第一篇：農村土地使用權流轉機制立法探索

農村土地使用權流轉機制立法探索

摘要：農村土地使用權流轉對城鄉一體化發展和農民權益保障具有重要意義。但現有農村土地使用權的流轉存在諸多問題。從宏觀上看，農村土地流轉制度相互沖突，流轉主體不明確，流轉范圍和方式存在限制，實施困難。在具體的環節中，無論是農村土地承包經營權、集體建設用地使用權，宅基地使用權的設立、流轉，還是配套的保障措施的形成上都存在較大漏洞。針對這些問題，應從立法方面進行推進，取消對農村土地使用權流轉的不合理限制，形成科學、可操作的流轉程序，完善相應的登記制度，探索農地以用代征的新路徑，建立起與當前社會發展相適應的農村土地使用權流轉法制體系。

關鍵詞：農村土地使用權；土地流轉；流轉機制

中圖分類號：F302.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0008-07

引言

改革開放以來，中國經濟快速發展，城鄉居民收入水平和生活質量不斷提高。然而，城鄉二元結構的存在，制約了農村發展，拉大了城鄉發展的差距，嚴重影響城鄉一體化發展。究其原因有兩大方面，一是限制性的戶籍制度，二是不科學的農村土地使用權流轉制度。2013年11月12日中共中央在十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），明確提出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”同時，確立通過戶籍和農村土地流轉的改革實現城鄉一體化的對策。2014年7月30日國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）規定“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生、計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。”這標志造成城鄉二元差異的身份因素――農業與非農戶籍制度即將被取消，其中還要求建立與戶籍制度相適應的土地制度，這對農村土地使用權流轉的改革具有重要意義。農村土地使用權的流轉屬于農村土地產權制度的一部分。因而土地的產權安排不僅影響土地自身的處置，還影響附著在土地上的其他資源的配置[1]。故接下來的任務便是按照《決定》的精神加快推進農村土地使用權流轉制度的改革，盡快解決城鄉二元土地使用權流轉的平等性問題，進一步縮小城鄉二元差距，實現全民共同富裕。然而，農村土地使用權流轉千頭萬緒，需在法律上進行認真檢視，以繼往開來的態度認識現狀，并就存在的問題尋求解決的路徑。

一、農村土地使用權流轉的法律規定

（一）憲法

我國憲法第十條規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”憲法明確禁止土地所有權轉讓，其中包括農村土地的所有權；但同時又為農村土地使用權的轉讓提供了依據。

（二）物權法

《物權法》第一百二十八條、一百三十三條對家庭擁有的土地承包經營權和其他方式取得的四荒地上的土地承包經營權的流轉規定：前者可以采用轉讓、互換、轉包等形式，后者可以以轉讓、抵押、入股及其他形式轉讓。在農村集體土地建設使用權流轉方面，《物權法》除了第一百八十三條規定：“鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。”第一百八十四條規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外”，表明宅基地、自留地等農村集體土地除法律規定之外，不允許通過抵押流轉，至于買賣方面，則是轉引其他法律規定。地役權由于不能單獨流轉，須依賴主權利流轉，此在《物權法》中亦有明確規定。

（三）土地管理法

《土地管理法》中第二條規定了土地使用權可以依法轉讓，但僅是特殊情況下允許。該法第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準。”第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”該條明確規定了農村集體建設用地使用權流轉的情形，以此來看農村集體建設用地使用權的抵押入股受到了限制。

（四）農村土地承包法

《農村土地承包法》在第二章第五節中對家庭承包形式的土地承包經營權進行了規定，明確了轉讓、互換、出租和轉包等其他方式，允許農戶以土地承包經營權入股的形式從事合作社經營，并就條件和程序做出了規定。該法第四十九條規定了其他方式所獲得農村土地承包經營權的流轉方式，包括轉讓、出租、抵押和入股等其他方式，較家庭形式更為寬松。

（五）其他有關規定

《擔保法》第三十四條、三十六條和三十七條明確了農村集體土地使用權除荒地經發包方同意進行抵押外以及鄉（鎮）企業集體建設用地上的建筑物一并抵押外，一律不準抵押。涉及到草原、森林等特殊資源，其相對應的專門法律也作出了規定。由于農村土地使用權流轉事關國家農村集體土地管理、農民集體和農民的切身利益，具有復雜性，因而國務院及其下屬部門就農村土地使用權流轉出臺了一些文件及規章予以規范，其中有一些具有重要意義。國務院辦公廳于1999年發布了《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣的通知》，強調農村集體土地使用權除非在“破產、兼并等致使土地使用權必須轉移的，應當嚴格依法辦理審批手續”時方可用于非農業建設轉讓，同時禁止向城市居民出售住宅。2004年國務院發布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”2004年國土資源部發布《關于加強農村住房用地管理意見》規定：“嚴格禁止城市居民購買農村住房用地，并且建設在這種土地之上的房屋不予頒發土地使用權證書。”2009年國土資源部發布《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》提出：“除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃，依法取得并已經確權為經營性的集體建設用地，可采用出讓轉讓等多種方式有償使用和流轉，以后，根據各地集體建設用地出讓轉讓等流轉實踐，總結經驗，再推進其他符合條件的集體經營性建設用地進入市場。”地方上有關農村土地流轉規定具有典型意義的是《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（2005年）、《河北省集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》（2008年）。

二、農村土地使用權流轉存在的問題

農村土地使用權流轉牽扯多方面的利益，管理上也為多頭。由于立法滯后、不科學，規章及規范僭越法律的情況時有發生。再者，三級農村土地中的集體所有權，造成流轉主體不明確，監管上存在漏洞，流轉程序和管理不科學，流轉秩序混亂，使農民的利益遭受重大的損失。

（一）制度上的沖突

《物權法》和《擔保法》規定農村集體建設用地使用權不得單獨抵押，對采取其他方式進行流轉的則在《土地管理法》中規定，而《土地管理法》第六十三條的規定允許符合土地利用總規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生移轉。2009年國土資源部出臺的《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》，規定符合規劃并確權的農村集體經營性建設用地使用權可以采取出讓等多種方式流轉，并在積累經驗的基礎上還要繼續推進農村集體經營性建設用地的使用權流轉范圍。為了防止法條理解錯誤，筆者專門查閱了全國人大對《土地管理法》第六十三條的法條釋義，雖然該釋義是對1998年頒布的《土地管理法》的釋義，但是1998年的立法與2004年修改后的立法在六十三條的規定上并無不同，故還可適用。在查閱過程中筆者發現，釋義較法條的字面意思更為嚴格，對于破產、兼并導致的集體建設用地使用權的要求是“必須是依法取得的建設用地使用權，并隨廠房等一同轉移的，如果是農用地，或土地上沒有房屋等設施的將不得轉讓”[2]。

部委之間規定也存在沖突，1999年國務院辦公廳出臺的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣的通知》[3]與國土資源部文件規定上是沖突的，即在國土資源部的規定生效的情況下，筆者通過查詢國務院法制辦公室的網站發現1999年的文件仍是有效。

地方的試點規定與法律之間的沖突也很多，典型的如：2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》中就允許農村土地建設用地使用權的轉讓，甚至是單獨轉讓，完全打破了《土地管理法》的限制性規定。

這些情況，一方面反映出農村土地使用權流轉的迫切需要；另一方面也反映出對于農村土地使用權流轉法律規定的混亂。盡管與法律沖突的規定可能更符合現實，但是對法律的僭越必然引起實踐矛盾和不確定性。

（二）農村土地使用權的母權主體不明確

除了國家所有歸集體使用的土地外，其他的農村土地為各個農民集體所有。這些集體經濟組織便是農村土地使用權的母權主體（所有權主體）。根據《土地管理法》規定，現存的農民集體土地所有權的主體可以分為鄉（鎮）集體經濟組織、村集體經濟組織和村民小組三級所有。這種三級所有是過去人民公社化時期的人民公社、生產隊和生產小隊的翻版。不同的利益相關者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之間往往又是相互制約甚至是沖突的，因而必然構成相互交織的極其復雜的多元利益關系[4]。所有權主體范圍上的三級所有，造成權利主體的模糊，管理上混亂、矛盾，嚴重影響農村集體土地使用權的設立與后續的流轉，引發農民土地利益分配中的沖突，是一個亟待解決的問題。

（三）農村土地使用權的流轉限制不合理

《土地管理法》《農村土地承包法》明確規定了農村土地使用權的流轉限制，但這些限制性規定，并沒有得到充分執行。由于欠缺合理的流轉模式及登記制度的引導，引發農村土地使用權流轉過程中的混亂。

1.農村土地承包經營權的設立、流轉存在問題。其一，依照《農村土地承包法》規定農村土地承包經營權的流轉，不以實質登記為要件，登記在流轉中僅為對抗要件。由于缺乏實質主義的登記制度，造成農民忽略登記，在流轉中因未登記而難以對抗第三人。其二，農村土地性質認定欠缺合理的標準，在現實中，一些本屬于家庭承包范疇的農用地，被認定為四荒地，從而直接通過設立土地承包經營權將農村土地使用權流轉給集體以外的主體，加之集體表決程序流于形式，導致農村土地使用資源不當流失。其三，有些地區村集體為了牟利，將集體的農用土地以出租的形式供集體外的主體使用，以規避有關農村土地使用權的法律規定，但其約定租賃的時間往往超過20年，違反了合同法的有關租賃期限的規定。其四，大多數土地承包經營權的流轉都是農民私下進行的，根本不向發包方備案或申請，作為農村土地的所有者的村集體，在土地承包經營權流轉中的知情權和監督權根本未發揮作用[5]。其五，目前農村干部對此缺乏應有的重視，缺乏對農業發展中適度規模經營的認識，將土地流轉看成農戶個體的問題，其利益關系只限于農戶和業主之間，缺乏統籌管理，對之采取聽之任之的態度[6]。

2.宅基地使用權流轉混亂。根據相關規定，宅基地及宅基地上的房屋不允許轉讓給集體外人員，但現實中存在大量集體外的人員，特別是城鎮居民，到農村置地建房或者購買住房。比如有些地區，流轉發生的地域主要出現在城鄉結合部，尤其是在大城市的城鄉結合部[7]，為了搭上房價上漲的順風車，未經合法程序，將一些地塊集中起來，興建小別墅，然后賣給城鎮居民。由于沒有土地使用權，這些房屋成為小產權房，其中也不乏違章建筑，隨時面臨被拆除的危險。再者，一些農民基于利益目的，以流轉不合法提訴，主張買賣合同無效，要求返還宅基地及其上的房屋，造成一些購買者房財兩失，增添了許多社會矛盾。

3.農村建設用地使用權流轉亂象橫生。法律對農村集體建設用地使用權流轉的規制十分嚴格，但由于城市經濟快速發展，國有建設用地使用權指標緊俏，很多人將手伸向了農村集體建設用地。由于法律規制過苛，農村集體建設用地使用權基本上處于一種黑市交易的狀態。黑市狀態下的農村集體建設用地使用權的流轉，缺乏合理的流轉程序和規則，甚至還存在占用耕地的情況。很多農村建設用地的流轉是違法的，不可能被登記或者承認，故出現巨大的交易風險和社會糾紛。

（四）農村土地使用權的價值實現受到限制

農村土地使用權的使用目的和流轉的限制，會造成兩方面危害，一是可流轉的土地使用權因目的限制，不能與國有土地平等流轉，轉讓價格較低，導致收益遠低于國有土地；二是為了解決城市發展用地需要與國有土地建設用地使用權指標有限的矛盾，政府采取征收的手段，將農村土地征收為國有，繼而轉化為國有土地上的建設用地使用權用于出讓。土地征收本以公共利益為目的，但是現實中某些地方政府為了擴大政績或者因為其他因素，對農村土地進行不合理征收。更有甚者，征地單位未經審批便對農村耕地進行征收，為了暴利進行非公益開發，且對失地農民的補償標準偏低，使他們難以維持生計[8]。

三、農村土地使用權流轉制度重構

農村土地使用權流轉制度的重構，要以農民利益與公共利益的統一為基礎，做到統籌兼顧。

（一）建立完備的農村土地承包經營權流轉機制

農村土地承包經營權是設立在農村土地上的用益物權，其中涉及農民集體所有土地和國家所有由農民集體使用的土地。后者有在國家土地使用權上設定農村土地承包經營權的情況，這可認為是對國家賦予農村土地使用權的轉讓，與基于農村土地所有權而設定的用益物權有所不同，但從非征收關系的角度看，并不影響農村土地承包經營權流轉的制度設計。

1.拓展設立范圍和方式。在發包方面，鑒于農村家庭承包土地能力有限，對于非四荒地的承包主體，應擴張到有能力承包經營的非本集體經濟組織企業或個人，防止土地閑置。但鑒于農村土地承包經營權仍屬于優先照顧本集體成員，故在擴大集體經濟組織成員外主體承包經營權范圍時，同等條件下優先發包給本集體經濟組織內的農戶。在程序上，類比四荒地的要求，對集體經濟組織外主體設立土地承包經營權，要經過集體民主程序通過，報鄉（鎮）政府批準，采取招標、拍賣、公開協商的方式取得。至于農民集體經濟組織設立農村土地承包經營權的方式也可以拓展，如出讓、抵押、入股、信托等形式。

2.創新流轉方式。在流轉方面，除保留原有流轉形式外，應對列舉的流轉形式進行拓寬，并規定在這些流轉形式下行使農村土地承包經營權的內容。

第一，盡管農村土地承包經營權允許以轉讓、轉包、出租方式流轉，但為了避免農村土地承包經營權如此流轉變相成為炒地皮，對農村土地承包經營權的流轉后的使用年限要有明確的規定。具體設計，權利人取得農村土地承包經營權后，耕地在2年內、草地在3年內、林地在5年內不得轉讓，若確實有特殊需要轉讓，須經村集體經濟組織審查認為屬于特殊情形，經同意可以轉讓，經報備可以轉包、轉租，而再一次流轉也要按照同樣的期限和程序進行限制，其中轉包和轉租還要經最初的土地承包經營權人的同意。

第二，以農村土地承包經營權設定抵押，依照《物權法》有關抵押的規定進行，但也要考慮到抵押權行使時要保證流轉后的農村土地承包經營權依然為農業用途。農村土地承包經營權與建設用地使用權不同在于農業用途，抵押時承包經營權土地上的一些作物也要一并抵押。按照現有法律規定，轉包和轉讓不允許超出農村土地承包經營權設立時確定的使用年限，但這樣對于側重價值擔保的抵押權就會產生很大的影響（農村承包地使用目的的限制性，變價有難度，從擴張使用價值來塑造價值），故立法中應允許對某些土地承包經營權設立抵押權，在法定條件下，可以由抵押權人要求抵押人順延承包時間，筆者認為順延承包時間累積不得超過5年，順延的費用由抵押人承擔，農民集體組織無正當理由下不得反對。允許土地承包經營權人就一定期限內的土地承包經營權作為成立抵押，比如土地承包經營權距到期還有25年，而合同期屆滿后還剩24年，那么可就其中的4年土地承包經營權為抵押，而后20年期限的農村土地承包經營權可以為繼續抵押，以此增強融資功能。

第三，完善農村土地承包經營權入股形式流轉。《決定》中提及農村土地承包經營權通過入股發展農業產業化經營。入股的形式，只要不違反承包合同約定或者法律規定，發包人不得反對。筆者認為，農村土地承包經營權以入股的形式進行流轉，流轉的對象要以從事農業建設的經濟體為限。農村土地承包經營權入股后便成為經濟體的財產，原承包主體喪失權利人地位，成為股東。故在農村土地承包經營權到期后應由經濟體按照國家法律規定主張續包，續包時同等條件下具有優先權，但需要經過村集體民主程序通過和鄉（鎮）政府批準。

（二）建立城鄉統一的建設用地市場

《決定》中提出農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，形成統一的城鄉建設用地市場。

1.完善農村集體經營性建設用地使用權的設立。農村集體經營型建設用地使用權的設立要明確農村集體經營型建設用地的用途，從《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》的第八條第一款規定來看，農村集體經營性建設用地使用權主要用于工商企業，包括個體戶，至于是否為本集體內的企業則不論，該辦法第五條規定禁止這類經營型建設用地用于商品房和住宅建設。今后的立法可以借鑒此辦法，允許對本集體外的企業或個人以工商業經營為目的而設立集體經營性建設用地使用權，但本集體經濟組織內的經營企業或個人在同等條件下應有優先權。一般情況下，農民集體外的企業或個體戶對于農村建設用地使用權的出讓，應采取招標、拍賣、掛牌或者公開協商的方式在土地交易所進行交易。唯有涉及農民集體重大利益的情況下需要經過村集體民主程序通過，應符合規劃要求，且要向上級行政管理部門申請、審批。農村集體經營性建設用地使用權的年限應設定最高年限，可以比照國有用地的年限規定。當該使用權屆滿，屆滿時的使用權人可以主張續期，在同等條件下享有優先權。

2.科學設計農村集體經營性建設用地的流轉機制。農村集體經營型建設用地使用權的流轉，要區分不同的形式，具體情況具體設計。

首先，以轉讓、出租和入股的方式流轉集體經營建設用地使用權時，受讓人、承租人或入股人需為從事工商業經營的主體。出讓合同有特殊約定的，還要符合特殊約定。至于其他限制條件則依照出讓時的法律規定來適用。至于流轉是否要征得村民集體同意，筆者認為不需要其同意。畢竟該土地使用于非農業經營，且對農民后續直接利益影響不大，無需管制過嚴。

其次，以抵押或者信托的方式流轉集體建設用地使用權，抵押權人和受托人無須為特殊主體要求，但是抵押權實現時受讓人及受托人進行投資的，應該符合經營性建設用地的主體要求及行業要求，其他條件則類比轉讓的規定。在抵押權的設定上，集體經營性建設用地使用權，應作保值延期的規定，其原因是，工商業用地緊俏，抵押時土地上之建筑物亦一并為抵押，價值時間磨損不嚴重。即便是單獨轉讓的使用權，也因不以農業建設為限制，以及續期優先權的保障，雖有主體工商業主體營業限制，但市場較廣，價值影響甚微，無需刻意做出激勵。

最后，農村集體經營性建設用地使用權可以單獨流轉，毋須以其上有建筑物為構筑物一并流轉的必要，但已有建筑物的須一并轉讓，避免房地一體轉讓原則破壞，造成法律關系復雜化。同時對流轉方式上要留有兜底余地，授權下位法，以備將來之需，至于其他方面的一些規定可以準用國有建設用地的相關規定來參照立法。

（三）謹慎推行宅基地上房屋財產權的流轉

農村房屋產權流動的理論邏輯，在本質上是農村土地產權制度改革轉型時期農村房地物權制的安排[9]。在諸多農村土地使用權的設定上，宅基地使用權是最具有福利性的權利，由于宅基地使用權的設立目的在于保障農民集體成員的居住權利，故認為在宅基地的取得上依然要實行“一戶一宗宅基地”“宅基地不得單獨轉讓”“宅基地房屋轉讓、出租，不得再申請房宅基地”“非本集體成員不得申請宅基地”。此并非是要完全限制宅基地上房屋的流轉，只是為宅基地上房屋的流轉確定一個范圍。首先，允許轉讓宅基地上的房屋所有權給本集體之外的主體，但僅限于五種情形：第一種情形是因合法原因獲得兩宗以上的宅基地；第二種情形是該農戶在其他集體或者城鎮有自己的住房；第三種情形農戶失去集體成員身份；第四種情形是宅基上的房屋設定抵押而抵押權實現；第五種情形是非本集體成員受讓宅基地上房屋后再次轉讓。同時要確保同等條件下，本集體無宅基地或者宅基地面積未達到法定限定面積的集體成員有優先購買權。其次，本集體以外的主體通過轉讓獲得宅基地上房屋的所有權后，由法律規定宅基地的使用期限，使用期限的起算點自受讓人從本集體成員受讓房屋所有權之日起算。如果在使用期間屆滿前其獲得集體成員資格或又轉讓給本集體符合要求的成員，則允許該使用期限在屆滿時不適用。宅基地使用權屆滿前或者房屋毀損，宅基地使用權回歸到集體，至于宅基地上的房屋仍在的，集體可以通過折價補償來解決。再次，允許在宅基地的房屋上設定抵押權，但抵押權實現時，適用轉讓宅基地上房屋的規定。最后，宅基地上的房屋可以出租方式流轉，且條件不受轉讓方面的限制，僅以一般限制作為條件，但假租賃之名，行轉讓宅基地房屋之實，一經認定，本集體可以向法院起訴，確認性質。

（四）建立統一的農村土地使用權的登記制度

如果農村土地使用權流轉的限制執行放寬，農村土地使用權的流轉的安全就會成為一個亟待解決的問題。為了充分保障農村土地使用權流轉的安全，應對農村土地使用權所有的流轉過程都要到登記機關進行統一登記，并且由登記機關發給權利證書，確立登記的實質效力，不登記則農村土地使用權設立和流轉并不能確認為使用權的變動。在登記技術上，最好將集體所有土地劃分成塊到登記機關備案，以此方便登記上的形式審查和使用權查詢，也有利于保障農村土地使用權在流轉中的安全。

（五）嚴格限制國家對農村土地征收，采取以用代征的新模式

《決定》中提出要縮小征地范圍，嚴格征收程序，故在修改《土地管理法》時，應明確公共利益的標準和等級，有針對性地采取征收或者其他替代措施來代替征收，以保證農民的合法權益。

1.在涉及國家安全、重大國家利益和社會利益時，應允許國家對農村土地進行征收，但征收的程序一定要公開化，保證農民的知情權、參與權和協商權。征收的程序應變更為“申請征地―預公告―協商補償安置―報批―審查批準―公告―實施補償安置―供地”[10]。

2.對一般性的公益，政府可以用征收方式獲得農村土地所有權，但程序要相對嚴格。在上一段提到的征收程序之前，要形成明確的公益實施方案，并召開聽證會，聽取各方――特別是被征地農民的意見。在申請征地時需將聽證會的意見形成書面材料一并提交，審批機關要進行嚴格的初級審批，方可進入預公告等后續程序。同時監督被征收的農村土地是否按照原定規劃用于公益，如若未使用于公益目的，則有必要采取相應的措施。

3.對一些公共利益的模糊地帶，比如不單純為公共利益，其中還夾雜著商業利益、個人利益和政績而需要使用農村土地的，則不允許通過征收獲取農村集體土地的所有權。如果涉及政府參與使用的，可由政府采取租賃等形式來取得農村建設用地使用權。對于其中涉及的部分公共利益，則允許政府在土地交易所之外，通過協商的形式，與農民土地所有權代行主體訂立農村土地使用權合同，并在登記機關辦理登記，至于其他程序則按照農村集體經營性建設用地使用權的相關程序執行。需要注意的是，當涉及農用地使用則需要經過必要的審批手續，在涉及交易的土地上，之前如果已經設定了權利，可由政府與權利人協商，經同意后，通過給予適當補償滌除土地上的權利。

4.對開始出于公益而征收的土地，而后未能用于公益性建設的情況，應設定特別程序，以保護農民的合法權益。在發現征收土地并按規定使用未用于公益目的，而挪作他用，原集體所有權人可以向土地使用權出讓部門主張，就用于非公益使用時的收益扣除征收補償、政府土地平整等費用后，按照一定比例分配利得，并促其糾偏。但被征收的土地，剛開始用于公益使用，而后來因為調整，經依法規劃轉為非公益使用，則原集體所有權人不得主張分配。

5.毋庸置疑，農村建設用地的社會資產價值日益呈現，這就更加強調規范農村集體用地交易行為的重要性，也是當前農村土地制度改革的重要方向[11]。盡量減少農地征收的范圍，加快農地自由流轉市場的建立，繁榮合法的土地交易市場，土地的真實價值將會在市場中依據市場規律而形成，減少了行政干預，真正回歸價值本身[12]。

四、結語

農村土地使用權流轉制度構建認識前提是：從社會整體利益出發來解決對集體土地所有權附加的諸多限制[13]。農村土地制度改革是在堅持農村土地集體所有權前提下的改革，不是土地私有化改革，是集體土地所有權制度的完善，改革是為了更好地實現農村土地集體所有權的目的[14]。因而，農村土地流轉應在保證社會主義公有制主體地位的前提下尋找解決的路徑。理念上既要保證社會主義公有制的主體地位，也要避免國有化的極端。對于農村土地使用權流轉，曾經存在過兩類比較極端的觀點，一個是將土地完全私有化，成立農民的土地私有權，再一個便是通過征收將所有的農民集體土地國有化。將農民集體土地分配給農民私有的理由是，要保證耕者有其田，保證農民在土地權利上的完整。這種觀點不僅與我國憲法規定相違背，且其真實本質是為資本奪取中國土地大開方便之門[15]。通過征收程序將土地完全國有化則是另外的一種極端，存在諸多不合法和不合理之處。以《決定》內容為藍本進行統一的立法和法律梳理，對《物權法》《農村土地承包法》和《土地管理法》進行統一的構建是農村土地使用權流轉未來的方向。

參考文獻：

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第二篇：農村土地使用權流轉問題初探

農村土地使用權流轉問題初探

摘要：黨的十七屆三中全會再次重申了允許農村土地使用權以多種形式進行流轉，發展適度規模經營。中央為什么要再次強調這一問題？近年來農村土地使用權在流轉過程中存在些什么問題？如何依法有序地引導農村土地使用權合理流轉，成為當前理論工作者和實踐工作者共同關注的問題。

關鍵詞：農村土地使用權；農業規模化經營；現代農業；助推器

胡錦濤總書記十七屆三中全會前夕在安徽鳳陽縣小崗村考察工作時強調：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”這一基本思想在十七屆三中全會《決定》中得到了充分體現。農村土地使用權的流轉并非新事物，2005年我們就已頒發了《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》，那么，中央為什么現在又要進一步強調農村土地使用權的流轉問題？近年來農村土地使用權在流轉過程中存在哪些問題？如何揭示其內部規律，找出問題根源，引導規范農村土地使用權依法有序流轉？本文將試圖濰坊市為例對上述問題加以初步探討。

一、農村土地使用權流轉是現階段農村經濟發展的客觀要求在穩定和完善集體土地家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，既是黨的一貫政策，也是農業發展的客觀要求，是我國農業邁向現代化的必由之路。

1、農村土地使用權的流轉是農業規模化經營的現實需要。中國目前實行的家庭聯產承包責任制，曾經大大解放了農村生產力。但隨著農村新形勢的發展，隨著現代農業規模化經營的需要，現行土地承

包制已出現一些不適應。主要是把土地等生產要素分散在一家一戶，制約了土地規模經營。據全國政協常委李德水介紹，在中國南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個甚至更多地塊。這種分散經營的生產方式，難以推廣使用先進科學技術，也無法與大市場全面對接。建設現代農業，必然要求采用現代的科學管理辦法組織管理農業，由貿、工、農一體化的規模經營方式，取代千家萬戶分散的小農經營方式，使農業經營逐步實現產業化和規模化。而現實的問題是：由于承載著現代農業發展基礎的土地分散到千家萬戶，如果沒有合理的流轉，就很難形成規模。各地實踐表明，通過流轉，土地向種植大戶、能手和企業集中，使規模化經營、標準化生產得以迅速發展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮土地流轉服務中心通過租賃、轉讓等流轉形式，為金絲達集團集中土地1萬多畝，用于規模化、標準化種植綠化苗木，帶動當地發展綠化苗木10萬多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來積極探索規模化、農場化種植的路子，在部分鄉鎮租賃農戶承包地建立煙葉農場，目前，農場總數已達57處17510畝。

2、農村土地使用權的流轉是農業增效、農民增收的現實需要。加快農村土地使用權合理流轉，可有效解決目前農村想種田的人無田可種、不想種田的人又不能不種的問題，促使土地向種養能手、經營大戶集聚，吸引工、商、貿企業加盟投資經營農業，有利于建設一定規模的特色農產品基地。通過運用高新技術發展種養業、加工業，有效地打破當地傳統農業狹小封閉的區域界限，促進農業的對外開放，改造提升當地的傳統農業，拉長產業鏈。同時，通過示范基地、農業園區的示范、輻射、帶動作用，提高農業生產水平，促進周邊地區的農業發展，促進農業增效、農民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮夏坡村300個農戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮煙站，發展黃煙生產，農戶獲得流轉收益48.5萬元，畝均970元，經濟效益翻了一番多；

而轄下臨朐縣上林鎮張閣店村通過土地流轉，發展瓜、果、菜生產，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農民增收效果明顯。

3、農村土地使用權的流轉是農業產業化深化升級的現實需要。土地使用權科學合理地流轉，促進了優勢產業向規模化、集約化方向發展，優化了農業種養結構，加快了農業標準化生產和農村勞動力轉移進程，從而為農業龍頭企業提供了量大質優的農產品和豐富的剩余勞動力，增強了農業龍頭企業在國內外市場競爭力，促進了農業產業化的深化升級。如濰坊轄下的諸城市農產品加工龍頭企業通過土地流轉在農村建立“原料生產車間”，變“公司加基地連農戶”的運作模式為“公司加農場帶農戶”，直接吸收農民當工人，從源頭上打造產業化、標準化鏈條，促進了農業產業化深化升級。

二、現階段農村土地使用權流轉中存在的主要問題

從對濰坊市各縣區的調查情況看，受經濟發展狀況、勞動力轉移情況和社會環境等因素的制約，農村土地使用權在流轉過程中主要存在以下問題。

1、部分農民存在思想疑慮。認識問題是制約目前各地土地流轉緩慢的主要原因。突出表現在，由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農民想將土地承包經營權進行流轉而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，甚至粗放經營也不愿意放棄土地經營權。就連地處中心城市郊區的農民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業賺不到錢也可以回來種田，將來年紀大了，還可依靠土地養老，心理踏實。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉。

2、部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來，有些地方的農業規模經營沒有太大進展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕

麻煩。覺得土地都包給農民了，中央又強調土地流轉要遵循自愿的原則，沒有必要去自找麻煩，因而缺乏主動出擊的意識，沒有積極主動地做好引導服務工作，在土地流轉的條件和時機成熟上沒有起到“推一把”的作用。

3、土地流轉的操作程序不規范，農民缺乏合同意識。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。相互之間的轉包、轉讓往往以口頭協議的形式進行，不遵循一定的程序和履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。口頭協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調查表明，簽訂土地流轉合同的只占10%，絕大多數只是口頭約定、君子協議，留下了許多隱患。

4、土地流轉的中介組織不健全。目前各地尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。個別地方盡管建立了流轉中介組織，但真正按市場經濟法則進行土地流轉的并不多。流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導致流轉不暢。調查中，濰坊轄下的坊子區的一些農民反映，由于缺少中介組織，往往出現轉讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉。

三、完善農村土地使用權流轉的建議與對策土地是農民的命根子，在當前農村社會保障還沒有建立健全的情況下，必須以發展現代農業為動力不斷創造土地流轉的需求，推進農村土地使用權的依法有序流轉，更好地發揮土地流轉在發展現代農業、建設社會主義新農村中的“助推器”作用。

1、尊重農民話語權，讓農民在土地流轉中真正受益。農民在流轉過程中往往是弱者，他們缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預見性，甚至缺少話語權。舉例來說，在經濟發達的一些地方，有農民與企業簽訂了土地承包經營權流轉合同，按當時的土地產出效益

為基數確立了補償標準。但土地在不斷增值，農民卻不能分享土地增值的收益，往往引發糾紛，甚至發生嚴重的沖突。因此，要完善土地流轉制度，應該一方面要尊重農民意愿，尊重農民話語權，提供多種流轉方式供農民選擇；另一方面要合理評估土地價值，增強合同的科學性、嚴肅性，既保證農民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉讓期間的穩定，發揮土地規模經營的效果。

2、遵循土地流轉原則，保障農民的合法權益。土地承包工作政策性極強，建立規范有序的農村土地承包經營權流轉機制，明確所有權，穩定承包權，搞活經營權，依法維護農民群眾的合法權益，是維護穩定、構建農村和諧社會的關鍵。一是堅持“確保所有權、穩定承包權、搞活使用權”的原則。家庭承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是黨在農村的一項基本政策，要長期堅持。二是堅持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個人都不得違背農戶意愿，強迫流轉。做到以人為本，科學推進。三是要堅持土地流轉的主體是農民，農村土地承包者擁有土地收益和處分權。在引導農村土地流轉中，流轉收益要歸農戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農村穩定。四是堅持可持續發展的原則。經營者不能損害生態和生產環境，不能搞掠奪式經營和隨意改變土地的用途。

3、搭建流轉載體，建立土地流轉中介服務組織。諸城市枳溝鎮、昌邑市宋莊鎮等地在實踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉的中介服務組織。由集體經濟組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機構，從事介紹流轉對象、幫助審查接包方資格、提供有關業務咨詢等。中介組織要建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開對外發布可開發土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉交易的成功率。在雙方協調一致前提下，中介組織幫助辦理流轉手

續，同時為承租者提供信貸、技術、物資等服務，妥善處理土地經營過程中發生的矛盾和問題，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益，從而使土地流轉與農業結構調整實現雙贏。

4、規范運作，加強對土地流轉的監管。土地流轉涉及多方面的利益，必須健全制度按規范程序進行。土地流轉關系確定后，應當簽訂合同，并報農業承包合同管理部門和村集體組織備案。要統一土地流轉合同文本，實行微機化管理，加強指導監督，對土地流轉情況進行專項檢查，按照農業部《流轉管理辦法》要求，進行規范完善。縣農業行政主管部門要加強對農村土地流轉工作的管理，建立農村土地流轉信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發布工作。要建立農村土地流轉仲裁制度。對農村土地流轉合同的執行和糾紛的處理進行跟蹤、調解和仲裁，確保農村土地流轉工作公平、公正、合理，維護農民合法權益。

完成于2008年11月

第三篇：巨鹿縣農村土地使用權流轉調研報告

巨鹿縣農村土地使用權流轉調研報告

當前，農業和農村經濟已進入了一個新的發展階段。農村家庭聯產承包責任制實現了土地分戶經營，使廣大農民群眾獲得了經營自主權，也極大地調動和提高了農民群眾的生產積極性，有力地推動了農業發展、農民增收、農村穩定。隨著農村經濟的不斷發展，土地使用權流轉作為一種制度創新，在農村中出現，這反映了生產要素的合理流動和優化配臵，使農民與土地的關系從過去的依附關系變成具有相對彈性的分離關系，是農村經濟發展、農村勞動力轉移的必然結果。

一、巨鹿縣：深入推進土地開發整理

近年來，河北省邢臺市巨鹿縣大力實施土地開發整理、復墾。2002年以來，先后投資9000多萬元，立項44個，新增耕地20000多畝，連續9年實現耕地占補平衡有余，每年項目區群眾增收4000多萬元。2007年10月，邢臺市在巨鹿項目區召開了全市土地開發整理項目觀摩會，該縣經驗在全市推廣。近5年來，巨鹿縣國土資源局連年被河北省國土資源廳評為“土地開發整理先進單位”；2009年5月，國土資源部、農業部授予該局黨委書記、局長苗澤民“全國基本農田保護工作先進個人”榮譽稱號。

健全完善組織保障體系。巨鹿縣政府高度重視土地開發整理工作，專門成立了土地開發整理工作領導小組，強化項目指導、協調、監督，制定了《巨鹿縣土地開發整理專項規劃》，實行專人分包項目責任制，明確分工，落實責任。健全完善制度保障體系。該局制定了《巨鹿縣土地開發整理項目管理暫行辦法》，建立健全了土地開發整理項目管理制度，嚴格落實“六制”：項目法人負責制，項目工程招投標制，項目合同制，項目工程監理制，項目公告制，建立日匯報、月報表及檢查制度。健全完善項目質量管理體系。由國土、水利、農業、林業、電力等部門技術人員負責對項目建設進行技術指導。健全完善項目資金安全體系。嚴格按照《土地開發整理項目專項資金使用辦法》管理和使用資金，并根據《土地開發整理項目預算編制定額標準》進行預算編制，確保預算編制的科學性、合理性。健全完善項目后期管理體系認真落實基本農田管理制度，縣政府與項目所屬鄉村簽訂后期管理目標責任書，強化對土地開發整理成果的監管。

二、巨鹿縣：土地流轉的背景和原因

巨鹿縣位于河北省南部，地處古黃河、漳河沖積平原上。東與南宮、廣宗兩縣相連，西與隆堯、任縣交界，南與平鄉縣接壤，北與寧晉、新河縣毗鄰。面積648.1平方公里。縣人民政府駐城關，距省會石家莊105公里。該縣縣轄6個鎮、4個鄉：巨鹿鎮、王虎寨鎮、西郭城鎮、官亭鎮、閻疃鎮、小呂寨鎮、堤村鄉、張王疃鄉、觀寨鄉、蘇家營鄉。

巨鹿縣地勢平坦，土壤肥沃，農產品物產豐富，林果業得天獨厚。盛產棉花、小麥、谷子、花生、大豆、紅薯、銀花、枸杞等，而且是久負盛名的“杏杞”之鄉、銀花之鄉。現有串枝紅杏、枸杞各5萬畝，銀花12萬畝。串枝紅杏以其面積大、品質好，曾先后被國家有關部門確定為“全國杏良種示范推廣基地縣”、“串枝紅杏商品基地縣”和“串枝紅杏出口基地縣”；巨鹿枸杞被中國醫藥研究所命名為“01”血杞。巨林牌銀花為優質中藥材，其規模、產量居全國之首。豐富的杏、杞、銀花資源及其系列產品聞名華夏，享譽國內外。還有5萬畝鴨梨、蘋果、桃及5萬畝蔬菜可供加工。該鄉烤煙從1996年開始試種以來，至今已走過了十多年的歷程。

由于土地分戶經營，地塊相對較小，給集中連片種植帶來困難。盡管縣黨委、政府采取多種形式，廣泛宣傳動員，出臺一系列優惠政策，鼓勵群眾大力發展“杏杞”生產，但是多數群眾思想上還是不能接受，少數想種植串枝紅杏或枸杞的農戶因不能集中連片，只能零星種植，規模小，效益低，直接影響群眾生產的積極性，致使全縣紅杏生產發展緩慢，種植面積一直上不去。為了有效地解決這一問題，實現“杏杞”規模種植，縣黨委、政府研究決定，在全縣大力推行土地流轉，組織鄉村干部進村入戶，廣泛深入地開展宣傳動員，使廣大群眾充分認識推行土地流轉對調整農業產業結構、發展農業生產、提高農業經濟效益、增加農民經濟收入的重大意義。在統一思想認識的基礎上，按照“依法、自愿、公平、有償”的原則進行土地流轉。

三、土地流轉的模式

1、轉包模式。指土地承包經營權人將其擁有未到期土地的全部或部分承包經營權轉移給本集體經濟組織內部成員,承包方與發包方的原承包關系不變。從轉包主體看,多數是缺乏勞力或在鄉鎮企業就業的農戶；從轉包范圍看,一般限于集體經濟組織內;從發展趨勢看,隨著農村城鎮化進程的加快,這種形式的流轉面-2-

積將有增無減。

2、租賃模式。指土地承包人作為出租人將其承包土地使用權出租給承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行為。這種租賃大體有兩種情況,一是承租人大多來自經濟落后地區,他們向經濟發達地區的農村轉移,并租種已轉移到非農產業的農戶的承包地。另一種承租人是來自國有企業的下崗職工。

3、委托模式。指在不改變土地承包經營權的前提下,將土地使用權委托他人經營。就委托雙方間的利益關系講,委托經營分有償、無償和補償3種。多數外出打工戶主要采取委托經營這種形式,隨著實踐的發展,這種形式極有可能向轉讓和租賃等形式轉變。

4、反租倒包模式。指在農戶自愿的前提下，由村里向農戶支付一定租金，將農戶承包地的使用權收歸村集體，村集體再將其租賃給外來的公司、大戶，或在進行一定投資后將其“倒包”給本村的部分農戶。該模式形式多樣，有的經過鄉村統一規劃和建設必要的設施后，以收取承包金形式發包給愿意承包的農戶或工商企業；有的由村集體統一經營，農戶承包田間管理，取得勞動報酬等。

5、股份合作制模式。農民在自愿互利原則下,以土地使用權折價入股聯合,使農民對土地的占有形式由實物形態變為貨幣形態,推動股權流轉、集中,形成規模經營。該模式目前主要有兩種類型:一是在非農業產業進行的。以集體經濟組織的資產與土地一起折價人股，參與土地股份合作組織的利潤分配。二是在純農業領域進行的、僅以土地經營權折價人股，參與人股產出的利潤分紅。

四、巨鹿縣：土地流轉中的幾點經驗經驗一：只有合理流轉土地使用權，才能有效整合土地資源，優化配臵生產要素，逐步實現農業產業化、工業化，全面提高農業質量和效益，促進農民收入持續穩定增長。要加快農業的發展，促進農民增收，核心在于不斷實現農村剩余勞動力的有序轉化，增加農民賴以生存的最根本的生產資料——土地的產出量，實現農業產業化、規模化，全面提高農業質量和效益，促進農業增效、農民增收。要解決好這一問題，只有在不斷深化農村改革、進一步穩定完善土地承包關系的基礎上，大力推行土地使用權的合理流轉，逐步實現土地集約化經營，才能加快農業產業結構調整步伐，使農民在有限的土地上獲取更多的收益。

經驗二：只有合理流轉土地使用權，才能有效解決農村經濟發展中出現的-3-

一些深層次的矛盾和問題，實現農村經濟的突破發展。隨著市場經濟的快速發展和農業產業結構調整步伐的加快，在農業和農村經濟發展過程中一些矛盾和問題逐步顯現出來，特別是人多地少、勞多地少的矛盾日益突出，農村有30%左右的勞動力常年外出務工，部分農戶脫離土地從事非農產業，出現土地撂荒無人耕種的現象，造成土地資源浪費，給農業產業結構調整帶來困難。另外，農戶家庭經營生產，雖有其自主權，且利益直接明顯，但這種小規模經營與大市場經濟難以接軌，不利于勞動力資源和土地等生產要素的合理配臵，無法實現規模經營，集約經營。要解決這些問題，就必須在穩定和完善土地承包經營制度的基礎上，推行土地使用權合理流轉。

經驗三：推行土地使用權合理流轉必須因地制宜，因勢利導，不能強制推行。要在穩定家庭承包經營制度的前提下，以農戶為主體，堅持“依法、自愿、有償、公平、有序”的原則，切忌強迫命令。特別是要加強對《土地承包法》等相關政策法規的學習宣傳，正確引導和規范農村土地流轉工作，以保護農民的合法權益和長遠利益。鄉、村、組干部應積極為土地流轉提供信息、做好協調服務工作，促進土地使用權流轉的健康順利進行。

農村土地規模經營是農業現代化的必由之路。在現有土地承包關系保持穩定并“長久不變”這一政策背景下，以及相當長期內土地還將承載社會保障功能這一基本國情條件下，不能依靠土地買賣式兼并，只能通過創新機制，規模化、規范化流轉，才能實現相對集中、規模經營，最終實現農業現代化。因此，正確分析當前農村土地流轉過程中存在的問題，處理好其中的各種主體的利益關系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

——朱占亮

第四篇：安徽農村土地使用權流轉情況調查分析

安徽農村土地使用權流轉情況調查分析近年來，農村承包地的拋荒、閑置和流轉已成為一個日益引起關注的問題。這主要是由于土地的第二輪承包所導致的。本文以同時進行農村土地流轉試點（安徽省蕪湖縣）和農村稅費改革試點的安徽省為案例，可以為研究其它地區農村的類似問題提供一個觀察窗口。據筆者在安徽省的調查，至2002年上半年，全省農村土地流轉面積已經超過280萬畝（不包括“四荒”地的招標、拍賣流轉），占全省耕地面積的4.5%以上[1]。流轉的主要形式有這樣5種：

第一，代耕。這是指暫時無力或不愿經營承包地的農戶，經自行協商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉包者都要求代耕方負擔稅費）。這種形式因為簡單明了、手續簡便，成為當前農村土地流轉中最為普遍的一種形式。據統計，安徽省以此種方式流轉的土地約120萬畝，占全省土地流轉總面積的42%。[2]

第二，換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導下與本村其它承包戶自愿調整地塊，使承包地連片集中的行為。據初步調查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉總面積的20%至30%。

互換本身是一種流轉形式，又對其它形式的流轉起推動作用，且有利于土地的連片集中和規模經營。最近頒布的《農村土地承包法》也肯定這種土地流轉方式。[4]

第三，轉包、轉讓。早在1996年底，安徽省政府農村經濟辦公室就制定了“安徽農村集體土地承包經營權流轉管理方法（試行）”，承認轉包、轉讓、出租、入股等4種形式。

其中轉包、轉讓這兩種流轉形式操作比較規范，以此種方式流轉土地的主體一方是農戶或村委會，農戶和集體的權利能得到尊重和保障。按照《農村土地承包法》和安徽省的有關規定，以轉包、轉讓方式流轉土地的應簽訂書面合同，但筆者在調查中發現，不少地方土地的轉包、轉讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。

第四，出租、反租倒包。出租是指農民或集體組織將土地的使用權有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉鎮政府或村級組織先從農戶或集體組織那里租賃土地，然后轉租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實踐中往往把兩者混為一談。筆者在調查中了解到，以此種方式流轉的土地，大多數是在鄉鎮政府的推動或直接干預下進行的，有不少地方成立了以鄉鎮長為主任的“土地流轉服務中心”，直接參與土地流轉工作，有的還以各種名義參與租賃費的分配或獲得“倒包”中的差價。

第五，公司+農戶。指大的涉農企業或農業產業化龍頭企業為主體，在鄉鎮政府或村級組織的支持下，與農戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農業開發，出租土地的農民可以在企業上班。這實際上也是第三種流轉方式中的一個特例，農民在獲得租金收入的同時，還可實現不離鄉就業。這種現象大多發生在農業產業化程度較高、龍頭企業實力較強的地方。

盡管中央政府三令五申，要求農村土地流轉必須堅持依法、自愿、有償、規范進行，但在利益的驅使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉活動，有的地方甚至動用警力，威逼農民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農民負擔問題成為農村社會群體抗爭事件的主要原因。問題突出表現在以下幾個方面：

首先是逼民流轉。按現行法規，農村土地歸集體所有，土地發包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運用行政權力硬性強迫農民參加土地流轉。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮黃渠村村民正準備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因為稻田已被鎮里租給了“太湖國家旅游度假區”，每畝地年租金為560元（含代交農業稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應。鎮政府為了達到目的，2003年12月初派人到村小學，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學。過了幾天，鎮村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。[6]

其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映，我們并不反對土地流轉，只是土地流轉涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去干什幺，補償費給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補償金的一大半都到了一些單位和個人手里，實在讓人無法接受。在筆者調查過的某市，1999年以前鄉村兩級對流出土地的農戶每畝僅補貼20至30元；2000年以后，從鄉村行政組織手中發包土地的售價已高達350元至500元，但給農民的補償仍按原標準執行；2001年，該市范圍內村集體通過流轉土地獲得的發包收入中只有30%左右實際補償到農戶手中，有不少農民甚至未得到一分錢的補償。

再次是不規范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業長時期大面積租賃和經營農戶承包地”。[7]但是一些工商企業動輒圈地數千畝、數萬畝，一租就是50年、70年，遠遠超過農民土地承包期30年的期限。一旦企業垮掉，許多失地農民就沒有了生活來源。最后是圈占土地而不開發。許多基層政府為了追求政績，在招商引資毫無結果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長期拋荒，勞民傷財，農民對此反映強烈。

以家庭承包制為核心的農村改革雖然推動了農業的發展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農戶小規模經營與現代農業集約化生產的矛盾；其二是土地承包30年不變造成部份農戶對自己承包地偏頗的認知模式和狹隘的占有觀念與土地規模經營的矛盾；其三是“小而全”的家庭經營結構與專業化生產的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機制配置土地資源的效率性的矛盾。強調加快土地流轉的探索，應不斷適應形勢的發展，改革和完善農村各項制度，推進土地流轉工作的規范、深入進行，為下一步農村全面小康建設奠定堅實的基礎。

【注釋】

[1]參見《2002年安徽統計年鑒》。

[2]根據2002年安徽省農調隊資料整理。

[3]根據2002年安徽省農調隊資料整理。

[4]參見最近出臺的《農村土地承包法》。

[5]參見安徽省1996年底出臺的“安徽農村集體土地承包經營權流轉管理方法（試行）”。

[6]參見《半月談》，2003年第11期。

[7]參見中共中央2001年第18號文件。

第五篇：關于農村土地使用權流轉問題的思考

農村土地使用權流轉，是我國農村生產力發展過程中的新事物、新課題，對這一問題進行研究與探討，是理論和實踐的共同要求。

一、農村土地使用權流轉中的問題

1．認識不統一，政策不完善

實踐證明，認識問題是目前制約農村土地使用權流轉的首要問題。一方面，農民具有很強的戀地情結。由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農民想將承包土地的使用權進行流轉而又心有疑慮，害怕徹底失去土地，當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協商代耕，臨時性轉包，甚至干脆撂荒，也不愿意放棄土地使用權，讓其流轉，相當部分農民把土地作為在其他行業混不下去時的一種退路。另一方面，一些干部對土地使用權流轉的必要性認識不足，不支持，不引導，無所作為，聽其自然；規范工作缺乏主動性、超前性，缺乏必要的行政引導。政策法規不健全，不完善、不配套，無章可循，導致一些地方出現政策違規現象。個別地方為了所謂的招商引資，置黨和國家的承包土地一定30年不變的政策不顧，擅自延長承包期，耕地租包期有的長達

50年、70年，甚至個別地區的非耕地包租期長達120年，已經作了若干代人以后的事，“超前”得令人啼笑皆非。

2．機制不健全，土地使用權流轉中自發性和強制性現象同時存在雖然農村土地使用權流轉已成為農村經濟發展中的一種普遍現象，但土地流轉無論有形還是無形市場都尚未形成，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯系，阻礙著土地流轉在更大的范圍和更高的層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據，也不是通過市場機理形成，在許多地方都還沒有與土地使用權流轉相關聯的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構，監督管理機構不健全，體制不順。盡管政策和法規賦予了農業主管部門對農村集體土地的管理職能，但職責并不明確，無法更好地行使監督管理職責。同時，由于土地本身涉及到國土、農業、林業、水利等眾多職能部門，而這些部門又各有各的法律和政策，使得土地流轉部門之間出現法律、政策相互制約、互相掣肘再所難免。土地、荒山、水面、林地等的流轉包租，需要哪些部門審批，辦理何種手續才具有合法性、權威性，承包者和包租者都不清楚。機制不健全，管理不順，導致了土地使用權流轉實踐中的自發性和強制性同時并存。由于工作不到位，指導乏力，致使部分鄉政府和村社集體經濟組織對土地流轉聽之任之，放任自流，完全處于一種自發狀態，流轉主要在農戶之間自發地進行。與此相反，一些地方鄉政府和村社集體經濟組織，出于調整產業結構，擴大生產規模而急于求成，不尊重農民的意愿，隨意收回農民的承包地，進行重新發包，出租或集體統一經營，鄉政府和村社集體經濟組織扮演了土地流轉的主導者角色，強制性推動土地流轉。個別地方為了使土地相對集中連片，在部分農戶不情愿的情況下實行少數服從多數的辦法強行集中，或者以人子集中一定數量的土地向外出租。

3．合同不科學，流轉不規范，業主經營具有較大的盲目性

目前農村土地使用權流轉合同不科學，不完善的現象相當突出，合同內容沒有統一和規范。據調查，有的地方農村土地流轉無約定或只有口頭約定合同的占到了60％以上，簽訂合同但并未經合同管理機構審查監證的占1/4，也就是說，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉合同的近90％。還有一些地方的土地流轉合同業主與農戶之間的責、權、利關系都沒有明確的規定，也無違約責任和保障條款，流轉期限與土地第二輪承包期不一致，也沒有充分考慮今后市場變化的因素。有的合同沒有明確業主的生產共同費的負擔主體和業主所進行的臨時建筑物將來復耕費用的負擔主體，有的合同甚至與現行的法律、法規、政策相違背。并且，大多數的合同在租金、生產性、公益性投入、基礎設施投入、國家稅費調整等重大問題上都缺乏長遠考慮，留下了許多隱患。與之相關聯，農村土地流轉也不規范。一方面是流轉的程序不規范。不通過村社集體經濟組織確認便私自轉包租賃土地者有之，不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機動地轉出去的村集體經濟組織亦有之。另一方面是流轉的主體不規范。在一些地方，業主不是與農村集體經濟組織、農戶等農村土地經營者、使用權擁有者簽訂協議，而是與鄉鎮政府或縣級某部門簽訂協議，與農村土地集體所有制及相關的法律、政策相違背。由于部分業主并不熟悉農業生產過程，在項目選擇上并未進行充分的市場調查，在品種選擇上缺乏科學性，既不經引種試驗，又不經當地農技推廣部門認可，盲目的從外地，從差異甚大的不同氣候類型區引進并大面積種植，缺乏必要的技術指導。此外，還有的業主管理水平低，項目選擇不準，科技含量不高，產業趨同，品種單一，造成了種植失敗、經營虧損，投資無法收回，租賃費無法兌現。經營盲目性、項目無利可圖，使得一些業主撕毀合同撒手而去，給農民丟下了爛攤子。

4．農民的合法權益缺乏有效保障，存在著改變土地農業用途的現象

農民獲得了土地使用權，擁有對承包土地自主經營的權利及其相關利益。而現實是，由于一些外來企業不愿與村社及眾多農產打交道，鄉鎮政府急于招商引資，不經農戶同意擅自與業主簽訂土地包租合同，并代企業先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合同，無償收回或強迫農民轉讓、出租承包地，從而使承包農戶的土地經營權、使用權無形中被基層政府剝奪了。同時，農民的經濟利益也缺乏可靠保障。如一些外來業主開發、租賃農民和集體的土地，出于自身經濟利益的預期，對農戶和集體土地收益的補償絕大多數都采取一年一給付的辦法，由于農業的自然風險尤其是市場風險很大，業主一旦經營失利，多數情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務，無法兌現農民的承包和補償費用。并且，許多地方在轉讓、租賃土地時價格偏低，而且一訂就是20年、30年、50年，雖然農民眼前得到了實惠，但從長遠看，在業主經營收益大幅度增長時，農民的土地租金卻只能維持原來的水平，必然影響農民的長遠利益。不能忽視的是，有的業主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農業用途。

二、推動農村土地使用權流轉的對策措施

1．提高認識，加強領導，把農村土地流轉納入各級黨和政府的重要工作日程

土地使用權流轉，已在事實上成為我國農村經濟發展新的增長點，切實加強領導，統一認識，是農村土地使用權合理健康流轉的基本前提。各級黨和政府應按照“三個代表”的要求，把農村土地使用權流轉統一到農村家庭聯產承包制的發展和完善，改造傳統農業、構建現代農業，調整農業結構，推進產業化經營，提高土地利用效率，增加農民收入的高度上來，擺上農村工作的重要日程。抓住有利時機，以開拓創新的精神，切實探索放活農村土地使用權的有效途徑。政府的主要領導要親自過問，分管領導直接抓，農業主管部門具體抓，相關部門配合抓，積極發揮典型的帶動和示范效應，為土地流轉創造必要的外部環境和條件，促進農業增效、農民增收和農村生產力發展。

2．制定相關政策和法律，規范、引導農村土地使用權流轉行為

農村土地使用權流轉已成為農村經濟發展的必然，而且勢必隨著農村生產力的發展不斷加快，政策扶持、法律規范和引導已是當務之急。必須在深入調查研究的基礎上，有針對性地制定出與土地使用權流轉相適應的政策措施，促進土地使用權合理、健康、迅速流轉。在堅持平等協商、自愿有償，保護農民的承包權和流轉利益，不改變土地集體所有性質和農地用途，流轉期限不超過承包期限，受讓人必須具備經營農業的基本能力等基本原則的基礎上，任何企業和個人，不受地域和所有制限制，都可以到農村通過合法的途徑獲得土地使用權，開發農業項目。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，到農村取得土地使用權的單位、組織、個人進行農業開發的投資與收益受法律保護；在合同有效期內，土地使用權可以繼承、參股，經發包方同意的前提下可以再轉讓；合同到期后同等條件下有優先延租權。土地使用權流轉后，遇到國家征占或退耕還林，其土地補償費或退耕還林補償歸原承包戶，土地上附著物補償歸經營業主。獲農村土地使用權開發經營耕地或“四荒”地，前3年免征農林特產稅。業主在獲得使用權的土地修建直接用于生產和管理服務，且與使用年限相同的非永久性建筑物及設施，占地不視為建設用地，免去相關手續和費用。對到農村經營土地的業主，各相關部門的收費能減的要減，能免的要免。金融部門要根據有關政策對經營土地的業主盡可能的給予信貸支持。對撂荒土地，集體應收回使用權重新發包與流轉。《農業法》、《土地管理法》、《農業承包合同管理條例》等法律修改時，要把農村土地使用權流轉及其相關內容納入其中。條件成熟時應考慮制定《農村土地使用權流轉條例》等專門法律，把土地使用權流轉的原則、方針、程序、合同規范、監督管理、雙方的責權利及法律責任等用法律的形式固定下來，實現有法必依，確保農村土地使用權流轉有序、合理、健康、順利地進行。

3．把土地使用權流轉與轉移安置農村勞動力有機結合起來

農村土地使用權流轉為農業勞動力轉移創造了條件，同時，只有農業勞動力實現了穩定、大規模的轉移，才能加快農村土地使用權流轉進程，促進土地適度集中、規模經營。如果農村勞動力沒有新的非農就業崗位，即使有可以維持基本生活的土地流轉收益，無所事事的農村勞動人口過多也是農村社會不穩定的隱患，而且很可能成為整個社會不穩定的一種因素。因此，加快城市(鎮)發展進程，努力發展二、三產業，實現農業非農化、農村城市(鎮)化，著力解決農村勞動力的非農就業問題。大規模地減少農民，是農村土地使用權大規模流轉的基礎。各級政府都應建立專門機構，研究和組織農村勞務輸出，做好勞動力需求的市場調查，根據市場需求對勞動力進行就業培訓。積極進行勞動力轉移的組織指導工作，把有組織、成建制的勞務輸出與農民自發性轉移輸出結合起來，依法保護外出務工人員的合法權益。大力發展二、三產業，著力抓好中、小城市，特別是建制鎮和農村集鎮建設，為農村勞動力就地、就近轉移創造條件。實行城鄉通開，允許、鼓勵在城市有謀生手段和能力的農民進城落戶，實現城鄉一體化發展。

4．營造外部環境，推動業主開發，促進土地流轉

實踐表明，業主已成為農村土地使用權流轉的基本途徑，積極營造業主開發的外部環境和條件，大力推動業主參與農村土地使用權流轉具有重要意義。首先，統一安排好農業項目資金，積極改善業主投資硬環境。調查表明，農業基礎設施好，硬環境好的地區，業主的積極性就高，土地流轉的步伐就快。相反，自然條件和基礎設施較差的地方，土地流轉就困難且緩慢。為了充分調動業主經營土地、開發農業項目的積極性，應根據各地的實際搞好農村經濟發展區域規劃，選好支柱產業，把農業綜合開發資金、扶貧和以工代賑資金重點放在區域規劃內的基礎設施建設上，注重項目資金的投資效益，提高農業的綜合生產能力。尤其要加大對農村交通、水利、電力、通訊等的投入，實現路通、水通、電通、電話通，為業主開發提供良好的硬環境。其次，做好協調服務工作，為業主開發提供良好的軟環境。在業主證照辦理，協議(合同)公證，鑒證、資產評估等方面要簡化辦事程序，實行一站式服務，只收工本費。用稅收優惠鼓勵和支持符合產業化經營的土地流轉。把業主作為私營企業主對待，實行掛牌保護，依法打擊破壞業主合法經營的各種違法犯罪行為。把業主經營土地的水利灌溉、中低產田地改造等設施納入政府扶持的范疇。金融部門要增加對符合貸款條件的業主的信貸支持。做好農民的思想教育和管理工作，尊重雙方的權利和義務，維護業主的正當權益。再次，明確土地權屬，保證業主投資權益。凡所有權屬于村社集體經濟的非耕地流轉應征得農民同意。

5．充分尊重農民意愿，切實保護農民的合法權益

土地是農民的命根子，不但是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障和社會保障，是農民最大的利益所在，也是農村最大的穩定因素。因此，必須尊重農村生產力自身發展規律，尊重土地流轉的內在規律，尊重農民的意愿，從各地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進，任何單位和個人，都不能強迫命令，一刀切、刮風式地強制性推進土地流轉。積極探索土地流轉的合理價格形成機制，確保農民持續增收。只有合理的土地流轉價格體系，才能統籌兼顧、科學有效地促進土地流轉，進而從整體上發揮土地的使用效益。流轉土地的價格，應堅持合同雙方協商議定，兼顧雙方利益的公平原則，為防止因農產品漲價而損害農民利益，可考慮以谷物量為計價方式。不斷探索土地流轉的合理價格形成機制，開展土地流轉價格測評工作，貫徹農業可持續發展思想，堅持以經濟效益、生態效益、社會效益相統一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則，根據不同的土地類型、區位條件，使土地的價值得到較為客觀的體現。根據市場供求、經濟運行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應的收益分配辦法，不但要更好的反映投資成本，而且要保證農民收益穩定增長，使農民目前和長遠都能增收。建立業主投資保證金。農業是周期長，投資風險大的產業，一旦經營失敗，不僅業主的基本投資無法收回，而且農民的土地租金也會落空，同時相關基礎設施將給農民收回土地后進行復耕帶來不便。為防止業主經營失敗對農民利益的傷害，建議向業主收取每年每畝一定數量的風險保證金，從而使農民的利益損失補償和農民承包地復耕具有基本保障。

6．建立、健全農村土地使用權流轉的合理機制，強化管理與服務

建立、健全合理機制，強化管理，特別是合同管理，提高服務水平與質量，是加快農村土地使用權流轉步伐的關鍵環節。首先，應當建立農村土地使用權流轉管理機構。明確農業主管部門為土地流轉的管理主體，并設置專門機構，負責協調相關部門的關系，負責土地流轉管理、業主開發和招商引資的中介服務工作，負責合同(協議)的監督和管理工作。建立、健全土地流轉市場及其相關聯的信息、咨詢、評估系統，促進土地流轉和業主開發的規范化、有序化。其次，必須嚴格合同管理。土地流轉必須嚴格按法律程序履行合同手續，必須在流轉主體雙方協商的基礎上，經集體經濟組織同意后簽訂流轉合同，報鄉鎮農業合同管理部門鑒證備案后生效。應以縣(區)為單位，制定統一的流轉合同文本和土地流轉證書，統一土地流轉合同的簽訂、鑒證的程序，搞好造冊登記工作，認真搞好調查研究，調解合同糾紛，維護合同嚴肅性。第三，不斷提高服務水平與質量。農業、林業、水利、國土及其相關部門，必須通力合作，協助農業主管部門為土地流轉服好務，進行具體指導與監督，及時幫助土地經營開發者解決各種實際問題與困難，嚴禁任何單位和部門在土地流轉中借機亂收費和亂攤派。