸進，避免一哄而起、遍地開花和盲目擴大城鎮規模。這就要求要做到統籌兼顧，促進城鄉協調發展。推進城鎮化，不能削弱農業的基礎地位，不能違背農民意愿。既要促進人口向城鎮有序轉移，又要防止人口過度聚集的“城市病”；既要支持農村面向城鎮調整結構，開辟市場，又要鼓勵城鎮加強對農村的輻射。要形成人口和生產要素在城鄉之間有序流動的機制，實現城鄉經濟社會共同進步?？茖W規劃，調整和優化城鎮體系。推進城鎮化必須統攬全局，因地制宜，優化布局。要完善各類城鎮規劃及相關規劃，強化規劃的法律地位和權威。防止城鎮建設中不切實際，形式主義和盲目攀比。要突出重點，積極引導小城鎮健康發展。根據我國國情和生產力發展水平，要把發展小城鎮作為推進城鎮化的重要途徑。重點發展縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮。發揮潛力，走集約式的城鎮化道路。正確處理城鎮化與保護耕地的關系，充分挖掘城鎮現有潛力，發揮規模效益，提高資源配置效率。創新體制，依靠市場機制推進城鎮化。要按照完善社會主義市場經濟體制的改革方向，逐步打破城鄉分割體制，更新觀念，大膽改革，勇于創新，逐步形成城鎮化健康發展的體制和政策環境。著眼未來，增強可持續發展能力。推進城鎮化要重視保護資源和生態，搞好環境建設。加強歷史文化遺產保護，豐富城鎮文化內涵，建設和發展各具特色的城鎮，促進城鎮化與資源、環境、生態的協調發展。

小城鎮發展必須走可持續發展道路

我國的城市化必須要走有別于其他多數發達國家所走過的道路。我們現在還不具備發達國家和地區曾擁有過的條件和機遇，甚至對于大多數中西部地區來說，已不再具備東部沿海地區工業化、城市化時期的機遇。我們必須因地制宜，努力探索適應不同地區、不同經濟發展水平和生態條件的城市化路徑。小城鎮建設作為中國城市化的重要組成部分，在指導思想上，必須盡最大努力，認真實施《中國21世紀議程》所體現的經濟和社會的相互協調與可持續發展的戰略，使小城鎮建設邁入健康發展的軌道。國家科委從1992年開始，會同國家體改委、國家計委等20多個部委通過在部分省市的城鎮開展社會發展綜合實驗區（現已改

名為“可持續發展實驗區”）工作，為探索我國農村城市化、城市現代化道路，進行了實驗，積累了一些經驗。小城鎮建設除了要制定科學完善的各項配套政策措施外，無論是在規劃的制定，經濟的發展，生活服務設施的完善及科學文明的生活方式的形成等方面，必須緊緊依靠科技進步。

第五篇：我國物流業發展回顧與展望

我國物流業發展回顧與展望

2017年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國國民經濟穩中有進、持續向好，全年國內生產總值實現82.7萬億元，比上年增長6.9%中國制造業采購經理指數(PMI)連續15個月保持在51%以上的較高水平經濟發展的穩定性、協調性和可持續性明顯增強。

過去的一年，我國物流業全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進工作總基調，貫徹新發展理念，以供給側結構性改革為主線，推動結構優化、動力轉換和質量提升，主要指標穩中向好、提質增效，實現了平穩健康發展。

一、2017年我國物流業發展回顧

(一)總體運行平穩健康。物流需求持續增長。全年社會物流總額252萬億元，同比增長6.7%社會物流總費用12.1萬億元，同比增長9.2%全國貨運量471億噸，同比增長9.3%。中國沿海散貨運價指數呈逐月上漲態勢，全年均值1148點，較上年上漲22%。

物流運行質量穩步提升。社會物流總費用與GDP的比率從2015年的16%,2016年的14.9%，進一步下降到2017年的14.6%全年物流業總收入8.8萬億元，同比增長11.5%12月份中國物流景氣指數達56.6%，全年均值為55.3%，始終保持在50%以上的景氣區間。

(二)結構調整趨于優化。消費成為物流需求增長的重要推動力。單位與居民物品物流總額同比增長29.9%。消費物流中的電商物流增勢明顯，中國電商物流指數中的總業務量指數全年均值為143.4。電商物流帶動快遞業務加速擴張，12月中國快遞物流指數為106.3%全年快遞業務量達401億件，同比增長28%。冷鏈物流成為吸引社會投資的熱點，全國冷庫總容量可達4775萬噸。與消費相關的快速消費品、醫藥、汽車、服裝等細分市場增勢良好。

工業制造業物流仍然是物流需求的主要來源。全年工業品物流總額235萬億元，同比增長6.6%，占社會物流總額的92.7%。工業品物流中的高技術產業、裝備制造業等物流需求增長較快，高耗能產品、大宗商品物流需求延續回落走勢。

運輸結構調整見效。多式聯運上升為國家戰略，交通運輸部、國家發改委先后確定了兩批、共46個示范項目。首批16家示范工程企業累計開行示范線路140余條，完成集裝箱多式聯運量60萬TEU。2014年以來，重點港口集裝箱鐵水聯運量年均增長16.8%。《“十三五”鐵路集裝箱多式聯運發展規劃》發布，鐵路集裝箱日均裝車量占比超過10%。國家鐵路全年貨物發送量達29.18億噸，較上年增長10.1%。全年重型卡車銷量首次突破100萬輛，車輛大型化、標準化、現代化步伐加快。全國四批共209個甩掛運輸試點項目深入推進，試點企業貨運車輛平均里程利用率超過80%。掛車租賃、卡車航班、大車隊等新模式試水，中物聯公路貨運分會組織“星級車隊”評選。星級車隊所有入網車輛平均月均行駛里程8956公里，重型牽引車月均行駛里程達1.1萬公里，運輸效率穩步提升。

(三)資本和科技助推物流升級。多只物流產業基金上市，物流企業“扎堆”進入證券市場。全年有8家物流企業躋身國內主板，5家在境外上市，45家登陸“新三板”。上市企業加大網絡建設、設備購置和基礎設施投資，增強自身實力。企業兼并重組漸趨活躍。中國遠洋海運集團收購東方海外，中國外運長航集團和招商局集團完成戰略重組，鐵路總公司18個鐵路局完成公司制改革，東航物流“混改”啟動，普洛斯完成私有化，海航收購擴充物流板塊，順豐控股與UPS成立合資公司等。

科技引領未來。我國已有超過500萬輛載重貨車安裝了北斗定位裝置，智能快件箱超過19萬組，還有大量托盤、智能柜、貨物接入互聯網。交通運輸部組織的首批283家無車承運人試點企業平均整合運力近2000輛，平均等貨時間縮短，車月均行駛里程提高，司機收入增加，傳統貨運交易成本有效降低。國家發改委開展骨干物流信息平臺試點，規范和引領互聯網+高效物流發展。易流科技打造易流云平臺，推動線下物流在線化。全行業以設施互聯、人員互聯、信息互聯帶動物流互聯，互聯網+高效物流成效顯著。

科技和資本助推企業提質增效，做大做強。“中國物流企業50強”主營業務收入達8300億元，進入“門檻”提至28.5億元，市場集中度進一步提高。按照國家標準評審認定的A級物流企業近5000家，一批綜合實力強、引領行業發展的標桿型物流企業不斷涌現。

(四)新舊動能加快轉換。理念創新引領發展。海爾集團提出“人單合一”概念，推動內部“自組織、自驅動”小微創業。菜鳥網絡推動“新物流”，提出大數據、智能和協同，服務新零售戰略。京東物流提出“下一代物流”，將主要呈現短鏈、智慧和共生三大特征。國家發改委、商務部委托中物聯評選認定首批10家智能化倉儲物流示范基地。

人工智能為物流賦能。國務院印發《新一代人工智能發展規劃》(國發〔2017〕35號)，要求大力發展“智能物流”。無人倉、無人港、無人機、無人駕駛、物流機器人等一批國際領先技術試驗應用。全球最大自動化碼頭上海洋山港四期開港試運營，京東首個全流程無人倉投入使用，順豐建設大型物流無人機總部基地，菜鳥網絡將在雄安新區建設“智慧物流未來中心”，圓通牽頭設立物流領域首個國家工程實驗室。

現代供應鏈創新應用。2017年，國務院辦公廳發出《關于積極推進供應鏈創新與應用的指導意見》(國辦發〔2017〕84號)，現代供應鏈創新應用進入新階段。海爾、華為、怡亞通等代表性企業強化供應鏈服務寶供、南方、遠成、德利得、佳怡等物流企業向供應鏈轉型物流領域互聯網與供應鏈深度融合，服務模式正在由“鏈主主導型”，向平臺服務型、智慧供應鏈“生態圈”轉型發展。

共享眾包服務升級。繼蘇寧物流、菜鳥網絡之后，京東物流實現獨立運營，平臺開放。神華貨車馱背運輸探索多式聯運新路徑，獅橋物流“超級大車隊”集中優質運力資源，東方驛站、中集掛車幫等助推甩掛運輸發展，地上鐵、熊貓新能源等推廣綠色新能源車，日日順物流搭建“車小微”開放的創業平臺，中鐵快運聯手順豐速運推出“高鐵極速達”、“高鐵順手寄”服務產品。運滿滿、貨車幫、天地匯、福佑卡車、中儲智運、正廣通等平臺型企業線上線下增值服務延伸。美團外賣、餓了嗎、點對點直達的閃送物流等即時生活物流服務進入千家萬戶。

(五)綜合運輸體系加速成網?！拔蹇v五橫”綜合運輸大通道基本貫通。到2017年底，全國鐵路營業里程達12.7萬公里，其中高鐵2.5萬公里，占世界總量的66.3%公路總里程477.15萬公里，其中高速公路13.6萬公里，覆蓋全國97%的20萬以上人口城市及地級行政中心港口萬噸級以上泊位達2317個，通江達海、干支銜接的航道網絡進一步完善民航運輸機場發展到229個，覆蓋全國88.5%的地市。全球第四、亞洲第一，以順豐航空為主的湖北國際物流核心樞紐開工建設。

物流網絡“節點”加快布局。我國各類物流園區超過1200家，園區平臺化、網絡化、智慧化初步顯現。傳化物流打造覆蓋全國的“傳化網”，卡行天下樞紐達到200家。由中物聯牽頭，林安物流等17家網絡化經營的物流園區發起互聯互通服務平臺“百驛網”。萬科地產、普洛斯、深赤灣、平安銀行等加大物流地產投入。德邦物流、安能物流、“三通一達”等服務網點不斷下沉，編織城鄉一體化服務網絡。粵港澳大灣區寫入政府報告，有望協同共建世界級港口群。中歐班列連接“一帶一路”沿線國家，已累計開行6235列，其中當年開行3271列。

(六)政策環境持續改善。國務院辦公廳發出《關于進一步推進物流降本增效，促進實體經濟發展的意見》(國辦發〔2017〕73號)，提出27條具體政策措施。大件運輸聯網審批、年檢和年審“兩檢合并”、規范公路執法、減費清稅等政策正在落實。交通運輸部牽頭促進道路貨運行業健康穩定發展，提出降本減負10件實事。車輛異地年審、駕駛員異地考核、車輛異地年審提上日程。國家發改委等20個部門簽署對嚴重違法失信主體聯合懲戒備忘錄，首批270家“黑名單”公布。工業和信息化部開展服務型制造試點，提升工業物流發展水平。國家稅務總局、交通運輸部連續發文，破解道路運輸企業“營改增”后遇到的問題。國家質檢總局聯合11部門出臺《關于推動物流服務質量提升工作的指導意見》，擴大高質量物流服務供給等。隨著“放管服”改革深入推進，制約行業發展的制度環境逐步好轉。

總體來看，我國物流業許多指標已排在世界前列，論規模已成為全球“物流大國”。但必須清醒地認識到，我國物流運行質量和效率不高、服務供給能力不強、基礎設施聯通不夠、創新能力不足等問題依然存在，發展不平衡、不充分的矛盾比較突出，體制政策環境有待進一步改善。傳統的以數量規模、要素驅動的粗放發展方式難以為繼，與人民日益增長的美好生活對物流服務的需求，以及“物流強國”的建設目標還有很長的路要走。

二、今后一個時期我國物流業發展展望

黨的十九大開啟了中國特色社會主義建設的新時代，確定了全面建設社會主義現代化強國的新目標。物流業作為支撐國民經濟發展的基礎性、戰略性、先導性產業，是社會主義現代化強國的必備條件。我們要充分認識新時代對物流業發展提出的新要求，把建設“物流強國”作為戰略目標，把高質量發展作為實現途徑。要著力解決物流發展不平衡、不充分問題，帶動和引領關聯產業轉型升級，更好滿足現代化經濟體系建設和人民日益增長的物流服務需求，從整體上促進我國由“物流大國”向“物流強國”邁進。今后一個時期，有以下幾個方面應該引起高度重視：

一要從規模數量向效率提升轉變，推動效率變革。當前，我國物流效率相對于發達國家仍有一定差距，降本增效仍然是工作重點。未來一段時期，優化經濟結構、提升物流運作水平，降低制度性交易成本將是降本增效的重要途徑。物流企業應把現代供應鏈創新應用，與相關產業深度融合，提升物流運作效率作為主攻方向。爭取經過3—5年的努力，使我國社會物流總費用與GDP的比率再降低1—2個百分點。

二要大力發展智慧物流，推動動力變革。當前，新一輪科技革命和產業變革形成勢頭，互聯網與物流業深度融合，智慧物流蓬勃發展。未來一個時期，物聯網、云計算、大數據、區塊鏈等新一代信息技術將進入成熟期，全面連接的物流互聯網將加快形成，“萬物互聯”呈指數級增長。物流數字化、在線化、可視化成為常態，人工智能快速迭代，“智能革命”將重塑物流行業新生態。

三要創新應用現代供應鏈，推動質量變革。隨著經濟轉向高質量發展，產業升級、消費升級，服務經濟、體驗經濟對物流服務方式和質量提出了新的要求。物流業與上下游制造、商貿企業深度融合，需要延伸產業鏈、優化供應鏈，提升價值鏈。互聯網與供應鏈融合的智慧供應鏈將成為下一輪競爭的焦點，有望形成一批上下游協同、智能化連接、面向全球的現代供應鏈示范企業和服務平臺。

四要加強物流基礎設施網絡建設，發揮協同效應。黨的十九大報告明確提出：加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設。要促進各種運輸方式合理分工，“線路”與“節點”銜接配套，實現全程物流“一單到底”，無縫對接。要推動物流園區、配送中心、末端網點等多級物流網絡與綜合運輸體系互聯互通。實施重點通道聯通工程和延伸工程，打造國際、國內物流大通道，形成一批具有戰略意義的國家物流樞紐，統籌推進國際性、全國性、區域性交通運輸物流網絡建設。

五要堅持人與自然和諧共生發展理念，發展綠色低碳物流。隨著環境負荷日益加重，物流業面臨嚴峻挑戰。重型柴油貨車開始執行國五排放標準，多地對柴油貨車實行環保新政?！栋屠鑵f定》正式生效，多個國家將制定燃油車退出時間表。未來3-5年，自然環境與政策措施“倒逼”綠色物流加快發展。節能降耗、新能源替代、可再生能源利用、減量化包裝等綠色物流技術，帶板運輸、共同配送、多式聯運、逆向物流等綠色物流模式將進入快速發展期。

六要堅持以人民為中心的發展思想，滿足人民對美好生活的物流需要。推動物流業高質量發展，本質上是為了滿足人民對美好生活的向往。安得智聯在內的物流企業要積極配合制造強國、鄉村振興、區域協調、美麗中國等重大國家發展戰略，主動服務于精準脫貧、消費升級、民生改善、污染防治等物流需求。要進一步提高服務質量，不斷開發新的物流產品，增強客戶滿意度。同時要激發和保護企業家精神，弘揚勞模精神和工匠精神。要關愛卡車司機、快遞小哥等基層從業人員，使他們能夠得到應有的尊重，更加體面地工作，幸福地生活，增加“獲得感”，吸引更多市場主體自覺投身“物流強國”建設。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年。新的一年，我們要按照黨中央、國務院決策部署，全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，邁向高質量發展新階段。我們要認清中國特色社會主義的歷史方位，不忘初心、牢記使命，把建設“物流強國”作為新時代物流發展的新目標，務實創新，砥礪前行。中國物流與采購聯合會作為行業社團組織，將始終與行業企業和廣大從業人員站在一起，更好地服務行業、服務企業、服務員工、服務社會，攜手共創我國物流業更加美好的明天!