第一篇：我國城市化進(jìn)程中存在那些問題,我們需要怎么樣的城市化

目錄

一、相關(guān)的概念

1.城市化

2.我國城市化發(fā)展的支持觀點(diǎn)總結(jié)

二、我國城市化進(jìn)程中存在的問題

三、小城鎮(zhèn)化發(fā)展模式具體分析

四、我們需要怎么樣的城市化

一、相關(guān)的概念 1.城市化

城市化的概念有狹義和廣義之分。狹義概念就是指人口城市化，即農(nóng)村人口遷移到城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诨蜣r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢纱耸钩鞘腥丝谝?guī)模增大和比重提高的過程。其中，農(nóng)村人口遷移到城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘娜丝诔鞘谢Q為遷移城市化，農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘娜丝诔鞘谢Q為就地城市化。一般情況下，農(nóng)村人口遷移到城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪w移城市化為人口城市化的主流，農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘木偷爻鞘谢ǔＪ侨丝诔鞘谢l(fā)展到一定階段因城區(qū)擴(kuò)大或新設(shè)城市帶來的人口城市化現(xiàn)象。

城市化的廣義概念，除包括人口城市化以外，還包括人們通常所說的土地城市化和生活方式的城市化等。應(yīng)該說，人口城市化是基礎(chǔ)，城市化的這些豐富內(nèi)涵都是從人口城市化衍生出來的。

2.我國城市化發(fā)展中的不同支持觀點(diǎn)

中國特色的城市化道路，經(jīng)過筆者的總結(jié)認(rèn)為主要圍繞以下幾個(gè)觀點(diǎn)展開。

觀點(diǎn)1：小城鎮(zhèn)發(fā)展論。認(rèn)為我國原有的城市無力接納眾多的亟待轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動力和鄉(xiāng)村人口，而中國的國情國力又難于再建那么多新城市。福利補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼等國家已負(fù)擔(dān)不起，城市住房、交通、供水、就業(yè)等問題已相當(dāng)緊張。因此，只能在原有鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展小城鎮(zhèn)。這樣就可以離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城，將大量的鄉(xiāng)村剩余勞動力就地消化。

觀點(diǎn)2：中小城市戰(zhàn)略論。認(rèn)為農(nóng)村城市化有遠(yuǎn)見的選擇是，依托現(xiàn)有縣城(包括縣級市)發(fā)展中小城市，再輔之以把一些條件較好的中等城市擴(kuò)建成百萬人口的大城市，適當(dāng)保留、改造和建設(shè)一部分重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。這既符合我國實(shí)際，又可避免發(fā)達(dá)國家“城市病”在我國重演。

觀點(diǎn)3：大中小城市并舉論。認(rèn)為應(yīng)以大中城市為主導(dǎo)，大中小城市全面發(fā)展。即：挖掘大城市潛力，擴(kuò)大和建設(shè)中等城市，擇優(yōu)和適當(dāng)發(fā)展小城市。理由是：(1)城市化發(fā)展過程中的“城市病”是一種社會經(jīng)濟(jì)“發(fā)展病”，可以通過社會自身發(fā)展而得到治理。由城市化滯后的“農(nóng)村病”是一種“停滯病”，它不僅難治，而且還會引發(fā)更嚴(yán)重的“城市病”。我們不必因噎廢食，因害怕“城市病”而不敢發(fā)展特大、大中城市。(2)全面發(fā)展大中小城市是把社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益三者結(jié)合的最佳選擇。(3)以大中城市為主導(dǎo)的城市化是充分利用大中城市原有基礎(chǔ)、挖掘潛力的正確途徑。(4)發(fā)展大中城市，打開城門是順應(yīng)農(nóng)民迫切要求城市化積極性的根本舉措。

觀點(diǎn)4：大城市論。認(rèn)為中國城市化道路應(yīng)以發(fā)展大城市為重點(diǎn)，理由是：(1)發(fā)展大城市是世界共同趨勢;(2)從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和建設(shè)四個(gè)方面分析城市規(guī)模效益，大城市的規(guī)模效益都高于中小城市。因此，大城市是城市化過程中的必經(jīng)階段，也是普遍規(guī)律;“城市病”和城市規(guī)模大小并無必然聯(lián)系。

觀點(diǎn)5：多元模式論。認(rèn)為我國國土遼闊，人口眾多，地域差別很大，生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在農(nóng)村城市化過程中和發(fā)展方向上，不可強(qiáng)求一律。如實(shí)行市管縣體制的地方，應(yīng)以中等城市為主;遠(yuǎn)離大中城市和廣大內(nèi)陸地區(qū)或山區(qū)，應(yīng)以小城市、縣城(建制鎮(zhèn))為主;在東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)以建制鎮(zhèn)為主。

二、我國城市化進(jìn)程中存在的問題

1.農(nóng)村難以融入城市，市民化進(jìn)程滯后。

目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.土地城鎮(zhèn)化，快速人口城鎮(zhèn)化使得建設(shè)用地粗放低效。

一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低。1996—2012年，全國建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2010—2012年，全國建設(shè)用地年均增加953萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬畝。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.城鎮(zhèn)化空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘；城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮；小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱，這些都增加了經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境成本。

4.服務(wù)水平不高，存在城市病。

一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問題嚴(yán)重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運(yùn)行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差。

5.自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏特色。

一些城市景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實(shí)際建設(shè)國際大都市，“建設(shè)性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個(gè)性被破壞。一些農(nóng)村地區(qū)大拆大建，照搬城市小區(qū)模式建設(shè)新農(nóng)村，簡單用城市元素與風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。

6.體制不健全，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財(cái)稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

三、小城鎮(zhèn)化模式的具體分析

從建國后中國城市化幾十年的實(shí)踐來看，雖然各種規(guī)模等級的城市都有所發(fā)展，珠江三角洲，長江三角洲，京津唐等地區(qū)出現(xiàn)了城市帶。大城市數(shù)目增多，出現(xiàn)了一批以地區(qū)級城市為主的中等城市，小城市發(fā)展迅猛。但從總體上說，中國的城市化模式在實(shí)際上選擇了以小城鎮(zhèn)為主的分散化模式，小城鎮(zhèn)化具有不可替代的重要作用。在中國社會，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵問題，人口轉(zhuǎn)移問題上，小城鎮(zhèn)發(fā)揮了積極的，不可替代的作用。在中國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會，由農(nóng)村社會向城市社會，由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中。所遇到的突出而又關(guān)鍵的問題是如何把農(nóng)村中進(jìn)行傳統(tǒng)耕作的勞動力轉(zhuǎn)移出去，小城鎮(zhèn)在其中起到了很大作用。小城鎮(zhèn)由于具有更接近農(nóng)村，進(jìn)入門檻較低，轉(zhuǎn)移的難度和風(fēng)險(xiǎn)較小等優(yōu)勢。成為人們常說的剩余勞動力的蓄水池和節(jié)流閘。小城鎮(zhèn)的發(fā)展減輕了城市化的阻力。小城鎮(zhèn)加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，有力的沖擊了城市化中最大障礙：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 小城鎮(zhèn)的發(fā)展增強(qiáng)了城市化的推力。小城鎮(zhèn)的發(fā)展減小了農(nóng)村系統(tǒng)的脆弱性。加速了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，增大了城市化的推力。小城鎮(zhèn)的發(fā)展帶動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多樣化和農(nóng)村市場的繁榮，使農(nóng)村市場的交易對象，交易種類，交易方式，交易關(guān)系日趨復(fù)雜化，現(xiàn)代化 促進(jìn)了農(nóng)村市場網(wǎng)絡(luò)的形成。小城鎮(zhèn)的發(fā)展無形之中增大了城市化的引力。小城鎮(zhèn)的崛起豐富了民眾對于城市化的認(rèn)識。使城市化的觀念深入人心，無形之中為城市化作了宣傳，增大了城市化的引力。在小城鎮(zhèn)發(fā)展之前，城市與農(nóng)村這兩個(gè)并行的體系基本互不干涉，由于信息閉塞與城市交流較少等原因，農(nóng)民對城市的了解很少，小城鎮(zhèn)發(fā)展之后，與農(nóng)村相比它所具有的良好居住環(huán)境，交通條件和教育氛圍等優(yōu)勢吸引了眾多的人口，并使人們充分感受到了先進(jìn)的城市文明，小城鎮(zhèn)利用自身向人們展示了城市化的魅力。活躍人們城市化的思維，使城市化的觀念深入人心，為城市化做了無聲的宣傳，增加了城市化的引力，同時(shí)小城鎮(zhèn)與城市生活，生產(chǎn)方式的差距給人們留下了一定的想象，希望和奮斗的空間使人們努力向更高層次的城市遷移，從而在意識，精神層面上推動著城市化的進(jìn)程。小城鎮(zhèn)的發(fā)展開拓，創(chuàng)立了一種新的城市化建設(shè)觀，以農(nóng)民為主體的自下而上的城市化建設(shè)方式。

盡管，以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式。為中國的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn) 但同時(shí)也帶來了決策者始料不及的各種負(fù)面作用。站在國民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展和社會整體進(jìn)步的角度對其做進(jìn)一步分析可以看出小城鎮(zhèn)的發(fā)展帶來了一系列嚴(yán)重的問題。

以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式，在指導(dǎo)思想上具有明顯的局限性。不利于徹底改變城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的格局和大農(nóng)村小城市的局面。小城鎮(zhèn)的發(fā)展對于改變城市與鄉(xiāng)村互相獨(dú)立沖擊二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀有一定的積極作用，但實(shí)質(zhì)上這一模式在指導(dǎo)思想上與以往限制農(nóng)民進(jìn)城的傳統(tǒng)思想一脈相承，充其量只是在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下對傳統(tǒng)思想的一種變通而已，在這種根本思想指導(dǎo)下的，小城鎮(zhèn)式城市化模式，雖然能在一定程度上沖擊二元結(jié)構(gòu)，但不利于徹底改變城鄉(xiāng)分割的局面，不僅如此，還使中國的社會結(jié)構(gòu)演變成目前的農(nóng)村，小城鎮(zhèn)，城市的三元結(jié)構(gòu)。使部分小城鎮(zhèn)即不像城，又不像村生活在小城鎮(zhèn)的農(nóng)民即不像城市居民，又區(qū)別于農(nóng)民，使小城鎮(zhèn)及其居民的理論屬性與實(shí)踐屬性不相符，這種現(xiàn)象實(shí)際上就是人們常說的準(zhǔn)城市化現(xiàn)象，從更深層次上講這樣的城市化模式將不利于，把城市化進(jìn)行到底，而是小富即安滿足于低層次的城市化。以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式，忽略了城市化進(jìn)程中資源的有限性和特定承載力的邏輯前提和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，使城市化的可持續(xù)能力大打折扣。一國城市化的可持續(xù)能力是建立在該國資源基礎(chǔ)之上的，其中自然資源構(gòu)成了城市化的重要約束條件。在我國資源特別是土地短缺，節(jié)約耕地更應(yīng)該是我國城市化的邏輯前提，而在分布上點(diǎn)多面廣的小城鎮(zhèn)卻造成了相反的后果占用了大量土地，造成了耕地的銳減，以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式在使城鎮(zhèn)人口增加的同時(shí)反而加劇了人地矛盾。

以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式，不利于資源的合理配置，降低了資源配置的效率，是一種成本較高的城市化模式，城市化過程是資源重新配置的過程，也是資源配置效率不斷得到改善的過程，資源配置效率不僅來自城市化過程中資源和經(jīng)濟(jì)要素組合的配置效率 也來自空間結(jié)構(gòu)的配置效率，以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式 強(qiáng)調(diào)城市化過程中著重發(fā)展城市空間體系中的小城鎮(zhèn)。使空間結(jié)構(gòu)配置效率降低。

四、我們需要怎么樣的城市化

關(guān)于我們需要怎樣的發(fā)展模式，筆者比較支持我國城市化的模式中有關(guān)學(xué)者提出的“市場主導(dǎo)型城鄉(xiāng)綜合發(fā)展的多元城市化模式”，即我國未來的城市化模式應(yīng)是市場主導(dǎo)型城鄉(xiāng)綜合發(fā)展的多元城市化模式。

所謂市場主導(dǎo)型城鄉(xiāng)綜合發(fā)展的多元城市化模式是指以社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為基本宗旨，以城鄉(xiāng)一體化為總體目標(biāo)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在人口遷移，要素集聚，城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部擴(kuò)張，城市之間的競爭與協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整等方面的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性作用 通過多種具體方式推進(jìn)城市化的進(jìn)程。這種城市化模式的核心是必須尊重市場規(guī)律，尊重市場對城市化的選擇。

該模式強(qiáng)調(diào)城市化進(jìn)程中市場的主導(dǎo)作用 但并不否定和排斥政府的重要作用。只不過政府的角色，地位和管理方式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比應(yīng)有所改變。過去，政府是城市化模式的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，諸如人口遷移與就業(yè)，城市職能定位，城市發(fā)展規(guī)模的聯(lián)系等都是由政府決定。在新的城市化模式中，政府要從許多領(lǐng)域退出來，讓位于市場機(jī)制，在城市化進(jìn)程中，政府與市場應(yīng)明確分工，各司其職，互相協(xié)調(diào)共同促進(jìn)城市化的發(fā)展。

城市和鄉(xiāng)村是城市化的兩個(gè)端點(diǎn) 城市化表現(xiàn)為二者之間的經(jīng)濟(jì)交往和要素流動合理的城鄉(xiāng)關(guān)系是城市化的重要內(nèi)容。世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)一體化的趨勢和中國縮小城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)共同促成了城市化的模式應(yīng)該以城鄉(xiāng)綜合發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化為基本方向。

我國的城市發(fā)展模式還應(yīng)該堅(jiān)持，具體問題具體分析基本原理們，實(shí)現(xiàn)多元化的模式選擇。由于各地的具體情況千差萬別，諸如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所處的階段，面臨的問題，城市發(fā)展的基礎(chǔ)和水平等，因而在城市化模式上會表現(xiàn)出不同的區(qū)域特色，也就是說城市化模式在實(shí)踐中將是多元化的，這種多元化表現(xiàn)在許多方面，包括城市化的規(guī)模結(jié)構(gòu)區(qū)域結(jié)構(gòu)，人口轉(zhuǎn)移，城區(qū)擴(kuò)張等諸多方面。

必須做到大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的多元化，東、中，西部的城市化各有側(cè)重。城市化在空間布局上的多元化，經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益、城市化績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多元化。就近轉(zhuǎn)移，異地轉(zhuǎn)移和梯度轉(zhuǎn)移，城市化進(jìn)程中人口轉(zhuǎn)移方式的多元化等等。

第二篇：我國城市化進(jìn)程中郊區(qū)城市化問題分析

我國城市化進(jìn)程中郊區(qū)城市化問題分析

來源：資源網(wǎng)作者：李爭發(fā)布時(shí)間：2008.06.2

4郊區(qū)城市化是城市在經(jīng)歷了中心區(qū)絕對集中、相對集中和相對分散以后的一個(gè)絕對分散的階段，是由于城市中心區(qū)的土地稀缺地價(jià)昂貴、交通堵塞擁擠、居住人口密集、環(huán)境質(zhì)量惡化，致使城市中心區(qū)人口和企業(yè)、公司外遷到郊區(qū)，使城市中心區(qū)的人口增加低于郊區(qū)，形成相對中心區(qū)而言的離心化現(xiàn)象。其實(shí)質(zhì)是城市周圍的農(nóng)村地域受到城市擴(kuò)張的影響，逐步向城市性因素和農(nóng)村性因素相互混雜的過渡地域變化的過程。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市不斷的外延擴(kuò)張，位于城市邊緣的地帶在城市化進(jìn)程中不斷被發(fā)展成為新的城市，在這一背景下，我國部分學(xué)者也提出了我國的郊區(qū)城市化問題，并指出了郊區(qū)城市化的發(fā)展方向以及目標(biāo)等。我國的郊區(qū)城市化發(fā)展模式也借鑒了西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在我國的實(shí)際應(yīng)用中也出現(xiàn)了一些問題，本文將對我國在郊區(qū)城市化發(fā)展中存在的誤區(qū)和問題進(jìn)行分析。

一、郊區(qū)城市化的表現(xiàn)形式、原因以及實(shí)質(zhì)

目前部分學(xué)者和政府官員對我國的郊區(qū)城市化的理解還存在著誤區(qū)，產(chǎn)生了概念上的錯誤，造成的不利影響也是相當(dāng)大的。正確理解郊區(qū)城市化的形式和本質(zhì)有助于我們對我國的郊區(qū)城市化現(xiàn)象進(jìn)行分析。

1．郊區(qū)城市化的表現(xiàn)形式

“郊區(qū)城市化”是指人口與經(jīng)濟(jì)活動從城市中心區(qū)域向廣闊的郊區(qū)甚至小城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村遷移，引起城市郊區(qū)迅速發(fā)展成為新型城區(qū)，而老的中心城區(qū)出現(xiàn)人口減少的現(xiàn)象。郊區(qū)城市化首先出現(xiàn)在歐美等工業(yè)化、城市化程度很高的國家，以美國尤為突出。與郊區(qū)城市化現(xiàn)象相聯(lián)系的另外一個(gè)現(xiàn)象是原有的中心城市功能衰退，環(huán)境惡劣，導(dǎo)致中心城區(qū)向郊區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代以來，我國城市化水平大大提高，北京、上海等大城市相繼出現(xiàn)了郊區(qū)化現(xiàn)象，如城市中心區(qū)企業(yè)外遷，郊區(qū)大型企業(yè)設(shè)施及住宅區(qū)與別墅區(qū)的建設(shè)等。目前我國城市郊區(qū)化主要是城市人口與工業(yè)及部分商業(yè)的郊區(qū)化，服務(wù)業(yè)、金融保險(xiǎn)等第三產(chǎn)業(yè)仍在向城市中心區(qū)集中。

2．郊區(qū)城市化產(chǎn)生的原因

郊區(qū)城市化產(chǎn)生的原因分為外部因素和內(nèi)部因素，其外部因素有：

（1）技術(shù)進(jìn)步及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)繁榮是城市郊區(qū)化必要的經(jīng)濟(jì)條件。交通網(wǎng)絡(luò)的完善、通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)以及隨著技術(shù)進(jìn)步而產(chǎn)生的對生活質(zhì)量的需求都是導(dǎo)致郊區(qū)城市化產(chǎn)生的原因。交通的進(jìn)步減少了人們從郊區(qū)到城市中心的成本，通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)可以實(shí)現(xiàn)在郊區(qū)對城市中心業(yè)務(wù)的控制，這些為人們遷往郊區(qū)提供了必要的條件。

（2）政府的政策導(dǎo)向。政府的政策為城市郊區(qū)化創(chuàng)造了良好的外部條件。政府直接向郊區(qū)投資建設(shè)工業(yè)園區(qū)，不斷改善城市郊區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，并且城市郊區(qū)的地層建筑具有較低的建設(shè)成本，吸引了眾多的建設(shè)資金，使郊區(qū)的建設(shè)日益完善，并吸引城市中心區(qū)的人口向郊區(qū)不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了郊區(qū)城市化的形成。

郊區(qū)城市化產(chǎn)生的內(nèi)部因素有：

城市發(fā)展客觀規(guī)律所導(dǎo)致的城市內(nèi)部凝聚力的逐漸喪失。城市作為一個(gè)區(qū)域的增長核心，在形成初期具有極強(qiáng)的內(nèi)部凝聚力，進(jìn)而產(chǎn)生集聚一規(guī)模效應(yīng)，但這種集聚是有限度的，當(dāng)達(dá)到某一限度時(shí)，許多城市問題相繼產(chǎn)生，如交通擁擠、地價(jià)上漲、住房緊張、基礎(chǔ)設(shè)施老化、教育資源短缺、犯罪率上升、環(huán)境惡化等，稱之為“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。這時(shí)，城市增長開始由原來以集聚力為主導(dǎo)的極化階段轉(zhuǎn)向以擴(kuò)散力為主導(dǎo)的擴(kuò)散階段。一戰(zhàn)后，西方國家快速的城市化導(dǎo)致社會變遷失控和城市問題層出不窮，使城市固有的向心力逐漸喪失，嚴(yán)重抑制著中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，成為促使富人階層、工廠各種機(jī)構(gòu)紛紛向郊區(qū)遷移的內(nèi)部動因。

3．郊區(qū)城市化的實(shí)質(zhì)

有學(xué)者在較早的時(shí)候指出，這種城市化由集中走向分散的現(xiàn)象，是在新的歷史條件下出現(xiàn)的一種新的城市化形式。（楊重光，劉維新。1986）根據(jù)城市倒“S”型曲線發(fā)展規(guī)律，郊區(qū)城市化是城市化歷程的一個(gè)必然階段。在城市化的第二個(gè)階段（城市化率達(dá)到70%~90%），出現(xiàn)了城市區(qū)域化的現(xiàn)象，即不是向城市的一個(gè)點(diǎn)聚集，而是向一群相互緊密聯(lián)系的城市點(diǎn)聚集，同時(shí)伴隨著老點(diǎn)向新點(diǎn)的擴(kuò)散，城市數(shù)量仍在增加，城市質(zhì)量也在提高。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市功能的不斷發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)將逐漸向城市郊區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城市中心區(qū)域原有的功能開始倒退，據(jù)研究表明，當(dāng)一個(gè)區(qū)域的人均GDP達(dá)到4000美圓時(shí)，郊區(qū)城市化速度會大大加快。城市郊區(qū)化實(shí)質(zhì)上是一種城市化發(fā)展階段的需要，是一種主動形成的過程。

二、我國郊區(qū)城市化的特征及問題

（一）我國郊區(qū)城市化的特征

中外城市郊區(qū)化都是隨著生產(chǎn)力水平的提高，人民生活逐步富裕，出現(xiàn)為改善居住條件而離心遷移的要求，而城市交通改善、政府政策導(dǎo)向又拉動了這一進(jìn)程。相對于發(fā)達(dá)國家的郊區(qū)化，中國城市郊區(qū)化具有自己的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)差、雙向性和步伐快等方面。

1．我國郊區(qū)城市化的基礎(chǔ)差

我國郊區(qū)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低基礎(chǔ)之上的郊區(qū)化。雖然郊區(qū)化的發(fā)生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，但我國郊區(qū)化的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遠(yuǎn)不及西方。西方開始郊區(qū)化的時(shí)候，城市化水平就己經(jīng)很高，經(jīng)濟(jì)己經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)高的水平，市場經(jīng)濟(jì)日臻成熟。而我國的城市底子薄、基礎(chǔ)差，市場經(jīng)濟(jì)體制不完善城市化水平低。1990年我國城市化水平為26.2%，2001年為37.7%，至2006年，東、中、西部城市化水平分別達(dá)到54.6%、40.4%和35.7%，城鎮(zhèn)化水平最高的上海才達(dá)到88%，而美國在20世紀(jì)50年代的城市化水平達(dá)70%以上，2001年達(dá)90%以上。

2．產(chǎn)業(yè)與人口發(fā)展的雙向性

從宏觀上看，我國日前大多數(shù)城市仍然處于集聚為主的城市化發(fā)展階段，但這并不排除北京、上海、廣州、天津等國內(nèi)特大城市郊區(qū)化現(xiàn)象的產(chǎn)生，只不過這些城市的郊區(qū)化與西方發(fā)達(dá)國家有所不同，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)和人口的集聚及擴(kuò)散效應(yīng)同時(shí)并存。中心區(qū)不但沒有“空心化”，反而

更加繁榮。由于我國城市發(fā)展處在集聚發(fā)展階段中心區(qū)仍保持著強(qiáng)大的吸引力，依然是城市經(jīng)濟(jì)活動的核心。經(jīng)過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市原有的中心區(qū)工業(yè)特別是勞動密集型、污染較重的工業(yè)遷至郊區(qū)，而向心性很強(qiáng)的商業(yè)、金融業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)集聚中心區(qū)，加強(qiáng)了中心區(qū)的城市現(xiàn)代化功能。同時(shí)，大量資金投入舊城改造，且推行上地有償使用制度，城區(qū)特別是市中心的各項(xiàng)建設(shè)獲得了生機(jī)。而由于產(chǎn)業(yè)的外遷，以及開發(fā)區(qū)等方而的建設(shè)，我國城郊地區(qū)獲得了飛快的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的產(chǎn)業(yè)帶。

隨著我國對人口遷移政策的放松，城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，富裕起來的私營企業(yè)家和個(gè)體工商從業(yè)人員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村遷往大城市，在城區(qū)從事工商業(yè)活動；同時(shí)，為了方便就業(yè)和子女上學(xué)等原因，一些中產(chǎn)階級和富裕階層甚至遷往中心城區(qū)，從而形成了我國獨(dú)特的人口雙向流動現(xiàn)象。

（二）我國郊區(qū)城市化存在的問題

我國的郊區(qū)城市化有了一定的發(fā)展，特別是在北京、上海、廣州等城市化水平很高的地區(qū)。但是目前我國郊區(qū)城市化的發(fā)展面臨著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．郊區(qū)被動的城市化

從前面郊區(qū)城市化的實(shí)質(zhì)分析中我們可以看到，正常的郊區(qū)城市化是一城市化發(fā)展的一個(gè)必然階段，是一種因?yàn)橹行某菂^(qū)和整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和技術(shù)的不斷進(jìn)步帶來的主動的發(fā)展。在我國，郊區(qū)城市化卻是一種為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的一種“圈地運(yùn)動”，給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了很多的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：

（1）城市蔓延引發(fā)城郊土地利用矛盾。城市郊區(qū)是各類用地矛盾的集中之地，因?yàn)槌鞘新硬坏加糜么罅康母兀股a(chǎn)城市必需的原材料和農(nóng)副產(chǎn)品的空問減少，而且工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)往往在郊區(qū)建設(shè)，布局不合理，需要更多的能源消耗和建設(shè)投資。

（2）土地級差效益與盲目開發(fā)不和諧。城郊是城市到農(nóng)村的動態(tài)過渡帶，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展以及城市擴(kuò)張引起土地級差收益的變化，而此時(shí)往往由于沒有科學(xué)的土地開發(fā)利用模式和管理制度作指導(dǎo)，土地朝暫時(shí)級差收益較高的方向盲目開發(fā)利用，使得土地不能發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)效益（楊靈珍，王舟，2006）。

（3）破壞城市郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境。郊區(qū)生態(tài)是城市生態(tài)的重要組成部分，合理的郊區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和布局是優(yōu)化整個(gè)城市生態(tài)的重要囚素，但城市的發(fā)展和郊區(qū)工業(yè)的繁榮，往往只考慮經(jīng)濟(jì)效益而忽略了郊區(qū)土地非農(nóng)開發(fā)給郊區(qū)生態(tài)帶來的影響，肆意占用耕地和不合理的非農(nóng)用地使得城市污染蔓延，郊區(qū)污染增多，城市和郊區(qū)居民的生活環(huán)境同時(shí)惡化。

根據(jù)郊區(qū)城市化發(fā)展的實(shí)質(zhì)來看，郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境以及社會環(huán)境要優(yōu)于城市中心區(qū)域，而就上面出現(xiàn)的問題來看，我國所謂的“郊區(qū)城市化”不是一種真正的郊區(qū)城市化，而是一種變態(tài)的，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種盲目需要帶來的不良后果。

2．制度改革不能與郊區(qū)城市化的發(fā)展配套

隨著城市的不斷擴(kuò)張，原城市郊區(qū)農(nóng)村不斷發(fā)展成為城市，其途徑是對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收，轉(zhuǎn)為城市土地。在此過程中，然而，城郊農(nóng)村在土地被征用后，管理上仍然普遍保留了原村鎮(zhèn)集體管理的模式，未能納入城市一體化的管理體系。由于農(nóng)村組織自身的局限性，不僅在規(guī)

劃建設(shè)、環(huán)境管理、設(shè)施配置、治安管理等方面的工作捉襟見肘，在就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)生活等其它方面的工作也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能勝任。使這些地帶保持著村落的物質(zhì)環(huán)境、文化觀念、社會網(wǎng)絡(luò)和生活方式，居民就業(yè)困難、或靠出租房屋與集體股分紅為生，“是城而非城”，成了城市里的村莊，也就是通常所說的“空心村”。同時(shí)這些“非農(nóng)非城”的階層也帶來了一系列社會問題。這種“欠帳”式空間擴(kuò)展還扭曲了土地供應(yīng)的市場機(jī)制，一方面不利于土地資源的合理配置，導(dǎo)致政府競相壓低地價(jià)招商、開發(fā)商在郊區(qū)大量圈地、郊區(qū)土地利用效率低下等一系列問題。另一方面利益分配機(jī)制向開發(fā)商傾斜，使城市收益外流、農(nóng)民不能獲得轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦某杀荆荒艹蔀橛胸暙I(xiàn)的市場主體，而成為社會的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展（張穎，2003）。

產(chǎn)生以上現(xiàn)象的深層次的原因就在與我國的制度改革未能跟上城市化發(fā)展的步伐，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的不合理導(dǎo)致了征地之后大量社會問題的產(chǎn)生，譬如農(nóng)民生活失去保障等。而我國政府財(cái)稅制度的不合理導(dǎo)致了地方政府盲目圈地，盲目的經(jīng)營城市，致使城市無規(guī)律的擴(kuò)張，城市郊區(qū)環(huán)境受到破壞，郊區(qū)城市化軌跡被嚴(yán)重歪曲。

三、對我國郊區(qū)城市化的討論

通過以上的分析，我國在所謂的“郊區(qū)城市化”中暴露了許多的問題，郊區(qū)并沒有變成城市，而是仍然是城市的邊緣，基礎(chǔ)設(shè)施仍然落后，生活和社會環(huán)境落后于城市中心地帶，由此我們可以看到我國的郊區(qū)城市化并不符合真正的郊區(qū)城市化的軌跡。這是因?yàn)槲覈慕?jīng)濟(jì)狀況還沒有達(dá)到發(fā)展郊區(qū)城市化的階段，我國城市化的質(zhì)量并不高，只有當(dāng)一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展超過了城市現(xiàn)有功能承載力的時(shí)候，才會主動的向郊區(qū)城市化發(fā)展。

就我國目前的各種政策體系來看，要想實(shí)現(xiàn)真正的郊區(qū)城市化，還需要對各種制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和財(cái)稅體制。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的不確定，導(dǎo)致的在農(nóng)地非農(nóng)化過程中利益分配不均等問題將會對郊區(qū)城市化過程產(chǎn)生巨大的阻力。目前很多學(xué)者就農(nóng)地制度改革與征地制度改革做了較多的研究，也提出了很多有效的建議，《物權(quán)法》第四十二條對土地征收補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、原則、內(nèi)容及責(zé)任作了規(guī)定，體現(xiàn)了征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，為農(nóng)地非農(nóng)化收益分配提供了法律依據(jù)，有效的保證了失地農(nóng)民的利益。另外，在當(dāng)前財(cái)稅體制下，地方政府財(cái)政狀況緊張，并且對土地收益依賴過重，會造成城市郊區(qū)土地的粗放利用，形成新的“圈地運(yùn)動”，新的城區(qū)不能合理的開發(fā)，舊的城區(qū)不能被合理的利用，造成了城市結(jié)構(gòu)的失調(diào)以及城市發(fā)展路徑的變形，使我國的城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，因此有學(xué)者建議將一次性繳納土地有償使用費(fèi)制度改為年租制，保證地方政府的可持續(xù)性土地收益，以降低城市土地粗放利用的程度，提高城市用地效率，為主動的郊區(qū)城市化發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

在我國城市化發(fā)展過程中，應(yīng)該積極做好統(tǒng)籌區(qū)域土地利用，實(shí)現(xiàn)城郊共同繁榮積極調(diào)整中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)用地“退二進(jìn)三”的調(diào)整，繼續(xù)發(fā)揮中心城區(qū)在城市經(jīng)濟(jì)中的核心作用，提高其現(xiàn)代化功能。按照城市郊區(qū)化的客觀要求，推進(jìn)郊區(qū)三大產(chǎn)業(yè)之間、各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部及產(chǎn)業(yè)布局空間3個(gè)方面結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以產(chǎn)業(yè)為依托，加快人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，承接中心城區(qū)的功能轉(zhuǎn)移，在空間經(jīng)濟(jì)、人口、社會、生態(tài)等方面加速實(shí)行城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城區(qū)與郊區(qū)的協(xié)

調(diào)發(fā)展（盛廣耀，2006）避免走國外城市郊區(qū)化過程中中心城區(qū)“空心化”和經(jīng)濟(jì)衰退的彎路。

第三篇：我國城市化進(jìn)程中政府角色定位

我國城市化進(jìn)程中政府角色定位

加快城市化步伐需要解決的問題很多，其中，對政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧退幍牡匚粦?yīng)該如何界定，是首先需要研究和解決的問題。

一、中國城市化進(jìn)程中政府角色定位的兩種主張及其評判

1、兩種主張。第一種主張，認(rèn)為中國城市化應(yīng)完全放棄政府干預(yù)，讓城市經(jīng)濟(jì)隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自由成長。其主要理由是：城市化從本質(zhì)上看，是生產(chǎn)要素所有者為追求更高收益（經(jīng)濟(jì)收益和社會受益）而在城鄉(xiāng)間重新配置要素的過程，只要要素的自由流動沒有人為障礙，城市化就能和工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。他們根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，即高度城市化水平就是靠市場機(jī)制直接推動的，并聯(lián)系我國過去在推進(jìn)城市化過程中的教訓(xùn)，即政府的干預(yù)導(dǎo)致城市化滯后，得出結(jié)論：在當(dāng)前加快城市化進(jìn)程中，政府不適當(dāng)?shù)闹苯咏槿耄坏荒芙鉀Q城市化滯后問題，反而會導(dǎo)致“虛城市化”。第二種主張，認(rèn)為中國的城市化進(jìn)程必須加強(qiáng)政府干預(yù)，其理由是：在很多領(lǐng)域，中國經(jīng)濟(jì)的市場化程度還不高，市場機(jī)制還不夠健全，信息流通渠道不暢通，此時(shí)若單純依賴市場力量將難以實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，從而不能起到加快城市化發(fā)展的作用。特別是目前我國的城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)勢差還較大的情況下，若政府不加管制地簡單打開城門，人口的自然流動會使城市發(fā)展的環(huán)境進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致原本不夠合理的城市結(jié)構(gòu)體系更加“雪上加霜”。

2、評論。以上兩種主張各有其合理的成分，但略加分析就會發(fā)現(xiàn)都有失偏頗：第一，我國城市化不能走完全市場化的道路。因?yàn)槟壳拔覈娜丝诰蜆I(yè)壓力大、工業(yè)化積累基礎(chǔ)不夠強(qiáng)大且第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸納能力不充分，加上城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)勢差的客觀存在，若政府對城市化進(jìn)程放任自流，不僅會加劇城市的現(xiàn)存問題，而且會引發(fā)新的農(nóng)村問題。所以城市化進(jìn)程不可脫離政府的宏觀調(diào)控。第二，我國的城市化也不能走政府主導(dǎo)的道路。隨著市場化取向改革的推進(jìn)，市場在我國經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮越來越大的作用，目前我國城市化的加速若脫離市場的力量將一籌莫展。因?yàn)槟壳拔覈霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)已具備了支持城市化進(jìn)程的能力，且農(nóng)民進(jìn)城已不再是“盲流”而是他們的理性選擇，少數(shù)條件較好的小城鎮(zhèn)正在迅速城市化，且城市工業(yè)也具備相當(dāng)?shù)馁Y本積累和自我發(fā)展能力。若政府不注意通過市場調(diào)動民間的力量，城市化的加速將是一句空話。

二、城市化進(jìn)程中政府的角色定位、總體構(gòu)思

在城市中，政府只能作為市場的補(bǔ)充手段，并與市場形成合理的“分工協(xié)作”關(guān)系，其職能應(yīng)是催化與提升市場力量，并努力消除“市場失靈”，扮演維持市場秩序，保證社會公平的角色。為此，政府應(yīng)從城市資源的市場經(jīng)營領(lǐng)域退出，成為服務(wù)性政府。政府不能影響市場在城市化過程中的主導(dǎo)作用，因?yàn)槭袌瞿軐?shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成和城市空間區(qū)位的優(yōu)化。政府的職能主要是為進(jìn)入城市的各類投資者和消費(fèi)者提供有效率的市場制度，并提供和經(jīng)營市場無法供給的公共產(chǎn)品。政府對城市發(fā)展的作用應(yīng)該是市場機(jī)制下的“制導(dǎo)”作用，即引導(dǎo)企業(yè)、居民的行為按照符合客觀規(guī)律的方向發(fā)展，糾正和控制不符合客觀規(guī)律的行為。

1、加快城市化的制度創(chuàng)新。我國城市化滯后的主要原因在于傳統(tǒng)體制和政策造成的制度束縛，因此，加快城市化的進(jìn)程，首先就應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，改變不合理的政策，突出改革創(chuàng)新和政策調(diào)整，推動人口和要素集聚，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和結(jié)構(gòu)升級，從而啟動城市化能隨工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而相應(yīng)推動的動力機(jī)制。因?yàn)槌鞘谢膭右騺碜砸厮姓邔Ω呤找娴淖非螅羯a(chǎn)要素的正常流動受到市場外力量（主要是制度和體制）的障礙，經(jīng)濟(jì)主體城市化的內(nèi)在動力就會受到抑制，這樣，城市化就難以和工業(yè)化相適應(yīng)，必然導(dǎo)致城市化滯后。同樣，若要素流動不是經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)在要求的產(chǎn)物，而是外力推動的結(jié)果，那將很容易導(dǎo)致“虛城市化”。因此，政府只能通過制度創(chuàng)新為城市化創(chuàng)造積極有利的條件，建立要素在區(qū)域內(nèi)正常流動的制度，使要素在城鄉(xiāng)間能合理流動并有效配置，從而使經(jīng)濟(jì)主體追求城市化的內(nèi)在要求得到合理的實(shí)現(xiàn)。為此，政府還應(yīng)積極的引導(dǎo)和培育市場，以便市場的作用能得到更加充分的發(fā)揮，還要努力調(diào)動各方面的積極性，以形成強(qiáng)勁持久的城市化動力。要通過改革逐步消除歷史形成的城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展。同時(shí)，加快城鎮(zhèn)城市化，并使經(jīng)濟(jì)和城市協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，政府應(yīng)做好三個(gè)方面的工作：第一，戶籍和就業(yè)制度改革。因?yàn)檫@一制度是城市化能隨工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而正常推進(jìn)的基本前提。要建立以居住地劃分人口，以職業(yè)確定身份的戶籍制度，并建立以常住人口、暫住人口、寄住人口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度和城鄉(xiāng)人口正常合理有序流動機(jī)制。要注意保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會秩序，各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市容量的可能，逐步解決進(jìn)城農(nóng)民的戶口問題，以有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。第二，農(nóng)村土地制度改革。建立農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)制度，從而為非農(nóng)勞動力割裂他們與土地的聯(lián)系并成為真正的城市市民消除障礙。第三，加快社會保障體系的建設(shè)。各級政府要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，逐步建立起保障資金來源多渠道、保障方式多層次、保障對象全覆蓋、保障水準(zhǔn)有差別、保障管理專業(yè)化現(xiàn)代化、并以個(gè)人賬戶為主的權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的城鎮(zhèn)社會保障體制。

2、搞好城市化發(fā)展規(guī)劃。政府的城市化發(fā)展規(guī)劃不能簡單的理解為城市規(guī)劃，它應(yīng)是一個(gè)廣義的寬泛的概念，既包括城市化過程中不同領(lǐng)域的規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展、人口增長、土地利用等方面的規(guī)劃，也包括城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃、城市規(guī)劃。城市政府的規(guī)劃可以決定各種城市資源未來的使用、運(yùn)作和發(fā)展?fàn)顩r，這也是經(jīng)營城市的首要內(nèi)容。它能保證城市化的航向正確，避免或少走彎路。通過政府的規(guī)劃和規(guī)劃的實(shí)施，把來自民間的各種城市化的動力整合成城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合力，從而加快城市化發(fā)展步伐。其中應(yīng)該注意的問題是，城市規(guī)劃中不僅要考慮現(xiàn)行體制下人口資源狀況，還要考慮體制改革對人口資源流動的影響；既要考慮城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還要注意城市生態(tài)、環(huán)境的改善。總之，城市規(guī)劃要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，并貫徹可持續(xù)發(fā)展的原則，同時(shí)政府應(yīng)具有開放式眼光，兼顧城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益，引導(dǎo)城市有序發(fā)展。

3、提高城市管理水平，完善城市公共產(chǎn)品供給機(jī)制。宏觀管理上要逐步完善城市管理體制，加強(qiáng)依法治市力度，嚴(yán)格執(zhí)法，以提高城市運(yùn)行的整體宏觀效率；微觀管理上堅(jiān)持以人為本，推動以人為中心的管理，不斷提高城市居民的生活質(zhì)量，同時(shí)，通過引進(jìn)市場機(jī)制，調(diào)動各方面積極性，來解決城市管理中的新問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施的外部性和基礎(chǔ)性決定其主要由城市政府來供給，但由于政府財(cái)力的有限性限制了其供給能力，而且政府的直接投資和管理將缺乏提高效率和降低成本的動力，因此，政府應(yīng)將其作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換為競爭性產(chǎn)業(yè)，使城市政府由直接供給轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織其建設(shè)。所以，對基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給，也應(yīng)引入市場機(jī)制，政府在參與其投資的同時(shí)，還應(yīng)制定相應(yīng)的政策法規(guī)來引導(dǎo)和鼓勵其建設(shè)的社會化和市場化。另外，政府要努力提升城市形象，不斷提高城市的知

名度和美譽(yù)度，以此來吸引投資者和其他人員前來投資和居住，以加速城市化步伐。同時(shí)，政府也不能片面熱衷于城市表面形象的塑造，不能只注重視覺上的景觀效應(yīng)，不要把城市建設(shè)看做是“美容”，人居環(huán)境要考慮經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)之間的平衡，關(guān)鍵是要“居安思危”，增強(qiáng)城市的“體質(zhì)”。

總之，在推進(jìn)城市化發(fā)展的進(jìn)程中，政府不能去搶奪市場機(jī)制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而且政府應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)手段而不是行政手段為市場機(jī)制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，即政府主要起引導(dǎo)、促進(jìn)的導(dǎo)向作用，而市場是基礎(chǔ)和主導(dǎo)。政府要通過自上而下的導(dǎo)向并引導(dǎo)民間力量通過市場自下而上的推動這兩個(gè)輪子的有機(jī)結(jié)合來加速城市化步伐，制定并有效實(shí)施一系列政策、法律、制度來為城市化的發(fā)展造就良好的政策和法律環(huán)境，對那些約束個(gè)體、企業(yè)和社會組織參與城市化進(jìn)程的障礙性體制進(jìn)行改革，使他們能根據(jù)自身的利益需求和活動能力在市場原則的激勵和約束下，自主決定參與城市化的方式。只有這樣，才能既克服政府原先在城市化進(jìn)程中由于不適當(dāng)?shù)慕巧ㄎ凰斐傻淖璧K城市化發(fā)展的體制和制度障礙，而且通過其角色的重新定位，不僅能更充分的發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，更能以其新的制度保障和政府對城市發(fā)展的合理規(guī)劃貫徹城市的可持續(xù)發(fā)展原則，并不斷地提高政府的城市管理水平從而推動我國的城市化進(jìn)程快速健康的發(fā)展。■

第四篇：解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題需要新思路

解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題需要新思路

城市化的推進(jìn)表現(xiàn)為在城市規(guī)模擴(kuò)張的基礎(chǔ)上城市功能的提升和完善,而城市規(guī)模擴(kuò)張離不開大量城郊結(jié)合部的農(nóng)民失去賴以生存的土地。對于失地農(nóng)民來講,城市化的內(nèi)涵必然體現(xiàn)為農(nóng)民的就業(yè)城市化、戶口城市化和生活城市化,這是惠及他們的利益所在。但我國城市化一個(gè)普遍的現(xiàn)象是失地農(nóng)民失去了土地后也就失去了生存的基礎(chǔ),用完僅有的失地補(bǔ)償費(fèi)后便生活困難,只能伸手向政府求援。這不僅制約著城市化的推進(jìn),更嚴(yán)重地危及社會的安定。因此,在推進(jìn)我國城市化進(jìn)程中如何處理好失地農(nóng)民問題是城市化發(fā)展的核心所在。

一、城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問題

如果在城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生活有保征,就業(yè)有門道,保障有依靠,失地農(nóng)民問題就不會產(chǎn)生,也不會引起理論界、決策層的高度重視。正是這一群體在被動失去土地的基礎(chǔ)上,他們的生存權(quán)受到挑戰(zhàn),發(fā)展權(quán)得不到保護(hù),失地農(nóng)民問題才被引起廣泛關(guān)注。

1.失地農(nóng)民“失地”是一種非自愿失地。基于我國城鄉(xiāng)二元戶籍的特點(diǎn),農(nóng)民失地進(jìn)城是我國億萬農(nóng)民追求的目標(biāo)。但普遍中有特殊,城郊結(jié)合部的農(nóng)民就是這群特殊的人。城郊結(jié)合部的農(nóng)民不愿意失去土地有以下幾個(gè)理由:一是他們是農(nóng)村的富裕階層。城郊結(jié)合部的農(nóng)村常常是城市的蔬菜供應(yīng)地,是外來人口的居住地,且這些地方常常發(fā)展以休閑、娛樂為主的第三產(chǎn)業(yè)使這些農(nóng)民能增加不少收入。此外,他們在沒有失去土地情況下,還可以利用區(qū)位優(yōu)勢進(jìn)城打短工,掙一部分錢作為農(nóng)業(yè)收入的補(bǔ)充,可以說這部分人生活是富裕的。二是土地情結(jié)嚴(yán)重。“土地是財(cái)富之母”的觀念已經(jīng)深入人心。據(jù)筆者調(diào)查,盡管有不少郊區(qū)的農(nóng)民因這樣那樣的理由而讓田地荒蕪,但他們存在的普遍心理是不能失去土地,他們認(rèn)為,將來的預(yù)期難以把握,擁有土地至少還可以擁有生存的基礎(chǔ),這也是他們生活的底線。

2.農(nóng)民“失地”等于農(nóng)民“失權(quán)”。農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)是土地,一旦他們在城市化進(jìn)程中失去土地,政府又沒有相應(yīng)的強(qiáng)力政策和措施,失地農(nóng)民未來的生活和發(fā)展將受到嚴(yán)峻的威脅。首先是失地農(nóng)民的生存權(quán)受到挑戰(zhàn)。一方面,現(xiàn)行失地農(nóng)民失去土地后的征地補(bǔ)償費(fèi)普遍偏低,甚至不少地方費(fèi)用發(fā)放困難,難以到位;另一方面,作為失地后唯一解決生存問題的就業(yè)遭遇困難。失地農(nóng)民的就業(yè)在失地前后必然發(fā)生根本改變。從日出而作,就業(yè)有保障的農(nóng)耕就業(yè)模式轉(zhuǎn)變到激烈的市場二三產(chǎn)業(yè)競爭就業(yè),由于失地農(nóng)民先天的知識、技能的劣勢使其就業(yè)困難重重,因而失地農(nóng)民失地后的生存阻力相當(dāng)大,他們成為新一批生活困難的群體成為必然。其次是失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)得不到保證。生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ),在生存權(quán)遇阻力較大的情況下,發(fā)展權(quán)處境必然艱難。事實(shí)亦如此,薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以完成子女的教育,政府對失地農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障口號大于落實(shí),失地農(nóng)民面對高昂的就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)也是有心無力。

3.城市化等于地方政府收益重新分配的極大化。不少地方政府將城市化看作是利益重新分配的契機(jī),意欲在分配的過程中搶得先機(jī),于是將農(nóng)民的土地低征高賣,從中獲得極大的受益。可以說解決地方政府城市化進(jìn)程中的利益本位問題是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。

二、城市化必然造成失地農(nóng)民問題的“悖論”

城市化以規(guī)模之勢推進(jìn)是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略安排的體現(xiàn)。盡管在此過程中使部分

農(nóng)民失去土地,但他們作為城市化進(jìn)程的參與者,理應(yīng)是城市化的享受者,可是在我國一個(gè)普遍的現(xiàn)象是城市化剝奪了失地農(nóng)民享受城市化的結(jié)果,造成失地農(nóng)民問題,這一“悖論”的癥結(jié)何在?

1.農(nóng)民失地是城市化進(jìn)程中的客觀現(xiàn)象。從某種角度說,農(nóng)民失地與城市化是同日而生的。目前,我國經(jīng)濟(jì)處于起飛階段,為了推進(jìn)城市化,自上個(gè)世紀(jì)80年代以來,以城市化為目標(biāo)的發(fā)展速度空前,城市空間迅速擴(kuò)展,數(shù)量大增。為保證城市發(fā)展對土地的需求,大量農(nóng)用土地被征用,這必然要求城郊結(jié)合部的農(nóng)民作出犧牲,讓出土地以支持城市規(guī)模的擴(kuò)張。

2.失地農(nóng)民問題并非是與城市化相伴而生的,產(chǎn)生失地農(nóng)民問題是政府決策和操作的直接結(jié)果。從國外城市化的經(jīng)驗(yàn)看,失地農(nóng)民作為城市化進(jìn)程的參與者,建設(shè)者,他們享受了城市化給他們帶來的利益,這也應(yīng)該是各個(gè)國家城市化的本質(zhì)體現(xiàn)。但我國無論是政策的制定上,或是實(shí)際的操作上都排斥了失地農(nóng)民享受城市化。由于政策的制定和操作的主體都是政府,因而,當(dāng)前的失地農(nóng)民問題都離不開政府所起的作用。

(1)決策層制訂的征地制度不合理,安置和補(bǔ)償額度過低,失地農(nóng)民的生存難以為計(jì),發(fā)展得不到有效的保護(hù)。目前,對失地農(nóng)民的補(bǔ)償常采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞?補(bǔ)償額度東部地區(qū)大約為每畝3萬～12萬元,西部地區(qū)大約為每畝1.5萬～6萬元。土地征用補(bǔ)償費(fèi)在經(jīng)過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))提留、村社留存后,剩余部分再按一定的方法分配到農(nóng)戶手中。這種補(bǔ)償水平人均能維持基本消費(fèi)2～3年。而失地農(nóng)民固有的知識結(jié)構(gòu)、技能等劣勢又使得失地農(nóng)民就業(yè)困難重重,更為嚴(yán)峻的是失地農(nóng)民及其家庭成員的“可持續(xù)發(fā)展”發(fā)展問題似乎還沒有得到足夠的重視。因此,在這樣的制度安排下,失地農(nóng)民成為真正的“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”。

(2)操作層與現(xiàn)有法律相違背。我國頒布的有關(guān)法律、法規(guī)明確了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)主體。特別是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》,賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。該法律規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長期性,明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利,有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;承包地被依法征用、占用的,有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”(第十六條)。法律還明確規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán),可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”(第三十三條)。但在實(shí)際操作上不少地方政府仍舊是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政占用方式,農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前必須先征為國有,具有強(qiáng)制性和壟斷性,且排斥失地農(nóng)民參與土地的非農(nóng)業(yè)化價(jià)值以及土地非農(nóng)化后級差收益的增值相關(guān)聯(lián),失地農(nóng)民的利益受損、失去保障等問題由此產(chǎn)生。

三、真正落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵

1.樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是“以人為本”。以人為本,就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),把人民群眾作為推動歷史前進(jìn)的主體,不斷滿足人的多方面需要和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。以人為本的觀念是在黨的十六屆三中全會提出的,是20多年來我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)偉大實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。在解決失地農(nóng)民問題中貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,必須真正做到兩個(gè)落實(shí),一個(gè)轉(zhuǎn)變。

(1)政府要落實(shí)失地農(nóng)民的參與權(quán)。在重大經(jīng)濟(jì)社會問題上,要完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序,保障公眾了解和參與重大決策的權(quán)利。政府、農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織要處于同等的地位,而不能將農(nóng)民排斥在關(guān)心自己利益之外。

(2)政府要落實(shí)失地農(nóng)民的享受權(quán)。農(nóng)民是我國革命和建設(shè)的主力軍,但農(nóng)民的利益又是最容易忽視的,然而忽視農(nóng)民的利益又必然遭到農(nóng)民的反抗,從而造成極大的社會不安定。城市化是推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力,這一過程要求廣大人民群眾、特別是失地農(nóng)民享受。如果政府一味排斥失地農(nóng)民的享受權(quán),必然出現(xiàn)不少地方失地農(nóng)民為難政府的場面。

(3)轉(zhuǎn)變政府行政方式。兩個(gè)落實(shí)的本質(zhì)內(nèi)涵就是要求政府轉(zhuǎn)變行政方式。一段時(shí)間以來,地方政府盲目追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧人民的利益趨勢十分明顯,這是不切實(shí)際的政績觀,忽視以人為本的發(fā)展觀驅(qū)動他們做出這樣的選擇。因此,改變政府的行政方式,充分考慮人民的利益,摒棄不切實(shí)際的政績觀,發(fā)展觀,樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀成為解決兩個(gè)落實(shí)的關(guān)鍵。

2.以人為本的科學(xué)發(fā)展觀在解決失地農(nóng)民問題中的具體體現(xiàn)

(1)地方政府改革行政思想和方式,轉(zhuǎn)變政府職能,弱化“以地生財(cái)”等偏好,讓農(nóng)民真正成為城市化進(jìn)程的參與者,關(guān)心自己的利益。首先是地方政府改變行政方式,弱化“以地生財(cái)”等偏好。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革開放以來我國通過低價(jià)征用農(nóng)民的土地,最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失,已經(jīng)超過了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000億～8000億元的代價(jià)。政府層面應(yīng)該反思城市化帶來的負(fù)面影響,特別是給農(nóng)民帶來的痛苦。在加快城市化進(jìn)程中,土地征用不僅要考慮降低征地成本、擴(kuò)大招商引資、增加財(cái)政收入,更要考慮失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。改變把土地作為財(cái)政“提款機(jī)”,低征高賣。加快政府部門的職能轉(zhuǎn)變,規(guī)范政府行為,把主要工作放到土地監(jiān)督管理和失地農(nóng)民利益保障上。其次,失地農(nóng)民成為真正意義上的參與者。失地農(nóng)民的弱勢地位集中體現(xiàn)為政府人為安排農(nóng)民的參與權(quán),特別是政府從中獲利較大時(shí)甚至壓制農(nóng)民的參與權(quán),而農(nóng)民面對這樣的參與方式往往有心無力與之抗?fàn)帯Ｒ虼?政府讓農(nóng)民如何成為真正意義上的參與者是科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。筆者以為,土地是失地農(nóng)民參與的權(quán)利基礎(chǔ),它具有參與的不可剝奪性,農(nóng)民利益的主體可以是農(nóng)民協(xié)會、村民委員會,在征地方式、補(bǔ)償辦法、就業(yè)、社會保障和失地后利益的補(bǔ)償及分享等方面和政府進(jìn)行平等的談判和協(xié)商。但這種方式的前提是保證農(nóng)民協(xié)會、村民委員會真正能代表農(nóng)民的利益和反映農(nóng)民的心聲,要從法律上保證農(nóng)民協(xié)會、村民委員會有權(quán)拒絕政府的不合理,有損農(nóng)民的利益行為。再次是成立失地農(nóng)民權(quán)益落實(shí)機(jī)制的監(jiān)管委員會。監(jiān)管委員會的建立有利于失地農(nóng)民利益的保障,也有利于政府在處理失地農(nóng)民問題上的透明度。監(jiān)管委員會可由農(nóng)民協(xié)會或村民委員會,政府、村集體的代表按一定的比例構(gòu)成,它是一個(gè)獨(dú)立的組織,主要負(fù)責(zé)失地農(nóng)民權(quán)益落實(shí)機(jī)制的監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容包含保證土地安置補(bǔ)償費(fèi)的合理分配和使用,監(jiān)管政府土地增值收益的分配和使用,監(jiān)管失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和保障的落實(shí)情況等。

(2)完善現(xiàn)有失地農(nóng)民征地補(bǔ)償制度。完善現(xiàn)有失地農(nóng)民征地補(bǔ)償制度、就業(yè)、社會保障等相關(guān)制度。這幾項(xiàng)制度是失地農(nóng)民看得見、摸得著的利益存在體,也是失地農(nóng)民能真正感受到的政府對他們的人文關(guān)懷之處,更是科學(xué)發(fā)展觀在解決失地農(nóng)民問題中的集中體現(xiàn)。①現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法,沒有充分尊重失地農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。此外,土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)不可靠,測算方法缺乏科學(xué)的論證,測算注重靜態(tài)而忽視土地增值的動態(tài)。解決的辦法除了提高征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外,還要硬化農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán),合理界定公益性用地和經(jīng)營性用地,對于經(jīng)營性用地,由農(nóng)民經(jīng)濟(jì)

組織直接和經(jīng)營性用地單位談判,政府作為參與者,制定用地規(guī)劃,標(biāo)準(zhǔn),作為調(diào)節(jié)者,協(xié)調(diào)農(nóng)民和用地單位的利益。對于公益性用地,政府盡可能地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),安置失地農(nóng)民就業(yè)。②解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。盡管失地農(nóng)民的就業(yè)難具有客觀現(xiàn)實(shí)性,但就業(yè)對解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展是最好的解決之道。針對失地農(nóng)民的自身素質(zhì),應(yīng)該對失地農(nóng)民實(shí)行特殊的就業(yè)對策。先就業(yè),最好安置于就業(yè)穩(wěn)定性好、適合農(nóng)民素質(zhì)的部門,其次加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn),尤其是學(xué)習(xí)掌握二、三產(chǎn)業(yè)技能,增強(qiáng)他們就業(yè)的適應(yīng)能力和競爭力。③盡快建立失地農(nóng)民社會保障的長效機(jī)制。政府應(yīng)該利用城市化推進(jìn)之機(jī)為失地農(nóng)民建立社會保障,將失地農(nóng)民納入城市社會保障體系之中,至少包括最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)保等。四川省2004年出臺省委一號文件,決定從政府土地收益中劃出一定比例的資金,用于解決因征地而失地?zé)o業(yè)農(nóng)民的社會保障問題。從2004年起,對因國家征地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民,全部實(shí)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度。這是一種有益的探索。④探索失地農(nóng)民利益分享機(jī)制。鑒于土地雙層所有的性質(zhì),在不改變土地歸屬性質(zhì)上,探索失地農(nóng)民的利益分享機(jī)制。改革集體建設(shè)土地使用制度,積極探索農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制,加快修改相關(guān)法律,允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),采取出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營、抵押等方式,直接參與城市建設(shè)。這些模式的優(yōu)點(diǎn)是有利于農(nóng)民土地所有權(quán)和收益權(quán)的分離,促進(jìn)了農(nóng)民非農(nóng)化和向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,同時(shí)保障了農(nóng)民的土地收益權(quán),將土地的級差收益和增值留在集體內(nèi)部,并且沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì),它能夠真正保護(hù)土地被征用后失地農(nóng)民的土地收益權(quán)、保障失地農(nóng)民基本生活來源。

第五篇：我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題研究

摘要：解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn) 問題 事關(guān)失地農(nóng)民切身利益，是構(gòu)建 社會 主義和諧社會的題中之意，但 目前 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著諸多問題，因此，應(yīng)該本著靈活性、可持續(xù)性等原則，構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，有效解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；原則；模式

農(nóng)民年老喪失勞動能力時(shí)，傳統(tǒng)的做法是將其擁有使用權(quán)的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養(yǎng)老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。因此，探討如何解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，構(gòu)建 科學(xué) 合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，不僅是保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂的迫切要求，也是贏得失地農(nóng)民對城市化的支持，促進(jìn) 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 必不可少的條件，更是保持社會穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會必須解決的重大課題。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀 分析

1．養(yǎng)老保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)上的缺陷是失地農(nóng)民參保率低的主要原因。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏一定的強(qiáng)制性。調(diào)查顯示，政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占8．3％。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，理財(cái)能力不足，養(yǎng)老觀念相對滯后，無法對自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)是很困難的，政府在制定合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂。二是個(gè)人繳費(fèi)比例過高。調(diào)查顯示，39．9％的失地農(nóng)民因?yàn)閭€(gè)人繳費(fèi)比例太高，而無法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民失地后，一方面由于非農(nóng)就業(yè)技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農(nóng)民的繳費(fèi)能力極為有限。不少地方在設(shè)計(jì)失地農(nóng)民繳費(fèi)比例時(shí)認(rèn)為個(gè)人負(fù)擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)支付，但現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，即使部分地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)能支付也會對失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活造成很大 影響。因此，各地在確定個(gè)人繳費(fèi)比例時(shí)應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，使他們不致因負(fù)擔(dān)過高而無力投保。三是保障水平過低。調(diào)查表明，有22．1％的失地農(nóng)民因?yàn)楸Ｕ纤教停呷狈ξΧ艞墔⒓羽B(yǎng)老保險(xiǎn)。目前各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在二、三百元，有的地區(qū)不到一百元，這種養(yǎng)老金水平在當(dāng)前 農(nóng)村 消費(fèi)水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農(nóng)民失地后最終將隨著城市化的推進(jìn)轉(zhuǎn)化為城市市民，城市消費(fèi)水平和物價(jià)水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，靠這點(diǎn)微薄的養(yǎng)老金要想在城市實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老無憂”幾乎是不可能的。當(dāng)前的保障水平過低，不能真正保障失地農(nóng)民安享晚年成為制約失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作廣泛開展的原因之一。四是保險(xiǎn)層次單一，滿足不了失地農(nóng)民不同層次的保險(xiǎn)需求。比較富裕的失地農(nóng)民希望將來的保障水平能高一些，即使個(gè)人負(fù)擔(dān)的絕對金額高一些也無所謂，只要能真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老無憂；經(jīng)濟(jì)狀況較差的失地農(nóng)民則由于受個(gè)人繳費(fèi)能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養(yǎng)老保險(xiǎn)大都缺乏層次性，致使部分失地農(nóng)民因保險(xiǎn)層次過低不愿投保，部分失地農(nóng)民又因繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過高無力投保。

2．實(shí)施過程中的不足降低了失地農(nóng)民參保積極性。一是宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達(dá)43．3％的失地農(nóng)民不了解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解。可以想見，即使當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策確實(shí)能夠保障失地農(nóng)民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會從腰包里掏錢出來買保險(xiǎn)，政策的實(shí)效性也就可想而知了。在對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養(yǎng)老金不能足額、準(zhǔn)時(shí)發(fā)放，影響失地農(nóng)民參保積極性。不可否認(rèn)，56．5％沒有參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人中，有一部分對此是持觀望態(tài)度的：如果這一政策實(shí)施情況良好就參加，否則繼續(xù)觀望或轉(zhuǎn)而求其他。調(diào)查表明，參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民有32．7％的人不能足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，40．5％的人不能準(zhǔn)時(shí)領(lǐng)取到自己的養(yǎng)老金。這表明拖欠失地農(nóng)民養(yǎng)老金已成為比較嚴(yán)重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農(nóng)民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民的投保積極性。三是實(shí)施過程知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)缺失，使失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏信任。因?yàn)閷︷B(yǎng)老保險(xiǎn)制度不放心而拒絕參加的占受訪人數(shù)的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導(dǎo)致失地農(nóng)民對這一制度不了解；另一方面是由于在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)作中，失地農(nóng)民被剝奪了知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致失地農(nóng)民對這一制度不放心。知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的缺失使失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險(xiǎn)的“保險(xiǎn)度”產(chǎn)生懷疑，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)工作的開展。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式構(gòu)想

1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險(xiǎn)模式。“分年齡”就是對不同年齡段的失地農(nóng)民應(yīng)區(qū)別對待，總的原則是“高齡優(yōu)先”，即年齡段越高的群體享受越多的養(yǎng)老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時(shí)已達(dá)退休年齡的：一般而言，達(dá)到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農(nóng)民失地后靠打工和經(jīng)營的能力更是處于劣勢，自我養(yǎng)老能力更弱。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策應(yīng)向這部分老年人傾斜，在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用分擔(dān)等方面給予適當(dāng)照顧，盡可能的使他們能夠享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。對已達(dá)退休年齡的失地農(nóng)民由地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性交納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，個(gè)人帳戶部分以不超過安置補(bǔ)助費(fèi)為限繳納，從次月起開始按月發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農(nóng)民由于 學(xué)習(xí)新的勞動技能的能力下降，非農(nóng)就業(yè)困難，收入水平相對較低，可由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，但個(gè)人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農(nóng)民正處于接受新事物、新知識的黃金年齡段，對這一部分失地農(nóng)民應(yīng)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，加強(qiáng)勞動技能培訓(xùn)，開拓新的就業(yè)途徑，引導(dǎo)他們加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。四是18周歲以下的：對在征地時(shí)未滿18周歲的被征地人員或在校學(xué)生，給予辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，當(dāng)其進(jìn)入勞動年齡或?qū)W習(xí)畢業(yè)后，進(jìn)入勞動力市場，作為城鎮(zhèn)新生勞動力同等對待。“廣覆蓋，低水平”就是要使失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)惠及盡可能多的失地農(nóng)民，但由于失地農(nóng)民自身的投保能力和國家財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養(yǎng)老保障。調(diào)查顯示，大多數(shù)失地農(nóng)民對這種模式是接收的：64．5％的失地農(nóng)民愿意參加個(gè)人繳費(fèi)較低、未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金也較低(僅能維持基本生活)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于既考慮了當(dāng)前國家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，又考慮了失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力，有利于使更多的失地農(nóng)民享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。但在實(shí)際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活。“多層次”就是要針對失地農(nóng)民的不同情況，制定不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)。確定不同的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，交費(fèi)越高，將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越多。既使繳費(fèi)能力不高的失地農(nóng)民能夠參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，又使繳費(fèi)能力較高的失地農(nóng)民能夠享受較高養(yǎng)老待遇。