第一篇：行政壟斷案件

江蘇省某市住房基金管理中心強制消費者購買

綜合保險和被指定的經營者濫收費用案

[案情]

2003年上半年，江蘇省某市工商局根據群眾對中國人民保險公司某分公司(以下簡稱保險公司)憑借住房基金管理中心和銀行優勢，強制收取公積金貸款綜合保險費的投訴和舉報，向該保險公司提出了整改意見，要求其自查自糾，但該公司始終未有答復和整改措施。2004年6月2日，該市工商局依據《反不正當競爭法》對基金管理中心和保險公司的強制保險、濫收險費的行為進行立案調查。

經查，市住房基金管理中心和市房改辦實為兩塊牌子一套機構，為市政府的直屬部門。1998年2月16日，該中心與人民銀行該市分行、建行該市分行、中國人民保險公司該市分公司四單位以推進住房改革的名義聯合下發了《市區職工購、建住房低息貸款試行辦法》，規定了借款人必須交納綜合保險費(財產險、責任險、保證險)后，才能取得公積金貸款。其中責任險和保證險未經上報主管部門備案同意，是擅自設立的險種。該市工商局認為，市房改辦和市住房基金管理中心指定的保險公司借此收取的責任險和保證險的保險費，屬于《反不正當競爭法》第30條規定的被指定的經營者借此濫收費用的行為。因此，該市工商局依據《反不正當競爭法》第30條的規定，做出沒收保險公司違法所得50萬元的處罰決定。同時，該市工商局將該市住房基金管理中心在辦理公積金貸款中的強制保險行為，向其上級機關市人民政府做了報告。該市人民政府認為，市工商局根據《反不正當競爭法》，從維護消費者的根本利益出發，查處市住房基金管理中心和保險公司強制保險行為是正確的，并要求市住房基金管理中心總結經驗，在國家政策、法規允許的前提

下，盡快研究制定既減輕借款人負擔又確保住房公積金貸款安全性的辦法，報市政府批準后執行。

[評析]

這是一起典型的政府所屬部門濫用行政權力強制交易和被指定的經營者借此濫收費用案。

(一)該市住房基金管理中心強制交易問題

《反不正當競爭法》第7條規定，政府所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品。依據《反不正當競爭法》第30條的規定，這種行政壟斷行為應由上級機關責令其改正。本案中，市住房基金管理中心和市房改辦是兩塊牌子一套機構，為市政府的直屬部門，其利用管理職工購、建住房低息貸款的權力，規定貸款人必須到其指定的保險公司參加責任險和保證險，才能取得公積金借款。這種強制貸款人接受其指定的保險業務的行為，違反了保險自愿的原則，侵害了貸款人自由選擇保險險種的權利，同時也限制了其他保險公司的公平競爭，屬于《反不正當競爭法》第7條規定的政府所屬部門濫用行政權力限制競爭行為。該市工商局將調查了解的市住房基金管理中心在辦理公積金貸款中的違法情況報告給其上級機關市人民政府，由市人民政府責令其改正，是依法行政的表現。

(二)被指定的經營者保險公司濫收費用問題

國家工商局工商公字11999]第313號文認為，濫收費用是指超出正常的收費項目或者標準而收取不合理的費用，包括應當收費而超過規定標準收取費用，或者不應當收費而收取費用。本案中，保險公司憑借的是市住房基金管理中心管理公積金貸款的優勢地位，而非自身所具有的優勢，通過該中心的指定收取責任險和保證險保費，屬于濫收費用的行為。因此，該市工商局依據《反不正當競爭法》第30條的規定，做出沒收保險公司濫收費用的違法所得50萬元的處罰決定，定性準確，處罰有據。

第二篇：行政壟斷淺析

陜西廣播電視大學行政專科畢業論文

行政壟斷淺析

摘要：行政性壟斷作為一種違法的行政行為，嚴重損害了市場經濟的公平競爭，對社會經濟利益造成了巨大的危害。文中通過分析我國行政壟斷的現狀，指出我國行政壟斷的危害，最后提出了預防的對策。關鍵詞：行政壟斷 淺析 引言

行政壟斷是行政機關濫用行政權力實施的限制、排出和妨礙市場競爭，破壞市場經濟秩序的行為，通常表現為行政機關的抽象的行政違法行為，具有較強的隱蔽性和鮮明的行政強制性，嚴重侵害了競爭法法益目標的實現，影響國民經濟的正常運行。因此，研討這一熱點問題更具重要的現實意義。

一、現階段我國行政壟斷的現狀

（一）經濟性壟斷問題。

經濟性壟斷是指經營者以獨占或有組織的聯合行動等方式，憑借經濟優勢操縱或支配市場，限制和排斥競爭的行為。一般認為它是由于規模經濟的存在、技術優勢的存在、信息優勢的存在、競爭過程中的壟斷行為的存在、企業實施壟斷策略、私有財產權及其他排他性產權的存在、非產權進入成本的存在及市場非出清狀態的存在等因素單獨或共同作用的結果。

經濟性壟斷在我國主要表現為聯合競爭行為、搭售和附加條件交易行為、價格歧視行為、強迫交易行為等。日常生活中常見的打壓價格、排擠競爭對手、欺行霸市、強買強賣等現象都是經濟性壟斷的表現。經濟性壟斷極大地削弱市場自身的調控能力，削弱了競爭活力和效率，加劇了社會財富和收入分配的不平等，妨礙了資源的優化配置，阻礙了社會主義市場經濟的正常發展，具有嚴重的社會危害性。

前面所述的外資購并國內企業，采取聯合競爭行為以擴大市場占有率，排擠國內相關企業，顯然是經濟性壟斷的一種典型表現。

（二）行政性壟斷問題。

行政性壟斷是指政府及其經濟行政主管部門或其他政府職能部門以及被政府

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部門授予行政管理權的企業憑借行政權力排斥、限制或妨礙市場競爭的行為。我國正處于市場改革的初期，行政性壟斷成了我國壟斷的主要特色。其形成有著多方面的原因：（1）商品經濟不發達是造成行政性壟斷的基本原因。我國的經濟體制是建立在生產力水平低下和商品經濟不發達的基礎之上的，再加之目前正處于新舊體制的轉軌階段，因而行政性壟斷的出現有其歷史根源，不可能在短期內消除。（2）體制的不完善是導致行政性壟斷的根本原因。由于適應社會主義市場經濟體制的政治體制還沒有完全建立，政企不分、政府直接干預經濟等問題還存在，從而導致行政性壟斷。（3）行政利益的多元化是造成行政性壟斷的動力源。我國的中央政府與地方政府之間、地方政府之間的行政利益呈現多元化的趨勢，刺激了地方保護主義傾向，由此導致行政性壟斷是很難避免的事情。

行政性壟斷在我國現階段主要表現為：一是部門和地方政府強化獨占地位，熱衷于“唯成份論”和“唯系統論”，制造市場進入障礙和市場歧視，保護了落后，打擊了先進，阻止了公平競爭的健康發展；二是濫用職權，沖擊了市場；三是違規評比，欺騙輿論，制造混亂；四是政企不分、假分，“官商一體”，破壞了競爭秩序；五是公開“設租”、“尋租”，控制信息，排斥公平競爭；六是巧立名目，亂收費，增加了經營成本和市場交易成本，造成了“費大于稅”的局面；七是通過參與立法“給自己授權”，采取立法“行政壟斷”，獲得“合法地位”；八是以行政手段進入壟斷弱化和未壟斷領域；九是行政性壟斷控制資源人為制造短缺和市場摩擦。上面可說是我國行政性壟斷在社會經濟生活各個方面的具體表現，由此導致的危害有：（1）行政性壟斷的特征是條塊分割，從而阻礙了全國統一市場的形成；（2）行政性壟斷由于公權力的介入，公平的競爭秩序被破壞；（3）行政性壟斷獲得壟斷利潤，必然損害其他合法經營者和消費者的權益；（4）行政性壟斷成為官商勾結、權錢交易的“合法外衣”，容易導致政治腐敗。

二、行政壟斷的危害

（一）破壞了競爭機制，阻礙社會主義市場經濟體制的建立

行政壟斷阻礙了全國統一、公平、規范、有序的市場建立和社會主義市場經濟體制的形成。行政壟斷的實質是行政權利的濫用，這在很大程度上使得中國市

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場狀態發生了扭曲，危害和弱化了市場對資源的合理配置，阻礙了社會進步，破壞了公平的市場環境，不利于地區和行業經濟的長遠發展，阻礙了全國統一、開放、競爭的社會主義市場經濟體制的建立。

（二）行政壟斷損害了消費者的利益和合法權利

消費者有選擇商品和服務的權利，但壟斷行為卻往往限定消費者的購買行為。消費者買不到價低質優的商品，因為消費者根本就沒有選擇的權利，只有一家——國企。它禁止和限制消費者自主選擇商品和服務，違背了消費者的意愿，損害了消費者的權益。

民盟中央常委劉光復說：“壟斷行業的存在，制約了社會經濟的均衡發展！”壟斷企業享受了政策、資源所帶來的超額利潤，卻為承擔起相應的社會責任，公眾期望與企業倫理之間已然產生極大偏差，壟斷既損害了消費者利益，也阻礙了社會資源合理有效配置。比如，中石油、中石化生產效率僅為美國埃克森美孚石油公司的1/23,但人力成本約等于美國的4倍。

（三）行政壟斷導致有效投入不足，阻礙社會資源的合理配置

壟斷行業有較高的行業障礙與壁壘，阻止了社會上其他資金進入該行業，另外壟斷企業可以通過壟斷獲得超額利潤，它的高額利潤會吸引很多資金通過各種方式“違規”進入，但規模有限，往往會導致有效投入不足，因此在操作或管理中會存在很多問題。

比如說，在郵政行業內，按照國家《郵政法》的規定，信件和其他具有信件性質的物品寄遞業務由國有郵政企業專營，但是由于有利可圖，許多速遞公司也在以各種形式參與這項服務。EMS目前最低的資費是23.3元，而私營速遞公司的最低資費不過10元左右。另外目前經過審批的私營速遞公司北京、上海和深圳都有幾十家，但地下“黑市”速遞公司的數量則在1000家以上，因為超額的利潤吸引大量資金的涌入，哪怕公司的身份不太合法。但是這些公司在管理環節、運送環節并不是很規范，有的甚至幾家快遞公司聯合運輸，這就導致在為消費者和服務的過程中會出現很多問題，例如運送不及時、貨物丟失、理賠的糾紛等等。

（四）行政壟斷滋生腐敗毒瘤

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首先，很多壟斷行業員工的工資過高，引起其他群眾的強烈不滿，由于超額利潤的存在，他們在福利的名義下形成行業腐敗現象——“福利腐敗”，很多壟斷行業經理級別的獎金遠遠超過他們工資的幾倍，有的企業甚至在職工內部發行股票分紅，等等。其次，在這些行業內部灰色收入大量存在，比如華中電力原總經理林孔興與其家人非法牟利高達8286萬元，他是依靠了電力系統對市場的壟斷造成的，這種依靠行政干預制造的壟斷是與市場經濟背道而馳的。

（五）行政壟斷阻礙國內經濟同世界經濟接軌

我國行政壟斷的行業是不允許外資進入的，因為這個行業一旦開放，外資憑借資金實力和靈活性會導致原來這些企業的優勢消失。因此那些依靠行政壟斷得到保護的企業一旦參與到開放的市場中將面臨激烈而殘酷的競爭，往往會被市場淘汰。而當今世界是開放的世界，一個國家想要充分地發展經濟都必須開放市場，融入世界經濟全球化的浪潮之中。如果我國經濟想要和世界經濟接軌，就要求各行業、各企業擺脫行政壟斷，有充分的競爭能力，有足夠的實力，這樣才能在激烈的國際市場經濟競爭中立于不敗之地。

三、預防行政壟斷的對策

1、完善和加強對防止行政壟斷的立法和救濟。

行政壟斷既然是體制轉軌和政治體制改革不到位的產物，因而它在短期內是不會消滅的。對行政壟斷的約束在現階段我們就只有依靠反壟斷立法，在立法和法律救濟上我們還可以參考東歐及俄羅斯等經濟轉軌國家的經驗。例如，俄羅斯反壟斷委員會運用反壟斷法的規定，通過宣布地方政府行政壟斷行為非法、起訴實施行政壟斷的地方政府等執法措施，在制止行政壟斷中發揮了積極作用。

2、規定統一和有力的反行政壟斷執法機關。

現行《反不正當競爭法》規定，對行政壟斷行為由上級部門責令改正。這種規定有兩個基本缺陷：一是制止行政壟斷的執法機關不是統一和單一的，而是因實施行政壟斷的部門不同而不同；二是執法機關不具有超脫性。在查處行

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政壟斷行為時上級部門很難避免“官官相護”、“手下留情”，甚至視而不見。為有效地制止壟斷行為，必須重構執法機關。

3、強化行政壟斷行為的法律責任。

現行反不正當競爭法只是規定對行政壟斷行為的“責令改正”，這種規定沒有威懾中力，不足以處罰和遏制行政壟斷行為。在完善反行政壟斷的規定時，應當增加罰款等行政處罰（即加重責任人的責任）。同時，在反壟斷立法中應規定壟斷受益方向受害方補償。最后，在給予受害方補償后，壟斷主體應對市場參與者重新平衡，回復到公平競爭、自由競爭、市場自發調節的狀態，這才是最根本的補救性措施。

結語

在傳統行政壟斷認識的影響下，我們會面臨一個個矛盾困惑的難題，行政壟斷一方面與市場經濟的發展格格不入，但另一方面卻在一些部門領域中又顯得無奈和必要，認識上的誤區必然會導致實踐中操作性的難度加大。這就需要我們去解決這個認識上的困惑，對行政壟斷做一個更加合理的定義和定性，將其加以合理的規制和限定。

參考文獻：

[1]湯吉軍,陳俊龍，打破壟斷新思維.董事會,2011,05.[2]尹躍輝，關于我國電力行業壟斷與有效競爭的思考.財經界,2011,12.[3]成明，反壟斷與政府管制淺見.中國證券期貨,2011,12.[4]孔祥俊，《反壟斷法原理》，中國法制出版社2012年版.[5]陳志成，《行政壟斷的多為解讀》，《中國行政管理》，2011年

第三篇：反行政壟斷的立法思考

引言，隨著我國經濟體制改革的深入發展，就其本質意義而言，就是將計劃經濟體制轉變成市場經濟體制。在這個轉變的過程中，出現了很多不同于計劃經濟體制的新生事物，表現為與計劃經濟體制的弊病和市場經濟體制的弊病的結合，實際上是與社會主義市場經濟的對立。這種結合的弊病，雖然具有經濟體制轉變的特征，但是具有很大的頑固性，極難治理，需要以法律形式加以規制，這種弊病就是當前常說的行政壟斷。這種壟斷已經嚴重影響了我國市場經濟的健康發展，立法進行約束已經勢在必行。

一、目前我國行政壟斷的特征。

當前我國存在的壟斷現象主要是行政壟斷。就其分類包括縱向行業壟斷及橫向的地區封鎖或者叫地方保護主義。另外，傳統公用事業中的許多產業，比如電信、電力、民航、鐵路、石油，在引入競爭后，依然以自然壟斷為理由，以政府原有的法律、政策為護身符，繼續限制競爭和侵害消費者利益，它們也應屬于行政壟斷。這種壟斷具有以下特征：

一、壟斷企業大多為國有獨資或者國家控股；

二、壟斷企業由政府直接經營，或者在企業的管理結構中，政府主要通過對經營者人事權的控制實行內外結合的監管；

三、壟斷企業市場力量的獲得來源于法律的合法性和行政合法性；

四、壟斷企業之間的競爭是一種低效率的競爭，表現為不計成本的重復投資和很少創新的經營管理；

五、市場結構以行業性的寡頭壟斷為主，競爭只在幾家或者十幾家之間進行。這些特征在民航、鐵路、電力、電信、石油天然氣以及區域性建筑施工單位等運營商身上都得到充分的體現。在我國，行政壟斷的實施主體是政府和政府部門，是行政權力的濫用。是對競爭的實質限制。

二、目前我國行政壟斷的現狀和弊端。

行政壟斷行為主要體現為限制競爭，就它的目前表現的兩種形式行業壟斷和地區壟斷而言：行業壟斷是計劃經濟的產物，一直延續到現在。這些行業基本上都是關系到國計民生的基礎設施產業。常見的是一些行政管理和生產經營不分的“掛牌公司”，承擔著國家管理行業的大任務的大集團以及以各種名義掛靠國家行政部門的享受優惠待遇的“嫡系”企業。近年來，國家已經注意到政企必須分開并采取了一些嚴厲的措施，取得了一些效果，可是仍有名脫實掛的單位存在。這些行業壟斷帶來的后果是效率低、服務差，缺乏競爭性，甚至限制了新技術的運用。比如，民航、鐵路等部門，為了自身利益，票價說漲就漲，置乘客的意見與感受不顧，獨斷專行。曾多次被推上被告席，乘客與其打行政官司。面對這些行政壟斷行為，消費者很多是無救濟的途徑，只能忍氣吞聲。

目前，我們常說的“醫改”和“教育”問題，也屬于行政壟斷帶來的難題所謂的醫療改革實際上就是通過職工參加醫療保險，由全社會來承擔原來由國家承擔的責任。可是，一些政府為了自身的利益而強迫職工到指定的藥店買非處方藥品。這樣就干預了藥店之間的公平競爭。對于教育的壟斷問題，由于近幾年來國家將承擔教育的責任交給社會，鼓勵各高校擴招辦學，鼓勵私人開辦私立學校，導致學生繳費一路攀升，九年義務教育早已變成了實質上的收費制。各高校更是巧立名目收費，使能否上學讀書成為衡量貧富差距的標準之一。而我國大多數的老百姓還不富裕，不能利用國人重視教育的傳統向老百姓過多的索取，這是“殺雞取卵”的行為。另一種形式的行政壟斷，實質上就是地區壟斷。地區壟斷就是我們常說的地方保護主義,其主要表現形式就是地方政府禁止外地產品進入本地市場,或者阻止本地原材料銷往外地,由此便使全國本應統一的市場分割成一個個狹小的市場.這是一道由地方政府設置的,用以保護本地區產品質量低劣、缺乏競爭力的落后企業免受外來產品沖擊的屏障。經濟體制改革以來，隨著中央和地方政府在財政上的分開，此類矛盾更加升級。入世以來，這種現象有所改觀，但仍不是很到位。這種地方封鎖的現象不僅表現大汽車領域，其他領域類似情況也不勝枚舉，如1994年黑龍江省雞西地區的啤酒遭到周邊地區的封殺，8個月被沒收1.3萬箱。1997年初河南省固始縣政府為了防止外地化肥流入本地，專門發布地方封鎖的文件，明令禁止從外地購買化肥，并明確責任。

行政性壟斷危害性之大，主要體現在長期的供給不足和服務質量低劣，直接造成消費者利益的嚴重損失；限制競爭，延緩了產業結構的調整，從而降低了社會資源的配置效率；惡化了市場競爭秩序；管制決策的非公開化和廣泛的腐敗現象，損害了政府的威信和執法效率；行政性壟斷對落后的保護，則在當前全球競爭的環境下，極不利于提高我國產業和企業的國際競爭能力。它比經濟壟斷所帶來的影響更廣泛、更持久、更嚴重。從本質上來講是用行政權力抹殺自由競爭的精神，顛覆了市場經濟存在的基礎，與市場經濟中的公平競爭相悖，其危害性遠基于經濟壟斷。市場經濟的基本牲就是市場的統一、開放，而行政壟斷總是以某一地區或某一部門的利益為出發點，將該地區或該部門隔絕開來，形成地區封鎖和部門經濟封鎖，從而直接阻礙和破壞良性統一和開放市場的形成。受到保護折部門和地區，為了爭取一個“正當合法競爭”，不再把精力放分割如何通過技術創新和新學管理來提高競爭能力，而是將大量費用用于行賄，以取得相關部門的庇護，這就導致官商勾結、權錢交易等嚴重的社會腐敗問題。行政壟斷對我國市場經濟的影響，中國著名國情研究專家、清華大學教授胡鞍鋼指出，行政性壟斷就是一種腐敗，它們使應有的利益分配格局遭到破壞。競爭效率低下、防礙市場競爭，不利于社會生產效率的提高。所造成的損失已達五百多億到一千多億，并且直接使人民的福利遭到侵害。

三、反行政壟斷的立法建議。

壟斷是現行社會的常態，世界各國都不同程度的存在，其區別在于國家對壟斷所采取的態度，或給予抑制，或給予保護，但由于壟斷是影響公平競爭秩序和良性市場的主導力量，反壟斷在世界各國形成共識。但世界各國對壟斷卻沒有一個統一的要領各國壟斷的概念的形成，具有濃厚的民族特色，各國的反壟斷模式不易模仿，也不易搬用。從而使中國在立法上缺乏可借鑒的權威樣本。但現代反壟斷法從誕生發展至今已有百年，國外的經濟以及壟斷的共性，在總結本土經驗的基礎上博采眾長，還是必要的。我國現行的法律、法規對行政壟斷的規定比較零散和空泛，權威不足。除了在《反不正當競爭法》、《價格法》和《招標投標法》各作了一些規定外，絕大多數適用的是國務院以及各部委頒布的一些行政性法規、規章和政策性文件，不僅效率低，而且層次不一。行政壟斷屢禁不止還有一個重要的原因是法律責任不明確、不嚴厲。《反不正當競爭法》第30條規定“政府及所屬部門”實施行政壟斷的法律后果只是“由上級機關責令其改正；情節嚴重的，由同級或上級相關部門對直接責任人員給予行政處分”，這與行政壟斷所帶來的嚴重危害性很不相稱。

面對這種市場經濟秩序極具危害性的行政壟斷，面對WTO規則，行政壟斷是到了該認真清理的時候了。筆者認為，要想打破行政壟斷，我們在立法上應考慮以下幾點：

（一）對行政權進行有效規制。

行政壟斷最表面、最直觀的成因是非理性的政府權力對經濟生活的不當介入。這種介入源于行政權力的經濟化，行政主體在實施行政權時常常忽視行政權的固有屬性，它通過行政權獲取經濟利益，把行政權等同于經濟權。所以道德要確立行政權是一項非贏利的權力，強調其從屬性、服務性。其次，要打破地方權力、部門權力的各自為政的局面：使地方和部門認識到他們的權力來自于法律和憲法的授權，是國家權力的構成部分，而不是他們固有的權力。最后要確保行政權在市場活動中良性運行，加快制定規范行政行為的規則，減少行政權在市場運行中的隨意性。

（二）充分運用行政指導的作用。

行政指導是通過說服、教育、示范、勸告、建議、協商、政策指導、提供經費幫助、提供知識、技術幫助等非強制性手段和方法，以實現一定行政目的的行為。在日本、法國、英國、奧地利等發達國家，行政指導成為重要的行政管理方法，尤其在日本，科學的行政指導有力的推動了戰后日本經濟的發展。2000年在我國新疆、烏魯木齊市工商局運用行政指導圓滿地處理了一起其辦事處限制啤酒銷售的競爭行為，這是運用行政指導方式罅行政壟斷的一次成功實踐。

（三）設立具有獨立地位的反壟斷執法機構。

我國現有的反壟斷機構是國家工商局和地方各級工商局，這只是一個普通的執法機構，仍隸屬于各級政府，很難擺脫行政上千絲萬縷的復雜關系。在這方面我們可以借鑒發達國家以及烏克蘭國家的經驗，設立一個“公平交易局”，其法律地位相當于美聯邦貿易委員會、德國聯邦卡特爾局或烏克蘭的反壟斷委員會。公平交易局在人事編制和財務上直接隸屬于國務院，在法律上賦予它最高權威性，在處理案件中有獨立裁決的權力，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。日本禁止壟斷的規定是很完整，也是很嚴厲的，但作為執法機構的日本公正交易委員會，有人戲稱為“裝飾品”。1989年9月16日的英國《經濟學家》雜志上的一篇文章如此評價：“該法本身長滿牙，而問題是它所指定的執法機構已經訓練成不能咬人”。日本國人如此嘲諷：“一只從來不叫也不咬人的看門狗”。我們要注意吸取教訓，防止形式主義的存在，要設立一個高效、權威、公正、獨立的準司法機構來作為反壟斷的主管機構。

（四）建立嚴格的法律責任制度。

只有建立起嚴密的責任承擔制度，才會觸動行政機關及其工作人員的“神經”。既然行政壟斷是一種濫用權力限制競爭的違法行為，就應當對其規定嚴格的民事責任、行政責任甚至刑事責任。這符合我國憲法的規定，一切國家機關必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，任何組織或個人都不得違反憲法和法律而享有特權。特別要強調的是一定要把組織責任和個人責任分開，從行政壟斷的定義可以看出行政壟斷的主體是政府及其所屬部門以及授權部門，承擔責任的主體是國家機關，公務員個人不能成為責任主體。但行政行為多是由公務員作出的，不對行政后果承擔責任就沒有較強的責任心，所以要將組織責任和個人責任公開，不能因為單位承擔責任就忽視對個人責任的追究。

（五）建立司法審查制度。

目前我國的行政訴訟法和行政復議法還沒有將行政壟斷行為納入其救濟范圍，但中國在加入WTO時已作出承諾，必須要履行世貿組織有關司法審查的義務。這就要求我國的反壟斷法也應與國際接軌，建立司法審查制度，對行政機關所實行的行政壟斷行為，受害的企業和消費者有權提出行政復議，如對行政復議不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

此外，在行政管制的框架內建立反壟斷機制也是非常必要的。我國目前只有《反不正當競爭法》，還沒有《反壟斷法》，因此后者的盡早出臺應是解決壟斷問題的首要任務。

第四篇：關于中國電信行業行政壟斷的研究

關于中國電信行業行政壟斷的研究

09經濟學 中國經濟專題研究 林堅華 20090700005

摘要

當前，電信、金融、電力、鐵路運輸、航空、石油等行業的壟斷讓人們感觸頗深，其中尤以電信行業為甚。我國對電信行業進行了高度的行政經濟規制，導致了該行業在很大程度上缺乏公平競爭的市場環境和完整、獨立、透明的法律體系。本文回顧了我國電信行業的發展改革歷程，結合各方學者對行業壟斷的解釋及對我國電信行業的研究，分析了我國電信行業壟斷形成的原因及其特點，得出了我國電信產業的壟斷模式是自然壟斷和行政壟斷并存，表面上是自然壟斷，實質上是行政壟斷的結論，并提出了相應的建議。

關鍵詞

中國電信行業，自然壟斷，行政壟斷

一、引 言

今年來，我國關于壟斷行業的探討和爭議一直持續不斷地進行著，自2008年《反壟斷法》正式頒布，實施 3 年多，雖審理了幾百個案例，但一直未能觸及央企。人們一直都在熱議：《反壟斷法》針對我國國內大型壟斷企業是不是享有潛型的豁免權，央企因其特殊的身份享受著特權，反壟斷調查的大刀根本不會砍向他們。直到2011年11月，這個“幻想”終于被打破，出現了首例執法機構對具有行業壟斷色彩的央企——中國電信和中國聯通兩大電信業巨頭發起的調查，調查的主要內容是中國電信、中國聯通在寬帶接入及網間結算領域是否利用自身具有的市場支配地位阻礙、影響其他經營者進入市場等行為，若查證屬實可能會對兩家開出巨額罰單。這則新聞一石激起千層浪，自曝光以來就受到輿論的極大關注，也引發了各界學者對此的研究。借此契機，本文通過大量查閱相關文獻資料，并對其進行歸納總結，綜述我國電信行業行政壟斷的研究，并提出電信行業克服行政壟斷的政策建議。

寫作過程中參考文獻來自于江西財經大學經濟法碩士余斐蓉（2006）、江西財經大學產業經濟學博士張湘贛（2002）、復旦大學公共管理碩士葉茂甫（2009）、山東大學國民經濟學博士楊秀玉（2009，2010）、江西財經大學法學院謝勇（2011）、王紅茹（2011）、方寧（2011）、湖北省社科院農村經濟研究所劉斌（2012）。

關于中國電信行業行政壟斷的研究

二、中國電信行業發展現狀、問題、原因及對策

（一）中國電信行業市場格局現狀

電信業也就是通信行業，它包括通信制造業和通信運營業兩大類，一般所說的電信業只指電信服務業，提供電信服務的是通信運營商。當前我國提供電信服務的運營商主要有中國移動、中國電信、中國網通、中國聯通、中國鐵通等少數幾家屈指可數的企業。以衡量產業競爭性和壟斷性的最常用指標產業集中度來看，移動、電信、網通、聯通四家企業瓜分了整個電信業市場，是典型的寡頭壟斷，2002年電信分拆重組以后，中國移動成為中國最大的電信運營商，新的“中國電信”位居次席，新的“中國網通”居第三。而且，電信市場中不同業務間呈現出相互競爭的態勢：在固定電話網領域，一直以來中國電信一家獨大的局面被打破，新“中國網通”在市話通信市場上占有了大約35%的市場份額，電信與網通形成雙寡頭壟斷；在移動通信市場，是中國移動和中國聯通“兩強之爭”，形成雙寡頭壟斷；在數據通信市場方面，四大運營商的實力接近。到了2008年6月，六大通信運營商再次整合，最終形成了中國移動、中國聯通、中國電信三足鼎立的局面。

（二）中國電信行業存在的壟斷問題

由于資源稀缺性和規模經濟、范圍經濟的存在，在某些行業，極易由市場力量形成一家企業或極少數企業來提供整個市場的產品或服務，這就是自然壟斷。由于電信行業具有資本密集型和技術密集型的特點，需要大規模的基礎投資和復雜的技術，規模經濟和范圍經濟比較明顯，因此從目前世界各國的實際情況和理論研究成果來看，電信行業被公認為自然壟斷產業。中國的電信行業也存在一定的自然壟斷性質，為什么說中國電信行業的自然壟斷性質只是“一定的”的呢？因為長期以來，我國對電信行業一直實施嚴格的政府管制政策。1994年中國聯通成立之前，電信業務一直是由國家原郵電部或原國有企業中國電信壟斷經營。政府既是管制政策的制訂者和監督者又是具體業務的實際經營者，這就決定了中國電信產業天生有著自然壟斷為表象、行政壟斷為實質的特點。而從另外一點來論證中國電信行業這種特性的證據在于，無論是各通信公司的成立，還是原中國電信的分解，從表面上看，雖像我國的電信行業正在打破壟斷、形成競爭，然而通過仔細分析我們可以發現，這些改革重組都是由政府操作的，如果單純依靠市場的自發力量是不會有這些變化的。

隨著我國電信行業的不斷發展和壯大，規模經濟收益明顯，與以前相比，它確

關于中國電信行業行政壟斷的研究

實給老百姓帶來了實惠。但是，由于自然壟斷和行政壟斷并存的這種特性，電信行業所具有一些弊端并未消除，反而變得越來越明顯，像電信產品資費較高、服務較差，電信運營商缺乏技術進步動力和競爭力等問題。

（三）中國電信行業形成行政壟斷的原因

在原因分析中，楊秀玉博士提到了兩個方面：管理體制的行政性以及管理方法的行政壟斷性。“??行業主管部門或地方政府與國有企業之間的政企不分甚至政企一體化現象十分嚴重，??，政府主管機構既是行業的管理者，又是企業的經營者，壟斷利益和行政權力相結合導致了極強的壟斷勢力??”；“??在壟斷性行業政企不分的管理體制背景下，很難保證行業主管部門是為了從管理好整個經濟的全局利益出發來管理行業的微觀經濟，??，往往是以法律手段和行政手段限制其他廠商進入市場??”。

可以說以上的兩點非常準確地概括了電信行業行政壟斷的內因，而外因則有由謝勇提出的法律和監督的缺失：“??我國電信壟斷的法律規制體系主要包括《反壟斷法》、《反不當競爭法》??其中對于電信行政壟斷問題有所涉及，但內容不夠明確，反行政壟斷的程序責任也不完善??”。在法律監督這方面，前段時間中國電信和中國聯通兩大電信業巨頭被調查，現已被法律界人士視作我國反壟斷監管的里程碑。由此可見以往人們對《反壟斷法》的質疑程度有多高。且不說目前兩家企業中止反壟斷調查的申請是否存在“貓膩”，這個事件的發生無疑給所有具有壟斷嫌疑的國企給予重重的一擊。

（四）針對中國電信行業行政壟斷的建議

我國電信行業確實存在了諸多的問題，對我國電信行業壟斷進行規制具有一定的必要性和可行性。余斐蓉在她的文章中則對此進行了一個概括，她認為對電信業壟斷規制有利于我國適應入世后的新形勢、克服電信業壟斷給我國國民經濟帶來的危害，既有利于我國電信業的發展，又保護廣大消費者的利益。但在對可行性進行分析的時候，文章僅僅從法制的角度出發，認為我國已經初步建立起較為完善的社會主義市場經濟法制，《反壟斷法》通過之前對央企的調查，其威信呼之欲出，顯然這還是不完全的。王紅茹和方寧在他們的文章中則提到有另外一點，他們認為電信行業中的幾大巨頭，事實上都不存在太大的技術創新問題，也就是說，壟斷的成因中行政的因素遠遠大于競爭市場的因素，并且與中石油中石化等不同的是，正因為電信行業仍存在有自然壟斷的苗頭，因此發改委首先向其出重拳，至于行政色彩更

關于中國電信行業行政壟斷的研究

三、結 論

本文通過調研當前我國電信行業的現狀和發展問題，對各方學者觀點和建議進行總結歸納，得出我國電信行業兼具自然壟斷和行政壟斷兩種性質。隨著科學技術日益發展，社會主義市場機制的不斷完善，電信業務日趨豐富，市場需求空前旺盛，而壟斷經營帶來的弊端也就日益明顯起來。盡管我國電信行業的改革一直在進行著，但總體效率不高，效果不明顯，一定程度上還處于政府調控、市場半開放的狀態。因此，只有尊重社會主義市場規律、嚴格執行相關法律、加大對電信業監管力度，才能使電信業的競爭納入有序競爭的軌道。

參 考 文 獻

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5、楊秀玉，行政壟斷影響下我國電信業發展影響因素分析[J]，山東大學，湖北經濟學院學報2009年04期

6、王紅茹，方寧，聯通、電信、廣電“反壟斷三國殺”——《反壟斷法》治得了行政壟斷嗎？[J]，中國經濟周刊2011年45期

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8、楊秀玉，中國電信產業行政壟斷及其績效的實證分析[J]，山東大學，上海財經大學學報2009年04期

9、楊秀玉，中國電信產業行政壟斷問題研究[J]，蘭州商學院學報2009年05期

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11、余斐蓉，中國電信業壟斷規制問題研究，江西財經大學，2006

12、張維迎，盛洪，從電信業看中國的反壟斷問題，改革1998年02期

13、王保樹，論反壟斷法對行政壟斷的規制，中國社會科學院研究生院學報1998

第五篇：我國行政壟斷屢禁不止的原因分析

競爭法作業一

我國行政壟斷屢禁不止的原因分析

摘要：改革開放以來，隨著中國市場化改革進程的深入，行政壟斷問題一直是國內理論界非常關注的話題。行政壟斷與市場壟斷和自然壟斷不同，作為轉軌經濟中的一種特殊現象，通常是依靠公共權力來獲取產業的獨占地位或達到區域市場封鎖的目的。行政壟斷往往造成資源配置的扭曲、社會福利的損失、收入分配的不均以及地方保護和區域市場分割等。研究行政壟斷的政策意義在于尋求治理措施，以推進全國統一的市場體系建設。本文對當前我國經濟生活中行政壟斷的本質、根源及其治理機制進行初步分析,試圖為治理行政壟斷尋找一種思路。

一、行政壟斷的界定

在我國,行政壟斷這一概念的提出,始于20世紀80年代末。我國經濟學學者胡汝銀首先界定:行政壟斷是“通過行政手段和具有嚴格等級制的行政組織來維持的”壟斷[5]。我國法學界后來直接沿用了這一概念,形成如下幾種有代表性見解:一是認定行政壟斷為“憑借政府行政機關或其授權單位所擁有的行政權力,濫施行政行為,而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為”[1]。二是認定行政壟斷為“行政權力加市場力量而形成的特殊壟斷”[2]。筆者認為,行政壟斷可以界定為:政府機關及其所屬部門,為了追求狹隘的不法利益,利用自己被授權、被委托的地位,濫用行政權力,限制正當競爭,損害市場公平競爭秩序的行為,屬于違法行政。

從上述定義來看,行政壟斷具有如下特征:一是行政壟斷主體的地位具有特殊性,即是政府及其所屬部門。另外,由于行政法上還存在著授權或被委托的行政主體,它們也可能變相實施行政壟斷行為,因此也是行政壟斷主體。二是行政壟斷主觀上具有狹隘的經濟利益性,表現為對特定的不法利益的追求,即主觀目的是特定經營者的利益,或者地方利益和行業利益。三是行政壟斷客體即其所侵害的社會關系是市場的公平競爭秩序,其導致的直接后果就是對市場的直接競爭秩序和活動的限制和損害。

由上可見,行政壟斷本質上是行政主體濫用行政權力限制和排斥公平競爭的行為,其以行政權力為要素參與經濟活動,使資源配置的效率降低甚至陷于無效,因此是一種兼具經濟違法與行政違法雙重屬性的違法行為。

二、行政壟斷的成因

（一）歷史原因

行政壟斷有著深刻的歷史、文化背景。這些歷史和文化傳統中的一些消極影響，在新的歷史條件下和改革的過程中又在制度和體制上得到了一定的強化。

1．歷史遺留的體制缺陷

由于存在一些歷史遺留的體制性缺陷，“財政轉移支付”制度不完善，一些地方面臨較大的財政支出壓力，使地方政府選擇動用政府行政的力量對當地企業和產品進行保護不可避免；在干部管理體制上存在上級對下級貫徹執行國家政策的情況缺乏行之有效的監督和把直接的、具體的經濟指標作為上級對下級考核評價的最重要的一條，既給行政壟斷留下了可乘之機，又促使地方官員用行政發展經濟，誤入地方保護主義的歧途。[3]

2．地方政府的等待觀望觀念

地方政府的觀念尚未轉變，還有許多陳舊、模糊和錯誤的認識，主要表現為：貫徹執行中央治理地方保護主義措施中存在等待、觀望心理；走入市場經濟等同于獨立經濟、自由經

濟的思想誤區；存在市場經濟以自我為中心，全局觀已過時的錯誤傾向；存在司法機關要作為地方利益保護傘的模糊認識。

3．計劃體制遺留的工業布局

計劃體制下形成的不合理工業布局為地方市場分割提供了產業基礎。新中國成立后的近三十年時間里，我國中央政府實施了均衡生產力布局的區域政策，為以后的地方市場分割埋下了伏筆。[4]

4．增量改革的宏觀市場環境

20世紀80年代初，有步驟的對外開放政策為地方市場分割提供了不同的宏觀市場環境，梯度推進的增量改革戰略在客觀上推動了地區市場分割。較早開放的沿海地區由于較早接觸國際市場，非國有經濟發展較快，市場發育較好，帶動整個地區經濟發展較快。而較晚開放的內陸地區，國有經濟比重大，非國有經濟發展較慢，整個地區的競爭力較弱。地方利益驅使落后地區不甘心在區域分工中只是處于從屬地位，為謀求本區域的最大利益，落后地區要實行地方保護。

（二）法律原因

1．法律制度不健全

法律制度不健全給了行政壟斷以孳生的空間。在立法體制上，存在一些問題讓中央立法與地方立法的界限不明確，地方立法與中央立法發生抵觸和沖突得不到及時的糾正和廢止等問題，使帶有地方保護主義傾向的政策得以公開運行；在雙重司法、執法領導體制上，存在地方部門和黨政領導假借公務之名對司法、執法工作的非法干預問題，為地方政府搞地方保護主義打開了方便之門；改革前后司法、執法管轄范圍的變化，使司法、執法機關難以擺脫地方勢力的糾纏和地方主義的束縛；法制領域長期以來缺乏有效的權力制約機制，為地方保護主義行為提供了方便和可能；司法、執法人員素質不高，使有些人經受不住物質利益的誘惑，做出徇情枉法的不公正裁決，對于非法干預，不能維護法律尊嚴。

2．缺乏權力約束機制

對于行政壟斷的產生和發展，在法律制度方面存在一些問題。中央與地方之間的權力缺乏明確劃分，導致中央與地方之間在事權、財權方面的界限不清，互相掣肘；政府職能上，未能很好地在法律中區分作為公權力行使者的國家與作為財產所有者的國家；權力控制方面，未能形成強有力的權力約束機制；權力主體的設定及其職權方面，未能形成保障司法權獨立行使的有力機制。

3．監督不得力

司法部門過多受到地方黨政領導、地方財政和其他行政部門的制約，使司法部門及其司法活動帶有較強的地方色彩，難以適應公正執法的要求，對司法活動的各種監督（包括黨內監督、權力監督、司法監督、輿論監督和社會監督等）有弱化傾向，特別是法律對地方保護主義缺乏有針對性的監督制裁和處理措施，使地方保護主義有恃無恐，肆意妄為。

三、行政壟斷的危害

（一）從經濟角度看

行政壟斷分割了國內商品市場、勞動力市場和資本市場，阻礙全國統一、公平、規范、有序的市場建立和社會主義市場經濟體制的形成；地方保護強化政府的短期行為，讓地方和企業得到了一時之利，但弱化了其競爭力和發展能力，破壞了當地的形象和投資環境，削弱了地方可持續發展的能力。同時，基于中央政府對各地方政府的放權讓利以及地方利益傾向膨脹基礎上的地方市場分割與地方保護主義行為直接阻礙了全國性的統一市場體系的建立，能更有利于資源配置的市場機制的作用與力量受到了嚴重制約，最終的結果是區域發展與國家發展的“雙輸”。行政壟斷的盛行不僅難以適應當前全球經濟發展一體化趨勢加強和我國對外開放深層次推進的需要，而且也在相當程度上不利于我國國際競爭力水平的提升。

（二）從政治角度看

行政壟斷的蔓延使有意來華投資的外商對中國的法律法規和政策是否統一實施產生懷疑，顧慮自己的合法權益能否得到保護而產生畏難情緒，破壞了我國的國際形象；行政壟斷削弱我國部分產品在國際市場的競爭力，不能走向世界市場，占領世界市場，阻礙了我國國際競爭力的提高；行政壟斷對待自然資源和生態環境急功近利短期行為、狹隘利益至上的違法行為，加劇了自然資源的浪費和生態環境的惡化，弱化了經濟和社會的可持續發展能力，影響了我國可持續發展戰略的實施。

（三）從法律角度看

行政壟斷會對司法公正產生巨大危害。行政壟斷對抗司法的統一性，破壞了司法公正的標準；影響司法的權威性，降低司法公正的保障；影響司法效率，破壞司法公正的及時實現；破壞司法獨立；影響司法的公正執行。行政壟斷為了地方的局部利益，不顧國家和其他地方的利益，和司法聯合或迫使地方司法做出對地方有益的判決，使司法的判決明顯失去公平性。

（四）從社會角度看

行政壟斷既是滋生腐敗的溫床又是反腐倡廉的障礙。行政壟斷的存在意味著掌握行政權力即控制了市場資源，而資源的行政性配置由于缺乏相應的約束和監督機制具有極強的隨意性和主觀性。行政壟斷對懲腐反貪、打擊經濟犯罪的干擾和破壞被稱為腐敗保護主義。腐敗保護主義用個人感情代替政策法律，在反腐倡廉中他們對處罰有親緣關系的腐敗分子態度曖昧，千方百計地袒護本地本單位的腐敗問題和腐敗分子。

三、行政壟斷的治理機制

經濟轉型必然導致社會轉型,并可能進一步引發社會動蕩及人們行為的無序化,從而需要相應的制度變遷。然而,造成行政壟斷的原因是多方面的,包括政治制度、社會經濟體制乃至于當權者的思想意識等眾多層面。筆者認為,對于行政壟斷,必須針對癥結所在,從多個方面入手,才能形成有效治理的機制。

1、完善市場經濟體系的法律制度,加快競爭立法,構建反壟斷法與行政法并重的二元治理機制“規制行政壟斷,不能單靠某一部法律,而必須運用多種法律手段綜合治理,反壟斷法、行政法、財稅法等都可以規制。這些法律制度在規制行政壟斷中的地位與作用是各不相同的”

[5]。從現象而言,目前面臨的問題是行政壟斷對競爭的限制損害了市場競爭秩序,侵犯其他經營者的經營權和消費者的選擇權,這就為反壟斷法發揮作用提供了空間.如果通過反壟斷法明確界定行政壟斷的標準,并準確列舉其主要表現形式,規定嚴厲的制裁措施,使其違法性暴露于公眾,執法機關也因此有受理和適用法律的準繩.則行政壟斷必受到有力打擊。從另一個層面來看,行政壟斷的表象是市場行為,但本質卻是行政行為,而其基本特征則是行政權力被濫用。行政法是“調整因行政主體行使其職權而發生的各種社會關系的法律規范和原則的總稱”

[6]。其宗旨就在于規定行政權的運行機制,明確政府及其職能部門的權力界限。因此,我們需要運用行政法對行政權的正確行使進行規制。

除此以外,法治社會的司法終決理念還要求我們盡快完善行政訴訟法的有關規定,賦予地方性的抽象行政行為可訴性,為受到行政壟斷侵害的誠實經營者提供更加廣泛的救助途徑。所以治理行政壟斷必須建立以反壟斷法和行政法為核心的二元治理機制,才能真正以法律手段遏制行政壟斷。

2、分權制衡,設立獨立與權威的反壟斷執法機構,縮小政府不合法干預經濟的空間“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。”[7]由于我國競爭立法擬采用分別立法的方式,所以在制定反壟斷法的過程中,應設立一個獨立的,高度權威的執法機構,與反不正當競爭執法機構和人民法院形成一個相互配套而又具有高效率的執法體系.據此不宜在現有機構中指定反壟斷執法機構,而應該單獨創設專門的執法機構,這種機構的職能可以類似于美國的聯邦交易委員會或者德國的反卡特爾局,在編制上隸屬于國務院,在地方建制上可以采用中央垂直領導體

制。如此方可保證反行政壟斷執法機關在各級行政力量的交錯中,有自身的獨立性和執法上的公正性。需要明確指出的是對有關行業的壟斷行為不應由行業主管機關直接認定和處罰,而是由反壟斷執法機關統一認定和處罰,只是在其認定這些行為時可以適當考慮行業主管部門的意見。這樣有利于保證反壟斷法的有效和統一實施。其法理依據是競爭法在性質上屬于市場經濟基本法,是具有普遍意義的法律,它不同于在有關具體部門和行業實施的特別性、專門性的法律法規,因此應該統一實施于各個行業和部門。

3、構建嚴格完備的行政壟斷法律責任體系,增強反壟斷法的威懾作用

“長期以來,行政壟斷之所以屢禁不止,重要原因之一便是法律責任不明確,不嚴厲。”[8]目前我國反不正當競爭法的最大問題在于注重對行為不當性的認定而忽視對法律責任的規定,所以必須完善反壟斷法律責任體系,在未來的反壟斷法中應建立嚴格的法律責任制度,包括民事責任如停止侵害、賠償損失;行政責任如宣布行政行為無效、給予行政處分、責令改正、罰款、沒收非法所得,直至刑事責任。

對行政壟斷的規制,不僅要追究違法行為者的法律責任,同時還必須對受害者提供充分及時的合理救助,才能使受侵害的法律關系得到恢復,為此應該賦予行政壟斷的受害者提起民事訴訟的權利,從而使受害者獲得現實補償。這有助于以司法權制約行政權,更好地監督和制約行政主體行使行政權力限制競爭。

4、深化政治經濟體制改革,加快政府轉變職能的立法步伐,培育正確的權力觀和市場理念雖然行政壟斷的出現與市場經濟的客觀規律背道而馳,隨著我國市場經濟發育成熟勢必會被歷史淘汰。但在這個漸進過程中,治理行政壟斷除了法律這種正式規則,還包括整個社會對行政權力和市場經濟的價值觀等意識形態,其中“道德控制和更加廣泛的社會物質生活方面的控制是同時進行的”[9],這些構成了治理行政壟斷的非正式規則。一個社會所具有的正確權力觀能夠促進權力的正確行使,進而減少因權力濫用而支付的額外社會成本。

政府對市場經濟的正確認識能大大減少破壞市場交易的行為,如行政壟斷。但也應充分發揮政府宏觀調控的指導作用,對生產力發展不同水平的地區和行業之間的關系進行協調,緩解不平衡的狀態,并且明確中央和地方政府之間的利益關系,適當限制地方政府過度膨脹的經濟權力。

綜上所述,行政壟斷現象的出現,反映出我國現實背景下利益格局變動的復雜性。其解決從根本上說有賴于國家市場經濟體制的發育成熟和政治體制改革的繼續深化。法治社會及成熟的市場經濟對人的綜合素質提出了較高的要求,特別是包括世界觀在內的意識形態領域,要求人們具有適應新的時代環境的思想理念,與社會和諧相處,追求共同發展。因此必須從多方面著手消除行政壟斷產生的土壤,維護公平競爭。

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