第一篇：財政體制存在的問題

關于當前財政體制存在的問題

一、關于財政收入分配問題

目前，開發區尚處建設初期，資金需求量大，不能按平臺5:5收入分配體制對待，應按照泰政發[2010]40號文件規定，“地方稅收超2009年基數部分，全部上繳市財政，用于旅游經濟開發區基礎設施及配套設施貸款還本付息”。因此超基數部分應全額返還開發區，也可規定一個期限，如三年，之后再按5:5比例分成，但分成比例應與南開發區一致。若市政府要求必須按5:5分成，不應再扣除基數，而按總額5:5分成。

二、當前財政運行體制的幾個問題

1、關于預決算問題

按泰政發[2010]40號文件規定，泰安旅游經濟開發區管委對規劃區內的地方財政收入統一管理，負責財政收支預決算、預算外資金、行政事業性收費、政府性基金和國有資產管理工作。2010年旅游經濟開發區已按準財政體制編制了預算，列入市局匯總數，不應再變化，今年今后的決算也應一致。

2、關于設立國庫問題

由于開發區目前不是一級行政機構，不能設立國庫，撥付資金申請按照開發區財政局向市財政局提交申請，由預算 1

科下文批復，國庫科給與撥款的渠道進行。

3、關于工資、辦公費、招商費的問題

按照開發區實現的財政收入增幅和進度，申請市財政局按月預撥資金，支付工資、辦公經費和招商費，年底統算。招商費用的提取應參照泰政發[2001]21號《關于印發泰安市擴大開放促進招商引資的政策規定的通知》按1%-1.5%進行獎勵執行，項目費用嚴格按照市委泰發[2009]12號文件《泰安市創建國際旅游名城投融資管理暫行辦法》的規定，按照項目投資總額的2‰-0.3‰分段提取執行。

4、關于貸款利息問題

現有貸款5.32億元，貸款利息每年需支付三千多萬，為便于核算，可由開發區先行墊支，每季度據實報市財政局予以撥付，可與財政收入掛鉤。

5、關于稅收問題

旅游經濟開發區下劃納稅企業61戶，個體工商戶71戶，管理區內企業和兩稅機關征管工作的也需要經費，因此實行封閉運行，“準財政”體制才能更有效的管理好稅源，保證開發區財政工作平穩運行，達到市財政局財稅管理初衷，不應按部門管理體制運行。

6、關于工資發放問題

在市局對開發區工資發放情況的監管下，開發區自行發放工資，市財政按月撥付經費。接受有關科室部門監督，市

財政局各有關科室應給與支持。

三、關于土地收益分成事宜

1、根據《關于進一步完善加大土地收儲力度完善土地出讓金收入分配政策有關問題的通知》（泰政發【2011】2號）文件規定，屬于泰安旅游經濟開發區范圍內的土地出讓收益，由市財政扣除應計提專項資金后，市財政局與旅游經濟開發區按3：7比例分成的規定，我們同意按文件執行，但是應區別對待公開出讓和項目用地關系。如當前中青旅已交納土地款4970萬，該筆款項僅土地成本也不夠，更無收益。因此，像中青旅項目類占用土地交納的資金應全額返還開發區，用于支付成本，或返還項目單位。因此項目類的土地基本上無土地收益的情況下應全額返還土地成本和名義收益。

實行公開市場拍賣土地（如房地產開發等），走平臺管理方式，成本全部返還，收益可與平臺按3：7比例分成。

四、關于配套費分成問題

由于開發區正處于建設發展初期，相應的配套污水、水、訊、熱、氣等還很不完善。因此需要進一步完善提升基礎設施配套功能。按照泰政發【2010】40號文件規定，基礎建設的配套費應全額返還，用于開發區基礎設施建設及配套工程。若按平臺是6：4分成。當前準備開工的污水管網預算9800萬，今年也有三條道路需要建設，因此資金缺口很大，申請市局給與三至五年的寬限期，期限內全額返還全部用于

開發區的基礎設施建設，三至五年后再按6：4分成，即開發區60%，市局40%。

五、關于資金保底問題

如何確定保底期限的問題，我們認為應以一年的工作時間為期限，每年年底統算各個項目的支出與收益，不足部分，需要財政負擔的由開發區打報告，市財政局撥付，需要以后年度收入解決的由投融資撥款墊支。

六、關于宋城項目需要政府投資15%的問題

涉及財政的主要有以下幾點：

1、資金的來源

2、加快用地項目評審

3、收益分配

七、關于平臺審計存在問題的糾正事宜

二〇一一年五月二十日

第二篇：市管縣體制存在的問題

1980年代初期，市管縣體制之所以得到普遍推行，在一定程度上反映了當時城鄉發展的特殊要求和體制轉軌初期的特點。一方面，農村經濟改革使原本隱性的農村剩余勞動力顯性化，需要轉移出來，鄉鎮企業的發展也需要來自城市的技術、人才、設備和資本方面的支持；另一方面，城市產業的發展由于受行政區域的限制，缺乏相應的原材料、資源和更廣泛的商品消費市場。因而，在體制轉軌的初期，只能依靠行政體制改革來滿足城鄉互補、共同發展的要求。但是，隨著市場經濟的深入發展，社會主義新農村建設的推進，特別是縣域經濟的異軍突起，“市管縣”體制逐步失去了當初的功效，反而成為束縛縣域經濟發展的體制性因素。

（一）市管縣體制束縛了縣域經濟的發展

“縣”在中國是農村經濟的組織者、管理者和調節者，也是國家政治行為和經濟發展的聚結點。解決“三農”問題必須首先強縣，因為縣域經濟是中國社會經濟的基層單元。當前，制約縣域經濟發展的一個主要的體制障礙是行政管理體制僵化，這主要體現在行政管理層級過多，“市管縣”體制效率較低，上級政府對縣級政府的職權干涉太多，沒有真正發揮縣級政府在縣域經濟發展中的作用。在市管縣體制下，城鄉的資源不是依據市場的原則來配置，而是以人為的行政力量來分配，自然會進一步侵害縣及農村地區的利益，從而形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”的局面。由于“市管縣”體制有著明顯的傾向性，它主要是為市里服務的，因而它阻礙著縣域經濟的發展。

（二）地級城市無法帶動所轄縣市的經濟發展

市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣鄉的經濟發展，但是，許多城市由于綜合經濟實力不強，集聚和輻射能力較弱，根本發揮不出這一作用，形成“小馬拉大車”現象。除省會城市和一些中等發達城市帶動力量較強外，一些工業基礎薄弱和由縣級升為地級規格的城市就很難有力量來帶動縣鄉的發展，更無法帶動周邊地區的經濟發展。這些地級市與縣市同處發展初始階段，根本沒有能力帶動周邊縣區，中西部地區問題更為嚴重。

（三）市管縣體制增加了行政管理層次和成本

實行市管縣體制之前，行政層級主要由中央—省—縣市—鄉鎮四級組成，省縣之間的地區行署只是省級派出的虛級建制。市管縣市后，省縣之間的層次由虛變實，行政層次主要由中央—省—地級市—縣市—鄉鎮五級組成，這在中國歷史上從未有過。秦漢以來，中國多級制超過三級以上的年限僅有３５０年，占所有年份的１６．５％。世界上大多數國家或地區的行政區劃實行二級制或三級制，很少四級制。大量的理論研究成果表明，行政組織每多出一個層次，信息的失真率就會成倍增加。市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間權力被層層截留，信息溝通受到阻滯，這在信息網絡高度發達和交通十分便利的今天更是不合時宜。隨著生產力的不斷發展和我國行政審批制度等改革的推進，地級市的負面作用越來越顯現出來。一個地區的區劃層次過多、規模過小，造成機構臃腫、人浮于事、效率低下、成本過高的問題，最終使區域經濟發展活力不足。同時，過多的行政層級與城市化和新型工業化的發展越來越不適應，城鎮同構、重復建設的弊端愈演愈烈

（四）市管縣體制造成了城鄉利益分配的不均衡

由于城市面臨的是城市管理，與農村政府所面臨的公共事務有很大的不同，所以世界性的慣例是城鄉分治，城市自己組織政府，實行自我管理。由于市與縣在社會結構、功能作用、發展需要和事務繁雜等方面各不相同，實行市管縣后，地級市在管理上就需要兩套人馬，而城市的特殊性又決定城市系統非常復雜。這既增加了地級市管理工作的復雜性，又使得地級市的機構大而全、臃腫不堪。在市領導縣體制下，市里既要抓城市工作，又要抓農村工作，而市政府的工作重心一般放在城區，特別是把發展二三產業放在突出的位置，在工作部署、城鄉利益分配等方面難免不平衡，從而出現重城輕鄉、重市輕縣的現象，甚至相互爭投資、爭原料、爭項目，尤其不利于社會主義新農村建設。

市管縣體制改革的思路

市管縣體制是計劃經濟體制的伴生物，無法適應以分散、自主、靈活為核心特征的市場經濟體制的要求，因而需要改革，實行省直管縣體制。同時要兼顧市縣關系，協調好中心城市的擴張與縣域經濟發展的關系，在縣與中心城市之間建立一種新型的競爭—合作—分工關系，使城市和區域共生、共榮、共贏，相互依托，合作發展。

（一）發展縣域經濟，推廣省直管縣的財政管理體制

發展縣域經濟，就要改革市管縣的體制。市管縣體制主要依靠行政力量維持，責權與事權不平衡，存在著侵占縣及農村地區利益的趨向

第三篇：目前財政預算體制存在的問題

財政預算體制存在的問題較多，主要有以下方面：第一，生產建設和吃飯養人特征較為明顯，還不是一個完全的公共服務型財政，是一個生產建設和行政管制性的財政，表現為各級財政的支出結構中，生產建設和行政公務的支出比重較大，效率較低的一些本應由社會來辦的事業所消耗的支出較多，而教育衛生、社會保障、社會治安、生態環境、城市管理等公共需要方面的支出不足。特別是預算內外公車、招待和出國三項費用開支比率較高，人民群眾意見較大。第二，預算不完整。政府、司法和國家權力部門萬余億的收費，六千多億的社會保障基金，地方政府每年大約五千億左右的土地收入，包括國有資產的收益，都沒有納入國家預算之內。游離于預算之外的收支，占國家實際收支的三分之一以上；財政收入和支出分散在各部門之中，國家財政部門化的趨勢越來越嚴重。第三，財政收入占GDP比重較高，企業稅費負擔較重，不利于鼓勵創業和擴大就業，不利于增加居民收入和國內消費需求。目前，GDP實際財政稅費收入負擔率已經超過百分之三十，大大高于發展中國家所能承受的上限，并且企業所交納的綜合稅費，與世界各國比較，負擔很重。第四，中央與地方的財政稅收關系沒有理順。中央與地方各級政府各自應當承擔的事務界定不清；中央和地方的稅收劃分不合理，有收入向上層層集中，事務層層向下加重的趨勢，相當多的基層政府財政陷于困境；中央向地方的一些轉移支付不規范、不透明；財政層級太多，消耗財政資源較多，并且截留中央向基層轉移支付的資金。第五，財政顯性、隱性和或有債務率較高，根據有關專家計算，達GDP的百分之一百二十左右，包括中央財政赤字和債務，地方政府的顯性、隱性和或有債務，一些最后需要政府出面承擔的國有企業的債務，銀行和非銀行機構中需要國家負責和兜底的債務等等。第六，財政收支不透明，不公開。各級財政交付同級人大的財政報告，或者過于簡單，或者科目雜亂，使人大代表看不懂和審不明；一半多的政府收入沒有進入財政預算，沒有向人大提交，進行審查；轉移支付不透明、不公開，“跑部進京”的勢態越來越嚴重。第七，現行稅制不合理，是導致地區發展不平衡一個基礎性的原因。一是企業項下征收的增值稅。稅收是一種價格的轉移，因為東部地區企業多，中西部地區消費者多，在購買中，相當于西部的購買者給東部的企業交了稅，而如果是在當地實現增值稅，這部分收入就給了當地的稅收收入。二是對于中西部資源生態地區，資源稅率定得很低，都變成了企業的利潤，或者上交中央了，或者變成稅收上交中央了，或者由于沒有征收足夠的資源稅，變成東部加工工業地區的利潤和稅收。而對于三江源等生態保護區，沒有全國性和中下游的生態補償轉移機制，下游可以大發展，而上游為了保護水源等不能建工業，限制了發展。三是在出口退稅方面，國內銷售沒有退稅，出口就有，而出口企業百分之八十以上都在東部，退稅就退在東部，實際上相當于減少了東部企業的負擔，東部企業競爭力就比中西部地區高得多，出口退稅平均是百分之12%，減輕了很大的負擔。四是內外資所得稅不合理，內資百分之33%，外資百分之15%，外資企業一般分布在東部，這樣東部地區相當數量的企業競爭力要遠遠高于中西部。這三項稅收制度造成的中西部發展的不平衡，其負作用實際上遠大于西部大開發等形成的正效應。稅制不改革，東、中、西部不可能平衡發展。第八，沒有形成科學和有效的財政收入和支出的制衡機制。納稅納費、收稅收費、使用稅費各方之間沒有科學的博弈、制約和平衡，進而財政收支和預算的協商、討論、匯集、編制、執行、監督等各環節之間也沒有形成科學的博弈、制約和平衡，一些政府預算，特別是基層政府的預算，在人大討論時存在著走過場和走形式的情況。特別是財政編制和審批與預算執行不相符合，3月人大審查和批準預算時，預算實際已經執行了一個季度。

（二）財政預算體制改革的目的和原則

財政預算體制的改革，需要有一個明確的目標和一系列的原則。第一，從帶有明顯計劃經濟特征的財政預算體制，轉向社會主義市場經濟的國家財政預算體制。改革縱向計劃的政府主導的財政，建設橫向需要和財政可能之間平衡的財政；改革生產建設需要的計劃財政，建設政府用支出彌補市場缺陷的財政。第二，從生產建設和行政事業吃飯養人型財政，轉向執政為民的公共服務型財政。使財政從重生產建設，轉向重教育衛生、社會治安、生態環境等公共需要，從重保證政府和行政性事業開支需要，轉向重社會保障等民生需要。第三，建立統一和完整的國家預算體系。將預算內收支納入預算內統一管理，將國家財政部門化趨勢扭轉為部門預算國家化，將土地、社保、國有資產、鑄幣收入等納入國家預算，統一集中管理。第四，有利于宏觀調控。財政的稅收結構和支出結構，要與國家的中長期發展目標相協調，要與國家宏觀調控的收縮和擴張總體政策相協調，與宏觀調控的貨幣政策相配套

和協調。財政政策是國家宏觀調控的重要組成部分。第五，建立一個分配和支出公平、公正和公開透明的財政。按照公共服務型財政和民主決策的原則，科學分類收支事項，設置收支科目，形成財政需要匯集—預算編制—預算執行—預算編制和執行的監督之間科學規范的程序和制衡，特別是財政轉移支付項目，要科學確定標準和規模，人大和公眾要對非常規項目進行評價和選

擇，要規范轉移支付程序，做到轉移支付的公開、公平和公正。第六，合理劃分和確定中央與各級地方政府的事務和財權。既要保證國家在政治上集中統一的財政基礎，又要調動地方發展經濟的積極性，保證地方政府提供公共服務和進行社會管理的財力需要，減少過去集中后又轉移支付的信息不對稱和動作成本，提高中央與地方財政稅收關系的效率。第七，形成一個激勵創業、鼓勵投資、擴大就業、促進和諧的財政稅收體制。將財政稅費與GDP的比率固定在一個我們這樣生產力還不十分發達的發展中國家能承受的水平上，清理政府各部門的收費和罰款項目，調整稅收結構，逐步減輕創業、投資和就業的稅費負擔。第八，財政預算體制改革，既要堅定不移，向前邁進，又要分階段、分步驟進行，保持社會穩定。要制定科學的方案，并多方案比較，選擇適合我國國情，又與現代國家體制接軌的方案；在選準改革的目標和方向后，推進改革，堅決不動搖；改革要先試點，后推廣，分先后，按階段，逐步推進，要處理好改革與穩定的關系。

第四篇：重構我國司法鑒定體制中存在的問題

【關鍵詞】 司法鑒定；體制；管理

【中圖分類號】d918．9

【文獻標識碼】b

【文章編號】1007—9297(2005)01—0001—0

32005年2月28日第十屆全國人民代表大會常

務委員會第十四次會議通過《全國人大常委會關于司

法鑒定管理問題的決定》(以下簡稱為《決定》)，并于

2005年

10月1日生效。其間有半年的準備調整時

間。該《決定》對我國司法鑒定管理體制、鑒定機構的設置、鑒定人資格、鑒定機構的業務范圍等都做出了

明確規定，因此，《決定》的出臺必將對我國現行的司

法鑒定體制進行調整，對我國司法鑒定制度產生深遠的影響。其有積極進步的一而，但也有消極負而的一

些影響，其中最大最直接的影響莫過于對司法鑒定機

構、司法行政機關和人民法院的影響。未雨綢繆，防患

于未然，我們將這些問題提出來，供有關各方為實施

《決定》做好準備。

一、人大《決定》中存在的問題

《決定》是由全國人大常委會頒布的規范性法律

文件，具有國家法律的性質，與國家的法律具有同等

法律效力，并高于國務院及其所屬的司法部、衛生部

等國家行政機關發布的規范性文件。因此，其他與此

相抵觸的法律規定都將按照《決定》的規定來執行。

然而，《決定》也存在一些問題，而且由于這些問題的存在將會使《決定》的徹底實施大打折扣，使立法者在起草、頒布《決定》之初所希望構建的“司法鑒定藍圖”

理想難以實現。

問題一，鑒定人資格過于嚴格。《決定》所確定的鑒定人資格取得的條件為以下3者之一：(1)相關司

法鑒定專業的高級技術職稱；(2)鑒定專業技術職稱

或者相關專業本科學歷，從事相關工作5年；(3)從事的司法鑒定業務相關工作十年以上經歷．具有較強的專業技能 而事實上，與《決定》第2條所及的3類司

法鑒定中符合條件具有鑒定資格的人員一般都在公、檢、法機關，法院雖然不再設立鑒定機構，但愿意“下

海”者畢竟是少數。這樣，具有《決定》所要求的條件的鑒定人屬于少數，鑒定機構如何保證《決定》第5條所

要求的“每項司法鑒定業務有3名以上鑒定人”。在目

· 焦m點，?． 評l論，u ·

前的鑒定機構中，從事鑒定工作的鑒定人有相當數量

屬于剛從大學畢業未滿5年者。

問題二．鑒定機構設立的條件過于苛刻。鑒定機

構設置要求具有“在業務范圍內進行司法鑒定所必需的儀器、設備”是必須的，但是同時還要求“有在業務

范圍內進行司法鑒定所必需的依法通過計量認證或

者實驗室認可的檢測實驗室”、“每項司法鑒定業務有

3名以上鑒定人”就比較苛刻了。根據中國實驗室國

家認證認可委員會(cnal)的要求，司法鑒定領域的實驗室認證認可包含檢測實驗室認證認可(gb／t

15481—2000 idt iso~ec 17025)、檢查機構的認證認

可(gb／t 18346—2001 idt iso~ec 17020)，計量認證

一般都包含在其中。然而，從目前我國的現狀來看，已

經通過國家實驗室認證認可的司法鑒定機構僅有兩

家．尚無第三家機構進入實質申請階段，且絕大多數

而向社會的鑒定機構都沒有自己的實驗室、檢查室。

申請實驗室認證認可又是一個漫長而耗費財力、人力的過程，可想而知，要滿足《決定》第5條而設立司法

鑒定機構幾乎不可能。

問題三．偵查機關的鑒定機構不得面向社會接受

委托從事司法鑒定業務。這條規定似乎是保證面向社

會鑒定機構能夠正常開展業務、獲得足夠t作量的強

制性規定。但是，通讀《決定》，并沒有其他強制措施予

以保障。試想，在2005年10月1日以后公安機關的鑒定機構仍然面向社會進行鑒定，或者變相面向社會

進行鑒定．司法行政機關怎么辦?是對公安局進行處

罰，還是向人大投訴呢?而且，從《決定》第7條字面理

解．不得面向社會接受委托從事司法鑒定業務，是否

可以接受行政機關和檢察機關、監察紀檢機構、人民

法院的委托呢?畢竟“面向社會”并沒有進行定義，是

僅指面向當事人還是除本機關之外都叫面向社會，顯

然沒有權威說法。因此，人民法院等司法機關委托偵

查機關的鑒定機構進行鑒定將會長期存在，這并沒有

違背我國訴訟法的規定。

問題四．鑒定人故意作虛假鑒定的責任規定不

夠。鑒定人故意做虛假鑒定所應承擔的責任包括刑事

責任和行政處罰責任。刑事責任主要是《中

華人民共

· 2 ·

和國刑法》第305條偽證罪。行政處罰責任依據《決

定》第13條第1款、第2款的規定．且主要是“因嚴重

不負責任給當事人合法權益造成重大損失”和“拒絕

出庭”兩種情形。顯然“嚴重不負責任”、“當事人合法

權益造成重大損失”都是難以確定的情節．對鑒定機

構、鑒定人錯誤鑒定

如何追究責任恐怕是一個非常現

實的問題。

二、司法鑒定機構面臨的問題

問題五．按照司法部《司法鑒定機構登記管理辦

法》設立的鑒定機構怎么辦，按照司法部《司法鑒定人

管理辦法》取得的鑒定人資格怎么辦。畢竟在過去

5年中．各地依據司法部的相關行政規章和地方法規申

請注冊了大量的面向社會的鑒定機構．許多人也取得

了司法鑒定人資格。但是如果對照《決定》第4條、第5條的規定．很多人的鑒定資格將要被取消．司法鑒

定機構也將要被撤銷。怎么辦?有人說過去的將不予

追究．只有2005年1o月1日以后申請注冊的鑒定機

構和鑒定人才能適用《決定》設定的條件。如果是這

樣，那么2005年1o月1日以前已經成立的人民法院

鑒定機構是否就可以保留了呢?顯然是不可能的。

問題六．鑒定機構在訴訟中的法律地位如何。過

去我們說司法鑒定機構的法律地位在訴訟中是獨立的，鑒定人在法庭上質證，既不屬于原告一方，也不屬

于被告一方。現在，鑒定人參加訴訟庭審質證是基于

一方當事人的委托才發生的．其與原告或者被告的關

系是被委托與委托的關系。其參加訴訟的法律地位應

當與律師一樣。這樣．鑒定人應當屬于原告方或者被

告方，與最高人民法院2002年4月1日生效的《關于

民事訴訟證據的若干規定》中提到的專家輔助人的地

位基本類似，鑒定結論是維護其委托人的利益。

既然鑒定人與當事人之間是委托關系．鑒定人如

何執行《決定》第9條第3款規定的規避制度?川

問題七．如何面對民事責任更加明確的處境。鑒

定機構是獨立的民事主體．能夠獨立承擔民事責任。

同時鑒定機構從事鑒定業務是基于當事人的委托而

開展．他們之間的鑒定關系實質上是委托合同關系．

如果當事人認為鑒定機構的鑒定有問題．或者鑒定沒

有按照委托目的來進行等．都可以到鑒定機構所在地

人民法院提起民事訴訟．告鑒定機構違約或者侵權。

另外，面向社會鑒定機構是一個商業服務機構．案件

當事人到鑒定機構委托鑒定是否屬于消費行為．是否

應當受到《中華人民共和國消費者權益保護法》調整，尤其是該法中有關欺詐性的懲罰性賠償的規定將會

法律與醫學雜志2005年第12卷(第1期)

對鑒定機構提出更為嚴峻的挑戰。司法鑒定機構是否

已經做好充分的訴訟風險準備。

問題八，如何在激烈的競爭中勝出。投入少．見效

快的項目，如法醫活體鑒定，大家都爭相去做：而投人

大，見效慢的項目可能鮮有人問津．比如dna鑒定。

毒物分析等，這些項目一方面不僅要求有大型、昂貴的設備投入，還要有長期的消耗性試劑投入、設備維

護．更要有受過專門培訓的高級技術人才：另一方面

建立實驗室需要經過實驗室的國家認證認可．這是一

個長期的系統工程，不是一般的實驗室能夠達到的。

鑒定機構由于沒有大型的高技術含量的設備、儀器，必然不具有市場經濟所要求的核心競爭力。這樣，社

會鑒定機構如何在競爭中尤其是市場規則不成熟的環境下勝出．是鑒定機構不容回避的問題。

三、司法行政機關面臨的問題

問題九。如何應對司法鑒定人和司法鑒定機構管

理中面臨的行政訴訟。前已述及，鑒定人和鑒定機構

設置的條件非常嚴格，增加了鑒定主體設立的門檻

對于達不到《決定》第4條要求的鑒定人和《決定》第5條要求的鑒定機構．司法行政機關是否繼續頒發給

其資格證和執業許可證。如果繼續頒發，肯定違反《決

定》的規定，其他符合條件的鑒定機構或者其他公民、法人可以向當地人民法院提起行政訴訟．要求法院依

法履行行政審查職能．判令司法行政機關取消鑒定主

體的鑒定資格。

引發這個問題的可能性是存在的。因為新的鑒定

體制對原告來說比較有利，原告(受害人)可以到不同的鑒定機構去委托鑒定．最后挑一個對自己有利的鑒

定書提供給法庭。被告要啟動鑒定則需要原告的配

合。因此，被告的殺手锏只能是挑原告鑒定書的毛病，而且一般只能找程序方面的問題．鑒定資質是首當其

沖要考慮的問題。如果被告發現作出鑒定的鑒定機構

并沒有符合《決定》所要求的設立條件，他可以向司法

行政機關申請取消資格．司法行政機關不取消．必然

要面臨被告提起行政訴訟。

問題十．如何評審鑒定人的專業技術職稱 司法

鑒定是一項技術性很強的工作．鑒定人的鑒定水平與

鑒定人的技術能力、新知識新技術的掌握程度密切相

關。《決定》第4條也提到技術職稱的問題。過去我國的技術職稱基本上由人事行政管理機關掌握和控制．

將來這種面向社會鑒定機構的鑒定人的技術職稱如

果仍然沿用老模式肯定是行不通的，必然要采用以考

代評的技術職稱社會評價體系。然而前已經試行的技

術職稱社會評價體系運作得并不是很成功。司法鑒定

法律與醫學雜志2005年第12卷(第1期)

人的技術職稱怎么辦?如果這個問題解決得不好，必

將嚴重阻礙我國司法鑒定學科的發展，正中目前社會

上流傳的“《決定》是我國鑒定體制的倒退”的說法。

問題十一．如何向社會提供鑒定機構和鑒定人的專業信息。前已述及，被告挑戰原告向法庭提交的鑒

定文書最好的法寶就是從程序上找出鑒定中存在的問題，尤其是鑒定機構和鑒定人的資質。因此被告及

其代理人必然要到批準設立鑒定機構的司法行政機

關來查詢鑒定機構和鑒定人的資質證明材料。司法行

政機關是否做好對外服務的準備

問題十二．如何合理構建一個行政區域內的司法

鑒定機構。近年來，訴訟涉及的鑒定量呈上升態勢，要

保證人民法院審理案件司法鑒定的需要。必然要設立

一定數量的司法鑒定機構：但是司法鑒定機構設立太

多，又會引起不良競爭。因此，司法行政機關應當履行

好其行政管理職能，在所轄行政區域內設立一定數量的鑒定機構。鑒定機構的數量多少合適，需要司法行

政機關認真考慮和研究。

問題十三，如何對待外國人申請成立司法鑒定機

構。[21司法部在2000年頒布的《司法鑒定機構登記管

理辦法》中規定鑒定人的條件沒有排斥外國人申請設

立；在《決定》第5條同樣也沒有排斥外國人申請。對

于外國人申請鑒定人資格也是如此。我國在加入

wto時是承諾放開以律師業(不包括中國法律)為主的法律服務，會計、建筑師等方面的服務也在放開之

列。是否可以理解，司法鑒定必將向成員國放開，外國

人可以申請司法鑒定人資格，外國公民、法人可以在國內申請設立司法鑒定機構，畢竟司法鑒定業務與律

師業務在性質上有著根本區別。如果是這樣，將來我國司法鑒定體制將會面臨更大的競爭壓力，甚至危及

我國司法審判工作。

四、人民法院面臨的問題

問題十四．雙方當事人對專門性問題爭執不下

時，委托哪一家鑒定機構鑒定。按照《決定》第9條的要求，人民法院今后在審判工作中，對《決定》第2條

所規定的鑒定事項發生爭議，需要鑒定的，應當委托

列入鑒定人名冊的鑒定人進行鑒定。鑒定人從事司法

鑒定業務，由所在的鑒定機構統一接受委托。目前已

經存在的社會司法鑒定機構鮮有頗具規模和實力的權威的鑒定機構．全國僅有少數幾個鑒定機構符合要

求。按照最高人民法院《人民法院對外委托司法鑒定的規定》要求，可以由雙方當事人協商，協商不成的可

以由人民法院指定、委托：往往雙方當事人難以協商

· 3 ·

一致，那么法官該委托哪一家鑒定機構進行鑒定呢?

問題十五，法官面對多個鑒定結論時該如何取

舍。雙方當事人對專門性問題爭執不下所涉及的另一

個問題，就是訴訟中雙方提交各自不同的鑒定結論．

一個案件可能擁有幾個各不相同的鑒定結論．那么法

官應當采信哪一個鑒定呢?當然，按照訴訟法、《決定》

和《民事訴訟證據的若干規定》的要求，法官可以通知

鑒定人出庭參加質證。但是實踐證明，專門性問題通

過質證并不都能讓法官搞明白，這與我國訴訟制度、訴訟環境以及法官的綜合素質密切相關，這時法官該

采信哪一份鑒定呢?

問題十六，如何解決鑒定之外可能涉及的科學知

識。隨著社會的進步，科學的發展，涉及專業知識的訴

訟將會越來越多。然而能夠提交進行鑒定的情況畢竟

有限，有時審判工作中遇到的是一些基本的專業知

識，但是法官并不知曉，雙方當事人甚至各自的專家

輔助人又是各執一詞，怎么辦?過去法官是采用咨詢

內設鑒定機構的辦法來解決，現在隨著《決定》的實

施，內設鑒定機構將可能取消，法官又去咨詢誰、信賴

誰呢?

問題十七，采信錯誤鑒定結論導致錯誤裁判的責

任由誰承擔。由于原被告雙方訴訟的動機是維護自己的利益，其提交給法庭的鑒定結論必然會出現差別大

甚至完全相反的結論，通過質證有的問題仍然不清

楚，那么法官該采信哪一份鑒定。另外，需要再委托鑒

定機構進行重新鑒定，雙方當事人協商不一致，將由

法官指定鑒定機構進行鑒定。其實法官對鑒定機構的資質、水平并不一定知曉，只能從司法行政機關提供的名冊中選，結果鑒定出現了錯誤。這樣，由于法官采

信錯誤的鑒定結論，必然會導致裁判錯誤，是否屬于

錯案，是否應當追究法官的錯案責任，對于因此遭受

損失的當事人是否可以要求國家賠償?

以上所列舉的問題可能并不全面．難免掛一漏

萬。隨著《決定》的頒布、實施，司法鑒定領域出現和可

能涉及的問題還會更多，與司法鑒定有關的各方必須

要進行深刻的反思和研究，制定相應的對策，讓司法

鑒定真正服務于我國的司法審判工作。

參考文獻

[1】劉鑫，常林．司法鑒定回避制度研究[aj．見：何家弘．證據學論壇(第8卷)[c]．第1版．北京：中國檢察出版社，2004．295～309

[2] 劉鑫，常林．加入wto對我國司法鑒定的挑戰[j]．法律與醫學雜

志．2o02．9(1)：5-7

(收稿：2005—03—02)

第五篇：城市排水體制的選擇及建設中存在的問題

城市排水體制的選擇及建設中存在的問題 江俊

城市排水體制和管道系統是整個水污染控制和水生態環境保護體系中的重要環節。我國對它們的研究還比較薄弱，工程實踐中暴露出的許多矛盾和問題難以得到科學解答和技術支持。如我國城市雨水徑流的嚴重污染、雨水資源的大量流失并由此帶來的一系列城市環境和生態問題等，與發達國家相比至少有10年以上的差距，構成我國城市有效實施水污染控制和水生態環境保護戰略的制約因素。

城市排水體制一般分為合流制和分流制兩種類型：

（一）合流制排水系統合流制排水系統是將城市生活污水、工業廢水和雨水徑流匯集在一個管渠內予以輸送、處理和排放的系統。按照對污水處理的程度不同，合流制排水系統可分為直排式合流制、截流式合流制和全處理式合流制。城市污水與雨水徑流不經任何處理直接排入附近水體的合流制稱為直排式合流制排水系統。國內老城區的合流制排水系統均屬于此類。截流式合流制是在直排式合流制的基礎上，修建沿河截污干管，并在適當的位置設置溢流井，在截污主干管的末端修建污水處理廠。該系統可以保證晴天的污水全部進入污水處理廠；雨季時，通過截流設施，截流式合流制排水系統可以收集部分雨水（尤其是污染較重的初期雨水徑流）至污水處理廠。當雨量大到混合污水量超過了截污干管的設計流量時，超出部分將溢流進入城市河道，不可避免會對水體造成短期污染。并且進入處理廠的污水，由于混有大量雨水，使進廠原水水質、水量波動較大，勢必對污水廠各處理單元產生沖擊，對污水廠處理工藝提出了更高的要求。在雨量較小且對水體水質要求較高的地區，可以采用完全合流制。將生活污水、工業廢水和雨水徑流全部送到污水處理廠處理后排放。這種方式對環境水質的污染最小，但對污水處理廠處理能力的要求高，并且需要大量的投資和運行費用。

（二）分流制排水系統

當生活污水、工業廢水和雨水用兩個或兩個以上排水管渠排除時，稱為分流制排水系統。其中排除生活污水、工業廢水的系統稱為污水排水系統；排除雨水的系統稱為雨水排水系統。根據排除雨水方式的不同，又分為完全分流制、不完全分流制和截流式分流制。

完全分流制排水系統分設污水和雨水兩個排水系統，前者收集生活污水、工業廢水，送至處理廠，經處理后排放或加以利用。后者通過各種排水設施收集城市內的雨水和部分工業廢水（較潔凈），就近排入水體。但初期雨水未經處理直接排放到水體后，會對水體造成污染。不完全分流制只建污水排水系統，未建雨水排水系統，雨水沿著地面、道路邊溝和明渠泄入水體。或者在原有渠道排水能力不足之處修建部分雨水管道，待城市進一步發展時再修建雨水排水系統。該排水體制投資少，主要用于有合適的地形、有比較健全的明渠水系的地方，以便順利排泄雨水。不過因為沒有完整的雨水管道，在雨季容易造成徑流污染和洪澇災害，所以最終還需改造為完全分流制。對于常年少雨、氣候干燥的城市可采用這種體制，而對于地勢平坦，多雨易造成積水地區，不宜采用不完全分流制。近年來，對雨水徑流的水質調查發現，雨水徑流特別是初降雨水徑流對水體的污染相當嚴重，因此提出對雨水徑流也要嚴格控制截流式分流制排水系統。截流式分流制既有污水排水系統，又有雨水排水系統，與完全分流制的不同之處是它具有把初期雨水引入污水管道的特殊設施，稱雨水截流井。小雨時，雨水經初期雨水截流干管與污水一起進入污水處理廠處理；大雨時，雨水跳躍截流干管經雨水管排入水體。截流式分流制的關鍵是初期雨水截流井，它要保證初期雨水能進入截流管，而中期以后的雨水能直接排入水體，同時截流井中的污水不能溢出泄入水體。截流式分流制可以較好地保護水體不受污染。由于僅接納污水和初期雨水，截流管的斷面小于截流式合流制，進入截流管內的流量和水質相對穩定，亦減少了污水泵站和污水處理廠的運行管理費用。

分流制的優點是它可以分期建設和實施，一般在城市建設初期建造城市污水系統，在城市建設達到一定規模后再建造雨水系統，收集、處理和排放降水尤其是暴雨徑流。

在一個城市中，有時采用的是復合制排水系統，即既有分流制也有合流制的排水系統。復合制排水系統一般是在由合流制的城市需要擴建排水系統時出現的。在大城市中，因各區域的自然條件以及修建情況可能相差較大，因地制宜地在各區域采用不同的排水體制也是合理的。

發達國家在城市化進程中，在資源、環境與生態方面也走過彎路，他們研究積累了一些好的技術和經驗。尤其是在近20年里，美、德、日等國家對城市排水系統的完善、雨水資源的合理利用與管理、雨水徑流及合流管系溢流（CSO）污染控制都投入大量資金和研究，也取得了顯著成果。

一、城市排水體制的分類

二、發達國家排水體制的經驗美國從70年代開始重視對城市雨水徑流和CSO污染控制的研究。早在1965年通過國會批準的專項資金尋求城市雨水的控制方案。到上世紀80年代，經過10多年的努力，研究開發出各種技術和措施，如城市雨水污染的評價與監測，科學管理城市雨水資源和控制雨水徑流污染的技術與非技術體系，CSO及雨水處理技術等。日本在上世紀80年代也開展了對城市雨水利用與管理的研究。他們提出“雨水抑制型下水道”，并納入國家下水道推進計劃，制定相應的政策，已有大量的工程實施。在全國63.5％下水道中，合流制約占20％，但在一些大中城市，合流制則占有更大的比例。如東京的合流制超過90％，對已有的合流制下水道采取的主要對策是對雨季的溢流污水進行處理。這與德國及一些歐美國家的策略類似。

這些發達國家的經驗說明，城市排水系統的規劃設計如果還只停留在如何盡快地將城市雨水直接排放和簡單地依賴“雨污分流”等傳統觀念上，已明顯不能滿足現代城市發展和生態環境保護的要求。

為了進一步改善受納水體的水質，建立理想的排水體制，在排水體制的選擇上應改變觀念，允許部分地區在相當長的時間內采用合流制截流體系并將工作重點放在提高污水處理率上，這才是保護水體的根本方法。在對老城市合流制排水系統改造時要結合實際制定可行方案，在各地新建開發區規劃排水系統時也有必要充分分析當地條件、資金的合理運作，同時還要從管理水平、動態發展角度進行研究，不要盲目模仿、生搬條款。在已有二級污水處理廠的合流制排水管網中，適當的地點建造新型的調節、處理設施（滯留池、沉淀滲濾池、塘和濕地等）是進一步減輕城市水體污染的關鍵性補充措施。它能攔截暴雨初期沖刷起的污染物并將其送往污水廠處理，減少混合污水溢流的次數、水量和改善溢流的水質，以及均衡進入污水廠混合污水的水量和水質，它也能對污染物含量較多的雨水作初步處理。

（一）排水管網的建設 不少城市和地區，往往只把污水處理廠作為重點工程對待，而放松與之相配套的污水管網的建設。常常是污水處理廠按計劃建成投產，而污水管網卻只建了部分污水干管，造成一方面污水處理廠處理量不足，一方面污水仍直接排入河體污染環境的情況。因此，排水管網的建設應與污水處理廠的建設作為一個整體，同步實施。

（二）截流倍數的選擇

無論是合流制還是分流制排水系統，其排水干管或干渠，都應采用截留式排水系統，在其末端加設溢流井，其頂端設置溢流堰，排水干管采用適宜的截留倍數；其大小直接影響受納水體的潔凈與否，過小會導致受納水體遭受嚴重污染；過大則會造成浪費。故合理選取截流倍數是關鍵，其取值應綜合考慮受納水體的水質要求、受納水體的自凈能力、城鎮的文明程度（或級別）、人口密度、降雨量、投資等各種因素。

（三）雨水徑流污染物含量及控制隨著經濟的高速發展，城市人口密度不斷增加，對污水收集系統容量的要求也不斷增加，這不僅由于不斷擴大的城市產生了越來越多的污水，而且由于不透水排水面積的增加導致了城市暴雨徑流量的增加。最終導致了在大的居民區內，更多的是大城市、超大城市的周邊，水文環境和城市水源受到嚴重的污染和破壞。因此，無論合流制或分流制排水系統，都應對截留雨水徑流進行處理。

（四）排水管網的管理

對于建成后的排水管網，管理的成效至關重要。如果一個排水系統已經進行了雨、污分流，而管理措施跟不上，沿街居民私自亂接出戶管，或圖方便省錢，將生活污水管就近接入雨水管道，就會造成花大量資金建成的雨污分流系統失去作用，污水由雨水管直接排入水體造成河流污染。因此，城市排水系統能否真正發揮其應有的環境效益、社會效益和經濟效益，必須采取有效措施加強對排水管網的管理，從源頭上做好雨、污分流。隨著城市化的發展，排水系統在社會可持續發展中起著越來越重要的作用。我國城市排水體制選擇應充分借鑒別人的經驗，少走彎路，應充分體現前瞻性、戰略高度和因地制宜，應與城市雨水資源的利用相結合，與城市徑流污染控制相結合，與削弱城市徑流和水澇相結合，與城市的生態環境保護相結合，應建設一種可持續性的、生態型的新型城市排水系統。

三、城市排水體制的選擇

四、排水系統建設中存在的問題及建議

五、結語（作者單位：襄陽市市政設計研究院