第一篇：我國公路管理體制的現(xiàn)狀（范文）

我國公路管理體制的現(xiàn)狀

一、總體情況。現(xiàn)行的公路管理體制按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則建立起來。公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的事權(quán)均以地方為主?？傮w看，已經(jīng)形成中央、省、地、縣四級較為健全的公路管理體系，基本模式是：交通運(yùn)輸部主管全國公路工作，主要從事法律法規(guī)、宏觀政策、國道規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)上指導(dǎo)各地的公路工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立交通運(yùn)輸廳（局、委），負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理，具體管理工作由交通運(yùn)輸廳（局、委）下設(shè)的公路局（處）、高速公路管理局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。各地市以下機(jī)構(gòu)基本與省級機(jī)構(gòu)對應(yīng)設(shè)置，地市級、縣級政府設(shè)交通運(yùn)輸局，在地市級交通運(yùn)輸局下設(shè)公路總段（局、分局、處）?？h級設(shè)公路段（局、分局、站）。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還設(shè)有交通運(yùn)輸管理站（所），業(yè)務(wù)上接受縣交通運(yùn)輸局領(lǐng)導(dǎo)。

二、國省干線公路的管理體制。國道和省道（不包括高速公路）的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的事權(quán)均以地方為主，但是各省的管理體制差別較大。按照省、地市與縣公路管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，全國有三種形式：

一是條條模式。省級公路管理機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)國道、省道及部分重要縣道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和其他管理。地市公路總段（局、分局、處）、縣公路段（局、分局、站）的人、財、物由省公路局實行垂直管理?？h鄉(xiāng)道路以地（市）交通運(yùn)輸局為主實施規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理，省公路局給予技術(shù)指導(dǎo)和一定的資金補(bǔ)助。

二是塊塊模式。省交通運(yùn)輸廳公路局只是在業(yè)務(wù)上對各地市公路管理機(jī)構(gòu)實施歸口管理和指導(dǎo)。地市公路管理機(jī)構(gòu)的人、財、物均在地方政府，受各地市交通運(yùn)輸局管理。地市以下的公路管理體制由各地市人民政府確定，一般來說包括兩種，即地市以下垂直管理和條塊結(jié)合管理。

三是條塊結(jié)合模式。一般是省公路管理部門將國省干線公路的管理下放到地市，但計劃、財權(quán)在省公路管理機(jī)構(gòu)。地市公路管理部門的包括人事權(quán)在內(nèi)的行政領(lǐng)導(dǎo)歸屬當(dāng)?shù)卣？h鄉(xiāng)公路仍由地市、縣交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)。根據(jù)地市公路管理機(jī)構(gòu)與縣公路管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，又可分為兩種管理模式：其一，地市公路管理機(jī)構(gòu)對縣公路管理機(jī)構(gòu)實施計劃、財權(quán)的管理，人事權(quán)則歸屬當(dāng)?shù)卣鞴懿块T管理。其二，地市公路管理機(jī)構(gòu)對縣公路管理機(jī)構(gòu)的人、財、物實行垂直管理。

三、高速公路的管理體制。我國高速公路的管理是伴隨著1988年我國第一條高速公路[5]的竣工通車相應(yīng)產(chǎn)生的。在由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，我國高速公路管理體制的形成與國家的政策、法規(guī)、措施密切相關(guān)。在國家投融資體制改革政策的指導(dǎo)下，高速公路建設(shè)籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資，從單一的公路規(guī)費(fèi)、專項基金發(fā)展到利用銀行貸款、向社會發(fā)行債券、股票和有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)以及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅持了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動發(fā)展”的投融資機(jī)制，有效地緩解了高速公路建設(shè)資金不足的狀況，推動了全國高速公路建設(shè)的快速發(fā)展。國務(wù)院辦公廳于1992年3月印發(fā)了《關(guān)于交通部門在道路上設(shè)置檢查站及高速公路管理問題的通知》（國辦發(fā)〔1992〕16號），通知指出：“目前我國高速公路正在起步階段，如何管好高速公路，需要有一個積累經(jīng)驗的過程。因此，各地對高速公路管理的組織機(jī)構(gòu)形式，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定，暫不作全國統(tǒng)一規(guī)定。”根據(jù)通知要求，部分省（區(qū)、市）在高速公路管理方面進(jìn)行了改革試驗，從最初的路段建設(shè)指揮部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比較普遍的高速公路集團(tuán)公司，高速公路管理體制呈現(xiàn)多種模式并存的局面。

我國高速公路管理的模式呈現(xiàn)多樣化，各省之間不完全相同，同一省份也存在多種形式。目前主要呈現(xiàn)以國有公路集團(tuán)公司和高速公路管理局為主體，以非國有公司和上市公司為補(bǔ)充，多種模式并存的發(fā)展態(tài)勢。主要有三種模式：一是組建省政府授權(quán)并直接領(lǐng)導(dǎo)的國有獨(dú)資或控股性質(zhì)的高速公路總公司。這種模式下的高速公路總公司一般歸省國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，直屬省政府領(lǐng)導(dǎo)，省交通運(yùn)輸廳及其下屬的行政管理機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)高速公路的行業(yè)管理。二是組建由省交通運(yùn)輸廳領(lǐng)導(dǎo)的高速公路融資實體。省交通運(yùn)輸廳從融資角度將轄區(qū)內(nèi)高速公路予以整合，成立獨(dú)資或控股的高速公路總公司。三是組建事業(yè)性質(zhì)的高速公路管理局或者其它類似實體的事業(yè)機(jī)構(gòu)。這種管理模式下，省交通運(yùn)輸廳下設(shè)省高速公路管理局對高速公路進(jìn)行管理，高管局根據(jù)路段下設(shè)高速公路管理處，全面負(fù)責(zé)收費(fèi)、經(jīng)營、養(yǎng)護(hù)、路政和其它管理工作；其余路段由企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營，高管局負(fù)責(zé)行業(yè)管理。目前多數(shù)省份實行“一廳兩局”形式，即單獨(dú)成立與現(xiàn)有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、BOT、TOT為代表的特許經(jīng)營模式，例如某些高速公路路段由非國有獨(dú)資或控股的民營、外資股份公司管理，另一些由經(jīng)股份制改造并在資本市場上市的公眾公司管理等，也成為以上三種模式的有益補(bǔ)充。

四、農(nóng)村公路的管理體制（縣道、鄉(xiāng)道、村道的管理體制）。依據(jù)《公路法》，公路依據(jù)行政等級劃分包括國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道。《公路法》第八條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作。長期以來，農(nóng)村公路中的部分縣、鄉(xiāng)道公路（原來省管）和普通國省干線公路一起由地市、縣公路管理部門代管，其余縣道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理工作由市、縣政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。有些省份為了加強(qiáng)對農(nóng)村公路的行業(yè)管理，在省公路機(jī)構(gòu)專門設(shè)立農(nóng)村公路管理處（科）或稱地方道路管理處（科）。盡管我國村道總里程在公路網(wǎng)中占了很大比重，但是由于《公路法》頒發(fā)時沒有明確其身份，村道主要還是由村委會負(fù)責(zé)建設(shè)，養(yǎng)護(hù)工作局限于群眾突擊和季節(jié)性養(yǎng)護(hù)，路政管理也基本未開展。2005年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》（國辦發(fā)〔2005〕49號），明確指出，縣級人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體，其交通運(yùn)輸主管部門具體負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)工作；縣級人民政府交通運(yùn)輸主管部門所屬的公路管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)農(nóng)村公路的日常管理和養(yǎng)護(hù)工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)以及養(yǎng)護(hù)資金籌措等方面的具體職責(zé)，由縣級人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H確定。這一文件是對《公路法》補(bǔ)充解釋，也是體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的公路管理原則。目前，依據(jù)農(nóng)村公路管理的職責(zé)劃分和相應(yīng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，全國縣、鄉(xiāng)、村公路管理的模式可以從兩個角度進(jìn)行劃分：一方面，按照縣道是否部分上收管理分為兩大類，一些省份將縣道中的一些重要線路與干線公路一起公路管理機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)、管理，例如遼寧、江蘇、浙江、安徽、江西等。另一方面，按照農(nóng)村公路是否單獨(dú)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)分為兩大類，一些省份市、縣兩級的公路管理機(jī)構(gòu)有兩套，分別負(fù)責(zé)干線公路和農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理，這種兩套機(jī)構(gòu)并行設(shè)置的省份包括安徽、江西、陜西、新疆、內(nèi)蒙等。隨著國辦發(fā)〔2005〕49號文件的下發(fā)，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛出臺農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的辦法，進(jìn)一步理順了農(nóng)村公路管養(yǎng)職責(zé)。由于農(nóng)村公路中村道的里程多，有些省份為了落實基層管理單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也設(shè)立了專門的公路管理機(jī)構(gòu)，例如浙江嘉興等市設(shè)立“鄉(xiāng)公路管理站”，相關(guān)人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制，業(yè)務(wù)上接受縣公路管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。

第二篇：我國公路管理體制規(guī)范措施探析

我國公路管理體制規(guī)范措施探析

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摘 要：高速公路管理體制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差都會影響高速公路整體效益的發(fā)揮。高速公路具有無可比擬的“快速、安全、便捷”的優(yōu)越性，對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的作用。所以認(rèn)清高速公路快速發(fā)展的狀況，為了適應(yīng)投、融資機(jī)制的變化，提管理水平，充分發(fā)揮高速公路的作用，提出要進(jìn)行公路管理體制的改革具有重要的意義。就公路管理體制現(xiàn)存的弊端作了闡述，同時還提出了一些具體的改革途徑。

第三篇：我國公路的現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃

我國公路的現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃

一、公路建設(shè)的成就

到2003年底，全國公路通車總里程達(dá)到181萬公里。在已經(jīng)通車或正在設(shè)計和建設(shè)的前十名世界級各類橋梁中，懸索橋我國占5座，斜拉橋占8座，拱橋占4座，梁橋占5座。在長大隧道、樞紐式互通立交等較為復(fù)雜的工程設(shè)計中，我國已突顯出發(fā)展能力。從1988年上海至嘉定高速公路建成通車至今17年間，在“國道主干線系統(tǒng)規(guī)劃”的指導(dǎo)下，中國高速公路總體上實現(xiàn)了持續(xù)、快速和有序的發(fā)展，特別是1998年以來，國家實施積極的財政政策，高速公路得到快速發(fā)展，年均通車?yán)锍坛^了4000公里，到2004年底，中國高速公路通車?yán)锍桃殉^3.4萬公里，繼續(xù)保持世界第二。高速公路的發(fā)展，極大提高了中國公路網(wǎng)的整體技術(shù)水平，優(yōu)化了交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，對緩解交通運(yùn)輸?shù)摹捌款i”制約發(fā)揮了重要作用，有力地促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。

我國高速公路發(fā)展用短短十多年的時間走過了發(fā)達(dá)國家三、四十年的發(fā)展歷程。１９８９年我國大陸高速公路通車?yán)锍虄H為２７１公里；

到１９９９年突破１萬公里；

２００１年底達(dá)到１．９萬公里，２００4年底達(dá)到3．4萬公里。

二、世界高速公路概況

高速公路是二十世紀(jì)三十年代在西方發(fā)達(dá)國家開始出現(xiàn)的專門為汽車交通服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。高速公路在運(yùn)輸能力、速度和安全性方面具有突出優(yōu)勢，對實現(xiàn)國土均衡開發(fā)、建立統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)體系、提高現(xiàn)代物流效率和公眾生活質(zhì)量等具有重要作用。目前全世界已有80多個國家和地區(qū)擁有高速公路，通車?yán)锍坛^了23萬公里。高速公路不僅是交通現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

三、公路發(fā)展規(guī)劃

交通部提出了交通新的跨越式發(fā)展的目標(biāo)，要求到2010年使公路交通的緊張狀況得到全面緩解，對國民經(jīng)濟(jì)的制約狀況得到全面改善；到2020年，基本適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。

按照這一宏偉目標(biāo)，2007年要全面建成“五縱七橫”國道主干線。2010年前，全國公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到210—230萬公里，高速公路總里程達(dá)到5萬公里，基本建成西部8條省際通道，東部地區(qū)基本形成高速公路網(wǎng)，同時，加強(qiáng)縣際和農(nóng)村公路建設(shè)，所有具備通車條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村通公路。根據(jù)公路交通發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃，到2020年，全國公路總里程將達(dá)到260—300萬公里，高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到7萬公里以上，基本形成國家高速公路網(wǎng)，并建成比較完善的全國快速客貨運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，基本實現(xiàn)通公路的行政村通班車。

四、國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃

隨著新時期經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，隨著生活方式的轉(zhuǎn)變和生活質(zhì)量的提高，為滿足對交通服務(wù)越來越高的要求，搞好公共服務(wù)，優(yōu)化跨區(qū)域資源的配置和管理，很有必要規(guī)劃和建設(shè)一個統(tǒng)一的國家級高速公路網(wǎng)。近幾年交通部和國家發(fā)改委組織開展了大量調(diào)查、研究和論證工作，并廣泛聽取了各省、自治區(qū)、直轄市，以及國家有關(guān)部門和專家的意見建議，進(jìn)一步修改完善了規(guī)劃。2004年12月17日，《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》業(yè)經(jīng)國務(wù)院審議通過，標(biāo)志著中國高速公路建設(shè)發(fā)展進(jìn)入了一個新的歷史時期。

國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃方案

國家高速公路網(wǎng)是中國公路網(wǎng)中最高層次的公路通道，服務(wù)于國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和國防現(xiàn)代化，體現(xiàn)國家強(qiáng)國富民、安全穩(wěn)定、科學(xué)發(fā)展，建立綜合運(yùn)輸體系以及加快公路交通現(xiàn)代化的要求；主要連接大中城市，包括國家和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心、交通樞紐、重要對外口岸；承擔(dān)區(qū)域間、省際間以及大中城市間的快速客貨運(yùn)輸，提供高效、便捷、安全、舒適、可持續(xù)的服務(wù)，為應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)性事件提供快速交通保障。

國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃采用放射線與縱橫網(wǎng)格相結(jié)合的布局方案，形成由中心城市向外放射以及橫連東西、縱貫?zāi)媳钡拇笸ǖ?，?條首都放射線、9條南北縱向線和18條東西橫向線組成，簡稱為“7918網(wǎng)”，總規(guī)模約8.5萬公里，其中：主線6.8萬公里，地區(qū)環(huán)線、聯(lián)絡(luò)線等其他路線約1.7萬公里。具體是：

首都放射線：

7條：北京—上海、北京—臺北、北京—港澳、北京—昆明、北京—拉薩、北京—烏魯木齊、北京—哈爾濱。

南北縱向線：

9條：鶴崗—大連、沈陽—?？?、長春—深圳、濟(jì)南—廣州、大慶—廣州、二連浩特—廣州、包頭—茂名、蘭州—海口、重慶—昆明。

東西橫向線：

18條：綏芬河—滿洲里、琿春—烏蘭浩特、丹東—錫林浩特、榮成—烏海、青島—銀川、青島—蘭州、連云港—霍爾果斯、南京—洛陽、上?！靼?、上?！啥?、上?！貞c、杭州—瑞麗、上?！ッ鳌⒏Ｖ荨y川、泉州—南寧、廈門—成都、汕頭—昆明、廣州—昆明。

此外，規(guī)劃方案還有：遼中環(huán)線、成渝環(huán)線、海南環(huán)線、珠三角環(huán)線、杭州灣環(huán)線共5條地區(qū)性環(huán)線、2段并行線和30余段聯(lián)絡(luò)線。

規(guī)劃方案的特點(diǎn)和效果

1、充分體現(xiàn)“以人為本”：最大限度地滿足人的出行要求，創(chuàng)造出安全、舒適、便捷的交通條件，使用戶直接感受到高速公路系統(tǒng)給生產(chǎn)、生活帶來的便利。

——規(guī)劃方案將連接全國所有的省會級城市、目前城鎮(zhèn)人口超過50萬的大城市以及城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等城市，覆蓋全國10多億人口；

——規(guī)劃方案將實現(xiàn)東部地區(qū)平均30分鐘上高速，中部地區(qū)平均1小時上高速，西部地區(qū)平均2小時上高速，從而大大提高全社會的機(jī)動性；

——規(guī)劃方案將連接國內(nèi)主要的AAAA級著名旅游城市，為人們旅游、休閑提供快速通道；

2、重點(diǎn)突出“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”：強(qiáng)化高速公路對于國土開發(fā)、區(qū)域協(xié)調(diào)以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，貫徹國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

——規(guī)劃方案加強(qiáng)了長三角、珠三角、環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之間的聯(lián)系，使大區(qū)域間有3條以上高速通道相連，還特別加強(qiáng)了與香港、澳門的銜接，在三大都市圈內(nèi)部將形成較完善的城際高速公路網(wǎng)，為進(jìn)一步加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和大都市圈的形成，加快東部地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)；

——規(guī)劃方案將顯著改善和優(yōu)化西部地區(qū)及東北等老工業(yè)基地的公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高區(qū)域內(nèi)部及對外運(yùn)輸效率和能力，進(jìn)一步強(qiáng)化西部地區(qū)西隴海蘭新線經(jīng)濟(jì)帶、長江上游經(jīng)濟(jì)帶、南貴昆經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的快速聯(lián)系，改善東北地區(qū)內(nèi)部及進(jìn)出關(guān)的交通條件，為“以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面”，加快西部大開發(fā)和實現(xiàn)東北等老工業(yè)基地的振興奠定堅實基礎(chǔ)；

——規(guī)劃方案將連接主要的國家一類公路口岸，改善對外聯(lián)系通道運(yùn)輸條件，更好地服務(wù)于外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；

——規(guī)劃方案覆蓋地區(qū)的GDP占到全國總量的85%以上，規(guī)劃的實施將對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)等做出重要貢獻(xiàn)。

3、著力強(qiáng)調(diào)“綜合運(yùn)輸”：注重綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)劃路線將連接全國所有重要的交通樞紐城市，包括鐵路樞紐50個、航空樞紐67個、公路樞紐140多個和水路樞紐50個，有利于各種運(yùn)輸方式優(yōu)勢互補(bǔ)，形成綜合運(yùn)輸大通道和較為完善的集疏運(yùn)系統(tǒng)。

4、全面服務(wù)“可持續(xù)發(fā)展”：規(guī)劃的實施將進(jìn)一步促進(jìn)國土資源的集約利用、環(huán)境保護(hù)和能源節(jié)約，有效支撐社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)測算，在提供相同路網(wǎng)通行能力條件下，修建高速公路的土地占用量僅為一般公路的40%左右，高速公路比普通公路可減少1/3的汽車尾氣排放，交通事故率降低1/3，車輛運(yùn)行燃油消耗也將有大幅度降低。

第四篇：資陽市公路養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀與養(yǎng)護(hù)管理體制調(diào)研

資陽市公路養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀與養(yǎng)護(hù)管理體制調(diào)研

摘要 針對公路的使用情況和目前養(yǎng)護(hù)管理體制的不完善，提出了適應(yīng)市場運(yùn)行規(guī)律的管理機(jī)制，明確了相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)利，以盡可能少的養(yǎng)護(hù)資源和資金，滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公路通行能力及服務(wù)質(zhì)量的需求，實現(xiàn)社會效益的最大化。

關(guān)鍵詞 公路 養(yǎng)護(hù) 體改 調(diào)研

一、公路的分類及在社會經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位

1、公路的分類及特點(diǎn)

公路總體分為國、省干線和農(nóng)村公路。農(nóng)村公路包括縣道(通鄉(xiāng)及鄉(xiāng)際公路)、鄉(xiāng)道(通鄉(xiāng)及村際公路)和村道(通村、村際公路)。納入專業(yè)化統(tǒng)一管理的一般是國省道和農(nóng)村公路中的重要縣、鄉(xiāng)道。村道基本未列入養(yǎng)護(hù)管理范疇。農(nóng)村公路具有線形較差，路面等級相對較低，且農(nóng)用車及農(nóng)用機(jī)具多、軸載較輕、車速慢等特點(diǎn)。農(nóng)村公路在使用中存在著行車嚴(yán)重不規(guī)范的現(xiàn)象，亂停車的機(jī)率相當(dāng)高；普遍缺乏有組織的管養(yǎng)，或者基本無人管理，處于無序使用狀態(tài)。另外，農(nóng)村公路特別是通村公路相關(guān)的配套設(shè)施不完善，如：相當(dāng)一部分道路沿線無排水設(shè)施，有的路段邊溝都不具備，這就造成了大氣降水極易滲入路面、甚至路基工作區(qū)，降低道路的承載能力，使路面出現(xiàn)各種因強(qiáng)度降低而導(dǎo)致的病害。

2、公路在社會經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位

公路特別是農(nóng)村公路在交通運(yùn)輸業(yè)中發(fā)揮著特殊的、不可替代的作用。它方便地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村居民的出行，也促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，為解決農(nóng)村的“三農(nóng)問題”提供了必要的條件，也是建設(shè)小康社會的必然要求。

目前，農(nóng)村公路的重要性已經(jīng)被我國各級政府所認(rèn)識，并且給予了足夠的重視，農(nóng)村公路建設(shè)正在全國各地如火如荼地開展，里程增加，技術(shù)等級日趨提高，路面狀況極大改善，農(nóng)村公路呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但由于農(nóng)村公路的使用極不規(guī)范，以及縣際和農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)項目分散，涉及面廣，基層和一線技術(shù)力量、管理力量都比較薄弱，在養(yǎng)護(hù)中遇到的技術(shù)問題較多，資金投入也受到限制；再加上養(yǎng)護(hù)管理部門的設(shè)置還不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路養(yǎng)護(hù)管理脫節(jié)，導(dǎo)致大量道路毀壞，嚴(yán)重影響道路的使用壽命和服務(wù)質(zhì)量，阻礙農(nóng)村交通事業(yè)的發(fā)展。因此，加快建立鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，積極籌集鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)資金，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)管理的領(lǐng)導(dǎo)，對加快農(nóng)村交通建設(shè)步伐，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有著重要意義。

二、我市公路分布及行業(yè)現(xiàn)狀

1、公路分布及行業(yè)職工現(xiàn)狀

我市現(xiàn)有公路里程9428.9公里。其中國省道418.25公里，縣道1234.65公里，鄉(xiāng)道1839公里，村道5937公里?，F(xiàn)有養(yǎng)護(hù)里程3491.9，現(xiàn)有職工 1918人（其中在職職工1094人，離退休人員824人）。在職工年齡構(gòu)成方面，年齡在34-45歲之間的職工為537人，所占在職人員的49.1%。在文化程度方面，大專及以上的為129人，所占在職人員的11.8%。在職職工人員中從事養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)崗位的僅811人，占在職職工人數(shù)的74.13%?？傮w來說，這是一個以中老中年職工為主體，文化程度偏低，非生產(chǎn)人員和離退休人員較多的職工群體。

2、養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)護(hù)管理工作面臨諸多困難：養(yǎng)護(hù)資金不足，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)不健全，養(yǎng)護(hù)機(jī)械化程度低，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)落后，養(yǎng)護(hù)職工思想觀念滯后等，種種因素都在一定程度上增加了養(yǎng)護(hù)工作的難度，影響到了養(yǎng)護(hù)工作的正常有序開展。

（1）計劃養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)超支現(xiàn)象嚴(yán)重。由于養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)總投入不足，特別是農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理沒有穩(wěn)定的投資渠道，加上現(xiàn)行事企不分的管養(yǎng)體制，造成人多，費(fèi)用開支大，養(yǎng)路與養(yǎng)人的矛盾十分突出。

（2）村級道路的管理機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)基本上沒有落實，重建輕養(yǎng)的現(xiàn)象十分突出。

（3）養(yǎng)護(hù)小修保養(yǎng)工程工藝落后，科學(xué)化程度不高，工程施工大多還采用以前的工藝，很大程度上以人工操作為主，導(dǎo)致工程效率低，工程質(zhì)量缺乏保證。

（4）養(yǎng)護(hù)機(jī)械配備不健全，使用年限較長，經(jīng)濟(jì)性差?，F(xiàn)在所使用的養(yǎng)護(hù)工程機(jī)械基本上都是十幾年前配置的機(jī)械，都已經(jīng)到了報廢的年限。一方面導(dǎo)致機(jī)械化程度落后，難以達(dá)到現(xiàn)在的工程技術(shù)規(guī)范要求；另一方面，機(jī)械折舊維修費(fèi)用較高，增加了工程成本，一定程度上影響了正常的施工進(jìn)度。

（5）養(yǎng)護(hù)改革市場化的發(fā)展趨勢給現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)機(jī)制帶來了前所未有的沖擊。隨著全國公路系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)改革的逐步推進(jìn)，事企分開，管養(yǎng)分離，養(yǎng)護(hù)工作以公司化運(yùn)營這一新思路、新模式給養(yǎng)護(hù)職工老齡化，觀念落后的養(yǎng)護(hù)群體造成了多方面壓力，養(yǎng)護(hù)職工在思想上的不穩(wěn)定情緒比較明顯，甚至產(chǎn)生了迷惘，夾雜有抵觸的情緒，看不到改革的曙光。所有這些都需要實踐的驗證，需要以有效的改革成果來調(diào)動職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，逐步實現(xiàn)養(yǎng)護(hù)職工在思想觀念和行動上的改變。

三、現(xiàn)行養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端

從總體上看，當(dāng)前公路管理體制中的主要弊端是事企不分、效率低下，缺乏活力和競爭機(jī)制。公路管理體制深層次的矛盾，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，日益暴露，具體表現(xiàn)在：目前，我國的公路管理機(jī)構(gòu)，既代表政府擔(dān)負(fù)著公路管理的行政職能，同時又承擔(dān)著公路養(yǎng)護(hù)、施工、設(shè)計等生產(chǎn)任務(wù)，是政、事、企合一的管理體制。這種體制的弊端是生產(chǎn)按計劃安排，經(jīng)費(fèi)按人頭劃撥，大鍋飯、鐵飯碗、高投入、低產(chǎn)出現(xiàn)象十分嚴(yán)重，干部、職工的競爭意識、憂患意識比較淡薄。特別是各級公路管理機(jī)構(gòu)在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的各種廠、站、庫和設(shè)計、施工、養(yǎng)護(hù)等生產(chǎn)性單位，都依附于各級公路管理機(jī)構(gòu)，長期依靠吃養(yǎng)路費(fèi)過日子。這不僅影響了公路的管理，也影響了生產(chǎn)單位的積極性。

1、人浮于事，效益低下

近年來，各地由于重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充人員，特別是由于公路養(yǎng)護(hù)管理系統(tǒng)工資福利基本有保障，加之大鍋飯的體制，使公路系統(tǒng)的人員急劇增加。且有工不出或出工不出力的現(xiàn)象比較普遍，生產(chǎn)效率低下，再加上農(nóng)村公路項目分散，不受重視，因此，長期處于無人養(yǎng)護(hù)狀態(tài)，服務(wù)質(zhì)量低下。

2、公路養(yǎng)護(hù)部門即道班形同虛設(shè)

農(nóng)村道路中的鄉(xiāng)道處于一種無人管養(yǎng)狀態(tài)，再加之路政管理不到位，“超載”車輛較多，造成了農(nóng)村公路的提前破壞。嚴(yán)重影響了道路的正常使用及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民修路的積極性，給農(nóng)民帶來了直接的經(jīng)濟(jì)損失。

3、缺乏專業(yè)的養(yǎng)護(hù)技術(shù)隊伍及高效率的機(jī)械養(yǎng)護(hù)設(shè)施

基層養(yǎng)護(hù)部門沒有相應(yīng)的高素質(zhì)的養(yǎng)護(hù)技術(shù)人員，道班工人僅僅了解砂石路面的養(yǎng)護(hù)，對于瀝青類、水泥類路面的常見病害不能處治，甚至連養(yǎng)護(hù)材料也不具備。這種情況與現(xiàn)有農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的需求極不相稱。近年來，農(nóng)村公路的路面等級在逐步提高，油路、水泥路越來越多，急需與之相匹配的養(yǎng)護(hù)技術(shù)人才及設(shè)施。

四、養(yǎng)護(hù)體制改革的對策及研究

要解決公路的養(yǎng)護(hù)管理問題，必須改革現(xiàn)行的公路管理體制，把公路管理納入各級政府的職責(zé)，納入各級交通主管部門的行業(yè)管理，合理劃分國省道及農(nóng)村公路的管理層次和管理權(quán)限，建立適宜的農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)；同時，要建立由車輛養(yǎng)路費(fèi)與地方各級政府財政轉(zhuǎn)移支付共同組成的多渠道農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來源，逐步建立和完善符合農(nóng)村公路特點(diǎn)的養(yǎng)護(hù)新機(jī)制，提高養(yǎng)護(hù)水平。

1、公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)走市場化道路

我國現(xiàn)行的公路管理體制是按照計劃經(jīng)濟(jì)的要求，以及“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則建立起來的，多年來，這種體制較好地發(fā)揮了中央和地方投資公路建設(shè)的積極性，在公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，這種計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的公路管理體制，愈來愈不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，已經(jīng)對新形勢下公路事業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

因此，必須加快培育和發(fā)展公路養(yǎng)護(hù)工程市場，建立適應(yīng)市場規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制，撤消現(xiàn)有的縣道公路養(yǎng)護(hù)道班，允許和鼓勵組建不同所有制形式的養(yǎng)護(hù)工程專業(yè)隊或公司，參與公路養(yǎng)護(hù)工程項目競爭。逐步轉(zhuǎn)為具有一定規(guī)模的養(yǎng)護(hù)企業(yè)，推向市場。改變目前公路養(yǎng)護(hù)生

產(chǎn)單位過于分散、效率低下的狀況，實現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化、機(jī)械化，以提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和投資效益，也有利于公路管理機(jī)構(gòu)從生產(chǎn)型向管理型的轉(zhuǎn)變。對公路改善、大中修、綠化、水毀專項修復(fù)等適宜于市場競爭的養(yǎng)護(hù)工程，要逐步推向市場，實行招投標(biāo)，以促進(jìn)養(yǎng)護(hù)工程市場的發(fā)育，降低工程造價，提高資金使用效益。

2、建立健全公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)并落實責(zé)任

各縣（市、區(qū)）成立辦事高效，人員精干、面向社會的新型公路管理所，具體負(fù)責(zé)組織實施農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作，編制農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)性計劃、籌集和管理農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金，提出養(yǎng)護(hù)項目，面向市場進(jìn)行招標(biāo)；制定政策、提供服務(wù)、對養(yǎng)護(hù)工作、質(zhì)量進(jìn)行檢查監(jiān)督。業(yè)務(wù)上指導(dǎo)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對村級公路的日常養(yǎng)護(hù)工作。

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)并組織村民委員會實施本行政村的村道日常養(yǎng)護(hù)工作，健立全健全管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任制，落實日常養(yǎng)護(hù)人員并協(xié)助做好上級補(bǔ)助項目的實施，按照村民自治的原則，采取“一事一議”方式解決村道養(yǎng)護(hù)資金。

3、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)及養(yǎng)護(hù)大中修費(fèi)用來源及保障

公路養(yǎng)護(hù)大中修的資金要按照國務(wù)院國辦發(fā)[2005]49號文的要求建立穩(wěn)定的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金渠道，省交通廳每年在統(tǒng)籌安排養(yǎng)路費(fèi)時縣道每年每公里7000元，鄉(xiāng)道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用按以下方式解決：

（1）各縣（市、區(qū)）征收的拖拉機(jī)、摩托車養(yǎng)路費(fèi)原則上全部用于本地農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。

（2）縣（市、區(qū)）財政預(yù)算安排部分資金用于農(nóng)村公路正常養(yǎng)護(hù)，加大財政資金轉(zhuǎn)移支付力度。

（3）村道采用“一事一議”的方式籌集日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，由村民監(jiān)督使用。

4、人員分流及解決方案

養(yǎng)護(hù)體制改革后的人員，建議市委、市政府行文明確按以下方案分流人員解決養(yǎng)路職工的后顧之優(yōu)：按照一部分特殊的養(yǎng)路工人可按一年折算一點(diǎn)二年的工齡計算連續(xù)工齡，連續(xù)工齡滿三十年的可提前辦理退休手續(xù)；對于體弱多病的人員可以辦理病退手續(xù)；另一部分身強(qiáng)力狀的年輕職工可進(jìn)入新建的養(yǎng)護(hù)公司，不原意進(jìn)入公司的人員可直接轉(zhuǎn)入社保，另謀職業(yè)。

五、結(jié)束語

道路的使用只有同科學(xué)的管理與及時、專業(yè)的養(yǎng)護(hù)相結(jié)合，才能獲得良好的效果。目前農(nóng)村公路最突出的問題是建成后的養(yǎng)護(hù)管理問題。農(nóng)村公路本來等級就低，抵御自然災(zāi)害的能力弱，如果缺乏及時有效的養(yǎng)護(hù)，路況必然會下降，用不了幾年，好路就變成壞路了，政府的投資和老百姓的辛勤勞動就會付諸東流。從建養(yǎng)并重的角度，公路養(yǎng)護(hù)特別是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)問題必須得到足夠的重視。長期無人管養(yǎng)或不科學(xué)管養(yǎng)，都會造成農(nóng)村公路的路況質(zhì)量

下降，服務(wù)水平降低，無法達(dá)到應(yīng)有的技術(shù)狀況和使用功能，使農(nóng)村公路不能正常發(fā)揮其作用，也勢必造成建設(shè)資金的浪費(fèi)。按社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，建立高效、科學(xué)的公路管理及養(yǎng)護(hù)體制已經(jīng)成為一項重要任務(wù)。

第五篇：我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考

我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考

橫山縣人民政府法制辦公室云維亮

［摘要］由于開發(fā)區(qū)全國性法律的缺失、政府社會服務(wù)職能缺位導(dǎo)致我國開發(fā)區(qū)管委會管理職能權(quán)限模糊，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。因此，只有以法律明確開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位，方可明晰管委會的職責(zé)權(quán)限，從而促進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)的健康順利推進(jìn)。

一、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程

開發(fā)區(qū)在國際上已經(jīng)存在了上百年的歷史，我國搞開發(fā)區(qū)就是借鑒國外的經(jīng)驗。最早的是特區(qū)，鄧小平同志南巡時對特區(qū)的發(fā)展給予了高度的肯定。1984年春天，他在視察深圳時，總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗，提出進(jìn)一步開放沿海港口城市。當(dāng)年年底，我國開發(fā)區(qū)在這些城市應(yīng)運(yùn)而生，拉開了建設(shè)開發(fā)區(qū)的序幕。即由國務(wù)院批準(zhǔn)建立了第一批國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）。經(jīng)過20多年的探索式發(fā)展，建立了事權(quán)一致、機(jī)構(gòu)精簡、辦事高效的行政管理運(yùn)行機(jī)制，樹立了全新的“服務(wù)型政府”的管理理念，以“小政府、大社會”的管理模式創(chuàng)新了管理職能，經(jīng)歷了由小到大,由弱到強(qiáng),由試辦到全面開花,對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了火車頭的作用,成為全國經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)的重要支柱。可以說,中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長,經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)功不可沒，開發(fā)區(qū)建設(shè)取得了巨大成就。

設(shè)立開發(fā)區(qū)，就是在一個城市不可能全面建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的時候，劃定一塊較小的區(qū)域，集中力量建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建符合國際水準(zhǔn)的投資環(huán)境。通過吸收利用外資，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構(gòu)，成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重點(diǎn)區(qū)域。也就是說讓這塊地方盡快發(fā)展起來，一方面打開渠道，一方面積累經(jīng)驗。所以，我國開發(fā)區(qū)建設(shè)從一開始就承擔(dān)著一個改革開放的任務(wù)。

二、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的基本類型

從我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的歷程中我們總結(jié)出我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的基本類型有8種，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、保稅港區(qū)和省級開發(fā)區(qū)。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。自1984年至今，我國共設(shè)立了54個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，分別分布在中國的省會和中心城市。國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立以來，堅持“三為主，一致力”的發(fā)展方針，取得了顯著成效。2004年，由商務(wù)部、國土資源部、建設(shè)部聯(lián)合召開的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作會議，為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)確立了“三為主，二致力，一促進(jìn)”的新發(fā)展方針。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。1988年，根據(jù)國際上科技產(chǎn)業(yè)的興起和我們國家發(fā)展的實際需求，創(chuàng)辦了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)多數(shù)布局在沿海和中西部大城市，依托科研機(jī)構(gòu)和高等院校比較密集的優(yōu)勢，支持高新技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為先進(jìn)的生產(chǎn)力。自1988年至今，我國共批準(zhǔn)設(shè)立了53個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，為我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展做出了杰出的貢獻(xiàn)。

綜合保稅區(qū)。這是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的開展國際貿(mào)易和保稅業(yè)務(wù)的區(qū)域，類似于國際上的自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)允許外商投資經(jīng)營國際貿(mào)易，發(fā)展保稅倉儲、加工出口等業(yè)務(wù)。自1990年至今，我國政府共批準(zhǔn)成立了15個保稅區(qū)，目前已全部啟動運(yùn)營，成為中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)融合的新型連接點(diǎn)，在我省西安市新建設(shè)的西安國際港務(wù)區(qū)基本具備了設(shè)立綜合保稅區(qū)的條件，正在積極爭取國家批準(zhǔn)。綜合保稅區(qū)的設(shè)立，將有利于新一輪中央西部大開發(fā)的實質(zhì)推進(jìn)，有利于新亞歐大陸橋沿線城市的開放和開發(fā)，有利于有效承接國際和我國東部地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造陜西省乃至西部地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要平臺，也有利于探索在內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立綜合保稅區(qū)的新途徑。

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。設(shè)立在我國內(nèi)陸邊境的一些城市，是中國沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的區(qū)域。國家鼓勵這些區(qū)域引進(jìn)國內(nèi)外資金，發(fā)展產(chǎn)品加工、進(jìn)出口貿(mào)易和旅游事業(yè)。自1992年以來，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)14個，對發(fā)展我國與周邊國家(地區(qū))的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和睦鄰友好關(guān)系、繁榮少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極作用。

出口加工區(qū)。為促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展，規(guī)范加工貿(mào)易管理，將加工貿(mào)易從分散型向相對集中型管理轉(zhuǎn)變，給企業(yè)提供更寬松的經(jīng)營環(huán)境，鼓勵擴(kuò)大外貿(mào)出口。2000年4月27日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立由海關(guān)監(jiān)管的出口加工區(qū)。為有利于運(yùn)作，國家將出口加工區(qū)設(shè)在已建成的開發(fā)區(qū)內(nèi)，并選擇若干地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。這些區(qū)域具有保稅功能，由海關(guān)提供快速通關(guān)的條件，為企業(yè)創(chuàng)造便利的經(jīng)營環(huán)境，有利于增強(qiáng)加工貿(mào)易企業(yè)的競爭能力。自2000年至今，我國共批準(zhǔn)設(shè)立了58個出口加工區(qū)。

省級開發(fā)區(qū)。自2003年7月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》(國辦發(fā)電〔2003〕30號)發(fā)布以來，國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)清理整頓開發(fā)區(qū)的有關(guān)法規(guī)和政策性文件，對全國各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行了清理整頓和設(shè)立審核。日前，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、國土資源部、建設(shè)部以公告的方式對通過國家審核的開發(fā)區(qū)進(jìn)行了公告，其中省級開發(fā)區(qū)1364個。其中我省通過審核的開發(fā)區(qū)共22個，其中由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的5個，由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的17個。我省由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)分別是西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、寶雞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和陜西西安出口加工區(qū)。由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的有西安韋曲高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安郭杜工業(yè)園區(qū)、西安河經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、西安閻良高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安灞橋工業(yè)園區(qū)、西安未央工業(yè)園區(qū)、陜西高陵涇河工業(yè)園區(qū)、陜西藍(lán)田工業(yè)園區(qū)、陜西戶縣灃京工業(yè)園區(qū)、陜西岐山蔡家坡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西咸陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西銅川經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西渭南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西漢中經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西安康工業(yè)園區(qū)、陜西榆林經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和陜西榆林神府經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。2001年，經(jīng)陜西省編委批準(zhǔn)了我市榆橫工業(yè)園區(qū)管委會和榆神工業(yè)園區(qū)管委會，實際上也成立了兩個市級開發(fā)區(qū)。

三、我國開發(fā)區(qū)的管理體制的演變過程及基本模式

我國開發(fā)區(qū)管理體制的形成及其演變過程與開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程同步進(jìn)行。其管理體制的演變進(jìn)程大致可分三個時期：

1984-1994年是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的起步期。這期間是開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和探索階段，因此稱為前開發(fā)區(qū)期或第一次創(chuàng)業(yè)期。期間大批開發(fā)區(qū)相繼成立并在探索中起步發(fā)展。由于初創(chuàng)，所以這時并未形成統(tǒng)一的管理體制，屬于管理體制的未定型期。

1994-1996年是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展期。許多地方把一些管理職能下放給開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。很多開發(fā)區(qū)實行“小政府，大社會”的管理體制。開發(fā)區(qū)人員精簡、辦事速效的特點(diǎn)凸顯，能為企業(yè)快速辦理各種證件和手續(xù)，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統(tǒng)一，因此也稱為管理體制的“相對一致期”。

1996年以來是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的分化期。隨著國家對開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策和管理權(quán)限的調(diào)整，行政權(quán)力逐漸集中到上級主管部門，開發(fā)區(qū)便失去單獨(dú)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)力。在此期間尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的管理體制。

目前，全國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理模式大致有三種類型：一是準(zhǔn)政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)，因此，其機(jī)構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡得多。實行單一管委會型管理體制的國家級開發(fā)區(qū)，在承擔(dān)較少的社會事務(wù)情況下，能夠集中力量抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有力推動了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會事務(wù)管理的需求增加，現(xiàn)有管理職能出現(xiàn)缺位。因此這種管理體制主要適用于人口較少的相對獨(dú)立的新開區(qū)，大部分開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種模式。二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)

和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一套人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于整個行政區(qū)域作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。從理論上講，這種管理模式是國家級開發(fā)區(qū)今后探索發(fā)展的方向。三是以企業(yè)為主體的開發(fā)體制。在這種模式中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由開發(fā)商來規(guī)劃、投資開發(fā)和管理一個開發(fā)區(qū)。開發(fā)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，但不能像大部分行政管理機(jī)構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補(bǔ)償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補(bǔ)償。

四、我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國開發(fā)區(qū)取得了巨大成就，這無疑是開發(fā)區(qū)管理體制不斷創(chuàng)新的結(jié)果。但開發(fā)區(qū)管委會法律定位與職能權(quán)限不明確，不利于開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。甚至制約著開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）開發(fā)區(qū)管委會的法律定位不明確

就全國看，開發(fā)區(qū)管委會的定位一直缺乏權(quán)威和明確的法律規(guī)定。我國的開發(fā)區(qū)管理體制主要是行政主導(dǎo)型，通過政府的派出機(jī)構(gòu)——管委會的形式來進(jìn)行運(yùn)作。但目前管委會的地位缺乏法律依據(jù)，盡管人們習(xí)慣于把管委會看作是一級“政府”，但實際上我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列中并沒有開發(fā)區(qū)，在法律上也還沒有一個全國性的有關(guān)開發(fā)區(qū)的法律體系。管委會的性質(zhì)沒一個明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質(zhì)疑，這與全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的要求不相符合。

1.開發(fā)區(qū)管委會被視同一級地方政府，但又不是一級地方政府。因為地方政府的設(shè)立由《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）第一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”。其中并沒有提及開發(fā)區(qū)管委會。

2.開發(fā)區(qū)管委會不是地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。地方人民政府的派出機(jī)關(guān)由《組織法》第六十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。開發(fā)區(qū)管委會既沒有得到《組織法》的確認(rèn)，也不符合《組織法》規(guī)定的程序要求，所以不屬于地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。

3.開發(fā)區(qū)管委會不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)管委會與政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)有著明顯區(qū)別：一是派出的主體不同，前者由政府派出，后者由政府職能部門派出；二是法律、法規(guī)授權(quán)范圍不同，前者獲得的授權(quán)相當(dāng)廣泛，后者獲得的授權(quán)有限；三是實施行政行為時采用的名義不同，前者一般采用自己的名義，后者一般采用職能部門的名義；四是責(zé)任和能力不同，前者在授權(quán)內(nèi)和授權(quán)外都是當(dāng)然的責(zé)任主體，而后者在授權(quán)外不能充當(dāng)責(zé)任主體。所以，開發(fā)區(qū)管委會不同于政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。

4.開發(fā)區(qū)管委會不是行政機(jī)關(guān)委托的組織。受委托組織的特點(diǎn)在于以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使一定行政職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。開發(fā)區(qū)管委會在授權(quán)范圍內(nèi)實施行政行為是以自己的名義，一般也能獨(dú)立承擔(dān)法律后果，所以，與受委托組織有著本質(zhì)的區(qū)別。

正由于開發(fā)區(qū)管委會既不是一級地方政府，不是地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)，也不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)委托的組織，因而其法律定位到底是什么并不明確，其行為的合法性、法律效力受到質(zhì)疑。其中最明顯的例證就是2004年11月23日最高人民法院審判委員會第1334次會議通過的《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。但是，在2005年8月1日前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地

使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。這是直接否定開發(fā)區(qū)管理委員會主體資格的重要司法解釋。

（二）開發(fā)區(qū)管委會管理職能權(quán)限模糊

當(dāng)前，在中央、地方政府和開發(fā)區(qū)三個管理層次系統(tǒng)中，開發(fā)區(qū)管委會管理職能權(quán)限并未理清，進(jìn)而導(dǎo)致中央政府管理層的宏觀調(diào)控職能不能有效落實。

1.管理權(quán)限范圍模糊。開發(fā)區(qū)管委會與上級政府及其部門之間、與自己設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)之間、其工作機(jī)構(gòu)與上級政府部門之間的關(guān)系和權(quán)限模糊不清，這使得一些地方政府往往根據(jù)形勢的變化對管委會的權(quán)限、職能進(jìn)行隨意調(diào)整，一些權(quán)力想放就放，想收就收，沒有剛性機(jī)制約束。

2.職能權(quán)限授權(quán)不足。在一些具體的行政管理活動中，開發(fā)區(qū)管委會沒有得到足夠的授權(quán)，權(quán)力缺失導(dǎo)致一些管委會自己就能辦理的事項必須呈報上級政府及其部門，不僅影響了工作效率，也與開發(fā)區(qū)作為國家改革創(chuàng)新的先行區(qū)、試驗區(qū)的地位不符。這就必然制約開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。

3.開發(fā)區(qū)管委會的管理權(quán)限不到位。由于開發(fā)區(qū)在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發(fā)區(qū)管委會究竟能擁有哪些審批權(quán)、多大的審批權(quán)限只能是各地自行把握。這樣一來，有立法權(quán)限的地方就可以通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)或者委托，而沒有立法權(quán)限的地方就只能通過行政規(guī)范性文件進(jìn)行委托，有些委托本身就存在法律依據(jù)不足的問題，有些委托造成的權(quán)責(zé)不清的問題更為突出。這樣致使開發(fā)區(qū)與上級一些執(zhí)法部門權(quán)限劃分不清楚，摩擦較大，意見較大。更為突出的法律問題是，由于現(xiàn)行法律都是將包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)授予縣級以上的行政機(jī)關(guān)，開發(fā)區(qū)連最基本的行政執(zhí)法權(quán)限也沒有，嚴(yán)重制約開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

4．開發(fā)區(qū)與所在的行政區(qū)矛盾突出，關(guān)系不順暢。隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，工業(yè)化必然帶動城市化，開發(fā)區(qū)內(nèi)人口迅速增長，城市管理、三農(nóng)問題、衛(wèi)生、教育等社會管理事務(wù)越來越多，開發(fā)區(qū)不再是一個單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而成為一個綜合性的行政區(qū)域。原來的單一的開發(fā)區(qū)管委會的體制不能解決開發(fā)區(qū)行政管理、社會服務(wù)的需要。而同時隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)面積的擴(kuò)大，不可避免地與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)發(fā)生利益和資源配置上的摩擦，不利于開發(fā)區(qū)的發(fā)展。就拿我市來說，開發(fā)區(qū)與母城區(qū)的關(guān)系從建立之初就矛盾重重，主要表現(xiàn)在關(guān)于社會事務(wù)托管、區(qū)內(nèi)行政審批、稅費(fèi)分成、國有資產(chǎn)管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)以及土地收益分配等問題上，利益沖突較大，人民群眾反響強(qiáng)烈。

五、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的功能定位

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是加入WTO后所面臨的經(jīng)濟(jì)國際化，開發(fā)區(qū)如何適應(yīng)這些深刻變化，如何定位開發(fā)區(qū)的功能，成為開發(fā)區(qū)建設(shè)的前進(jìn)指南。筆者認(rèn)為，對全國來說,開發(fā)區(qū)是技術(shù)和資金的匯聚地,是工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的龍頭,是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級換代和可持續(xù)增長的紐帶;對地方來說,開發(fā)區(qū)既是個城市的經(jīng)濟(jì)特區(qū),又是城市經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的人才、資金、技術(shù)、管理的制高點(diǎn)。傳統(tǒng)意義上的開發(fā)區(qū)承擔(dān)的主要是招商引資的窗口功能,現(xiàn)在的開發(fā)區(qū)更多的承擔(dān)和發(fā)揮著孵化功能,輻射功能,帶動功能,成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)的動力核心,成為地區(qū)乃至全國最具活力的制造業(yè)集群的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)。

六、開發(fā)區(qū)管理體制改革亟需解決的問題及法律完善對策

從長遠(yuǎn)看，開發(fā)區(qū)管理體制不可能長期游離于大體制之外，隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)建設(shè)管理面臨體制機(jī)制上的問題越來越突出，亟需解決：法律缺失問題，形成全國性的開發(fā)區(qū)法律體系，保證開發(fā)區(qū)管理體制的科學(xué)性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性；轉(zhuǎn)變政府職能，提高辦事效率；改革管理體制，健全開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，使得開發(fā)區(qū)建設(shè)管理不缺位不越位。

（一）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)法制建設(shè)。

1.加快國家統(tǒng)一立法，明確開發(fā)區(qū)的定位、性質(zhì)、功能和任務(wù)，同時明確開發(fā)區(qū)管委會的法律地位和具體管理權(quán)限，賦予開發(fā)區(qū)管委會及其下設(shè)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。為此，就要修改我國《組織法》，將開發(fā)區(qū)管委會納入國家行政組織序列；修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。從法律地位和運(yùn)作方式看，開發(fā)區(qū)管委會與地方人民政府的派出機(jī)關(guān)行政公署、區(qū)公所、街道辦事處最為相似，如果《組織法》能夠?qū)⑺_認(rèn)為地方人民政府派出機(jī)關(guān)之一種，許多法律關(guān)系也就會理順。從目前看，我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的方向也是把開發(fā)區(qū)定位為政府的派出機(jī)關(guān)：“國家級開發(fā)區(qū)實行管理委員會的管理體制。管委會作為所在省或市級以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對國家級開發(fā)區(qū)實施統(tǒng)一管理”（《國家級開發(fā)區(qū)管理條例》草擬稿，2006）。

2.以法律明確開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置條件和程序?？梢杂扇珖嗣翊泶髸蚱涑?wù)委員會組織制定《開發(fā)區(qū)法》，以專門章節(jié)對開發(fā)區(qū)管委會的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制、下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則及監(jiān)督機(jī)制等問題進(jìn)行規(guī)定。有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以根據(jù)上位法的規(guī)定，制定開發(fā)區(qū)條例，在其中設(shè)專門章節(jié)，結(jié)合本地實際對《開發(fā)區(qū)法》中關(guān)于開發(fā)區(qū)管委會的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。只有這樣，才能確保開發(fā)區(qū)組織管理的有效性、權(quán)威性以及開發(fā)區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

政府的職能之一就是提供社會服務(wù)，其服務(wù)范圍不僅限于母城區(qū)，而且也應(yīng)有進(jìn)一步拓展，因為我國開發(fā)區(qū)建的關(guān)鍵點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而體制的創(chuàng)新則必須由母城區(qū)政府完成相應(yīng)社會職能。因此作為母城區(qū)的政府應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，增加其社會服務(wù)職能，將職能予以延伸，為開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，提供切實的外部環(huán)境。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從自身出發(fā)，探索建立開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間的良性互動、優(yōu)勢疊加的長效機(jī)制，妥善處理開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系。通過管理手段的變革，提高工作效率，以彌補(bǔ)母城區(qū)政府社會職能偏弱的缺陷。如可通過推行電子政務(wù)減少政務(wù)流程的分散性，減少信息過濾、信息失真現(xiàn)象；保證政務(wù)流程的時序性，規(guī)定每個部門完成自己工作的時間范圍；打破流程的封閉性，明確給出每項政務(wù)流程所需要的接口數(shù)據(jù)。通過這些措施，可一方面促進(jìn)政務(wù)公開，提高透明度，另一方面也增加民眾的參與和溝通。

（三）要進(jìn)行管理體制改革。而管理體制的改革是卻又是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，筆者認(rèn)為必須把握三個基本原則：一是必須符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，開發(fā)區(qū)管理體制要遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，建立符合WTO規(guī)則要求的管理模式，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這是開發(fā)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)；二是必須符合依法行政的要求，明確開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律職責(zé)，這是開發(fā)區(qū)建設(shè)的保障；三是必須符合和諧社會的要求，開發(fā)區(qū)的發(fā)展不能局限于開發(fā)區(qū)本身，要帶動其他地區(qū)的發(fā)展，尤其是要帶動母區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，這是開發(fā)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。