第一篇：我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素分析與路徑選擇.

我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素分析與路徑選擇

[摘要]在我國 農(nóng)村 社區(qū)建設(shè)中，搞好土地整理是一項基礎(chǔ)工程和基礎(chǔ)性的工作。文章闡述了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的相互關(guān)系及重視土地整理的重要意義，分析 了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要 問題，提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理應(yīng)選擇的路徑及建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；土地整理；制約因素；路徑選擇

開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是構(gòu)建 社會 主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎(chǔ)的條件。在我國，總體上農(nóng)村是人多地少，這是我國農(nóng)村 發(fā)展 的剛性約束。因此，如何實現(xiàn)土地資源的有效利用和土地資源的優(yōu)化配置是我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本前提，而土地整理則是實現(xiàn)土地利用的 科學(xué) 性、合理性和集約性以及改善農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本路徑和基礎(chǔ)工程。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的關(guān)系

人類總是在一定的地域上從事生產(chǎn)活動和進行生活。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)是要對土地資源的優(yōu)化配置和合理利用、可持續(xù)利用。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農(nóng)村土地整理過程是提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境，要求進行農(nóng)村居民點的土地整理

農(nóng)村居民點建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。農(nóng)村居民點的土地整理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，以村鎮(zhèn)宅基地建設(shè)為中心 內(nèi)容，結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設(shè)和完善村莊生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學(xué)化，這是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村 經(jīng)濟 和建設(shè) 現(xiàn)代 農(nóng)村社區(qū)的必然選擇。

(1)農(nóng)村土地整理可消除我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的瓶頸。搞好農(nóng)村社區(qū)居民點建設(shè)，包括社區(qū)組織公共管理所需的場所建設(shè)、居民住宅區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。當(dāng)前，我國農(nóng)村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉(xiāng)村中居住環(huán)境臟亂、污染嚴(yán)重、生活習(xí)慣不文明等弊端急需整治。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村莊土地整理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，能大大改善人居環(huán)境，為農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)的社會生活提供良好的公共空間。農(nóng)村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優(yōu)化配置，這將大大緩解我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地緊張的困境。

(2)農(nóng)村土地整理能提高農(nóng)村居民點的土地利用率，為村莊發(fā)展提供后備用地。首先，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發(fā)的居民點用地置換為公共建設(shè)用地，或復(fù)墾為耕地和其他農(nóng)用地。既能擴大耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農(nóng)村居民點占用農(nóng)地，增加耕地的可開發(fā)數(shù)量。整理出來的居民點用地可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地或非農(nóng)建設(shè)用地，由此可節(jié)約大量的農(nóng)用地資源，提高農(nóng)村居民點單位土地面積的利用率。

(3)農(nóng)村土地整理將加速推進農(nóng)村社區(qū)向全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)邁進。對農(nóng)村居民點進行土地綜合整理，能為改善農(nóng)村居民點的各種基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應(yīng)、休閑、娛樂、保健和醫(yī)療等)創(chuàng)造條件，能有利于改善農(nóng)民的居住條件和居住環(huán)境，完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)民物質(zhì)生活水平。如通過對農(nóng)村居民點的土地整理，將社區(qū)建設(shè)中的新型農(nóng)民住宅和住宅小區(qū)達到統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)，將會大大改變農(nóng)村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農(nóng)村居民能充分分享到現(xiàn)代城市文明，并有利于農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

(4)加快原有鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè) 用地整理，將提高農(nóng)村社區(qū)環(huán)境質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)集約化程度。把大量以原來的 自然 村落為依托、零散分布的鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)或 工業(yè) 園區(qū)集中，并將原址復(fù)墾，減小和壓縮鄉(xiāng)村工業(yè)過度占用耕地，這樣既可以減少鄉(xiāng)村環(huán)境的污染源，便于統(tǒng)一進行環(huán)境治理，還可擴大村莊建設(shè)用地。而鄉(xiāng)村企業(yè)的集中布局，又能較大幅度地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施投入，這將能大大提高鄉(xiāng)村企業(yè)的集約化水平和規(guī)模效益。適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要求進行農(nóng)用地整理

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中對農(nóng)用地的整理是提高農(nóng)村現(xiàn)代化程度和農(nóng)村社區(qū)整體經(jīng)濟實力的主要途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的必備條件和基本保障。農(nóng)用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農(nóng)用地整理是指在耕作區(qū)內(nèi)進行土地合并、復(fù)耕復(fù)墾、農(nóng)田平整、興修水利、調(diào)整和修建道路等，包括農(nóng)業(yè)地塊整理、農(nóng)田綜合整理和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)整理，從而在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)承載力，以適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)各項建設(shè)項目和事業(yè)發(fā)展及生態(tài)平衡對土地的需求。對農(nóng)村社區(qū)范圍的農(nóng)用地整理的作用主要表現(xiàn)如下：

(1)能有效地增加耕地面積，提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設(shè)用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農(nóng)用地整理，改變不合理的農(nóng)用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產(chǎn)用地、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要，保持和提高土地生產(chǎn)力，彌補因人口增長和建設(shè)占用耕地增加而導(dǎo)致的耕地減小的困境，這是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要選擇。

(2)能有效地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化進程，加快提高農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)地整理是按照農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)新農(nóng)村要求而進行的一種資源再配置過程。因此，通過對農(nóng)用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經(jīng)營的耕地合并成大片園田化的農(nóng)地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)手中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，謀求農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)模效益，增加農(nóng)民收入；有利于建設(shè)和完善農(nóng)村社區(qū)中的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)體系，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險能力；有利于減少兼業(yè)農(nóng)戶，推進農(nóng)村的專業(yè)化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，是改善農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要保障。(3)土地整理是農(nóng)村災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)重建家園的重要舉措。我國是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，尤其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民點受災(zāi)發(fā)生率較高。自然災(zāi)害已成為 影響 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)常性的重要因素。農(nóng)村社區(qū)的災(zāi)區(qū)重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田復(fù)耕、災(zāi)毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮(zhèn)等。農(nóng)村災(zāi)區(qū)土地整理是實現(xiàn)農(nóng)村災(zāi)區(qū)耕地毀補平衡和恢復(fù)農(nóng)村社區(qū)美好家園面貌的主要途徑，是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)需要。要求進行農(nóng)村土地整理

農(nóng)村的村莊空間布局是農(nóng)村社區(qū)長年累積發(fā)展演變的結(jié)果，其土地利用狀況是經(jīng)過了人類投入大量勞動長期開發(fā)利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現(xiàn)了土地物質(zhì)和土地資本構(gòu)成的屬性，在以往的鄉(xiāng)村土地利用中更多地是體現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動的特征。改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，鄉(xiāng)村從業(yè)人員結(jié)構(gòu)的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產(chǎn)業(yè)的比重加大和鄉(xiāng)村從業(yè)人員不斷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村社區(qū)原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農(nóng)村原有的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向著以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，單一的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重也呈現(xiàn)加快下降的趨勢，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的空間布局必然要進行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整才能適應(yīng)這種新變化。這就要求在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須要加快進行農(nóng)村土地整理，為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和與之相適應(yīng)的人居環(huán)境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農(nóng)村社區(qū)日益增長的建設(shè)用地與農(nóng)用地和耕地日益減少的矛盾，對農(nóng)村社區(qū)的土地利用空間進行合理布局，從而為建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔和管理民主的新農(nóng)村提供基礎(chǔ)條件。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題

全國農(nóng)村耕地減少與全國人口增長呈現(xiàn)較大的反差趨勢使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)人地矛盾日益凸顯

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，當(dāng)前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設(shè)對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴(yán)重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉(xiāng)村人口由于勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達12.51％，但農(nóng)村土地面積減小的趨勢也仍在繼續(xù)，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地利用面臨較嚴(yán)重的制約。究其原因，一是與城市相比，農(nóng)村人口的較高出生率將使農(nóng)村人口增長成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)村土地的占用仍將繼續(xù)。三是農(nóng)村大量的外出務(wù)工人員是個龐大的社會群體，雖然許多實現(xiàn)了職業(yè)上非農(nóng)化的轉(zhuǎn)換，但大多仍是“離土不離鄉(xiāng)”，建房仍在農(nóng)民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出構(gòu)成中，除食品消費占43.02％，就是居住消費占16.58％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農(nóng)村生活消費現(xiàn)金支出構(gòu)成中，除食品消費占34.58％，居住消費占18.15％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導(dǎo)致農(nóng)村居民點建設(shè)的住宅用地也出現(xiàn)過快增長趨勢。四是耕地質(zhì)量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使 目前 我國大部分的耕地為中低產(chǎn)田；另一方面是由于自然災(zāi)害頻繁，環(huán)境污染嚴(yán)重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區(qū)土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導(dǎo)致單位耕地產(chǎn)出率和效用下降，意味著原等同農(nóng)產(chǎn)品的收獲現(xiàn)在需要占用更多的耕地才能得以實現(xiàn)。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，考慮到很高的生態(tài)代價，因此相當(dāng)部分后備土地資源是不宜開發(fā)的。由此，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地瓶頸問題仍將長期存在。農(nóng)村居民點用地分散增大了農(nóng)村社區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本

長期以來，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和布局不合理。我國農(nóng)村居民點形成大多呈自然式發(fā)展，村莊建設(shè)基本上處于自發(fā)性的狀況，由于落后的生產(chǎn)工具和 交通 不便的限制，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點多數(shù)分布于一定的耕作半徑，散居的習(xí)慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數(shù)中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調(diào)整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農(nóng)民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設(shè)施的建設(shè)規(guī)模；二是隨著農(nóng)村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農(nóng)村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負(fù)擔(dān)人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數(shù)量大大增加，增大了農(nóng)村人均住宅占地面積的建設(shè)投入；三是建設(shè)用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農(nóng)用地，特別是耕地。這種結(jié)構(gòu)松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結(jié)構(gòu)，不僅極大地增加了農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和生活基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大大提高了人均建設(shè)成本，同時，使得農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性地交往培育社區(qū)共同意識和加強社區(qū)凝聚力。

第二篇：我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素分析與路徑選擇

我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素

分析與路徑選擇

[摘要]在我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，搞好土地整理是一項基礎(chǔ)工程和基礎(chǔ)性的工作。文章闡述了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的相互關(guān)系及重視土地整理的重要意義，分析了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題，提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理應(yīng)選擇的路徑及建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；土地整理；制約因素；路徑選擇

開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎(chǔ)的條件。在我國，總體上農(nóng)村是人多地少，這是我國農(nóng)村發(fā)展的剛性約束。因此，如何實現(xiàn)土地資源的有效利用和土地資源的優(yōu)化配臵是我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本前提，而土地整理則是實現(xiàn)土地利用的科學(xué)性、合理性和集約性以及改善農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本路徑和基礎(chǔ)工程。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的關(guān)系

人類總是在一定的地域上從事生產(chǎn)活動和進行生活。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)是要對土地資源的優(yōu)化配臵和合理利用、可持續(xù)利用。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農(nóng)村土地整理過程是提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。1 改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境，要求進行農(nóng)村居民點的土地整理 農(nóng)村居民點建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。農(nóng)村居民點的土地整理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，以村鎮(zhèn)宅基地建設(shè)為中心內(nèi)容，結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設(shè)和完善村莊生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學(xué)化，這是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的必然選擇。

(1)農(nóng)村土地整理可消除我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的瓶頸。搞好農(nóng)村社區(qū)居民點建設(shè)，包括社區(qū)組織公共管理所需的場所建設(shè)、居民住宅區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。當(dāng)前，我國農(nóng)村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉(xiāng)村中居住環(huán)境臟亂、污染嚴(yán)重、生活習(xí)慣不文明等弊端急需整治。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村莊土地整理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，能大大改善人居環(huán)境，為農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)的社會生活提供良好的公共空間。農(nóng)村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優(yōu)化配臵，這將大大緩解我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地緊張的困境。

(2)農(nóng)村土地整理能提高農(nóng)村居民點的土地利用率，為村莊發(fā)展提供后備用地。首先，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發(fā)的居民點用地臵換為公共建設(shè)用地，或復(fù)墾為耕地和其他農(nóng)用地。既能擴大耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農(nóng)村居民點占用農(nóng)地，增加耕地的可開發(fā)數(shù)量。整理出來的居民點用地可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地或非農(nóng)建 設(shè)用地，由此可節(jié)約大量的農(nóng)用地資源，提高農(nóng)村居民點單位土地面積的利用率。

(3)農(nóng)村土地整理將加速推進農(nóng)村社區(qū)向全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)邁進。對農(nóng)村居民點進行土地綜合整理，能為改善農(nóng)村居民點的各種基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應(yīng)、休閑、娛樂、保健和醫(yī)療等)創(chuàng)造條件，能有利于改善農(nóng)民的居住條件和居住環(huán)境，完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)民物質(zhì)生活水平。如通過對農(nóng)村居民點的土地整理，將社區(qū)建設(shè)中的新型農(nóng)民住宅和住宅小區(qū)達到統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)，將會大大改變農(nóng)村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農(nóng)村居民能充分分享到現(xiàn)代城市文明，并有利于農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

(4)加快原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理，將提高農(nóng)村社區(qū)環(huán)境質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中，并將原址復(fù)墾，減小和壓縮鄉(xiāng)村工業(yè)過度占用耕地，這樣既可以減少鄉(xiāng)村環(huán)境的污染源，便于統(tǒng)一進行環(huán)境治理，還可擴大村莊建設(shè)用地。而鄉(xiāng)村企業(yè)的集中布局，又能較大幅度地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施投入，這將能大大提高鄉(xiāng)村企業(yè)的集約化水平和規(guī)模效益。適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要求進行農(nóng)用地整理 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中對農(nóng)用地的整理是提高農(nóng)村現(xiàn)代化程度和農(nóng)村社區(qū)整體經(jīng)濟實力的主要途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的必備條件 和基本保障。農(nóng)用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農(nóng)用地整理是指在耕作區(qū)內(nèi)進行土地合并、復(fù)耕復(fù)墾、農(nóng)田平整、興修水利、調(diào)整和修建道路等，包括農(nóng)業(yè)地塊整理、農(nóng)田綜合整理和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)整理，從而在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)承載力，以適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)各項建設(shè)項目和事業(yè)發(fā)展及生態(tài)平衡對土地的需求。對農(nóng)村社區(qū)范圍的農(nóng)用地整理的作用主要表現(xiàn)如下:

(1)能有效地增加耕地面積，提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設(shè)用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農(nóng)用地整理，改變不合理的農(nóng)用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產(chǎn)用地、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要，保持和提高土地生產(chǎn)力，彌補因人口增長和建設(shè)占用耕地增加而導(dǎo)致的耕地減小的困境，這是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要選擇。

(2)能有效地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化進程，加快提高農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)地整理是按照農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)新農(nóng)村要求而進行的一種資源再配臵過程。因此，通過對農(nóng)用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經(jīng)營的耕地合并成大片園田化的農(nóng)地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)手中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，謀求農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)模效益，增加農(nóng)民收入；有利于建設(shè)和完善農(nóng)村社區(qū)中的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)體系，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險能力；有利于減少兼業(yè)農(nóng)戶，推進農(nóng)村的 專業(yè)化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農(nóng)村社經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，是改善農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要保障。

(3)土地整理是農(nóng)村災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)重建家園的重要舉措。我國是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，尤其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民點受災(zāi)發(fā)生率較高。自然災(zāi)害已成為影響農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)常性的重要因素。農(nóng)村社區(qū)的災(zāi)區(qū)重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田復(fù)耕、災(zāi)毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮(zhèn)等。農(nóng)村災(zāi)區(qū)土地整理是實現(xiàn)農(nóng)村災(zāi)區(qū)耕地毀補平衡和恢復(fù)農(nóng)村社區(qū)美好家園面貌的主要途徑，是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)需要。要求進行農(nóng)村土地整理

農(nóng)村的村莊空間布局是農(nóng)村社區(qū)長年累積發(fā)展演變的結(jié)果，其土地利用狀況是經(jīng)過了人類投入大量勞動長期開發(fā)利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現(xiàn)了土地物質(zhì)和土地資本構(gòu)成的屬性，在以往的鄉(xiāng)村土地利用中更多地是體現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動的特征。改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，鄉(xiāng)村從業(yè)人員結(jié)構(gòu)的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產(chǎn)業(yè)的比重加大和鄉(xiāng)村從業(yè)人員不斷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村社區(qū)原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農(nóng)村原有的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向著以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，單一的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重也呈現(xiàn)加快下降的趨勢，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的空間布局必然要進行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整才能適 應(yīng)這種新變化。這就要求在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須要加快進行農(nóng)村土地整理，為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和與之相適應(yīng)的人居環(huán)境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農(nóng)村社區(qū)日益增長的建設(shè)用地與農(nóng)用地和耕地日益減少的矛盾，對農(nóng)村社區(qū)的土地利用空間進行合理布局，從而為建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔和管理民主的新農(nóng)村提供基礎(chǔ)條件。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題 全國農(nóng)村耕地減少與全國人口增長呈現(xiàn)較大的反差趨勢使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)人地矛盾日益凸顯

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，當(dāng)前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設(shè)對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴(yán)重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉(xiāng)村人口由于勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達12.51％，但農(nóng)村土地面積減小的趨勢也仍在繼續(xù)，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地利用面臨較嚴(yán)重的制約。究其原因，一是與城市相比，農(nóng)村人口的較高出生率將使農(nóng)村人口增長成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)村土地的占用仍將繼續(xù)。三是農(nóng)村 大量的外出務(wù)工人員是個龐 大的社會群體，雖然許多實現(xiàn)了職業(yè)上非農(nóng)化的轉(zhuǎn)換，但大多仍是“離土不離鄉(xiāng)”，建房仍在農(nóng)民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出構(gòu)成中，除食品消費占43.02％，就是居住消費占16.58％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農(nóng)村生活消費現(xiàn)金支出構(gòu)成中，除食品消費占34.58％，居住消費占18.15％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導(dǎo)致農(nóng)村居民點建設(shè)的住宅用地也出現(xiàn)過快增長趨勢。四是耕地質(zhì)量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產(chǎn)田；另一方面是由于自然災(zāi)害頻繁，環(huán)境污染嚴(yán)重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區(qū)土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導(dǎo)致單位耕地產(chǎn)出率和效用下降，意味著原等同農(nóng)產(chǎn)品的收獲現(xiàn)在需要占用更多的耕地才能得以實現(xiàn)。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，考慮到很高的生態(tài)代價，因此相當(dāng)部分后備土地資源是不宜開發(fā)的。由此，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地瓶頸問題仍將長期存在。農(nóng)村居民點用地分散增大了農(nóng)村社區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本 長期以來，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和布局不合理。我國農(nóng)村居民點形成大多呈自然式發(fā)展，村莊建設(shè)基本上處于自發(fā)性的狀況，由于落后的生產(chǎn)工具和交通不便的限制，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點多數(shù)分布于一定的耕作半徑，散居的習(xí)慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數(shù)中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調(diào)整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農(nóng)民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設(shè)施的建設(shè)規(guī)模；二是隨著農(nóng)村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農(nóng)村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負(fù)擔(dān)人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數(shù)量大大增加，增大了農(nóng)村人均住宅占地面積的建設(shè)投入；三是建設(shè)用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農(nóng)用地，特別是耕地。這種結(jié)構(gòu)松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結(jié)構(gòu)，不僅極大地增加了農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和生活基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大大提高了人均建設(shè)成本，同時，使得農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性地交往培育社區(qū)共同意識和加強社區(qū)凝聚力。3 農(nóng)村居民人均住宅建設(shè)占地過大使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨土地后備資源短缺的困境

目前，農(nóng)村居民點的用地規(guī)模急劇擴大，每年占用了較多的耕地和農(nóng)用地。就農(nóng)村本地而言，突出表現(xiàn)在人均建設(shè)用地偏大，空間利用率低下。近年來，農(nóng)村地區(qū)村莊建設(shè)面積的不斷擴大，與農(nóng)村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農(nóng)村人均住戶面積一直呈現(xiàn)上升趨勢，并且大大高于城鎮(zhèn)人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農(nóng)村大于城市3.6個平方米，高出13.79％。在城鄉(xiāng)新建住房面積的比較中，農(nóng)村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。

以1990—2006年的農(nóng)村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出 以下結(jié)論:(1)農(nóng)村人均新建房屋面積17年間增長了2.44％，農(nóng)村人均新建房屋面積基本呈現(xiàn)較平穩(wěn)的增長。(2)人均新建住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)17年間增長了1.35倍，年均增長了5.48％；同期，磚木結(jié)構(gòu)下降了42.55％。表明農(nóng)村新建住房質(zhì)量和價值有個較大提高。農(nóng)村人均新建房投入呈現(xiàn)較大的增長，反映了農(nóng)戶建房保持了較高的愿望，這是農(nóng)村住房占地過大的直接動機。(3)人均住戶面積17年間增長了71.90％，年均增長3.44％；同期，人均住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)面積增長8.66倍，年均增長了15.23％，磚木結(jié)構(gòu)面積增長了48.27％，年均增長2.49％。表明了農(nóng)村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農(nóng)村人均住戶面積增長幅度又大大高于農(nóng)村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的加快和農(nóng)村空閑房大量的存在，使農(nóng)村人均住宅占地面積在農(nóng)村居民點人均用地中達到了一個較高的比重，此消彼長，就增大了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的壓力。(4)在17年間，按當(dāng)年價新建房屋造價每平米增長了3.26倍，而同期，住房造價每平米則增長了5.45倍。反映了原有住房造價低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進行建房，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)住房建設(shè)中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發(fā)、過度供應(yīng)，這是造成目前農(nóng)村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費的經(jīng)濟根源。

農(nóng)村居民點的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)大多松散零亂，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴展和土地的巨大浪費。其表現(xiàn)，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動和公共 服務(wù)場所。這種容積率低的村莊用地現(xiàn)狀，給農(nóng)村居民點內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地增加了很多困難，制約了居民點建筑結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是缺乏對原有農(nóng)村居民點建筑的更新改造。一邊是農(nóng)村居民點用地規(guī)模在不斷擴大，新建住房在村莊外圍不斷出現(xiàn)；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村從業(yè)人員就業(yè)地域的擴大，使農(nóng)村家庭人員的分居形式成為常態(tài)，在一面出現(xiàn)大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時，另一面是農(nóng)村中出現(xiàn)長年存在的大量空臵房。四是許多鄉(xiāng)村企業(yè)存在建設(shè)用地較大浪費的現(xiàn)象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優(yōu)勝劣汰，許多粗放式經(jīng)營的鄉(xiāng)村企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營不景氣或已經(jīng)倒閉，使這些企業(yè)占用的土地出現(xiàn)大量閑臵，加劇了農(nóng)村土地的荒蕪程度。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后。居住環(huán)境惡劣。增大了居民點改造難度

農(nóng)村社區(qū)由于長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，使農(nóng)村居民點建設(shè)表現(xiàn)為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重，對村莊的生產(chǎn)、生活的公共設(shè)施缺少整體統(tǒng)籌建設(shè)和長遠考慮。目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟的多元化和鄉(xiāng)村從業(yè)人員職的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農(nóng)民的生產(chǎn)勞動場所的雙重性質(zhì)日益明顯。這使得原來村莊建設(shè)功能更多的是為了適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的需要，面臨著還要日益去適應(yīng)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動的需要。而為適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的村莊住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設(shè)的新舊功能能實現(xiàn)有機結(jié)合和對村莊建設(shè)用地實現(xiàn)合理利用是個較復(fù)雜的過程，是個需要較 大投入和改造的過程，這勢必大大增加農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難性。二是村莊基礎(chǔ)設(shè)施差和居住環(huán)境惡劣主要表現(xiàn)為村莊的衛(wèi)生狀況低劣，就生活環(huán)境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設(shè)施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進行飲用水凈化處理的設(shè)施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農(nóng)戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設(shè)施及管理制度，傳統(tǒng)不文明的生活習(xí)慣與習(xí)俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產(chǎn)環(huán)境而言，由于村中和周邊產(chǎn)業(yè)“三廢”的大量排放及農(nóng)藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質(zhì)進入土地生態(tài)系統(tǒng)和水循環(huán)系統(tǒng)，造成土地、水源和大氣生態(tài)環(huán)境污染，土地質(zhì)量和產(chǎn)出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會的目標(biāo)。三是存在著地方政府對農(nóng)村宅基地的管理缺位和規(guī)劃滯后，許多地方農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地利用無序化，還沒有建立一套規(guī)范的土地整理程序，這給農(nóng)村社區(qū)建設(shè)增添了較大的制度障礙，導(dǎo)致農(nóng)村居民點用地成為我國土地管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。農(nóng)村家庭承包制使農(nóng)村土地整理面臨諸多的障礙

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在家庭承包制的框架下展開的，由此農(nóng)村土地整理受制于現(xiàn)行的家庭承包制。一是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整是土地整理的主要內(nèi)容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權(quán)屬重劃。但目前實施的家庭 承包制使農(nóng)村土地權(quán)屬模糊，產(chǎn)權(quán)制度短缺已成為制約我國農(nóng)村土地高效利用乃至農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的嚴(yán)重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經(jīng)營，造成耕地劃分零散，使土地難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，制約了農(nóng)業(yè)機械的應(yīng)用，這與通過土地整理促進土地資源優(yōu)化配臵以實現(xiàn)土地高效集約經(jīng)營是相悖的。三是在家庭承包制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體是分散經(jīng)營的農(nóng)戶，因此，土地整理作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的一種社會行為在很大程度上取決于各個農(nóng)戶對土地整理主觀上的接受和認(rèn)知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導(dǎo)和科學(xué)管理，政府服務(wù)職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會成本、經(jīng)濟成本和實施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費，如出現(xiàn)擅自占用，變相非法買賣和轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地使用途徑，或浪費和拋荒耕地等；同時，還造成農(nóng)村居民點存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑臵現(xiàn)象突出，有的農(nóng)戶建房時還往往避開廢棄地、閑臵地，占用建設(shè)成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業(yè)者、龍頭企業(yè)和外來資本對農(nóng)村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中搞好土地整理的模式與路徑選擇 1 因地制宜地確定農(nóng)村社區(qū)的土地整理模式

我國地域廣闊，不同鄉(xiāng)村地區(qū)存在著自然條件、社會經(jīng)濟條件的差別，同時農(nóng)村土地整理內(nèi)容復(fù)雜，資金籌集渠道和土地權(quán)屬等情況各地差異性較大，決定了農(nóng)村土地整理模式也應(yīng)多元化。應(yīng)結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村實際情況，堅持因地制宜、實事求是的原則，充分利用現(xiàn)有條件和基 礎(chǔ)設(shè)施，針對不同群體的居住類型和生產(chǎn)條件，因村而宜選擇各具特色的農(nóng)村土地整理模式。

一是城鄉(xiāng)一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經(jīng)濟比較發(fā)達的城郊結(jié)合部地區(qū)和城市群空間布局較密集的地區(qū)及規(guī)劃中待開發(fā)的重點項目建設(shè)用地。應(yīng)將這些地區(qū)的村莊土地整理納入城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃體系，對分散的自然村實行搬遷移民，或使村民享有城鎮(zhèn)拆遷居民的同等待遇和福利政策，實行集中時間一家一戶有步驟地向城鎮(zhèn)搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能延伸到農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)民生活方式的城鎮(zhèn)化。在上述基礎(chǔ)上形成對原有村莊土地的集中連片開 發(fā)，實行產(chǎn)權(quán)的集中，復(fù)墾已搬遷的村莊，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)，增加耕地面積和提高土地生產(chǎn)率。

二是以中心村為基礎(chǔ)的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區(qū)，且交通較為便利，自然村落之間經(jīng)濟聯(lián)系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產(chǎn)業(yè)分工較為成熟，文化傳承和生活習(xí)俗及民間信仰相似的鄉(xiāng)村地區(qū)。這是以建設(shè)中心新村為重點，通過中心村的總體規(guī)劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農(nóng)戶騰出的農(nóng)用地和建設(shè)用地進行成片復(fù)耕、復(fù)墾，減少自然村數(shù)量，加大和不斷完善中心村居民點住宅區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，在實現(xiàn)提高土地增量和土地利用率的基礎(chǔ)上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)化進程。

三是單一自然村落土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進行自然村合并，或合并的社會成本、經(jīng)濟成本和生態(tài)成本 超過了現(xiàn)階段可利用資源的實際承載力，或合并后對農(nóng)戶生活和生產(chǎn)活動影響的中、長期效果是弊大于利的地區(qū)。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區(qū)，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規(guī)模。這種村落主要是對自身土地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和優(yōu)化配臵，挖潛土地利用潛力，對于農(nóng)舍和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地進行統(tǒng)盤規(guī)劃和優(yōu)化布局，充分利用閑臵地和廢棄地；對于農(nóng)用地圍繞優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，本著有利于規(guī)模化經(jīng)營、科學(xué)種養(yǎng)和構(gòu)建良好生態(tài)環(huán)境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。

四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導(dǎo)的模式。這種方式適用于分布于偏遠山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區(qū)。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點縣或庫區(qū)及退耕還林地區(qū)境內(nèi)，或江河上游及源頭地區(qū)。應(yīng)對這些村落居民進行整體異地遷移到區(qū)位條件較好的中心村，或用經(jīng)濟補償方式在土地資源相對較富余地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)和臵換建立新村，實施異地重建規(guī)劃，并對舊村落土地進行以生態(tài)建設(shè)為重點的土地整理。這類鄉(xiāng)村的土地整理的效應(yīng)更多的應(yīng)是體現(xiàn)在對整個流域地區(qū)，或?qū)δ硞€大面積連綿成片的農(nóng)耕區(qū)的土地利用上發(fā)揮不可替代的生態(tài)屏障保護和生態(tài)平衡作用，或出于維護基本人權(quán)的需要，其土地利用更多的是體現(xiàn)社會效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權(quán)的以人為本的價值觀。此類土地整理是個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，既要考慮經(jīng)濟成本，也要注重社區(qū)重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口 遷移中的影響力。，五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和區(qū)位，以市場需求為導(dǎo)向的土地整理模式。由于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進和商貿(mào)、交通、信息等因素的影響，農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破，生產(chǎn)、生活和交往愈益社會化，農(nóng)民的活動空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，這使以市場取向為內(nèi)涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農(nóng)業(yè)與其他服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)相結(jié)合，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，如發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，包括觀光農(nóng)園、生態(tài)農(nóng)園、教育農(nóng)園、休閑農(nóng)莊、森林及地質(zhì)公園、觀光民俗村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施園等。二是將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大部分轉(zhuǎn)移到本村的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟能人和龍頭企業(yè)的帶動下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，深化本地的產(chǎn)業(yè)分工。三是利用村莊所在地特有的地域優(yōu)勢，開辟多種經(jīng)營(如在重要交通要沖點，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發(fā)展服務(wù)業(yè)和旅游業(yè))。同時將原有耕地進行土地整理后通過土地流轉(zhuǎn)實行規(guī)模化經(jīng)營，并圍繞有利于特色開發(fā)經(jīng)營的需求進行村莊整理，從而使農(nóng)戶能得到更多的非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養(yǎng)殖業(yè)，提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)力。調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地的供給能力和利用效率 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理目的，(1)要擴大可利用土地面積，通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產(chǎn)力，通過土地集約化利用，增加土地產(chǎn)出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎(chǔ)上實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。為此，可選擇的路徑有:一是加強耕地管理，完善基本農(nóng)田保護制度，增強農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力，為農(nóng)業(yè)集約化提供良好的保障條件。著眼點是要從根本上改變不利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大農(nóng)田基本建設(shè)的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農(nóng)田防護林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)力水平。二是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，對社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)用地進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，分類合理利用農(nóng)用地，加大應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強宅基地管理，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復(fù)墾還耕。充分利用農(nóng)村閑臵的占地建筑，將其改造為為社區(qū)服務(wù)的載體。對于新建住宅應(yīng)充分利用村莊中的荒廢地和實施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設(shè)用地要有經(jīng)土地整理騰出的等量閑臵土地進行補償，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。四是為實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，農(nóng)村居民點規(guī)劃必須要先行。村莊規(guī)劃要符合農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，并要結(jié)合農(nóng)村實際，注重農(nóng)戶的生產(chǎn)生活特點，本著節(jié)約土地和村容整潔的原則嚴(yán)格控制村莊盲目擴張。同時，農(nóng)村土地整理過程須根據(jù)待整理土地適宜性及經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)對社區(qū)居民點內(nèi)部各項用地作出近、中期和遠期總體布局和具體規(guī)劃，實行動態(tài)控制，確定農(nóng)村土地整理的不同階段目標(biāo)和模式，使村鎮(zhèn)規(guī)劃更加符合科學(xué)發(fā)展觀要求的人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。五是應(yīng)廣泛開發(fā)和動員社會資源，采取多種途徑和形式，爭取社會各界在人力、物力和財力上對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持。3 改革和完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度

在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上進一步完善集體的土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。一方面要改變目前農(nóng)村宅基地?zé)o償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現(xiàn)象；另一方面要保護好農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和促進農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。為此，首先，要明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農(nóng)用地和建設(shè)用地替代等土地權(quán)屬臵換。如果不明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅不利于社區(qū)居民點用地整理工作的開展，而且還會給農(nóng)村居民點用地整理后留下各種權(quán)屬糾紛，影響今后構(gòu)建和諧社區(qū)。要注重把社區(qū)建設(shè)中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯(lián)系起來，建立和完善農(nóng)村社區(qū)用地整理的激勵機制和監(jiān)督機制。其次，我國農(nóng)村的土地整理是在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)進行的，每個項目都涉及到眾多農(nóng)民的實際利益，因而農(nóng)民的積極參與程度是推動土地整理工作能否高效、科學(xué)開展的重要條件。政府應(yīng)推動建立積極的公眾參與及商榷機制，確保每個農(nóng)戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發(fā)的社會矛盾和社會沖突，以使農(nóng)村土地整理項目達到社會效益最大化。第三，農(nóng)村社區(qū)的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權(quán)人、農(nóng)戶乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規(guī)去調(diào)整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調(diào)整利益相關(guān)者的利益。要求從法律上規(guī)范農(nóng)村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護，有利于農(nóng)村土地合理利用，也有利于為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展開辟新的資金支持渠道。為保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整 理的順利開展，應(yīng)在現(xiàn)有土地管理法的基礎(chǔ)上制定我國的土地整理法，彌補我國在土地整理的具體運行操作上還缺乏一個具體的法案去規(guī)范土地整理項目從啟動到實施完畢這一具體過程的各個環(huán)節(jié)的法律條文，科學(xué)地規(guī)范農(nóng)村土地整理的各種行為，不斷完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度，以促進農(nóng)村土地的合理配臵和高效利用。建立多元投資模式。滿足農(nóng)村社區(qū)土地整理的資金需求 農(nóng)村社區(qū)的土地整理是一項投資較大的基礎(chǔ)工程，資金能否落實是土地整理能否達到預(yù)期目的關(guān)鍵因素之一。土地整理較成功的國家或地區(qū)的經(jīng)驗表明，資金渠道的穩(wěn)定，是土地整理順利進行的基本保障。雖然在很大程度上土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的政府為主導(dǎo)的行為，公共財政應(yīng)占主體，但限于我國目前的財力，應(yīng)建立多元投資模式，從國家土地稅收、土地拍買、集體經(jīng)濟組織以及私人等渠道籌集專項資金，國家可以對土地整理進行政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等擴大籌資渠道。同時，建立和完善中央及地方各級政府土地整理專項資金保障體系。應(yīng)制定開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地整理投入的優(yōu)惠政策和引入市場競爭機制，建立和完善農(nóng)村土地整理的資本市場，統(tǒng)籌兼顧調(diào)動各方面的積極性，廣泛吸引多種社會力量進入農(nóng)村土地整理市場。要從農(nóng)村土地整理項目的規(guī)劃設(shè)計、工程施工到工程監(jiān)理等不同階段引入不同的競爭方式如招標(biāo)、投標(biāo)、議標(biāo)形式等。對企業(yè)、個人等投資農(nóng)村居民點整理增加的有效耕地，投資者可擁有經(jīng)營使用權(quán)30年，使用期限的政策與現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包政策相銜接。在土地使用期限內(nèi)允許土地承包經(jīng)營權(quán)在不改變土地用途的前提下有償流轉(zhuǎn)。對農(nóng) 村土地整理后按比例和政策獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，可優(yōu)先安排土地整理的投資者用于建設(shè)用地使用。發(fā)揮好政府在農(nóng)村社區(qū)土地整理中的宏觀管理和指導(dǎo)作用

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是要改善農(nóng)民生產(chǎn)和居住條件，就農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中改變生活環(huán)境而言，就是要改變村屯間的交通、飲水、供電和居住等狀況，并根據(jù)村莊實際和人居需求，發(fā)展教育、醫(yī)療和文體活動等公共服務(wù)事業(yè)。因為農(nóng)村社區(qū)的土地整理是一項具有長遠戰(zhàn)略意義的社會基礎(chǔ)工程，政府作為公共物品的主要持有者和調(diào)配者，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的職能必須要到位。應(yīng)建立政府對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地整理的動員機制、投資機制、組織機制和動態(tài)監(jiān)測機制等。政府部門應(yīng)對農(nóng)村社區(qū)土地整理實施有效的宏觀管理和指導(dǎo)，這是因為農(nóng)村社區(qū)的土地整理是整個農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)工程，具有很大的公益性，影響到社會的公共利益，必須納入政府的決策和公共產(chǎn)品投入范圍之中，才能保證有序健康的發(fā)展。為此，首先，在農(nóng)村社區(qū)的土地整理中，如前所提，政府應(yīng)先從搞好土地整理規(guī)劃人手，這是責(zé)無旁貸的。

同時，政府還應(yīng)做好以下四件事:一是完善農(nóng)村土地整理的組織機構(gòu)。由于農(nóng)村土地整理是一項涉及范圍廣、工期較長，同時涉及與財政、土地、農(nóng)業(yè)、金融、民政、司法以及承建部門的具體協(xié)調(diào)。有必要建立一個能夠有效協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的獨立的組織機構(gòu)，以提高鄉(xiāng)村土地整理規(guī)劃和運作的成效。二是不同經(jīng)濟社會條件下的農(nóng)村土地整理的突破點和切入點可有所不同，應(yīng)根據(jù)實際情況有所側(cè)重，政府應(yīng)為農(nóng)村社區(qū)土地整理提供必要的指導(dǎo)意見、智力支持和服務(wù)，以避免農(nóng)村土地整理的 失誤和支付較大的成本代價。三是各地農(nóng)村土地整理應(yīng)當(dāng)與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，新農(nóng)村建設(shè)是個長期過程，同樣，農(nóng)村土地整理也應(yīng)當(dāng)在全面科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上漸進式的推進，分步實施，量力而行。針對農(nóng)村土地整理是為了土地的更合理利用，因而還必須同時兼顧經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，這是政府必須要關(guān)注的。四是在現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，政府作用應(yīng)通過土地整理和完善用地管理制度，努力實現(xiàn)村落的就地城鎮(zhèn)化，不斷完善農(nóng)村社區(qū)的城鎮(zhèn)化功能，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相適應(yīng)；同時，發(fā)揮城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射和帶動作用，使農(nóng)戶能與城鎮(zhèn)居民一樣能共享改革發(fā)展的成果。

第三篇：制約我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的因素與對策

制約我國農(nóng)村勞動力流動的因素與對策

[摘要]國內(nèi)農(nóng)業(yè)的最大問題莫過于農(nóng)村剩余勞動力問題。農(nóng)村剩余勞動力的大量存在,不僅從根本上制約了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,在一定程度上也制約了農(nóng)民收入的增加,已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟發(fā)展后勁不足的重要因素,并對于我國社會的穩(wěn)定有著直接影響。合理、有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,是成功解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在,不僅可以增加農(nóng)民收入,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,而且對于社會穩(wěn)定和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)具有重大意義。本文著重分析了我國農(nóng)村剩余勞動力的現(xiàn)狀及影響我國農(nóng)村勞動轉(zhuǎn)移的因素，并提出了我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的有效途徑。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村勞動力流動原因?qū)Σ叻治?/p>

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是收入問題，收入問題的核心是就業(yè)問題。從一定意義上講，沒有廣大農(nóng)民的充分就業(yè)，就沒有“三農(nóng)”問題的真正解決。轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且事關(guān)我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，對于農(nóng)民增收和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的實現(xiàn)無疑是一種“多贏”的策略。因此盡快制定農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)劃，有計劃、有組織、有步驟地解決農(nóng)剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題，是徹底解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，也是擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。

影響農(nóng)村剩余勞動力流動的原因

1.農(nóng)用耕地減少趨勢增強，勞動力就業(yè)難度加大。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全國30個省區(qū)中已有12個屬于土地資源超載區(qū)，8個屬于土地資源臨界區(qū)，這兩種地區(qū)已占全國土地面積的80%，加之工業(yè)興起和城市擴建不斷占用土地，致使狹小土地上負(fù)擔(dān)的勞動力越來越多。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中先進技術(shù)和現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)備的投入，其技術(shù)份額的加重提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平，在單位面積土地數(shù)量有限的前提下，便會產(chǎn)生對農(nóng)村勞動力的排斥力，這也將使更多的農(nóng)村勞動力投入到勞動力轉(zhuǎn)移的大軍中。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)達國家的歷史發(fā)展經(jīng)驗，第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)該成為吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的比重最大的產(chǎn)業(yè)部門，但我國則恰好相反。由于我國重型化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資金密集度高，創(chuàng)造就業(yè)機會少，不僅無法吸收大量的農(nóng)村勞動力，而且連城市內(nèi)部的新增勞動力也難以消化。隨著經(jīng)濟體制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)原有的發(fā)展優(yōu)勢逐漸削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度減緩。加之國家向城市傾斜的投資政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展又面臨一系列新的困難，積累能力較弱，資金不足的矛盾進一步加劇。以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展已明顯出現(xiàn)資金增密，從而導(dǎo)致吸納就業(yè)能力下降，阻礙著農(nóng)村勞動力的迅速轉(zhuǎn)移。

3.城鎮(zhèn)下崗職工的增加，留給農(nóng)村勞動力的就業(yè)機會減少。城市經(jīng)濟社會發(fā)展不夠帶來的農(nóng)民工城市就業(yè)不充分，進而導(dǎo)致向城市轉(zhuǎn)移受阻。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，以及企業(yè)制度的改革，下崗職工增加，過去在城市中無人愿干的“粗、重、臟、累、差”工作及第三產(chǎn)業(yè)，下崗職工已開始問鼎。而新建企業(yè)的招工和企業(yè)的擴大再生產(chǎn)，對勞動力的需求也將主要來自各種崗位自然更替的人員和社會上的下崗職工。從而縮小了農(nóng)村勞動力進入空間。

4.農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)低。勞動力的素質(zhì)越高，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的可能性越大。目前，農(nóng)村勞動力的綜合素質(zhì)低下，使其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移進程中將面臨重重障礙，難以進入較高層次的產(chǎn)業(yè)，只能在低層次產(chǎn)業(yè)中，形成過度競爭。從而造成轉(zhuǎn)移勞動力隊伍的龐大與可供選擇就業(yè)空間相對狹窄這一矛盾。

5.農(nóng)村信息化進程建設(shè)滯后。信息經(jīng)濟的出現(xiàn)，加劇了城鄉(xiāng)信息知曉權(quán)差異，強化了農(nóng)民生活的貧困。使農(nóng)民無法迅速全面地得到完整準(zhǔn)確的就業(yè)市場信息，而農(nóng)民自身的信息資源無法及時、有效地傳輸給社會。這就必然使得農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品的銷售、農(nóng)民外出

就業(yè)均受到嚴(yán)重影響。農(nóng)村勞動力在跨地區(qū)尋找就業(yè)機會時，其信息獲取目前幾乎全部靠親戚、朋友和同鄉(xiāng)等社會網(wǎng)絡(luò)的幫助，這也影響了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。

6.政策因素的制約。一方面，嚴(yán)格的戶籍制度和福利性制度，使進入城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民無法獲得真正的城市市民身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社會保障、社會福利、醫(yī)療等方面受到一系列排斥和困難，無法融入所就業(yè)的城鎮(zhèn)原有的社會經(jīng)濟組織內(nèi)部，不能與城市勞動者進行平等的就業(yè)競爭;另一方面，有的城市要求民工進城后要繳納暫住費、管理費、崗前培訓(xùn)費等等，極大地提高了農(nóng)民的轉(zhuǎn)換成本，特別是對于一些偏遠地區(qū)的農(nóng)民進城尋求就業(yè)要預(yù)先支付將近千元的轉(zhuǎn)換成本是無法承擔(dān)的，使他們只能望“城市興嘆”了。

7.待轉(zhuǎn)移勞動力面臨的觀念制約。長期以來人們一直以為，農(nóng)村勞動力進入城市就業(yè)是在爭城里人的飯碗，其結(jié)果是引起城市勞動力的不滿甚至抵制，對農(nóng)村剩余勞動力注入城市進行行政干預(yù)。

三、改善我國勞動力流動狀況的對策分析

1.打破阻礙勞動力流動的壁壘,促進勞動力要素自由流動促進勞動力要素自由流動促進勞動力要素自由流動促進勞動力要素自由流動。

目前我國勞動力市場尚不成熟，就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，地區(qū)之間的不公平競爭都大大妨礙了勞動力的流動。鼓勵勞動力自由流動，當(dāng)務(wù)之急就是盡快取消限制人口流動的各種政策和規(guī)定，改善就業(yè)條件、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障機制，摒棄地方保護主義，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，實現(xiàn)勞動力要素在產(chǎn)業(yè)之間、地區(qū)之間的優(yōu)化整合。

2城市部門在接納剩余勞動力流動時，必須統(tǒng)籌兼顧做好勞動力就業(yè)規(guī)劃

毋庸置疑的是，大量外來勞動力的涌入加劇了城市就業(yè)矛盾。因此，政府機構(gòu)對勞動力流動要因勢利導(dǎo)，提前安排，爭取措施得當(dāng)，減少摩擦。政府要隨時關(guān)注勞動力流動的狀況，以便及時地制定和調(diào)整人口流動的經(jīng)濟政策。

3政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)的投資力度改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境

農(nóng)業(yè)關(guān)乎國計民生。在提倡勞動力自由流動的同時，也要防止過多和不必要的農(nóng)村勞動力流入城市，忽視了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我國政府已經(jīng)出臺了多項保護農(nóng)民利益的政策措施，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，為農(nóng)業(yè)制定了新的發(fā)展規(guī)劃，確保農(nóng)民收入增加。今后還要繼續(xù)加大對農(nóng)田水利方面的投入，確保農(nóng)民增收，在提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性的同時，也減輕了城市生產(chǎn)部門的勞動就業(yè)壓力。

結(jié)語：為了更好地促進農(nóng)村剩余勞動力的流動，相關(guān)方面的制度改革會配套進行。農(nóng)村勞動力流動涉及到戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度、小城鎮(zhèn)建設(shè)等多個方面，單靠戶籍制度改革本身并不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民無差別對待。為此，國家印發(fā)了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃城鎮(zhèn)化發(fā)展重點專項規(guī)劃》等一系列政策進行相關(guān)配套改革。上述一系列政策措施的出臺，表明中央政府在打破城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度、社保制度、教育制度、小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面已采取一系列重大政策改革，但是要把這些政策真正落實到位，還有許多工作要做。因而，在今后較長一段時期內(nèi)國家仍需出臺一些相關(guān)政策，推進配套戶籍制度的進行，以促進農(nóng)村勞動力順利、有序流動。

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第四篇：制約我國網(wǎng)球運動發(fā)展因素分析

制約我國網(wǎng)球運動發(fā)展因素分析

中圖分類號：G845 文獻標(biāo)識：A 文章編號：1009-9328（2015）10-000-01

摘 要 網(wǎng)球運動起源于英國，距今已有一百多年的發(fā)展史。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、科技的進步，網(wǎng)球運動的各方面都有了很大的改善和提高，各種技術(shù)也在不斷的發(fā)展變化，世界各地各種級別的網(wǎng)球賽事更是接連不斷。但是在高級別的四大公開賽以及各站網(wǎng)球大師賽中，即使能看到我國運動員的身影，也很少能打進第三輪，這說明我國的網(wǎng)球水平的整體水平較低。本文簡要分析了制約著我國網(wǎng)球運動水平的發(fā)展的幾個關(guān)鍵因素。

關(guān)鍵詞 制約 網(wǎng)球發(fā)展 因素

首先，缺乏良好的競爭態(tài)勢和育人環(huán)境。

每一個優(yōu)勢項目的發(fā)展都與各省市專業(yè)隊的形成息息相關(guān)，優(yōu)秀選手的培養(yǎng)需要有一支優(yōu)秀的教練員隊伍和良好的競爭環(huán)境。從教練員隊伍狀況看，高級以上教練員大多數(shù)為大專學(xué)歷。可以看出，教練員群體學(xué)歷較低，具有理論水平高、組織能力強及訓(xùn)練經(jīng)驗豐富的教練員很少，缺少威信高的領(lǐng)軍人物，教練隊伍的核心及骨干教練員隊伍尚未形成。從目前情況來看，女子單打與世界高水平相比仍有較大差距，男子項目還相當(dāng)落后。后備選手在能力和水平方面尚未對一線優(yōu)秀選手形成沖擊。與世界同層次的青少年網(wǎng)球選手相比，技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)、能力、心理等方面也存在著較大的差距。因此，就全國運動隊整體水平來看，無論是教練員、運動員數(shù)量還是教練員、運動員水平都仍顯得基礎(chǔ)十分薄弱，造就優(yōu)秀運動員的整體環(huán)境亟待加強和提高。

其次，網(wǎng)球項目的制勝規(guī)律認(rèn)識不夠深入。

制勝規(guī)律是競技實踐的最基本、最重要的原理，也是博弈理論中的核心部分。競技實踐活動的選材、訓(xùn)練、競賽、管理、決策等活動，都必需服從于制勝規(guī)律的要求。而由于我國競技網(wǎng)球運動起步較晚，對項目的發(fā)展趨勢、職業(yè)選手培養(yǎng)過程中不同階段訓(xùn)練規(guī)律特點以及制勝要素的認(rèn)識和把握還不夠全面、深入、準(zhǔn)確。如何處理好連續(xù)不斷的比賽與訓(xùn)練之間的關(guān)系以及如何實現(xiàn)賽與練的有機結(jié)合等問題尚需更加艱苦的探索。尤其是省市隊伍受經(jīng)費條件所限，外出參加比賽的機會較少，對這方面的認(rèn)識就更加薄弱。

第三，科學(xué)訓(xùn)練水平不高。

現(xiàn)代科技與競技體育經(jīng)過近百年的磨合之后，已越來越緊密地結(jié)合在一起。在運動員訓(xùn)練過程中，從運動員選材、現(xiàn)實狀態(tài)診斷、訓(xùn)練目標(biāo)的確定、訓(xùn)練計劃制訂、訓(xùn)練活動的組織實施、訓(xùn)練效果的檢查評定，每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)用了現(xiàn)代科技的成果。目前，提高運動員的競技能力，越來越離不開科技的支持與幫助，而且這種趨勢越來越強。教練員在科技與競技體育相結(jié)合的關(guān)系中扮演著非常關(guān)鍵的角色，科技的應(yīng)用在很大程度上取決于教練員的思想、觀念和行為。而我國網(wǎng)球教練員整體素質(zhì)不高，計算機應(yīng)用能力和外語水平較低，制約了訓(xùn)練理論與方法的迅速提高，教練員主動研究業(yè)務(wù)的風(fēng)氣尚未形成，科學(xué)訓(xùn)練水平還不高，對技術(shù)和訓(xùn)練手段的研究與創(chuàng)新，先進訓(xùn)練理論的學(xué)習(xí)和實踐還有待進一步的深入，訓(xùn)練的實戰(zhàn)性，賽前、賽間小周期訓(xùn)練的針對性，訓(xùn)練、比賽節(jié)奏的科學(xué)性、系統(tǒng)性，各階段訓(xùn)練、比賽的目的性，有待進一步提高和強化。

第四，全國網(wǎng)球競賽體系不夠完善。

體育運動的魅力與活力來自于競賽，它能激發(fā)人的潛力，增加榮譽感和成就感。目前，全國性的網(wǎng)球競賽已形成，但省市級的競賽體制尚未形成或剛剛起步，許多競賽環(huán)節(jié)還不完善，國內(nèi)競賽在比賽數(shù)量、級別及時間安排上還不夠科學(xué)合理，不能充分發(fā)揮競賽的杠桿作用，從參加全國性網(wǎng)球競賽的代表隊來看，主要集中在競技較發(fā)達省市，許多省市由于種種原因，無緣參加或機會較少，這不利于調(diào)動一般省市的參賽積極性。因此，國家網(wǎng)球協(xié)會要會同有關(guān)部門進行宏觀指導(dǎo)，培植公開、平等、有序的競賽市場，完善競賽辦法，在全國范圍內(nèi)舉辦不同級別、不同層次的比賽，并實行升降級制度，嚴(yán)格運動員的參賽資格審查，利用一切手段完善競賽市場，調(diào)動眾多省市的參賽積極性，以此推動網(wǎng)球運動在我國的普及與提高。

第五，市場沖擊大，教練員思想不穩(wěn)定。

由于我國體制和網(wǎng)球競技水平不高的原因，網(wǎng)球教練員的收入相對較低。但隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，網(wǎng)球運動已逐步在我國普及，許多網(wǎng)球俱樂部如雨后春筍般應(yīng)運而生，以此導(dǎo)致國內(nèi)業(yè)余網(wǎng)球陪打市場的迅猛發(fā)展，造成業(yè)余網(wǎng)球教練員供不應(yīng)求，陪打教練員的收入畸形高漲，對專業(yè)隊的教練員和運動員的人生觀、價值觀趨向產(chǎn)生巨大影響，嚴(yán)重影響了教練員與運動員為國爭光的獻身精神。因此，如何加強教練員與運動員世界觀、人生觀教育，建設(shè)一支數(shù)量充足、水平較高的網(wǎng)球師資隊伍是目前網(wǎng)協(xié)著力解決的首要問題。

最后，競技網(wǎng)球職業(yè)化不高。

高度職業(yè)化是國際競技網(wǎng)球的重要特點，國際網(wǎng)球在經(jīng)費的運作上市場化的程度很高。職業(yè)化就是市場經(jīng)濟，一切與職業(yè)網(wǎng)球相關(guān)的模式，都得遵循市場經(jīng)濟規(guī)律來建立，即有投入，就有產(chǎn)出，同時也有風(fēng)險。如此高額職業(yè)化培養(yǎng)資金讓國內(nèi)很多家庭對培養(yǎng)網(wǎng)球選手望而卻步，但是，國外卻形成了一套較完善的商業(yè)化運行機制。一般來講，在國際上投資職業(yè)選手的模式有四種：一是家庭模式，即從小到大，從投入到產(chǎn)出都是家庭行為，這種模式較普遍，如大家所熟悉的張德培、大威、小威姐妹，泰國的斯里查潘等。第二種模式是經(jīng)紀(jì)人模式，即某經(jīng)紀(jì)人或公司，在其經(jīng)營的過程中發(fā)現(xiàn)了某“苗子”將來必成大器，于是在“苗子”還未成氣候時，便如“買期貨”似的與其簽下合約，成器之前所有的費用由經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)公司負(fù)擔(dān)，成器之后雙方共享獎金和廣告收入等；第三種為企業(yè)或俱樂部投資，回報條件僅局限于廣告效益和擴大影響。第四種為國際網(wǎng)球組織推廣和發(fā)展戰(zhàn)略投資，屬短期和義務(wù)的。通過以上各種方式，在資金上保障對大量青少年選手的培養(yǎng)。而我國由于職業(yè)化不高，競技網(wǎng)球運動的培養(yǎng)主要靠國家投入，還沒有形成完善的市場運作機制，制約了我國競技網(wǎng)球運動的發(fā)展，特別不利于競技網(wǎng)球后備人才的培養(yǎng)。

第五篇：論文-我國行政管理體制改革問題與制約因素分析

SXX大學(xué) 畢業(yè)論文

題 目 我國行政管理體制改革問題與制約因素分析

姓

名 教育層次

學(xué)

號

分

校

專

業(yè) 教 學(xué) 點

我國行政管理體制改革問題與制約因素分析

｛摘要｝：

涵義界定關(guān)于行政管理體制改革的含義,由于各國社會制度以及研究的角度和方法不同,目前在我國尚無定論。我們這里認(rèn)為行政管理體制改革簡要地就是指政府系統(tǒng)為適應(yīng)環(huán)境的變化而對自身結(jié)構(gòu)、功能、運行方式等所進行的調(diào)整和變革。

｛關(guān)鍵字｝： 體制改革； 制約因素； 行政系統(tǒng)

行政管理體制改革滯后已經(jīng)成為中國改革和發(fā)展過程中各種矛盾的匯集點,成為制約改革和發(fā)展整體進程的“瓶頸”.改革開放以來,中國對行政管理體制進行了一系列改革,雖然取得了一定成效,但與經(jīng)濟體制改革相比,行政管理體制改革明顯滯后,至今沒有取得實質(zhì)性進展.行政管理體制改革已成為影響整體改革進程的掣肘環(huán)節(jié),其他領(lǐng)域的改革攻堅都有賴于加快行政管理體制改革,因此深化和完善我國行政管理體制改革刻不容緩.一、行政管理體制改革的涵義及動因

（一）涵義界定

關(guān)于行政管理體制改革的含義，由于各國社會制度以及研究的角度和方法不同，目前在我國尚無定論。我們這里認(rèn)為行政管理體制改革簡要地就是指政府系統(tǒng)為適應(yīng)環(huán)境的變化而對自身結(jié)構(gòu)、功能、運行方式等所進行的調(diào)整和變革。它通常包括以下幾個方面：

1、行政管理體制改革是行政系統(tǒng)對行政環(huán)境的適應(yīng)過程。政府系統(tǒng)處在社會公共管理的重要位置，與整個社會環(huán)境存在著相互依存的關(guān)系改革實際上是個充滿活力的行政系統(tǒng)的重要存在方式，是行政系統(tǒng)自身根據(jù)執(zhí)政環(huán)境的變更以相適應(yīng)的行為。一個國家的行政系統(tǒng)能否根據(jù)環(huán)境的不同而及時改革決定著一個國家的強盛。舉例來說，日本在第二次世界大戰(zhàn)失敗后，為了適應(yīng)戰(zhàn)后國內(nèi)國外環(huán)境，長期不懈的進行行政體制改革，目前已經(jīng)大致實現(xiàn)了行政系統(tǒng)的現(xiàn)代化，其經(jīng)濟實力和國際競爭力也得到了大幅度提升，由第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國成為僅次于美國、歐盟的世界第三大經(jīng)濟實體。中國目前作為“世界上最大的市場”，國內(nèi)經(jīng)濟正蓬勃發(fā)展，社會變革迅速。因此，行政系統(tǒng)如何改革以適應(yīng)執(zhí)政環(huán)境是必須要深入研究的課題。

2、行政管理體制改革是個有目標(biāo)、有計劃的變革過程。行政管理體制改革的目標(biāo)在于增強行政系統(tǒng)的活力，促進整體效能的提高，最終促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展。行政管理體制改革需要與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革協(xié)同開展，需要整合社會資源，形成有準(zhǔn)備、有規(guī)劃、有目標(biāo)、有措施的系統(tǒng)工程。

3、行政管理體制改革是個循序漸進的發(fā)展過程。行政管理體制改革只能隨著社會經(jīng)濟、政治的不斷發(fā)展而逐步展開，分步進行。它涉及到整個國家的方方面面，可以說牽一發(fā)而動全身。前蘇聯(lián)政權(quán)的一夜崩潰和它過快的行政體制改革有很大關(guān)系。循序漸進的改革可以說既是現(xiàn)實的需要也是理性的選擇。

4、行政管理體制改革涉及權(quán)利和利益的分配。行政管理是行使公共權(quán)利的過程，也是社會利益調(diào)控的過程。在改革中必然會觸及到對社會資源包括權(quán)力和利益的調(diào)整與再分配。

（二）動因分析 行政管理體制改革受到行政系統(tǒng)內(nèi)外因素的交互作用，行政管理體制改革的動因根植于社會經(jīng)濟、政府、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的客觀需要，以及行政系統(tǒng)內(nèi)部不斷自我調(diào)整和改造的需要，因此，行政管理體制改革有其內(nèi)部動因和外部動因。

1、行政管理體制改革的內(nèi)部動因。行政管理體制改革的內(nèi)部動因主要是：①發(fā)揮行政功能的需要。隨著社會的發(fā)展，衍生出許多新的管理范疇，政府管理事務(wù)的范圍不斷擴大，必然要相應(yīng)改革行政機構(gòu)和行政機制，使行政功能得以順利發(fā)揮；②對行政權(quán)力進行監(jiān)控的需要，絕對的權(quán)力帶來絕對的腐敗。行政權(quán)力通常有自我膨脹的傾向，如不適當(dāng)加以約束，則會偏離合理的權(quán)力軌道，難以遏制政機構(gòu)和行政人員的官僚主義以及腐敗行為；③調(diào)整行政機構(gòu)和行政人員之間關(guān)系的需要。組織的目標(biāo)和個人目標(biāo)之間，組織的要求和個人的要求之間，往往存在著不協(xié)調(diào)因素甚至沖突。

2、行政管理體制改革的外部動因。外部動因主要是：①經(jīng)濟的動因。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展變化，作為上層建筑要素之一的行政系統(tǒng)也要發(fā)生相應(yīng)變化調(diào)整和完善與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的關(guān)系，更好地服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)；我國行政管理體制改革的根本目標(biāo)之一是完善市場經(jīng)濟體制，促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展。我國已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，正全面融入全球經(jīng)濟之中。全國經(jīng)濟一體化同時也是一把“雙刃劍”，挑戰(zhàn)與機遇并存。如何利用好，關(guān)鍵是立足于本國經(jīng)濟的發(fā)展與市場經(jīng)濟體制的完善（目前仍有部分國家對我國的市場經(jīng)濟體制不予以認(rèn)同），這就要求我們必須加快行政體制改革，推進市場經(jīng)濟體制不斷完善。②政治的原因。國家政治體制模式、政治力量格局以及政治文化等因素的發(fā)展變化，往往對行政體制提出新的要求，推動行政體制進行改革。二十多年來，我國已經(jīng)進行了五次大的行政改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每次改革的原因都與當(dāng)時的政治背景息息相關(guān)；③科技的原因。科技的發(fā)展促使政府行政日趨專業(yè)化、技術(shù)化和職業(yè)化，這便要求行政人員具有較高的素質(zhì)，來適應(yīng)，來學(xué)習(xí)，進而通過行政領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新來推進行政體制改革。如現(xiàn)代行政管理學(xué)起源于西方，隨著在我國的研究和不斷發(fā)展、完善，直接推動了我國行政體制改革；電子政務(wù)是近年來興起的新型政務(wù)工作方式，它在一定程度上提高了行政效率，改變了傳統(tǒng)的行政方式，未來仍有廣闊的發(fā)展空間。

二、我國行政管理體制改革中存在的主要問題及制約因素

目前，我國行政管理體制改革與市場經(jīng)濟體制的需要和社會主義政治文明建設(shè)的要求相比，仍然存在著一些不相適應(yīng)的問題。

（一）主要問題

1、政府角色定位不明確。政府對自身角色定位的錯誤，認(rèn)為自己是“全能政府”，政府管理就是控制，社會和民眾都是被管制的對象，仍然高高在上，只要發(fā)施令，就會一呼百應(yīng)，民眾不敢不從；對自身功能認(rèn)識錯誤，往往認(rèn)為政府是“一家之長”社會是“小孩”，認(rèn)為政府應(yīng)對社會無所不包，功能應(yīng)強于社會。

2、職能轉(zhuǎn)變不到位。政府職能還需要進一步轉(zhuǎn)變，管理錯位、缺位、越位并存。政府包攬了過多的社會事務(wù)，承擔(dān)了本應(yīng)由其它職能部門承擔(dān)的公共事務(wù)，社會中介組織沒有充分發(fā)揮有效作用；政府仍習(xí)慣于用行政手段干涉經(jīng)濟事務(wù)，政企尚未完全分離；政府職能分工過細(xì)，部門之間職權(quán)交叉、重復(fù)。

3、行政管理方式不規(guī)范，制度不完善。行政管理方式、手段單一，重行政管理等直接手段，輕經(jīng)濟調(diào)控、法律約束等間接管理；重事前審批，輕事后監(jiān)督；行政管理觀念落后，重人治，輕法治；行政機關(guān)的決策、決定程序透明度和公開性不夠，權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督、制約；行政權(quán)力與利益掛鉤，有的行政機關(guān)把利益作為目標(biāo)，把權(quán)力作手段；行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)不夠高，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)甚至執(zhí)法犯法、濫用職權(quán)。

4、行政體制改革步伐落后于社會和經(jīng)濟的發(fā)展。從我國行政體制改革的過程來看，每次改革對于推動市場的形成與政府管理方式的完善均起到了重要作用，但是每次改革都是行政體制的滯后與社會和經(jīng)濟的發(fā)展之間的矛盾達到一定程度，進而直接阻礙社會生產(chǎn)力的發(fā)展的情況下開展的。相對于經(jīng)濟體制的發(fā)展與完善，行政管理體制改革步伐明顯落后，處于被動狀態(tài)，缺乏前瞻性。

5、行政管理體制改革機制不完善。行政管理體制改革涉及到政府機構(gòu)自身及個體的權(quán)力與利益，而行政管理體制改革又是由政府自身發(fā)起，對權(quán)力與利益的追求，使行政管理體制改革缺乏自動力機制，只能依靠經(jīng)濟體制改革推動。但是，中國目前市場經(jīng)濟的發(fā)展水平總體較低，并且在全國不同區(qū)域不同行業(yè)的發(fā)展很不平均。市場經(jīng)濟的不完善與不充分使行政體制改革受到了制約，因此，對體制和機構(gòu)的多次改革，沒有使政府?dāng)[脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，行政管理體制始終難于徹底。

（二）制約因素

1、中央高度集權(quán)的政治體制。中央高度集權(quán)的政治體制實際上是戰(zhàn)時體制的延續(xù)，這樣的政治體制存在兩個問題。①在行政系統(tǒng)內(nèi)部，地方（下級）缺少必要的自主權(quán)，一切聽命于中央（上級），事無大小，都得請示，造成工作中“文山會海”，“公文旅行”。嚴(yán)重影響行政效率。②政府對社會形成高度的控制和管理，造成政府越來越“大”，社會越來越“小”，使社會對政府產(chǎn)生依賴性，自身機制得不到發(fā)揮，迫使政府為承擔(dān)不該承擔(dān)的職能付出額外的管理成本，同時不利于政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)精簡。

2、法制不完善，法治社會、法治政府尚未完全建立。現(xiàn)代化的政府其實質(zhì)是一個法治化的政府，其理想狀態(tài)是政府依從法律賦予它的權(quán)力和責(zé)任，按照法定的程序和規(guī)范管理社會公共事務(wù)。這樣的政府才是負(fù)責(zé)任的政府，才是公民可以信任的政府，才能保障社會、經(jīng)濟有序、健康地發(fā)展。但是目前我國法制化程度不夠，政府依法行政的能力有限，法制觀念不強，造成政府決策、政府行為不規(guī)范，甚至違法。

3、行政人員對行政管理體制改革構(gòu)成阻力。政府既是行政管理體制改革的執(zhí)行者和推動者，又是行政管理體制改革的直接對象。對政府及其行政人員而言，行政管理體制改革是基于外部壓力下的自我改革，它需求政府對其自身的結(jié)構(gòu)、功能和權(quán)力進行限定，對其自身的活動以及方式進行約束，這勢必會在一定程度上觸及政府及其行政人員的即有權(quán)力和即得利益格局，行政管理體制改革的阻力因此產(chǎn)生。

4、行政管理體制改革缺乏系統(tǒng)性。體制改革本身就是一個系統(tǒng)工程，如果不能做到整體協(xié)同進行，只能造成原有矛盾在行政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)移和滯留，而不能得到徹底解決。1982年改革后國務(wù)院機構(gòu)減少到61個，但后來又增加了11個，1992年改革從86個減少到59個，但1993年又膨脹到72個。2003年改革以后，雖然整體形勢比過去幾次要好，但仍然存在反彈的可能。缺乏系統(tǒng)性，使行政機構(gòu)改革始終走不出精簡與膨脹的怪圈。

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