第一篇：實現鄉鎮政府行政管理與村民自治良性互動

實現鄉鎮政府行政管理與村民自治良性互動

[摘要]實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。當前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督功能，強化政府的社會服務功能的基礎上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。

[關鍵詞]鄉鎮政府行政管理； 村民自治； 有效銜接； 良性互動

黨的十七大報告指出：深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。2008年5月，國務院頒布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。本文擬以村民自治為切入點。探討鄉鎮政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動相關問題。

一、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經濟和政治環境發生了很大變化，在農村獲得了生產經營自主權的廣大農民群眾，迫切要求用政治上的民主權利來保障經濟上的自主權利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等做了比較具體的規定。經過十余年的實踐，在總結經驗的基礎上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”做了具體規定。“四個民主”的提出及完善，對指導村民自治的法律制度建設和實踐活動發揮了重要作用。

實現村民自治，實質包含兩個方面的目標要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉鎮政府的行政干預，發展為真正意義上的自治組織，鄉鎮政府與村民委員會之間建立指導與被指導關系；另一方面也要求基層治理隨著市場經濟的發展進行相應的變革，鄉鎮政府職能從計劃經濟條件下的全能型、管治型政府轉變為市場經濟條件下的有限型、服務型政府。為此，進人新世紀以后，黨中央、國務院采取了一系列措施，諸如在農村進行稅費制度方面的改革、加強基層執政能力建設等，來推進兩個目標要求的實現，以探索新的農村管理體制，構建和諧農村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標要求遠沒有達到理想狀態。

首先，從村民自治的發展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規，其應有功能未能很好地發揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變為“村委會自治”，甚至演變為村黨支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉型導致農村社會分化和心理意識多元化，農村由過去以農民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農民勞動者、農民工、個體私營企業主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農村社會治理提出新的挑戰。其次。從鄉鎮政府行政管理來看，大多數地方的鄉鎮政府仍然習慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進行。只對上負責，將工作指標層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務”。導致村民自治的內容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準政府組織，淪為實現行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發展中面臨一些難題，亟須在鄉鎮政府的宏觀指導下、在加強自治組織能力建設的基礎上予以解決。而目前鄉鎮政府在宏觀指導上的缺位與農民群眾期望鄉鎮政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉鎮政府機構改革、職能轉變滯后，重管治、輕服務，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務方面的不到位。不僅對村民自治產生極大侵蝕，也影響了農村經濟社會的可持續發展。建立新型鄉村管理服務體制亟須實現鄉鎮政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。

二、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點

實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，重點需要從以下兩個方面入手：

(一)按照服務型政府的要求規范鄉鎮政府活動范圍和工作內容，提高鄉鎮政府服務社會的能力和水平；同時改革鄉鎮政府績效評估體系。加強群眾監督，調動群眾參與行政管理的積極性。

鄉鎮政府必須從計劃經濟體制下全能者的角色轉向市場經濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。具體來說，鄉鎮政府應注重履行好以下職能：積極完善公共基礎設施建設，加強以農田水利設施建設和農業科技推廣為主要內容的農業綜合生產力建設，增強農村的可持續發展能力；發展農村教育、科技、文化、衛生等各項社會事業，加強農村污染治理，建設疾病預防控制體系，強化農村的自我發展能力；加強社會治安綜合治理，推進治安防控體系建設，增強人民群眾的安全感。同時，鄉鎮政府應充分保障農村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內的事情，不得要求村民自治組織承擔依法應當由政府及其部門履行的職責。對需要村民自治組織協助政府辦理的具體行政事務，應由鄉鎮政府統一與村民自治組織簽訂委托和購買服務協議。明確工作要求、目標任務和經費支付方式。鄉鎮政府職能轉變得如何，工作績效如何，群眾最有發言權。要打破封閉的政府政績自我評估體系，建立群眾評估制度，使鄉鎮政府行政管理的全過程處于農民群眾監督之下。為此，要進一步健全完善鄉鎮政府政務公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實集中民智。體現民意。要建立和完善群眾利益訴求表達機制、權益保障機制，暢通群眾監督渠道，尤其要注重發揮村民自治組織在聯系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的要求，進一步完善村民自治制度，以實現自我管理、自我教育、自我服務；同時加強鄉鎮政府對村民自治的指導、協調、服務和幫助，提高村民自治水平和能力，促進農村經濟社會全面發展。

村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求，把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處。要強化村民自治組織能力建設，建立民主選舉與競爭上崗相結合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，增強村民自治組織的生機和活力。要完善村務公開制度，凡涉及農村各項事業發展的重要事項，尤其是重大村務和財務。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定，提高村務管理和決策的科學化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經濟組織、互助性經濟組織、農業社會化服務組織以及其他經濟組織依法獨立開展活動的自主權，保障各類經濟組織和村民的財產權和其他合法權益。要增強村民自治功能，擴大村民自治范圍，積極承接政府轉移出來的部分行政管理和服務職能，在和諧社會建設中承擔起更多的責任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉鎮政府的指導、協調、服務和幫助。要建立健全鄉鎮政府與村民自治組織的工作聯系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監督反饋制度，真正發揮鄉鎮政府對村民委員會的指導作用。鄉鎮政府應積極創造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放，鼓勵和扶持村內及周邊有關實體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務，為農村經濟社會的全面發展提供條件。鄉鎮政府應采取有效措施，為村民自治組織協助政府開展工作提供必要經費和條件，并對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎勵和補貼。要根據經濟和社會發展實際，不斷加強對農民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓。進一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設中真正發揮應有的作用。

第二篇：鄉鎮政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動（精選）

鄉鎮政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動 摘 要：在鄉政村治格局下，農村基層管理領域存在著鄉鎮政府的行政管理權和農村社區的自治權兩種權力形式。由于制度、體制和環境等原因，鄉鎮行政與村民自治在銜接和互動方面顯現出非此即彼的發展偏向或者互不相干的獨立傾向。通過修改法律，起草配套性法規，采取制度創新、體制變革、選舉創新和工作方式創新等舉措，明確鄉鎮政府與村民委員會之間的工作關系、權限范圍、行為邊界和工作機制，是實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的有效策略。

關鍵詞：政府行政；村民自治；政策建議

20世紀80 年代以后，農村基層管理體制發生了重大變革，確立了鄉政村治的治理體制。在鄉政村治格局下，農村基層管理領域存在兩種不同性質的組織體系和權力形式，即鄉鎮政府的行政管理權和農村社區的自治權。從體制變革和制度創新的角度看，實行村民自治20多年來我們的關注點基本上一直定位于上述兩種組織體系和權力形式的結構與功能分化，即如何徹底改造以前組織高度重合、權力高度集中的人民公社體制，實現政府行政權與社會自治權的分離。然而，這一認識在理論和現實兩個層面受到越來越多的置疑，鄉鎮政府行政管理與村民自治的銜接和互動日益凸顯為一項新的實踐目標和理論命題。本文試圖以鄉政村治體制的現實困境及其影響因素為研究起點，探究鄉政村治體制的改革方向與發展趨向，探尋農村基層管理工作的著眼點及其現實意義，提出實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的基本思路與政策建議。

一、鄉政村治體制的現實困境與根源從發生學的角度來看，鄉政村治體制為村民自治制度的確立和農村基層民主的推進提供了前提性和基礎性的外部體制環境。但是，村民自治實施20多年來，存在理想形態與實際運作之間的較大張力，面臨著諸多困境。這在很大程度上與鄉政村治體制的內在缺陷有高度的關聯性，農村基層民主對于我國民主政治建設的限度也與這一制度設計密不可分。當前，鄉政村治體制的現實困境最突出地體現在鄉鎮政府行政管理與村民自治的銜接和互動方面。

前文已述，鄉政村治體制問題主要在于農村基層管理體制的結構與功能分化，從而將政府行政管理與基層群眾自治兩種治理體系區分開來?；诖?，現階段的農村基層管理工作很大程度上是在鄉鎮政府的行政管理和農村社區的村民自治兩個不同向度展開的，由此導致鄉鎮行政與村民自治在銜接和互動方面存在非此即彼的發展偏向或者互不相干的獨立傾向。一方面，由于過于強調國家的政策貫徹和政府的行政管理，鄉鎮政府的行政管理權過度膨脹，在村民自治工作中出現!越位現象，村民委員會出現!附屬行政化及其干部的!官僚化，這大大壓縮了村民自治和基層民主的成長空間。其現實表現體現在：鄉鎮政府依然延續傳統的行政管理和領導方式，仍把村民委員會當做自己的下屬行政組織，或繼續控制村民委員會的人事權，或對屬于村民委員會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。另一方面，與此相反，由于過于強化甚至絕對化村民自治和基層民主的自主性與獨立性，鄉鎮政府的行政管理活動幾乎無法正常延伸到村莊，其行政管理在村民自治工作中處于嚴重的錯位和缺位狀態，村民委員會則呈現過度自治化，這導致鄉鎮政府對村民委員會的放任自流以及村民委員會絕對獨立的局面。其現實表現體現在村民自治超出了法律規定的范圍，村級自治組織擅自作出了不屬于村莊自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利，或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務。

從根源上看，這些現實困境最終都與鄉鎮政府和村莊社區的組織體系、權力形式及其運行方式、關系形態密切相關。鄉鎮政府是國家行政機關的組成部分之一，在國家行政體系中居于末梢地位，是國家在農村地區設立的最基層行政機關。作為國家最低一級的行政層級，鄉鎮政府行政管理具有其他行政層級所不具備的特性。一是執行性。鄉鎮政府的地位決定了其管 1

理任務主要是貫徹、落實國家法律、法規、政策和上級政府的指示。二是直接性。鄉鎮政 府與其工作對象之間不存在中間環節，直接面對農民群眾，其所管理的各項政治、經濟和社會事務都與廣大農民的切身利益密切相關。三是綜合性和復雜性。鄉鎮政府在機構設置、人員配備、職能設定、職位配置和權責劃分等方面都具有高度的綜合性，這也導致了其行政管理活動具有很強的復雜性。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，具有基層性、群眾性和自治性三個特點。作為基層群眾性自治組織，村民委員會具有相對獨立的法律地位。首先，它不同于國家政權機關。它不是國家政權機關中的任何一種，也不是國家政權機關的派出機關。其次，它不同于其他從事社會活動的群眾性組織。它在設立、任務、服務對象和作用等方面與其他從事社會活動的群眾性組織具有明顯差異，村民委員會具有很強的地域性、利益相關性和自治性。最后，它還有別于民族自治地方的自治機關。民族自治地方的自治機關除行使自治權外還行使一般地方國家政權機關的職權，屬于國家政權機關，不同于村民委員會。鄉鎮政府與村民委員會是兩種不同性質、行使不同職能的組織單位。在這一意義上，鄉鎮政府的行政管理和農村社區的村民自治之間的分隔、對立甚至沖突有可能從應然狀態演化為實然狀態。而在另一個層面上，由于鄉鎮管理的執行性、直接性、綜合性和復雜性集中體現為鄉鎮政府在治理結構上的權小、責大、能弱，因此責任大而權能弱的鄉鎮政府自然要將行政任務向下延伸，從而引發鄉鎮政府行政權的擴張和村民自治權的萎縮。

二、鄉政村治體制的改革方向

鄉鎮政府的行政管理與農村社區的村民自治在銜接和互動方面所面臨的現實困境阻礙了農村基層治理的良性運轉。對此，必須順應時代變化，進行積極應對。

在當前，最關鍵的就是尋求鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的實現形式和機制。黨的十七大報告首次將基層群眾自治制度納入中國特色政治制度的范疇，把堅持和完善基層群眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發展道路的重要內容，這是我們黨對基層群眾自治制度地位的重大提升。這一舉措實現了國家高層與社會基層兩個層面、兩種性質的民主形式的有機融合。同時，黨的十七大報告還進一步提出，深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，這一目標導向在農村管理領域的體現就是實現鄉鎮政府的行政管理與村民自治有效銜接和良性互動。

實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動目標導向的提出具有較強的現實意義。村民自治是社會主義民主在農村最廣泛的實踐形式之一，也是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑之一。20多年來，村民自治建立了基本的制度體系，取得了令人矚目的偉大成就，對中國農村乃至整個國家的政治發展和經濟社會的全面進步產生了深遠的促進作用。然而，村民自治在走向深入的過程中出現了成長的煩惱和發展的困境，并未在短時間內實現人們原來附加給它的過多價值和設想。這些困境從根本上都與鄉村民主的兩大運行機制即行政管理機制與村民自治機制之間的錯位與失調密切相關，其現實形態就是鄉鎮行政機構與村級自治組織之間的矛盾、沖突與不協調。兩類組織系統沒有嚴格、明確地界分各自的職能、職責和權限，也沒有自覺地構筑起各自的行為邊界和工作規范，更沒有建立起有效、暢通與良性的銜接機制和互動機制。這種局面與當前農村新形勢和基層治理模式變革的內在需求是格格不入的。因此，隨著農村稅費改革向縱深推進、新農村建設和農村社區建設全面鋪開，政府開始強化農村公共物品的供給水平，政府的行政行為更多地延伸到農村，基層管理體制和治理模式也急需進行相應的變革。其基本變革的路徑是從單向行政管理型行政體系向公共服務型行政體系轉變，從側重外部約束向外部約束與村民自治相結合轉變，從條線、單向的管理運行機制向網格、互動的基層治理運行機制轉變。這種變革路徑的關節點是政府行政系統與基層自治系統的有效銜接和良性互動。可以說，實現政府行政管理與基層群眾自治的有

效銜接和良性互動具有舉足輕重的現實意義。它是新形勢下發展基層民主的客觀要求，是深化基層機構改革、轉變基層政府職能、加強基層政權建設的客觀要求，是發揮社會組織積極作用、增強社會自治功能的客觀要求。通過實現鄉鎮政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動，既能保證黨的路線、方針、政策和國家法律、法規的貫徹實施，又能進一步健全基層黨組織領導下的充滿活力的基層群眾自治機制。

三、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的政策建議

鄉鎮政府的行政管理權和農村社區的村民自治權既具有一定程度的分隔，又必須也必然會走向融合。從理論上說，在我們人民當家作主的社會主義國家里，鄉鎮政府的行政管理權和農村社區的村民自治權這兩者在根本上是一致的。而在具體實踐過程中，這兩種權力之間存在著不協調甚至嚴重沖突。這兩大權力系統之間的關系直接關系到基層民主的走向和村民自治的運行狀況，也會影響農村基層管理體制的運轉績效。因此，如何對鄉鎮政府行政管理系統與農村基層群眾自治系統既作出適當區分又最終達到二者的有機融合，就成為村民自治發展的拐點和核心制約要素。這也就是鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的實現形式和機制問題。

鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動狀態的達成，最終都取決于一系列具有操作性的實現形式和機制的探尋和建立。筆者試圖以實證調查和理論研究為基礎，從法律、制度、體制、機制、組織、方式等方面提出實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的基本思路以及具有針對性和操作性的政策建議。

1.通過修改《村民委員會組織法》或者《起草鄉鎮政府指導村民委員會工作條例》、《村民委員會協助鄉鎮政府工作條例》，明確鄉鎮政府指導村民委員會工作和村民委員會協助鄉鎮政府工作的原則、內容、方式、法律責任和配套機制。就成文的法律制度而言，村民委員會與鄉鎮政府的關系是非常粗略和原則化的，既沒有明確規定指導、支持、幫助的內容、方式和方法，也沒有明確規定協助的范圍和形式。雖然《村民委員會組織法》第四條指出了鄉鎮政府與村民委員會之間的指導與協助關系，但只是原則性的規定，缺乏操作性。鄉鎮政府如何指導村民委員會工作以及村民委員會如何協助鄉鎮政府工作在具體的法律、法規方面尚處于!空白狀態。在法律層面，當務之急就是加快修改《村民委員會組織法》，或者對《村民委員會組織法》的配套法律、法規進行完善。從必要性和可行性方面來看，起草專門性法規《鄉鎮政府指導村民委員會工作條例》和《村民委員會協助鄉鎮政府工作條例》是當前較好的選擇。

2.通過修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《村民委員會組織法》，明確鄉鎮政府的行政管理權與農村社區的村民自治權各自的權限范圍和行使方式。鄉鎮的行政管理權集中于鄉鎮政府，但其權力運行范圍是整個鄉鎮行政管轄區域。村隸屬于鄉鎮，村民委員會屬于鄉鎮行政管轄區域的群眾自治組織，是鄉鎮政府的直接工作對象，擔負著協助鄉鎮政府貫徹落實國家法令和政府任務的職能。這就意味著鄉鎮政府與村民委員會之間既存在指導與協助的關系，同時也存在行政管理與被管理的關系。在更嚴格的意義上，實行村民自治的村實際上存在鄉鎮行政管理權與村民自治權這兩種權力的影響?，F有的法律、法規并沒有對這兩種權力的權限范圍和行使方式作出明確規定。地方各級人民代表大會和《地方各級人民政府組織法》第四章第61 條雖然規定了鄉鎮政府的七項行政職權，但是沒有將鄉鎮政府的行政職權與農村社區的村民自治權聯結起來，沒有對村民自治背景下鄉鎮政府行政管理權的行使方式作出明確規定。村民委員會組織法主要針對村民委員會組織和村民自治工作，沒有從鄉鎮政府與村民委員會相互聯系的角度規定鄉鎮管理與村民自治的權限范圍、行使方式及聯結形式。

3.通過制度創新和體制變革，改進、完善與調適鄉鎮政府行政管理制度和農村村民自治制度。當前，農村村民自治中最為凸顯的困境就是鄉鎮政府與村民委員會之間指導與協助關系的處理，即鄉鎮政府如何指導村民委員會工作以及村民委員會如何協助鄉鎮政府工作。其應對策略為：從鄉鎮政府指導村民委員會工作以及村民委員會協助鄉鎮政府工作這兩個具體問題入手，通過制度創新和體制變革等改革措施，推動政府依法行政與村民依法自治的有機結合。其具體舉措主要有兩個層面：一是著力推進行政管理體制改革，轉變政府職能，改進行政管理方式，實現行政管理決策的法治化、民主化、科學化，從而進一步改進、完善與調適鄉鎮政府行政管理制度；二是突破村民自治困境，化解村民自治的約束機制和制約因素，著力培育、發展與村民利益密切相關的社會服務組織，拓寬公共參與渠道，疏通利益表達機制，從而進一步改進、完善與調適農村村民自治制度。

4.通過法律調整和制度創新，確立鄉鎮政府與村民委員會及其成員的工作規范和行為邊界。我們不僅要明確界定鄉鎮和村莊兩級組織的權限范圍和行使方式，改進、完善與調適鄉鎮政府行政管理制度和農村村民自治制度，還必須對組織和制度中人的要素作出相應的規定，即進一步確立兩類組織及其成員的工作規范和行為邊界，構筑基層治理模式的實際運行方式。因此，無論是鄉政管理，還是村民自治，都必須通過建立相應的法律制度規范其行為，明確哪些屬于正當的政府行為，哪些屬于不合法的干預。村民自治要在維護村民合法權益的同時，接受合法的鄉政管理。

5.通過選舉改革和組織創新，實現鄉鎮、村在人大（村民）代表選舉和換屆選舉上的對接與同步。一是將村民代表會議與鄉鎮人民代表大會對接起來。即規定村民代表選舉與鄉鎮人大代表選舉在選舉時間、任期上同步，村民代表在鄉鎮人大代表中的名額應占較多比例。這種做法的價值在于：作為鄉鎮人大代表的村民代表可以通過制度化的渠道在鄉鎮一級國家權力機關中表達村民的意見、建議和要求，使鄉鎮人大通過的各項決定更充分地反映廣大村民的意愿；同時，鄉鎮人民代表大會又可以通過村民代表這條更加有效的溝通渠道實現政策的傳達和執行，促使村民更加自覺、積極、主動地協助鄉鎮人民代表大會的執行機關鄉鎮政府開展工作。二是將村民委員會組織建設與鄉鎮政府政權建設對接起來。即規定村民委員會換屆選舉與縣、鄉鎮政府換屆選舉在選舉時間、任期上同步，將村民委員會成員的任期延長到五年，實現鄉鎮、村組織建設上的同步。

6.通過選舉改革和治理創新，引入民主選舉和競爭機制，有條件、有步驟地推行鄉鎮長直接選舉。近年來，在村民委員會民主選舉的影響和推動下，一些地區的鄉鎮政府開始探索改革以往由上級黨組織提名候選人的鄉鎮長選任制度，把鄉鎮長正式候選人的推舉建立在廣泛的民意基礎之上，推行鄉鎮長直選實驗。事實上，在現階段，有條件、有步驟地推行鄉鎮長直接選舉是一種可取的選擇。這種治理創新的基本導向是變單一的對上負責制為雙向的對上對下同時負責制，通過法治和村民參與來遏制地方和基層無限制的行政擴張。

7.通過實踐摸索和經驗總結，建立高效、健全的農村基層管理體制和工作機制。農村基層民主和基層管理涉及多方面、多領域、多部門，涉及基層群眾的切身利益，必須加強統一管理和協調，建立健全基層黨組織領導的、充滿活力且規范有序的農村基層管理組織體系和工作體系。其實質是在對鄉鎮、村兩級組織進行適當界分的基礎上實現二者的有機結合和有效融合。

8.通過機制創新和人員配備，在村派設行政助理，構建鄉鎮行政與村民自治有效對接的工作機制。由于鄉鎮政府的行政活動和事務最終要到達農村社區，農村社區的自治活動和事務也要接受鄉鎮政府的指導、支持和幫助以及必要的管理，所以，村民委員會組織既要辦理村民的自治事務也要辦理政府的行政事務。為了避免村民委員會的行政化，強化村民委員會的自治功能，鄉鎮政府可以在村一級選派或者設立行政助理，將行政事務剔出村民委員會職能之外，由行政助理集中辦理行政事務，村民委員會只需協助行政助理而不再直接承擔行政職能。

9.通過工作方式創新，改變以前單向、不規范的工作方式，建立自上而下與自下而上有機

結合和雙向互動的溝通方式。一直以來，農村基層管理領域中的工作方式和手段非常單一，單向的、自上而下的工作方式居于主導地位，鄉鎮政府的行政活動基本上較少考慮村民群眾的利益和要求。在具體的鄉鎮管理活動中，強迫命令、簡單粗暴、壓制威逼等方式盛行，極大地妨礙了農村基層管理活動的正常運轉，工作方式和手段的創新勢在必行。這就需要建立自上而下與自下而上有機結合和雙向互動的溝通方式，即通過鄉鎮政府與村民委員會、村民之間雙向的信息交流，傳達政令，了解下情，促進鄉鎮政府與村民委員會、村民之間的相互了解，謀求彼此的支持與合作，實現上情下達和下情上報。這種自上而下與自下而上有機結合和雙向互動的溝通方式以溝通的方向為分類標準，將溝通分為下行溝通和上行溝通兩種具體形式。下行溝通方式是指鄉鎮政府定期召開村民委員會聯席會議，讓村民委員會及時了解政府的工作計劃、目標要求和思路舉措。上行溝通方式是指鄉鎮政府深入到村莊直接聽取村民委員會和村民對鄉鎮工作的意見、建議和要求。

10.通過法律調適或行政介入，強化鄉鎮政府和村民委員會的責任意識，建立相應的救濟機制。在鄉鎮政府與村民委員會的銜接和互動過程中，還必須強化鄉鎮政府和村民委員會各自的責任意識，建立相應的救濟機制。對于鄉鎮政府而言，應強化其法律責任和行政責任，對其行政不作為和行政干預等不當行為進行法律規制和行政處理，為鄉鎮政府與村民委員會的良性關系提供正式制度救濟。對于村民委員會而言，應強化其法律責任，既要保障村民自治活動依法開展，又要保證鄉鎮政府依法對村民委員會的正當指導正常進行，同時還應促使村民委員會及時、有效地協助鄉鎮政府開展工作。

注釋

參見唐鳴：《對農村基層政治關系中兩個問題的探討》，《社會主義研究》1996 年第2 期； 金太軍：《中國鄉村關系的現狀及對策》，《揚州大學學報(人文社會科學版)》2002 年第4 期。黃輝祥：《村民自治的生長：國家建構與社會發育》，西北大學出版社，2008 年，第1頁。李海金：《以城帶鄉：鄉鎮行政體制改革的城市化走向以武漢市雙柳鄉改街為例》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2006 年第5期。白鋼：《中國村民自治法制建設平議》，《中 國社會科學》1998 年第3期。

參考文獻

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第三篇：關于實現政府行政管理和社區自治良性互動的思考(精)

關于實現政府行政管理和社區自治

良性互動的思考

進入新世紀新階段，我國社會結構發生了巨大的變化。一方面，城鄉社區已成為各類社會群體人員的聚合點，各種社會矛盾和社會問題呈多發趨勢；另一方面，基層群眾自主管理和民主法制意識不斷增強，社區管理體制存在諸多不適應不符合的問題。面對新課題新挑戰，全國各地進行了諸多有益的探索，計劃經濟體制條件下的行政性社區管理模式正逐步向市場經濟體制條件下的公民自治性社區治理模式轉變。黨的十七大報告提出，要深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。這不但是社區建設的方向，也是社區管理體制改革的要求。但是，要真正實現兩者之間有效銜接和良性互動，還必須不斷探索，不斷改革。根據中青班學習實踐的要求，結合我區實際情況，圍繞如何實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動這一課題，我們作了一些調查研究，現談一些不成熟的看法和建議。

一、我區社區管理體制改革、社區自治的基本情況和成效 2000年，中共中央辦公廳、國務院轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》把“以人為本、服務居民，擴大民主、居民自治”規定為城市社區建設的基本原則。2005年2月，胡錦濤總書記在“省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題

研究班”上的講話指出，“各級政府要進一步完善社會管理和公共服務的職能，改善公共服務質量，提高依法管理社會的能力和水平，推動建立政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的社會管理網絡，形成對全社會進行有效覆蓋和全面管理的體系?！?/p>

正是在這時代背景下，我區從2004年開始，在全市率先開展“議行分設”和“兩委一站”試點工作。2005年6月，我區分別選取了XX社區、XX社區、XX社區、XX社區和XX社區5個社區試行“兩委一站”社區管理運作模式?！皟晌徽尽卑颜丈绻ず褪聞丈绻みM行分設，明確規定社區黨委主要的工作任務是落實上級黨組織布置的各項工作，領導和協調社區居委會和政務工作站的各項工作協調運作。社區居委會的任務是落實收集民意，集結民力，解決處理轄區內居民事務；政務工作站的工作職能是完成社區“兩委”及有關政府職能部門交辦的工作?！皟晌徽尽鄙鐓^管理模式，是我區完善社區管理機制，推進社區民主自治，實現政府依法行政和社區依法自治有效對接的一項有益的嘗試。

在總結試點工作的基礎上，2007年9月，區政府正式下發了《XX區關于推廣社區兩委一站運作模式指導意見》，計劃用三年的時間，在全區條件成熟的社區逐步推廣“兩委一站”運作模式，并對“兩委一站”的職責和相互關系，制度建設，辦公場地，人員配置，經費和制度保障等方面進行了進一步的明確。目前全區262個社區，實施“兩委一站”的社區共75個，占社區總數的29%。

經過3年多的探索和推廣，“兩委一站”社區的管理和服務工作

取得了一定的成效，主要體現在以下四個方面：一是社區居委會的自治組織主體地位得到加強，社區居委會由過去只負責落實好政府的工作任務逐步轉變為在協助政府落實好各項工作的前提下，努力開展社區居民自治和服務工作。二是社區居民的自治意識與參與意識得到了一定的加強。社區居委會在為民解難的過程中逐步喚醒了居民群眾的自治意識，提高了居民群眾的參與熱情，居民群眾的凝聚力增強了，社區居委會形象和支持率得到有效的提高。三是社區黨組織的領導核心作用得到加強。社區黨組織通過改進工作方式，創新工作載體，提高了社區黨組織的戰斗力和影響力，發揮了服務群眾、凝聚人心的作用，促進了社區黨組織從“工作支部”向“領導核心支部”的轉變。四是政府的依法行政工作得到落實和加強。通過社區居委會和社區政務工作站的合理分設，在社區建起一個行政事務的工作組織平臺，負責承接政府在社區的各項指令性工作，在一定程度上促進了政府的依法行政。

二、我區社區管理體制和社區自治存在的問題

盡管我區已經啟動了第一輪社區體制改革，實現了政府與社區自治組織一定的分權，締造了具有自治傾向的社區居委會（“兩委一站”），但就整個社區體制結構來講仍然是行政一體化，政府行政管

理與社區自治的關系依然不均衡，政府管理主導，社區自治輔助，強政府、弱社會的格局也并沒有從根本上改變。主要表現在以下幾個方面：

（一）社區居委會的“行政化”，嚴重影響了社區自治功能的發揮。

從制度設置上來看，社區居委會是一個群眾性自治組織，它不是政府，也不是政府的派出機構。但是，長期以來，政府職能部門和街道辦事處把社區居委會當作下屬機構，直接管理居委會的日常活動，直接向居委會布置工作、下達任務和考核目標。政府與社區居委會職能邊界不清晰，直接導致了社區居委會的“行政化”，使社區居委會一直承擔著各職能部門、街道辦事處向社區延伸的工作職能，社區工作者每天疲于完成各職能部門、街道辦事處下達的工作任務，應付各種形式的檢查，至使社區居民群眾自己的事項，沒時間辦，沒精力去管，社區居委會事實上已成為了政府部門的“觸角”和街道辦事處的“派出部門”。社區居委會行政工作負擔過重，嚴重影響著社區自治功能的發揮。

（二）“以政代社”，政府包辦過多本應由非政府社會組織所承擔的職能。

社區自治事務、社區公共服務、社區行政事務是三種不同的職能，應該由不同的組織來分別承擔。政府部門履行社區行政事務，社會中介組織履行社區公共服務職能，社區組織履行社區自治職能。然而，從目前我區政府部門所履行的具體職能來看，基本上都包含兩部分，即行政管理職能和社會服務職能，這使得政府部門既

是行政機構，又是社會組織。政府包攬了過多的本應由非政府社會組織所承擔的職能，而忽視了對非政府的社會中介服務機構、專業化的社會工作機構等第三部門社會組織的培育。政府既包辦社會，也包辦社區，這種政社不分，以政代社直接導致了行政管理與公共服務不分，既出現社區行政管理不到位，也出現社區公共服務不到位問題；而社區居委會既履行社區行政代理職能，又供給社區公共服務，還開展社區自治活動，既出現社區行政管理和社區公共服務不到位，也出現社區自治效能低下。

（三）社區居民依法自治的運行機制還沒有真正建立起來?！皟晌徽尽钡母母铮康氖菍嵭凶h行分設，有效地避免政府的行政工作干預，“還權”于社區，回歸到社區的依法自治。這種改革實現了社區自治管理與社區行政管理、社區行政管理與社區公共服務在組織上分開，但是在實際工作中社區自治管理與社區行政管理、社區行政管理與社區公共服務在職能上卻不能完全分開。以社區人口與計劃生育管理為例，計生屬政務工作站的工作，計生專干管理內容上的復合性，既要協助計生部門從事對育齡婦女的管理，又要開展人口服務，行政管理與公共服務沒有分開。“兩委一站”里的交叉任職同樣也影響了社區自治的發展。以XXX社區為例，居委會編制4人，工作站編制8人，其中，居委主任與黨務書記一肩挑，是各項行政工作的直接責任人，與街道簽定各種責任書，街道布置的重要工作及每次工作例會，居委主任都要參加，年終街道對居委主任的考核也是以其社區政務工作開展的情況作為主要依據，因此在實際工作中居委主任還是以政務工作為其中心工作，名為居

委主任，實際上還是政務工作的主要負責人；工作站站長兼任居委會副主任，但主要從事政務工作；還有另一名居委會的同志因工作站計生人員配備不足而兼職計生工作。這種交叉任職，幾乎使居委會與社區工作站變為兩塊牌子一套班子，“兩委一站”仍陷入行政事務中。此外，街道辦事處隨意調換、任免社區居委會成員的現象時有發生，對社區居民依法民主選舉社區自治組織的程序造成了一定的干擾。

（四）社區自治程度較低，居民參與意識不強。

從目前我區各社區自治情況來看，居民參與率低，且存在參與不平衡的現象。老人、青少年參與多，中青年參與少，如果沒有單位動員組織，中青年的會更少。不在職居民（包括離退休者、下崗人員、個體無業者等）社區參與居多，而單位在職人員參與少，有的甚至是在一年內從未參加過社區自治活動。從參與的內容來看，事務性參與多，如社區文體活動、社區公益活動、社區學校活動、社區老人活動等；而政治性參與少，在各類選舉過程中，不少社區選民登記轉變為登記選民，而且被登記的選民自覺投票意愿不強。造成居民參與率低且不平衡的原因主要有以下幾個方面：一是政府、社區、居民對社區治理的理解和要求不同，造成社區自治動力不足，居民參與積極性不高。二是社區民間組織數量偏少，社區組織活動頻率低。三是居民自發組織程度不高，目前我區社區自治組織，大部分是應政府要求成立的，且組織負責人大多數是由“政府或居委會指定或推薦的”，使自治活動的形式大于實質，容易使居民失去參與的熱情和動力。

三、實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的建議

當前新型社區公民自治性治理模式剛剛起步，正處于新舊體制轉換的過渡階段，社區自治組織和制度發育尚不健全。要建構公民自治性社區，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，主要應當從以下方面入手：

（一）建立行政管理和社區自治有效銜接的運行機制。首先，正確處理政府依法行政與社區依法自治的關系。嚴格按照法律規定進行劃分行政和自治的權責邊界，充分認識社區居民自治的法律地位，進一步強化依法行政的意識，自覺地尊重社區居民依法自治的權利。政府部門應主動指導、支持和幫助社區居委會工作，而不是把社區變成一級小政府。凡是政府部門行政職責范圍內的工作，不隨意下達到社區居委會，確實需要社區承擔和參與的工作，必須嚴格按照區政府下發的《XX區社區工作準入制度》的要求，實行“申報準入”，并實行“費隨事轉、權隨責走”的運作方式。同時區政府也要根據社區的發展，及時修改和調整《XX區社區工作準入制度》，對于一些可以交由中介組織完成的工作則不應再交給社區完成。

其次，在管理方式上要實現由微觀直接管理向宏觀間接管理轉變。政府在參與社區建設和管理的過程中，應該充分發揮推動主體的作用，而不是扮演實施主體的角色。盡量減少行政干預，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內的事情交給群眾自己依法處理，使社區居委會的工作目標更多地來

自于社區居民群眾的實際需要。政府對社區建設的設想，可以通過制定實施法規政策、健全規章制度等法律手段和財力支持等經濟手段來實現，以此增強社區工作的自主性，為社區依法民主自治創造好的環境。

第三，進一步健全和完善社區居委會和社區政務工作站工作制度，明確職責，規范操作。理順居委會與工作站的工作關系，政府政務工作任務要直接下達到政務工作站，再由政務工作站向社區居委會進行通報，取得社區居委會的支持和協助。落實政務工作站站長待遇問題，配齊社區工作人員，取消居委會和政務工作站交叉任職現象。

第四，改革考評機制。建立社區考核街道和政府部門工作、居民考核居委會工作的考評機制，從體制上切斷政府職能部門向社區委員會下派行政事務的可能性，社區居委會一切工作的出發點、落腳點是滿足居民的公共服務需求，不再是圍繞著上級的指令轉，而是圍繞著居民的需求轉。真正把評議權、監督權交給社區群眾。

第五，加大經費的投入。改變目前政府注重社區硬環境的投入，輕軟環境的投入的現狀，將每月定額下撥經費給社區改革為用項目申請經費，沒項目不給經費的制度，為社區開展自治活動提供必要 的資金支持。

（二）大力培育發展社區服務組織，建立有效的委托管理和購買服務制度。

政府可以通過撥款和減免稅等形式鼓勵支持引導社區服務組織為生活在社區中的個人和家庭提供服務，并根據他們提供的服務給予資金資助。同時，也可以購買他們提供的公共服務以支持他們的壯大和發展，使這些組織逐步發展為民辦公助，自收自支，自主經營、自負盈虧的企業。以人口計生工作為例，政府部門和社區政務工作站負責轄內育齡婦女計劃生育的管理，而人口服務（包計劃生育技術服務和部分宣傳教育服務）則可交給社區服務組織。發展社區服務組織，加快社區服務的社會化、網絡化、市場化進程，是為了逐步減少政府對社區事務的包攬，實現政社分開，在切實減輕基層自治組織的工作負擔的同時，又使社區居民享受到優質專業的服務。

（三）建立完善有效的居民社區參與制度，提高居民社區參與意識。

社區居民的參與意識來自居民對自己在社區中的主體地位的確認，而這種主體地位的確認只有在參與社區管理的過程中才可能實現。在目前居民自治意識不強、自治經驗缺乏的現實情況下，政府要通過加強社區參與制度建設，積極為社區成員提供參與機會，從而提高社區成員自我管理的意識和能力。參與制度建設的建設可以從事關居民切身利益、為居民深切關注的事務入手，引導居民圍

繞這些事務開展自治。在居民自治能力達到一定水平后，應逐步讓居民實行自我管理，居民的參與意愿自然會在自治中得到相應的增強。只有社區成員的廣泛參與，才能培養起現代公民應有的社區意識，形成社區范圍內有效的組織結構和運作機制，切實地發揮好社區所固有的各項功能，社區成員才能成為社區發展的真正主體，其主動性、互助性、自覺才能得到充分的發揮，社區自治才能走上良性發展的道路。

第四篇：如何推動鄉鎮與自治組織良性互動

如何推動鄉鎮基層政府與群眾自治組織良性互動黨的十七大報告指出，要不斷深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。十七大為全面推進基層管理方式改革和村級民主建設指明了方向。特別是這些年農村基層發生了深刻變化，在轉型時期建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動機制，實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接的需要非常迫切。

一、當前基層政府管理與基層群眾自治存在的問題

鄉鎮行政管理以國家強制力為后盾，具有行政性和集權性，村民自治以村民意愿為基礎，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉鎮政府的下級組織，而是“村民自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。但在具體操作中，由于制度規范、觀念意識的影響和制約，二者又會產生不協調乃至嚴重的沖突，制約著鄉鎮管理職能和村民自治的健康發展。

1．從基層鄉鎮來看，對如何有效指導村民自治主要存在以下問題：一是政府直接干預，變指導關系為領導關系。村民委員會組織法在我國實施已經有十多年，但有的鄉鎮政府在工作中仍把村委會當作其行政下級或派出機構，習慣于命令指揮式的管理方式，對村委會的工作和村民自治進行直接干預。這種干預體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中，表現為鄉鎮政府對村委會人、財、物等屬于村委會管轄事務的干預，如很多地方廣泛開展的“村賬鄉管”制度。二是間接干預，村黨支部或村委會成了鄉鎮政府的代言人。通過對村黨支部的領導，在相當的領域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會的治理功能。在具體事項中，往往通過直接插手包辦村務來控制影響村委的工作，而不是發揮思想政治、組織的優勢支持村委會開展自治活動，導致有的村民認為現在農村是黨支部自治，而不是村民自治。

三是基層鄉鎮干部依法行政的能力與村民自治的發展不適應。一些鄉

鎮干部傳統的“以官為本”、“以權為本”、“為民作主”思想已經形成思維定勢?！肮佟惫堋懊瘛钡囊庾R在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉鎮政府與村委會的關系定位在“領導與被領導”的層次上，擔心村民“自治”以后會出亂子，在具體工作中不知如何依法指導村委會的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發揮出鄉鎮的指導、幫助作用。

2．從農村來看，對如何實現村民自治主要存在四方面的問題：一是集體自我造血能力薄弱，無實力自治。集體經濟薄弱導致的直接后果是不能保證村級組織的正常運轉，嚴重制約村級組織職能的充分發揮。不少村出現了“五難”現象，即干部隊伍難穩定、農村工作難開展、干群關系難協調、上級任務難完成、農村社會難穩定。很多農村除了鄉政府所在地外，90％以上的村集體經濟自我創收能力相當薄弱，有的村從賬面上看實力很強，實際上集體經濟來源于上級的專項補助，主要用于新農村建設等。

二是村委會自主能力不足，無能力領導自治。有的村委干部當選后，不是依法支持和組織村民發展經濟和管理屬于村農民集體所有的本村土地和其它財產，而是熱衷于拉關系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉鎮政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相當程度上只是停留在制度條文層面。如村務公開、財務公開、村務一事一議等，不少村是為了應付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會議制度、村民代表大會、村務監督等制度成了擺設。

二、制約基層政府管理與群眾自治良性互動的原因分析

1．法制建設還不適應實踐的需要

村民自治雖然總體上做到了有法可依，但在村民自治的具體領域還存在著不少無法可依的現象，立法建制的任務還十分繁重?！洞褰M法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協

助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”村委會與鄉鎮政府的關系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規定“指導、支持、幫助”的內容、方式與方法，也沒有明確規定“協助”的范圍和形式。這就為鄉鎮政府與村委會仁者見仁、智者見智、各取所需提供了過大的制度裁量權。

2．群眾民主法治意識淡薄，不配合自治

主要表現在村民文化水平較低，缺乏契約和合作意識以及一定程度上的放任主義傾向。在農民思想深處隱藏著濃厚的“清官代理”和小農意識，希望“包公式”清正廉潔的干部為其操持公共事務，而他們自己則可以有更多的時間經營家庭經濟、實現發家致富。對農村公共管理，他們認為這是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到損害才會認真對待。

3．基層干部的組織引導能力不強

由于種種原因，鄉鎮干部調動頻繁，許多鄉鎮干部對村民自治政策法規不熟悉，對如何處理鄉村關系不了解。這些年來不少地方由于經費缺乏，放松了對村級干部特別是新任村委會干部、村民代表的學習培訓，許多村委會干部不知道怎樣做才算正確。稅費改革后，許多農村縣、鄉、村債務問題浮出水面，基層得到的轉移支付不僅少，而且不及時，農村“一事一議”難開展。這些也制約了村民自治的發展。

4．基層“過分自治化”

實際上，現在越來越多的村委會采取各種方式弱化、抵制政府的干預。還有個別村委會干部甚至認為：我是本村群眾選舉出來的，我只對群眾負責。在他們看來，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內部事務，不必必須接受鄉鎮政府的指導和監督。于是，他們對所承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態度，甚至與鄉鎮政府明爭暗抗，有意識地激化鄉鎮政府與村民之間的矛盾，導致鄉鎮政府成為“矛盾的焦點”。

三、基層政府管理與群眾自治良性互動的路徑思考

基層鄉鎮政府是農村基層政權組織，村委會是農村基層群眾性自治組

織。鄉鎮依法行政和村民依法自治是農村基層治理要達到的兩個相互聯系的重要目標。鄉鎮的依法行政搞好了，能為村民自治的推行創造良好的條件；村民依法自治搞好了，也有利于鄉鎮依法行政。因此，必須堅持把鄉鎮依法行政與村民依法自治結合起來，二者不可偏廢，只有如此才能形成以鄉帶村、以村促鄉、鄉村良性互動的新局面。

1．樹立政府理念，規范行政管理行為，促進政府管理權與群眾自治權的有效銜接

一方面，鄉鎮政府必須樹立依法行政、依法辦事的現代政府觀念和意識，把更多的精力用在提供服務和制定規則上，進一步規范行政管理行為，切實推進“依法治鄉治鎮”進程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正實現職能的轉變。另一方面，提高干部和基層群眾的素質，促進行政管理人員與自治理念的有機銜接和良性互動。

2．規范鄉鎮政府職責和權限，理順鄉鎮政府和村民自治組織的關系凡屬于村民群眾能夠自己辦理的事情，就應當放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會的不斷擴大其自治范圍。要規范鄉鎮政府指導村民自治組織的指導方式和幫助的內容、時限，規范村民自治協助鄉鎮政府工作的內容、方式以及工作經費保障。對于本屬于鄉鎮政府，但村民自治組織做起來更方便、更有效的工作，必須建立委托管理和購買服務制度。一是修改《村民委員會組織法》，制訂《村民自治法》。通過立法程序，擴大基層群眾自治范圍，健全民主管理和公開辦事制度，做到群眾自己的事情自己管、自己辦。二是合理劃分職責和權限。無論是鄉鎮行政管理，還是村民自治，都必須建立相應的制度以規范其行為，明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預；村民自治既要維護村民的合法權益，又必須接受正常的鄉鎮行政管理。通過統一的法律制度，使鄉鎮行政管理與村民自治有機的銜接起來。在確定村委會的職權時，應該賦予村委會在其合法權益受到鄉鎮政府非法干涉時的抗辯權，以此來制約鄉鎮政府的行為。所以，從制度上合理劃分鄉鎮政府和村委會各自的權限是促使鄉鎮行

政管理與村民自治有機銜接的重要環節。

3．著力轉變鄉鎮政府職能，改進和完善鄉鎮政府社會管理和公共服務方式，促進鄉鎮政府指導方式與村民民主管理機制上的良性互動

鄉鎮行政管理除采取必要的行政管理方式外，應當在尊重農民意愿、尊重農民首創精神、尊重農民和村莊自主權的基礎上實現有效管理，推進鄉鎮決策的民主化、規范化，實行鄉村“共同治理”。一是推行鄉鎮干部“一線工作法”：鄉鎮干部要在一線服務，問題在一線解決，形象在一線樹立，情感在一線培養，政績在一線體現；二是充分尊重村民和村民自治組織的自主權利，更多地運用法律等方式，以思想教育、利益驅動等方式積極引導村民和村民自治組織的活動。在實踐中可以嘗試簽訂“自治協議”等方式，由基層鄉鎮政府與村委簽訂自治協議，積極推進自治良性互動；三是強調法制宣傳教育和法治精神，可以通過“民主法治村”建設等載體，積極指導村民和村民自治組織在實踐中學習民主，運用民主，推動基層民主管理的實現；四是對村民自治的運作進行必要的督導。在現階段，在村民自治組織體系尚不健全，功能尚不完備，村民的參與能力和作用有限等情況下，完全依靠自治的力量實現村民自治的有效運作顯然比較困難，鄉鎮政府對村民自治運作的督導十分重要。如在村務管理中，由于文化水平和專業知識的限制，村民難以實施財務監督，這種情況下就可以實行鄉村二級監督管理制度，這樣除了可以發揮村民監督作用外，由鄉鎮政府對村財務實行監督和檢查，可以使村民自治通過鄉鎮政府管理的必要督導得以正常運作。相應地，應該引導村里建立村民監督委員會等監督機構，與村黨支部、村委會并列，由村民民主選舉監督委員會成員，改變以往在村兩委領導下實行監督的機制。

4．深化機構改革，培育各種社會組織，增強社會自治功能，促進鄉鎮政府社會發展職能與村民自治外部環境上的有效銜接與良性生互動

一是按照“小政府、大社會”的政府管理模式，加快推進以政府轉型為重點的行政管理體制改革。二是大力培育群眾性服務組織和團體，發展

村居志愿者組織、老年人組織、殘疾人組織、群眾性文體教育組織以及各種村居服務組織，建立以村居為基本單元的新型組織動員體制，協助基層鄉鎮政府做好村居服務、治安、衛生等方面的工作，提升村居組織和動員群眾的能力。三是積極搭建多層面的政社合作平臺，為社會組織提供多元化的服務?；鶎诱畱獎撔抡芾淼睦砟詈蛯崿F方式，積極搭建政社溝通互動的平臺，政府重大決策、重大事項應征詢社會組織和社會公眾的意見，可以嘗試構建村民中心、民間組織服務中心、街鎮社區事務受理中心等有形平臺，搭建起基層政府與社會組織多元渠道溝通、即時信息互動的政社合作平臺。依托政社合作平臺，基層鄉鎮政府積極拓展多種形式的政社合作方式。這種各司其職的政社合作模式，可以進入各個公共服務領域，從而激發社會肌體的活力，增強社會組織的服務功能，進一步推進基層鄉鎮政府社會發展職能與村民自治外部環境上的有效銜接與良性互動。

第五篇：創業服務與項目建設實現良性互動

創業服務與項目建設實現良性互動

灣里區以服務重大產業項目建設和鼓勵創業為重點，不斷完善推進機制、健全服務體系、強化效能監察，實現了創業服務與項目建設的良性互動。