第一篇：中央和地方有關資源利益的博弈

中央和地方有關資源利益的博弈

江西山江湖開發治理委員會辦公室主任王曉鴻表示：“三峽工程從很大程度上改變了‘江湖格局’。”這種改變，不僅是三峽蓄水后江水倒灌鄱陽湖的場面已很罕見，還有著生態方面的惡化。隨著旱情的影響，江西省多年的鄱陽湖“筑壩之夢”被重新喚起發，搶水大戰一觸即發。江湖博弈，其實是多年來中央地方資源利益的矛盾沖突的一個縮影。[新聞：三峽被指改變“江湖格局” 鄱陽湖擬建大壩攔水

鄱陽湖建大壩，太湖洪澤湖們蠢蠢欲動？

各省都建地方性大壩，長江傷不起啊傷不起

江湖pk戰，對擂的不僅僅是三峽和地方

中央和地方有關資源利益的博弈早已開始

博弈應該求的是雙贏而不是雙輸

中央和地方目標一致，中央的控制力，地方的忠誠度缺一不可

鄱陽湖建大壩，太湖洪澤湖們蠢蠢欲動？ ——各省都建地方性大壩，長江傷不起啊傷不起

事實上，不僅江西，湖南也加入了這場“搶水大戰”。2010年12月6日，湘江長沙綜合樞紐工程宣布進入全面建設階段，6年后，一座大壩將把湘江攔腰斬斷。部分省份的“搶水大戰”影響到了更多下游省份的水資源利益，湖北、安徽、江蘇、上海等經濟較為發達的下游省份，都對新一輪的筑壩運動頗為擔憂。

鄱陽湖建大壩，湖水攔在自己地盤里

江西鄱陽湖湖中有一座1800平方米的小島“落星墩”，王安石、黃庭堅、朱熹等名流曾佇立其上，觀水天一色。而今，落星墩下的湖水已變成無邊的大草原，數百丈外，才是輪船擱淺的湖灘。而中國第二大淡水湖洞庭湖也同時遭遇大旱，“浩浩湯湯，橫無際涯”，已經變成遼闊的草地。為抵消這種改變，江西準備在湖口建起2800米長的大壩，把湖水攔在自己的地盤里。

會給長江下游帶去更加嚴重的干旱

河海大學水文水資源學院教授芮孝芳說，目前長江中下游的干旱主要原因還在于天氣，旱情嚴重的省份降水普遍比往年同期要少五成甚至更多，嚴重破壞了水的自然循環系統，這才造成江湖水位大幅降。“如果說三峽大壩對目前的干旱有影響，那么鄱陽湖建水利樞紐攔截水流，會給長江下游帶去更加嚴重的干旱。”芮孝芳說，這是江西省在“以三峽的方式對抗三峽”。

各地若跟風仿效筑壩搶水，長江將變成水溝

同濟大學環境工程與科學學院教授李建華認為，江西的做法同樣是違背自然規律，人為干預水系生態的做法，是在用“三峽的手段”試圖抵消三峽對鄱陽湖造成的負面影響。而來自國際生態領域的專家則擔心，鄱陽湖筑壩會使長江中下游的水問題更加嚴重。“隨著長江流域干支流各地搶水的加劇，今后武漢、南京壯闊的江面也許會變成一條水溝。”

江湖pk戰，對擂的不僅僅是三峽和地方

——中央和地方有關資源利益的博弈早已開始

2008年1月，鄱陽湖都昌水文站水位創歷史最低紀錄。江西認為“由于三峽大壩的攔截，長江水位低于鄱陽湖水位，湖水大量外泄”，而三峽總公司方面則回應稱江西的指責“沒有道理”。這一爭論后來上報到國家能源局，延至今日依然無解。其實，這場爭論不過是長久以來中央和地方資源利益博弈的例證之一。

財政“分灶吃飯”，投資誰也離不了誰

在目前中央地方“分灶吃飯”的財政制度安排下，地方政府獲得的稅收份額是很小的。按現行預算法要求，地方政府不允許財政赤字，也不允許直接發債融資。以往做法是通過項目發債和特批發債解決部分資金缺口，但這需中央政府的政策綠燈。所以，要解決地方18萬億投資計劃，還要看中央政策的力度有多大，口子有多大。“這是一場中央和地方的博弈。中央4萬億投資中，也需要地方政府投資跟進和配套，誰也離不了誰。”

房價不是說降就能降，賣地沖動誰來解

業內人士認為，房地產調控博弈的雙方并非開發商與購房者，而是中央政府與地方政府。國有土地制度的設計缺陷，使得地方政府實際上集土地供給者、監管者、經營者于一身，直接導致地方政府擁有最核心的‘賣地’沖動。”中央要求遏制、控制房價，地方政府選擇的卻是降低增速，在一定程度上給了自己一個最可實現的目標、一個避免被問責的安全空間。一旦政策出現反復或松動，會使既有的調控成果消失殆盡，還會加大再調控實施難度。電力改革越改越“荒”，各謀其利

盡管這8年中每一次“電荒”成因有所不同，但有一個主導因素是至始至終存在著，這便是“電煤之爭”。在電煤之爭的背后，表層上反映的是煤炭企業與電力企業的利益博弈，在深層上折射出的是地方政府與中央政府的利益爭衡：大多數煤炭企業分布在地方，煤炭資源80%以上已被地方擁有。與之相反，大部分發電企業都在五大發電集團旗下，隸屬國資委領導??

利益博弈傷害了公眾對政策推行的信心

利益集團化、利益部門化、利益地方化，使政府與利益集團、上級機關與下級機構、上級政府與下級政府之間形成了復雜的博弈關系。在這種博弈過程中，“上有政策，下有對策”，中央旨在深化改革的努力，經過利益集團、利益部門、地方機關乃至個別官員的反復消磨，不是減緩了政策的流速，就是改變了政策的流向。利益集團在改革中所扮演的角色讓很多改革的成果被吞噬。

博弈應該求的是雙贏而不是雙輸

——中央和地方目標一致，中央的控制力，地方的忠誠度缺一不可

中央政府的政策手段主要是加強行政控制和計劃管理。由于這些手段要依靠地方實施和配合，因此，除了計劃本身的合理性以外，其有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方——既要看中央目標和地方目標的一致性，也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠度。在傳統計劃經濟條件下，以上三個條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的。但時異勢移，在目前的分權化和市場化的條件下，如果中央政府制定政策的時候沒有考慮到地方的長久利益，如果每個省份都是自掃門前雪，上有政策下有對策，博弈的結局只會是雙輸。破解土地博弈困局，不妨建立完善公共財政體制

在阻斷賣地機制的同時，中央政府應立即著手建立和完善土地財產稅制度，停止在土地規費上與地方政府討價還價的做法，改革土地稅制，設計讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財產稅，使土地財產稅成為城市化進程中地方政府的重要而穩定的收入來源。在目前體制下，地方政府事權無限，財權上收，入不敷出，這是造成地方政府通過城市擴張和賣地來獲取收入的一個重要原因。要減低地方政府謀求預算外收入的動機，就必須建立和完善公共財政體制，保證財權和事權一致。

第二篇：中國已進入利益博弈時代

中國已進入利益博弈時代

中國已進入利益博弈時代。這當中一個非常重要的背景是什么呢？就是我們要建立市場經濟條件下利益均衡的機制。2008年是中國改革開放30周年，我們最大的成就是建立了市場經濟體制。但問題是，這個市場經濟是一個好的市場經濟還是一個壞的市場經濟，我覺得現在可以說未定。吳敬璉先生，包括政法大學江平教授，都一直在講這個問題，“好市場”還是“壞市場”，他們的標準是什么，我個人的看法有3個。第一，從體制本身來說，這個市場經濟體制是健全的還是不健全的；第二，吳敬璉教授和江平教授強調的法制基礎，如果這個市場經濟有一個好的法制基礎，可能是一個好的市場經濟；第三，這個市場經濟有沒有一個利益均衡的機制與其配套，這又是一個標準。如果沒有，可能是一個壞的市場經濟。改革30年，我們已經走到了這個門檻。在未來的30年，我們如何使這個市場經濟成為一個好的市場經濟，而不是一個壞的市場經濟，非常重要的一點就是建立市場經濟條件下利益均衡的機制。

我們現在市場經濟建立起來了，但是利益均衡的機制沒有能夠建立起來。現在看待群體性事件是什么？絕大多數就是一種正當的利益表達，又是一種規范化程度比較低的利益 1

表達。為什么規范化程度低呢？因為你不賦予其合法性，不好規范。你得承認一個東西的合法性，才能規范它。壓根兒不承認這個東西，所以就不去規范。

在西方，利益均衡機制是社會重要的組成部分。在我們的社會基本是缺失的，游行、示威、罷工都是被禁止的。我們的《游行示威法》禁止游行示威，有什么利益要求給黨說、給政府說，游行示威干嘛呢？但是，完整的利益表達有幾個表現，比如有獲得信息的權利、有施加壓力的機制。試想一種很散漫的要求，不能到達政策層面，這個要求又有什么意義呢？這是兩三歲的小孩也懂的事。罷工是什么，就像小孩往地上倒一下、哭幾聲一樣，必須有這個機制。制度和社會能不能容納沖突？

這樣的情況下，我們對社會矛盾和沖突有這么幾點新的認識。

第一，社會矛盾、社會沖突和利益沖突是我們社會常規化的組成部分，那種嚴防死守，試圖把這個現象消除在萌芽狀態的做法，是不可能奏效了，我們要習慣這個東西 我們要逐步適應有矛盾和沖突的社會，力圖把這些矛盾和沖突消滅在萌芽的狀態。

第二，社會沖突不一定是消極的，也有相當部分的積極作用，有時提起社會矛盾、社會沖突，腦子里就是負面的形象，其實沒有必要。美國20世紀60年代一個著名的社會學家寫的《社會沖突的功能》，就是講社會沖突的積極作用。從今天來看有兩點作用，一是安全閥的作用，人們吃五谷雜糧，肯定有各式各樣的情緒和不滿，很重要的一點是應該有發泄的渠道，有一個安全閥，壓力有不斷釋放的機制。正因為如此，世界各國對足球流氓的鬧事總是睜一只眼閉一只眼。他們有積極的作用，就是把情緒發泄了，也許頭一天讓領導批評了，也許是吃晚飯之前與老婆吵架了，對社會現象不滿。他鬧了以后，筋疲力盡，就回家睡覺了。

更重要的是，對我們社會來說，沖突也有發現問題的作用。比如農民工工資的拖欠，為什么最嚴重的時候全國拖欠1000億，相當于幾百萬的農民工一年沒有領工資。用周孝正的話說，我們上百萬的農民工連奴隸也不如，讓農民工白干一年，最后叫共和國總理為農民工討工資，為什么呢？因為我們沒有發現問題的機制。如果游行示威是正常的，一些個別的企業有拖欠農民工的現象，農民工上街走走說說，這個社會就會發生比較少的這種事情。為什么這個事情會嚴重到這樣的程度？是因為我們沒有通過社會矛盾和社會沖突來發現問題的機制。我不是說完全沒有這個機制，但是與美國社會比較，美國社會的問題，社會有一個反應，政府對這個

反應作出反應，我們是有了這個問題，不能暴露出來。政府不對這個具體的問題作反應，問題不斷積累，到了所謂爆發的時候再作出反應，而時間大大滯后，許多問題已經到了積重難返的程度。

第三，我們要形成一個新的概念。一個好的制度和一個壞的制度的區別，或者是一個好的社會與壞的社會的區別，不在于有沒有矛盾或者是沖突，而在于兩點：一是，制度和社會能不能容納沖突，容納沖突的能力有多強；二是，有沒有制度化的辦法去解決沖突。我特別想提出一點容納能力的問題，一個社會制度有沒有對社會沖突和社會矛盾容納的能力，有了這個能力，發生了社會矛盾和沖突，這個制度很有自信，我自巋然不動。但是一些矛盾和沖突還在萌芽的時候，他就驚慌無措、草木皆兵，所謂不同制度的容納能力是非常不一樣的。

要用一個正常的心態，自信地去解決問題，用制度化的方式去解決這些問題。這可能是我們的正確態度。我們要有一些最基本的判斷，盡量實事求是地判斷和定位現在的社會矛盾和社會沖突，這樣使得我們整個社會能有一個正常的心態，有一種自信，有一個舒展的靈魂，我們用一個制度化的方式面對利益博弈時代產生的社會矛盾和社會沖突，用制度化的方式解決社會矛盾和社會沖突，這是我們真正的出路。

第三篇：中央調控政策頻遭地方微調 樓市博弈加劇

中央調控政策頻遭地方微調 樓市博弈加劇

2012年07月16日08:57中國新聞網

樓市現回暖跡象 6月百城住宅均價9個月來首次止跌

6月底，河南松綁首套房貸政策還未出臺即遭夭折，7月14日，珠海未及出臺的放松限購限價的樓市微調政策同樣“曇花一現”。從去年下半年開始，北京、上海、武漢、廈門、佛山、揚州等多地接連“微調”政策，“松綁”樓市調控。中央多次強調堅定執行樓市調控政策，但在經濟增長壓力加大、地方土地財政收入減少的背景下，地方政府一直“潛伏”著放松樓市調控的沖動。

13日晚一條網絡微博稱，“珠海市政府會議決定全市取消限價，前山河以西取消限購”。此條微博迅速在國內各大網站傳播，并一度有官員出面向媒體證實。但至14日0:40分左右，珠海市住房和城鄉規劃建設局最終確認，珠海樓市限購限價的政策目前不會作任何調整。至此珠海取消“雙限令”政策僅僅存活了5個多小時。

在2010年開始的“史上最嚴厲”樓市政策調控下，一年多來，多地土地、住房交易受挫，地方政府放松樓市調控的沖動也一直存在。6月27日，河南支持首套房購房者貸款基準利率下浮30%，這項“擦邊球”政策在國內樓市引發爭議，隨后被當地政府否認。

5月29日，湖南省發改委曾在會議文件上明確表示“在房地產調控總基調不變的情況下，將推出利率優惠、降低首套房首付比例、減免相關稅費等措施，支持居民購買首套普通住房”。一天后，該消息即遭“辟謠”。湖南發改委官員表示“從未研究樓市救市措施”。

5月31日，石家莊市住房保障和房產管理局官員表示，石家莊市擬在堅持樓市調控政策不放松的前提下，對包括限購在內的具體措施進一步細化。約一周后，當地官員表示，曾草擬過住房限購政策微調辦法未獲上級主管部門批準。

從去年的佛山擬放松限購的政策“一日游”，到安徽蕪湖的買房發補貼、廣東中山悄然提限價等，可以看出，在中央樓市調控高壓政策之下，飽受財政壓力的地方政府一直在試探中央政府的限購決心。

據媒體統計，自2011年8月安徽馬鞍山高層次人才買房稅費優惠開始，近一年來，先后有近50個城市通過調整土地出讓、首套房貸利率恢復、利率優惠折扣、房源解禁、稅費優惠、買房獎勵、購房入戶、購房補貼、提高普通住宅價格標準、調整限購條件、提高公積金貸款額度等方式進行樓市政策微調。其中，上海、佛山、蕪湖等城市政策由于觸碰調控紅線被緊急叫停，湖南、河南、石家莊、珠海等地政策被媒體曝光后未經出臺就“胎死腹中”。

但也有相當一批“微調”政策因為沒有觸及中央政策底線，并沒有被叫停。截至目前，包括成都、重慶、揚州在內的40多個城市“微調”政策放行通過。

今年3月開始，部分地區房地產交易量明顯增加。在成交量連續回升的情況下，部分地區房價回穩。非官方數據顯示，6月全國100個城市新建住宅平均價格環比5月上漲0.05%，結束了自2011年9月以來的連續9個月環比下跌的態勢。

在此背景下，中央嚴令樓市調控政策不能打折，對于明顯放松調控、擾亂政策預期的地方政策變化，一律叫停，并多次強調，今年中國樓市調控不會放松，限購、差別化的信貸政策仍將嚴格執行。

國務院總理溫家寶7日在江蘇省常州調研時再次強調，目前房地產市場調控仍然處在關鍵時期，調控任務還很艱巨。必須堅定不移做好調控工作，把抑制房地產投機投資性需求作為一項長期政策。

第四篇：中央調控政策頻遭地方微調 樓市博弈加劇.（最終版）

中央調控政策頻遭地方微調樓市博弈加劇

6月底，河南松綁首套房貸政策還未出臺即遭夭折，7月14日，珠海未及出臺的放松限購限價的樓市微調政策同樣“曇花一現”。從去年下半年開始，北京、上海、武漢、廈門、佛山、揚州等多地接連“微調”政策，“松綁”樓市調控。中央多次強調堅定執行樓市調控政策，但在經濟增長壓力加大、地方土地財政收入減少的背景下，地方政府一直“潛伏”著放松樓市調控的沖動。

13日晚一條網絡微博稱，“珠海市政府會議決定全市取消限價，前山河以西取消限購”。此條微博迅速在國內各大網站傳播，并一度有官員出面向媒體證實。但至14日0:40分左右，珠海市住房和城鄉規劃建設局最終確認，珠海樓市限購限價的政策目前不會作任何調整。至此珠海取消“雙限令”政策僅僅存活了5個多小時。

在2010年開始的“史上最嚴厲”樓市政策調控下，一年多來，多地土地、住房交易受挫，地方政府放松樓市調控的沖動也一直存在。6月27日，河南支持首套房購房者貸款基準利率下浮30%，這項“擦邊球”政策在國內樓市引發爭議，隨后被當地政府否認。

5月29日，湖南省發改委曾在會議文件上明確表示“在房地產調控總基調不變的情況下，將推出利率優惠、降低首套房首付比例、減免相關稅費等措施，支持居民購買首套普通住房”。一天后，該消息即遭“辟謠”。湖南發改委官員表示“從未研究樓市救市措施”。5月31日，石家莊市住房保障和房產管理局官員表示，石家莊市擬在堅持樓市調控政策不放松的前提下，對包括限購在內的具體措施進一步細化。約一周后，當地官員表示，曾草擬過住房限購政策微調辦法未獲上級主管部門批準。

從去年的佛山擬放松限購的政策“一日游”，到安徽蕪湖的買房發補貼、廣東中山悄然提限價等，可以看出，在中央樓市調控高壓政策之下，飽受財政壓力的地方政府一直在試探中央政府的限購決心。

據媒體統計，自2011年8月安徽馬鞍山高層次人才買房稅費優惠開始，近一年來，先后有近50個城市通過調整土地出讓、首套房貸利率恢復、利率優惠折扣、房源解禁、稅費優惠、買房獎勵、購房入戶、購房補貼、提高普通住宅價格標準、調整限購條件、提高公積金貸款額度等方式進行樓市政策微調。其中，上海、佛山、蕪湖等城市政策由于觸碰調控紅線被緊急叫停，湖南、河南、石家莊、珠海等地政策被媒體曝光后未經出臺就“胎死腹中”。但也有相當一批“微調”政策因為沒有觸及中央政策底線，并沒有被叫停。截至目前，包括成都、重慶、揚州在內的40多個城市“微調”政策放行通過。

今年3月開始，部分地區房地產交易量明顯增加。在成交量連續回升的情況下，部分地區房價回穩。非官方數據顯示，6月全國100個城市新建住宅平均價格環比5月上漲0.05%，結束了自2011年9月以來的連續9個月環比下跌的態勢。

在此背景下，中央嚴令樓市調控政策不能打折，對于明顯放松調控、擾亂政策預期的地方政策變化，一律叫停，并多次強調，今年中國樓市調控不會放松，限購、差別化的信貸政策仍將嚴格執行。

國務院總理溫家寶7日在江蘇省常州調研時再次強調，目前房地產市場調控仍然處在關鍵時期，調控任務還很艱巨。必須堅定不移做好調控工作，把抑制房地產投機投資性需求作為一項長期政策。

中央調控政策頻遭地方微調樓市博弈加劇 自我解讀：

第一、來自財政部的《關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》顯示，2010年全國國有土地使用權出讓收入29109.94億元，征地補償拆遷補償等成本性支出13395.6億元。這意味著當年地方政府的純收益超過1.5萬億元，土地出讓收益率超過50%。

但是，自從實行限購政策以來，地方的土地出讓收益出現了直線下降。北京在執行限購政策的一年時間里（注：2011.2.16~2012.2.15）土地出讓總金額為1054.2

億元，同比減少了508億元，下調幅度達到了32.5%。而在今年一季度，北京成交的所有地塊全部底價成交，溢價率均為零。

自從1999年至2011年，這十三年是中國土地資產化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約12.75萬億元，幾乎年均一萬億元。

正是依靠大量出讓土地獲得現金收入，以及依靠土地抵押獲得銀行信貸，地方的城市基礎設施建設才得以大規模實行，進而帶動經濟發展。

地出讓純收益的下降，將直接影響到地方政府的支付和擴張能力。所以地方政府和中央一直處于博弈狀態

第二、7月初，溫家寶總理在江蘇常州調研時就房地產調控再次表態“要毫不動搖地繼續推進房地產市場各項調控工作，促進房價合理回歸，決不能讓房價反彈，造成功虧一簣。”這是總理半年內第五次就調控發言，而態度一次比一次堅決。

第三、在國家調控不動搖的情況下，開發商以及代理商應提高專業，提升團隊，在產品和管理上應及時做出調整，以更好的占領市場。

第五篇：公共政策制定中的利益博弈

利益博弈的不確定性使得公共政策制定的結果表現出不確定性和偶然性。這種不確定性和偶然性直接影響了公共政策解決公共問題的績效。因此，應通過協調好各博弈主體的利益關系，實現利益博弈的制度化，推行政務信息公開，促進利益博弈主體發育均衡等措施，力爭在合理的利益博弈中形成績效最大化的公共政策。

公共政策不確定性的出現

在現代社會，公共政策已經成為實現公共利益、從事公共管理的重要手段，公共政策對于當今經濟社會發展有著重要的意義和作用。按照戴維·伊斯頓的定義，所謂公共政策就是對社會價值的權威性分配。一個或者一些利益主體如何通過公共政策制定得到自己預期的結果，取決于自身在公共政策制定過程中的博弈狀況。一項公共政策的提出、制定、實施是相關利益主體互相博弈的結果。公共政策的目標實際上就是對各種利益矛盾進行協調處理和重新界定。通常來說，任何一項公共政策都具有穩定性的特點，這一特點直接影響到公共政策解決公共問題的績效。

然而，在當今社會利益結構日益分化的背景下，公共政策制定過程變得日益復雜，這使得公共政策制定的結果表現出不確定性和偶然性。這種不確定性和偶然性直接影響了公共政策解決公共問題的績效。因此，如何控制甚至消除由利益博弈帶來的公共政策的偶然性或者不確定性，提升公共政策的穩定性和解決公共問題的績效，是公共政策制定者需要解決的一個重要問題。

近來，一些地方發生的與公共政策制定相關的幾起事件，直接印證了這種利益博弈的不確定性對公共政策制定的影響。如寧波px項目事件、四川什邡鉬銅項目事件以及江蘇啟東排污項目事件，乃至2007年的廈門px項目事件、2009年的廣州番禺垃圾焚燒事件。這些事件的起因、過程、結果都大同小異：要建某一大型重化工項目，由于民眾顧及環境污染帶來的危害，項目遭到民意反對，博弈數日，事件升級，地方政府做出妥協，項目下馬或暫時終止。社會輿論對此普遍認為，這些地方性公共政策制定的結果與地方政府的初衷截然相反，不是“雙贏”，而是“雙輸”。這種結果具有典型的不確定性和偶然性，是作為公共政策制定主體的地方政府未曾預料到的。

公共政策不確定性產生的原因

公共政策制定中的利益博弈主體的多元性、復雜性，利益博弈的途徑的多元化，利益博弈主體參與公共政策制定過程中存在著信息不對稱，公共政策制定過程中利益博弈主體的參與不充分等因素都是導致公共政策不確定性產生的原因。

公共政策制定中的利益博弈主體是多元的、復雜的。從宏觀層面看，公共政策制定的利益博弈主體基本包括了國家（政府）、市場和社會。具體來看，這些宏觀的利益博弈主體又各自包含更為具體的內容。

從國家層面看，在我國，利益博弈主體主要有執政黨、權力機關、行政機關、司法機關。除此之外，人民政協、事業單位、行政性公司、某些社會團體等都可以從“公共”的角度參與政策的制定和實施，成為政策主體。這些都是公共政策制定的最基本、最核心的主體。在西方國家，公共決策的效率和執行效果取決于行政領導。在我國，政府是公共政策的核心主體。在日常的公共政策制定過程中，中央政府和地方政府在公共決策中的地位和作用不完全一樣。地方政府更直接地與公眾進行接觸和溝通，他們具有執行、制定雙重身份，因而更能體會到公共政策中的要義及其所存在的失誤和問題，從而為修訂、完善公共政策做準備。中央政府則更多地是針對宏觀的、涉及全球、全國的公共問題進行決策。

從社會層面看，利益博弈主體主要包含公民個人、利益集團和非政府組織。當今社會，普通民眾作為多元利益主體之一，有著日益清晰的利益訴求。他們已經意識到，在利益博弈過程中，要想實現社會價值分配的預期效果，就必須強化自己在公共政策制定過程中的主體地位。因此，在公共政策制定過程中，民眾強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，使公共政策能夠更充分地體現自己的利益。他們甚至就某些利益關系重大的向題向政府討價還價，施加壓力。

利益集團在不同程度上代表著一定社會群體或團體成員的利益。他們通過參與政策的運行來表達他們所代表的群體的要求。在中國，傳統的利益集團往往代表著年輕人、婦女、工人、科學研究人員的利益，比如“婦聯”、“共青團”、“工會”等等，都是帶有半官方性質的群眾團體，也是公共政策制定中的主要利益博弈主體。

非政府組織也逐漸成為公共政策制定過程中的利益博弈主體。非政府組織參與公共政策制定過程可以彌補現有體制的不足，發揮公共政策制定中的利益博弈主體的應有作用，更好地維護以公共利益為核心的社會利益，促進多元化社會的可持續發展。特別是在環境保護、落后地區扶貧等主要公共政策領域，非政府組織顯示出了自身特殊的優勢和重要影響力。

從市場層面看，企業是最核心的利益博弈主體。比如，在當前形勢下，房地產商是一個最具有公共政策影響力的利益主體之一。因為房地產是在過去十幾年間資源積聚速度最快、資源積聚規模最大的一個領域。同時，房地產商也是較早以自覺的意識甚至集體的力量影響政府政策和社會風向的一個群體。除房地產商之外，其他一些重要國有企業，特別是一些具有壟斷性質的國有企業，本身就是體制內的重要力量，他們依據自身的優勢，不斷對有關公共政策的制定施加影響力，其在公共政策制定過程中的影響力也非同一般。

現代社會的利益主體不僅是多元化的，而且在公共政策制定過程中也呈現出錯綜復雜的利益博弈關系。現代社會是開放社會，不同的利益博弈主體為了自身利益，不同程度地參與到公共政策制定的過程中來。特別是在市場經濟條件下，市場是一種特定的資源配置機制，有關利益分配的公共政策制定已經不再主要取決于國家的意志，而越來越依賴于國家和市場的利益博弈。利益博弈主體的多元化和復雜化，不僅使得公共政策制定這一利益博弈過程呈現出復雜多變的狀況，而且也使得利益博弈的結果變得難以預料。

公共政策制定中的利益博弈的途徑是多元的。這種參與途徑的多元化也是導致公共政策偶然性或不確定性的一個重要原因。從公共政策制定的實際看，這一多元化的利益博弈途徑包括制度化途徑和非制度化途徑兩個方面。

所謂制度化參與就是在體制和法律范圍內的利益博弈。制度化間接參與途徑有很多方式。這其中包括：通過人民代表大會間接參與政策制定過程。這一制度化途徑主要是通過選舉代表參加國家、地方定期或適時召開的人民代表大會，討論決定國家、地方的發展方針、政策，間接影響政策的制定執行與調整；通過人民政治協商會議間接參與政策制定過程。各民主黨派代表不同的社會利益群體、不同階層人民的利益、要求，通過政治協商會議表達社會各界群眾的意志和愿望，協調各方群眾的利益。公民通過推薦政協委員的方式參與政策過程，把自己的意愿訴求轉化成政協委員的提案、建議，從而影響政策過程；通過參加社團活動參與政策制定過程，把對有關政策的建議、要求經過一定程序反饋到公共政策制定過程中，從而影響政策的制定與調整。

制度化直接參與是公共政策制定主體通過聽證、信訪、公示、政務信息網等途徑搜集、征求有關政策相對人意見的活動，給政策相對人直接、充分表達意見的機會。比如，通過聽證制度參與政策過程。公眾借助聽證程序直接參與到行政決策過程中，直接向政策制定者反映自己的意愿，影響政策的制定與調整。政策制定者通過聽證會收集到較為廣泛的、直接的、真實的信息，并據此作出政策調整修改的決斷，從而準確協調各利益主體的不同利益要求；民眾通過政務信息網參與政策過程。這是政府政務公開和政策民主化的制度安排，也是公民直接參與政策過程的一種制度性參與方式；民眾通過信訪制度參與政策制定過程。信訪制度已成為我國基本的民意表達制度之一，是我國公民表達愿望、參與公共政策制定的重要渠道。

所謂非制度化參與是與制度化相對的，是非主流的公共政策參與途徑，但其在公共政策制定過程中的作用也很重要。比如，民眾借助特殊的社會關系網和非正常的手段對政策施加影響。民眾通過親緣關系、朋友熟人關系等社會關系干擾政策的制定、執行、調整，讓自己的觀點在政策方案里得到體現，使政策偏離原定目標；有些利益集團通過個別游說、私下接觸甚至行賄操縱政策，使對自己不利的政策產生變通，維護并擴大自己的利益，使公共政策失去公平與公正；個別民眾在公共政策制定過程中，通過抗議、示威、靜坐甚至游行等較激烈的參與方式對公共政策施加影響，通過極端的方式影響有關公共政策的形成。

利益博弈主體參與公共政策制定的信息不對稱。公共政策是一個政策信息不斷輸入、轉換和輸出的過程，信息和基于信息的判斷是整個政策系統有效運轉的基本動力。公共政策制定過程與政策信息之間的緊密關系必然要求政策主體和政策目標群體迅速、全面、真實、準確地掌握各種信息。在我國當前的公共政策制定過程中，外生性不對稱信息和內生性不對稱信息都普遍存在，但后者表現得更加突出，特別是作為普通民眾的公共政策目標群體無法對政策制定者和執行者的具體政策行為進行有效的事前預測、事中觀察和事后監督。這兩種形式的信息不對稱有其特定的表現形式和產生原因，并且會對政策實踐產生諸多不良影響。公民個人相對于政府而言在信息量和信息處理能力方面仍處于劣勢，公民參與水平的高低在一定程度上受制于政府的信息發布、接受和反饋情況。由于受傳統等級結構的影響，公共服務理念得不到完全落實，公民特別是弱勢群體對權威的屈從會導致信息被扭曲。

公共政策制定過程中利益博弈主體的參與不充分。這一方面是因為有關利益博弈主體的參與能力不夠。傳統文化的一元價值取向，扼殺了群眾的創造精神，使得依賴、盲從的政治心態成為群眾的心理痼疾，政治參與的盲目性凸顯。公眾的政治素質和文化素質不夠高，很多公民沒有掌握基本的民主生活技能，相當一部分公民對政治參與的權利和義務所知甚少，不知道應該如何參與。另一方面，一些強勢利益博弈主體有意控制公共政策制定的相關重要信息，一般的利益博弈主體了解不到這些重要信息，無法為自身參與公共政策制定的博弈提供有利支持。

在上述因素的影響下，公共政策制定過程中的利益博弈的結果大體有三種：雙贏、有輸有贏、雙輸。一般看來，雙贏的結果是每項公共政策的一個最優目標。因此，如何消除消極影響因素，使得公共政策的利益博弈結果向著雙贏的方向發展，是公共政策制定過程中的一個亟待解決的重要問題。對此，我們在公共政策制定過程中，要采取一系列具體措施，盡力控制這些不利因素的影響，力爭形成績效最大化的公共政策。

如何形成績效最大化的公共政策

協調好不同的利益博弈主體的利益關系。當前，社會利益關系出現了許多新變化，社會利益格局出現了利益來源多樣化、利益主體多元化、利益差距擴大化甚至利益沖突激烈化的趨勢。如何在這樣的復雜局面下，協調好利益博弈主體之間的關系，是公共政策制定面臨的一個重要課題。

實現利益博弈的制度化。以制度為基礎的利益博弈是市場秩序的重要組成部分，特別是在市場經濟和利益分化的條件下，利益博弈將成為公共政策制定過程的一種常規化做法。對此，不僅要不失時機地為利益博弈主體提供利益表達的渠道，同時，更需要為利益表達和利益博弈提供可遵循的規則，由此保障利益博弈能夠健康、有序地進行，以促進相對和諧的利益關系格局的形成。

要切實利用好現有的利益博弈主體參與公共政策制定的途徑。從已有的經驗看，專家咨詢論證制度、聽證會以及社會公示制度都是保證公共政策制定科學化、民主化的重要舉措，而且實踐證明，這些措施在公共政策制定過程中已經顯示出了預期成效。但是，這些舉措也在一定程度上存在形式主義、走過場的問題。為此，要完善決策的論證制度，在設計方案時，除了組織專家進行一般的可行性論證外，還要組織與前述論證專家不同的另一批專家進行不可行性論證（或方案風險分析、方案抗風險分析），并同時作為決策方案報評（議）、報批的前置條件。要在決策體制中成立決策評議委員會，起到進行民意調查、反映民心、集中民智作用；完成決策議題的初審、決策方案設計承擔組織（人）的初定；對決策設計組織（人）的調查行動進行指導；對決策方案設計組織報來的決策草案進行評議和審查；對有疑點的決策草案組織二次抗風險分析。決策評議委員會開會時采取民主集中制方式，少數服從多數進行決定。同時，要廣泛開辟各種渠道，如接待日、協商對話、舉報制度、民主評議、政風行風熱線、電子信箱、網上博客等，將更多現代化信息載體和手段有效運用到有序公共政策制定過程中來。

以政府信息公開制度為基礎，實現信息公開透明。已經實施了近10年的《政府信息公開條例》，是我們建設透明政府的重要基礎。完善辦事公開制度，國家機關的活動應進一步透明化，信息應進一步公開，公眾知情權應進一步落實。如盡快實現人民代表大會活動的公開化和透明化，加快實現財政預算的公開、人大代表的聯系方式公開、立法公開聽證、公民自由旁聽人大會議辯論等。特別是在一項具體的公共政策制定過程中，一定要尊重民眾的知情權，讓公共政策的相關方清楚了解公共政策制定的相關內容和制定過程，解決公共政策制定過程中的信息不對稱問題，為公共政策制定提供信息支持。

積極提升弱勢群體對公共政策的影響力，促進公共政策的利益博弈主體發育均衡。目前，我國公共政策制定過程中的利益博弈主體發育是相當不均衡的，強勢過強、弱勢過弱。與普通民眾相比，既得利益集團對公共政策的影響力要大得多，二者在公共政策博弈過程中的力量嚴重失衡。利益博弈主體發育失衡的后果，造成一些強勢群體對政府的決策有較大的影響，弱勢群體對于公共政策的要求則無法或不能充分地在決策中得到體現，公共政策出現較大的偏差，最終導致利益格局的失衡。為此，必須采取措施打破這種利益博弈主體發育不均衡的局面，通過多種渠道，采取多種措施，擴大弱勢群體的公共政策參與，提高弱勢群體的公共政策參與水平，切實增強弱勢群體的公共政策影響力。