第一篇：構建村民自治組織與鄉鎮政府和諧關系的思考

構建村民自治組織 與鄉鎮政府和諧關系的思考

趙成龍

【內容摘要】“鄉政村治”是我國目前基層民主政治建設的有效出路，經過20幾年的發展取得不少成就，但也存在些不足，主要體現在村民自治組織與鄉鎮政府關系處理得不順，從而掣肘了我國農村民主化進程。為此，我國基層政權體系的構建不能單純的從理出發，應從現實前提出發，基于國情、民情構架切實可行的國家民主下的村民自治，正確定位村民自治權與國家行政權，促進“鄉政村治”的規范化、制度化、法律化，加強村民自治組織建設，是新形勢下協調村民委員會與基層國家機構的關系，建設社會主義新農村的現實途徑。這對完善村民自治，理順村民委員會與基層國家機構的關系，對發展我國基層民主政治建設，調動我國絕大多數勞動人民積極性建設社會主義新農村，全面小康社會，創建社會主義和諧社會具有積極的現實意義。

【關鍵詞】鄉政村治；村民自治組織；鄉鎮政府；協調關系

鄉政管理與村民自治的二元并存（“鄉政村治”）是中國農村管理體制的一個顯著特點。村民自治是基層民主政治建設的重要內容，是中國農村改革發展的產物和結果。在村民自治運作實施中，在村民自治組織與鄉鎮政府的關系處理上存在村民自治權與國家行政權混淆的問題。從現實的問題出發，基于國情、民情構架切實可行的國家民主下的村民自治，構建村民自治組織與鄉鎮政府的和諧關系，對于推進我國基層民主政治建設和社會主義新農村建設，具有積極的現實意義。

一、村民自治組織與鄉鎮政府關系的現狀

（一）法律層面

村民委員會是基層群眾性自治組織，就其與鄉鎮政府關系而言，《村民委員會組織法》作了明確規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給與指導，支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。這就清楚表明，村民委員會自治組織與鄉鎮政府是一種指導與被指導的關系，這是探討村民自治組織與鄉鎮政府關系的邏輯起點。

（二）實踐層面

1、作為基層國家機構的鄉鎮政府，其管轄范圍少則數十平方公里，多則數百平方公里；人口也在數萬、十幾萬、百萬之間。這樣一個規模的行政區域內鄉鎮行政在落實國家方針政策和完成行政任務時，難以直接面對農戶，而需要村級自治組織協助。所以“雖然村委會自治組織是自治組織，卻是村務自治。在辦理政務方面，則應當受到鄉鎮的領導。”①這就不難理解“只要村委會承擔著來自上級政府的行政管理任務，那么他們的關系就非常可能具有領導與被領導的特征，而很難保證指導與被指導關系的性質。”② 在現實需要情況下，出現行政管理權下放予村民自治組織，是行政權彈力性與行政機構相對穩定性矛盾解決的必然途徑。在這里不能簡單地機械的去理解“指導”“領導”的差異性，而應當圍繞具體事項中，加強關鍵環節的銜接，提高效率，真正把國家惠農、普民，政策、方針落到實處。

2、“鄉鎮政府的管理實際上是國家權力的神經末梢，反映國家的強制性力量，而村民自治則是市民社會自治原則的體現。”③因此，國家權力與村民自治二者存在對立和沖突。并且這種沖突是“零和沖突”，此強彼弱，即當國家權力增長時，基層群眾的自治權會相對減弱，尤其是在國家、集體和個人利益沖突時更是如此。此外，鄉鎮政府的管理權力遍布全鄉鎮，村民自治的權利僅限于單個村莊，在實踐中二者的博弈關系比較激烈。不少鄉鎮政府干部認為，村民自治脫離實際。實行村民自治后，鄉鎮管理失去了“看的見的手”，行政權力行使的有效性、及時性難以保障，出現了“應該管的無法管”的現象。因此，在村民自治實踐過程中，鄉鎮干部總是力圖凸顯自己。干預村里財權、生產經營權；操縱選舉，甚至直接任免村委會干部。

3、鄉鎮政府與村委會的關系具有特殊性和復雜性。一方面《村民委員會組織法》規定，村委會是群眾性自治組織，不屬于一級政權組織，也就不是基層政權的派出機構，它與鄉鎮政府不存在行政上的領導與被領導的關系，鄉鎮政府不能采取行政手段去包辦村務。另一方面，鄉鎮政府作為國家基層行政機構，承擔著依法就本行政區域內各項工作實施行政管理職能，有權且必須對村委會布置任務。在實際操作中這兩方面往往難以協調，在村民自治問題上往往導致兩種傾向，即“過度自治化”“附屬行政化”傾向。前者特征是鄉鎮政府以行政命令代替了指導、幫助和支持，致使村民自治超出法律規定的范圍，村民自治組織把村民自治同鄉鎮行政管理，甚至國家法律對立起來，借口村民自治抵制村民依法應當履行的義務，造成鄉鎮管理功能萎縮。后者是鄉鎮政府不能對村民委員會的工作進行必要的指導、支持和幫助，放任村民、村民委員會和村級黨組織在村民自治中權利濫用，致使村民自治組織名存實亡，鄉鎮政府對村民委員會的法律地位和自治尊重不夠，把村委會當成其下屬行政組織，習慣用傳統的命令、指示等方法進行管理，任意干涉屬于村民自治范圍能的生產經營活 ① 徐勇：中國農村自治，華中師范大學出版，1997（213）（注釋格式不對，下面的都要改過來，舉例：徐勇：《中國農村自治》，華中師范大學出版社１９９７年版，第２１３頁，書籍注釋 ② 景躍進：國家與社會事業下的村民自治，中國書評，1998[5] ③趙立新 李波：村民自治與鄉政管理研究，煙臺師范學院學報，2006[2]（舉例：趙立新 李波：《村民自治與鄉政管理研究》，《煙臺師范學院學報學報》，2006年第２期，期刊注釋）動。這兩種傾向都是錯誤的，有礙于鄉鎮政府職能的發揮和國家政權對鄉村的有效管理，有礙于村民自治權力的正確行使和村民的主動性、積極性發揮，不利于樹立鄉鎮政府的權威和保證農村政治的穩定。

二、村民自治組織與鄉鎮政府矛盾沖突的原因解析

（一）制度對村民自治組織和鄉鎮政府職責界定不清晰

《村民委員會組織法》規定，鄉鎮政府和村委會是指導和協商的關系。一方面肯定了鄉鎮政府和村委會的是兩種不同權力載體；另一方面，又強調鄉鎮政府與村民委員會的關系是指導與被指導的關系，而非領導關系。這一制度是理念性的制度構架，實踐表明，在“鄉政村治”的格局中，在村的層面上，實際存在鄉政管理與村民自治兩種權力的影響（在村里享有憲法賦予更多的是權利而非權力，權力是鄉政管理的延伸——“協助”）。這兩種權力，在實際運作中構成了此消彼長的“零和沖突”。因此，就成文法律制度而言，村委會與鄉鎮政府的關系非常的粗略和原則化，既沒有明確規定“指導、支持、幫助”的內容和方式，也沒明確規定“協助”的范圍和形式。這為鄉鎮政府與村委會見仁見智，各取所需提供了制度漏洞，由此衍生出種種沖突。

（二）“政權”“治權”不分的結構性矛盾

“鄉政村治”是我國目前基層政權格局。鄉政管理，是指鄉鎮作為國家在農村的基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，但不能直接具體管理基層的社會事務。村民自治，是指在鄉鎮以下的村建立村民自治組織，在黨和政府的領導下自主地管理基層社會事務。

這種模式下，“鄉鎮政府是政府權力延伸到農村社會的最后一階段。”①鄉鎮政府是農村最基層的政權組織，是自上而下的政權終端。而村則是村民自治組織單位，“村民自治權直接來源于農村社會本身。”②“鄉政”和“村治”的有機結合共同構成基層政權的政治運行，共同維護農村社會的穩定，促進農村社會經濟的發展。然而，調查研究表明，以鄉鎮黨委為核心的鄉政權力既可以是村民自治權力的有力推動者，也可能是他的主要障礙。即，在村莊的層面，鄉村精英和村民享有自治權的范圍在相當大程度上取決于鄉鎮政府。

村委會是法定的村民自治組織，這決定了其必須代表村民意，為村民服務來贏得村民的支持和信任，這是村民委員會自治組織性質和功能的使然。除此之外，鄉鎮的許多行政性工作需要通過村委會在村民中貫徹實施。因此，村委會實際上又承擔著某些行政性職務，具有準政權組織的意味。這樣，村委會便居于鄉鎮和村民之間，扮演著既要代表鄉鎮政府，又要代表本村群眾的“雙重角色”。在現實生活中，特別是在中國現代化迅速推進的背景下，這兩種角色體現了村民意志 ①②胡慶東：鄉政村治格局中鄉村關系的矛盾沖突及原因，南都學壇（人文社會科學學報）[6] 徐勇：論現階段農村管理體制中鄉政與村治的沖突與調試，求索，1992[2] 和鄉鎮意志的沖突，難免不發生村民意志與作為國家意志代理者鄉鎮政府間的沖突，而村委會的雙重角色就更顯得尷尬了。只要村委會偏重于某一角色，即會發生失衡，引發矛盾沖突。這一沖突和失衡，在一定程度上源于現階段國家權力體制與村民自治原則存在著結構性矛盾。所以，應從制度構造上解決現代化進程中國家權力不斷向鄉村滲透和國家與鄉村的權力交接問題。

（三）傳統文化的消極影響

從歷史的角度講，中國傳統政治文化中，一方面強調“尚賢”的思想，重德治輕法治，所以，喚圣君賢臣，從賢不從眾。因此，在傳統文化下的人民缺乏政治上的熱情，放棄了其政治的參與權利。另一方面強調，“大一統”的思想被人們認為是治世的基本條件，因此“在這大一統中，人民根本沒有政治參與的自覺。”①這種傳統的政治思想的本質是倫理道德思想，把人看成是道德存在而非政治的存在。所以在我國廣大農村人們缺乏社會主義政治思想，缺乏政治的自覺。再次，中國傳統文化強調以人為本，但這僅限于倫理、禮教的精神層面。在儒家文化構建的政治社會中，人本主義精神表現為統治者的為民負責、為民做主的意識，體現了一種主導與被主導的關系。“民可使由之，不可使知之”“惟上智下愚不移”，把統治者置于首位，使愚民成為民之策。因此，在這種文化下形成了兩類人，一類是政治意識上狂熱的統治者，他們很多人認為，農民不能正確選擇自己的生活和理想，需要他們做出“安排”。他們“將民眾排斥在政治文化之外，不給民眾以任何政治表達的機會”②。這些鄉鎮干部對農民事務橫加干涉，甚至包辦，農民自己推選村官只能是自己的一廂情愿。一類是政治意識上的漠視者，這就是傳統小農經濟社會形成的個體農民意識。一家一戶為單位的個體經濟使鄉村農民缺乏有機聯系，分散性尤為突出，而弱小的經濟地位決定了他們不能以自己的名義來保護自己的經濟利益，所以需要別人代表他們。因此，小農意識的影響就表現為行政權力對社會的支配。從而助長了鄉鎮干部的權力擴大。

（四）資源擁有量不對稱及利益歸屬不明

在我國“現階段尚存在國家、集體和個人三者之間的具體利益矛盾，”③這種矛盾集中體現在實行集體所有制和家庭分戶經營的農村。鄉政管理主要代表國家利益或以國家名義運用其權力。村民自治主要反映和表達村及集體和村民意愿和要求。當國家、集體和個人利益協調時，鄉政管理與村民自治關系也較為和諧，村民自治也較為規范。當三者利益緊張時，結果則相反。究其原因，是鄉政村治擁有的資源 ①②韋政通：中國文化概論，長沙，岳麓書社，2003年（215）

趙立新 李波：村民自治與鄉政管理研究，煙臺師范學院學報，2006[2] ③徐勇 論鄉政管理與村民自治的有機銜接，華中師范大學出版社，1997[1] 不對稱。從量的角度講，鄉鎮行為較村民及村委會擁有更多的政治資源、經濟資源、組織資源和文化資源。盡管《村民委員會組織法》明確規定了村民的權力及村委會作為村民自治組織的行為要求，但農業生產的特點決定了村民很難形成有組織的力量，而鄉鎮行政則是高度組織化的力量。因此造成了村級組織在鄉政格局中處于弱勢地位。而鄉鎮政府憑借其擁有資源的量的優勢，在對村級組織進行滲透控制中占有了有利地位，從而引發了鄉鎮與村關系的矛盾沖突。

三、新時期協調村民自治組織與鄉鎮政府關系的途徑

在發展民主政治的宏觀視角下思考如何解決村民自治組織與鄉鎮政府之間的矛盾沖突，應當從社會民主的發展規律出發，尋求實現兩者關系的協調和諧的現實途徑。

（一）健全村民自治法律體系，實現“鄉政村治”的法制化

農村社會的“鄉政村治”格局，雖然是由兩種不同的權力構成，但從權力的來源看，其最終歸屬和運作目的是一致的。因為，代行國家權力的象征管理不是凌駕于農民之上的強權，而是有效的組織和引領社會的管理權。而村民自治權責是由《憲法》規定農村村民管理基層社會事務的權力。而這都是建立在人民當家作主的基礎之上的。同時，由于二者具有共同的權力基礎，鄉政管理和村民自治可以實現有機結合。人民民主專政的國家權力在鄉村社會的有效行使，有賴于村民自治的配合，村民自治在基層社會的運作也有賴于國家權力的保證支持。

鑒于目前實施的《村民委員會組織法》確立的“鄉政村治”的原則精神，由全國人大制定關于“鄉政村治”，特別是村民自治的實體性法律，制定關于村民選舉、村務管理、民主監督程序性法律。其次，由各個省、自治區、直轄市人大常委會制定有關的實施辦法，應明確劃分鄉鎮和村的利益邊界，特別是鄉鎮政府和村委的職責權限。從而使鄉鎮政府更好的指導村委會的工作，村委會更好的協助鄉鎮政府工作，使二者在制度規范的基礎上有機的銜接起來，使村委會的雙重角色達到大體上的平衡。為此，在“鄉政村治”的法律及實施辦法中，應考慮增加、補充有關法律的條款，追究那些無正當理由拒不完成鄉鎮布置的國家任務或非法干預村內事務有關責任人的法律責任，以維護“鄉政村治”法律體系的權威，為司法介入“鄉政村治”矛盾和沖突打開法律通道，防止村委會“過渡自治化”和“附屬行政化”兩種不良村治傾向，實現鄉鎮行政與村民自治統一于法律。此外，“作為正式制度在基層社會的延伸，村委會在構建和維護鄉村社會的法律與秩序方面具有不可忽視的重要性。”① 應通過各級人大的具體工作，引導村民制定出合乎據國情的法律制度、地方性法規和便于操作的鄉 ① 梁治平：鄉土社會中的法律與秩序，北京中國政法大學出版社，1997（422－427）村自治章程制度，使“鄉政村治”逐步納入法制的軌道。

（二）增強對村民自治組織和鄉鎮政府價值理念的認知

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的政治管理體制。從實質上講，村民自治是以民主化取向為價值目標、1998年正式頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》，以法的形式確定了村民自治價值理念的法理基礎，為我國的村民自治建設奠定了基調。我國《憲法》規定，鄉鎮作為國家行政體系中最低一級的地方行政建制，是介于縣、村之間的中間層，具體體現了政府與民間的分權關系。中國共產黨領導下的中國政權取得改革、建設、發展階段性成就的關鍵就在于把“一盤散沙”的億萬農民群眾組織起來，并且通過“制度性權力”重新建構了當代中國鄉土社會的權威機構。當前我國正在進行的鄉鎮政府機構改革的目標是“把農村及基層政權建設成為密切聯系群眾，全心全意為人民服務，能夠有

①效的領導和管理本鄉鎮政治、經濟、文化和各項社會事項的地方基層政府。” 因此，所以，從本質上講作為基層國家機構的鄉鎮政府有兩個異而不對立、合而不同的價值目標。即要體現國家行政的權威性、剛性，又要體現其基層的靈活、變通和“人性化”的管理體制。

村民自治的深入發展，離不開持續的宣傳。雖然在黨和國家積極地推動下，村民自治的宣傳取得一定成效，但是對村民自治中所體現的現代民主精神，如村民對村級事務的主權地位、村民作為權力和利益主體的不可侵犯性、村干部的權力來源于村民的授予等卻宣傳得不夠。這就會使農村干部和農民對村民自治的理解和認識過于膚淺，既不利于村民自治的長遠發展，與不利于人們在實踐中正確把握。因此，針對村民自治中出現的問題，尤其是村民委員會與鄉鎮政府關系的問題，應該從更高、更深的層次上加強對村民自治內在精神的把握和宣傳教育上。

（二）加強村民自治組織的自身建設

1、克服傳統鄉政文化本位，提高村民的自治意識和民主觀念 村民自治是一個歷史的過程，是一個隨著農村經濟社會發展不斷深化的過程。隨著農村經濟的發展，以村民自治為主要內容的基層民主建設的不斷推進，首要問題是對村民進行持續普遍的社會主義民主思想教育，轉變村民封閉分散的思想觀念和自私狹隘的小農意識。通過公共教育系統，組織專門的機構和人員，以農村經濟文化“三下鄉”為平臺，對村民進行宣傳教育，逐步培養和提高他們的民主法制觀念和政治參與能力。

2、提高村委會民主議事和自治能力

村民委員會要改變長期以來對鄉鎮政府行政領導關系的依賴性，切實處理好村民自治與鄉鎮政府工作的關系。一要健全組織、完善制度、提高干部素質，自主地履行法律賦予的職責，充分發揮組織群眾進行自我教育、自我管理、自我服務、自我監督的作用。二要提高認 ①陳華棟 顧建光 中國問題研究綜述與思考[J] 2006年第三期 識，正確處理組織村民自治與協助鄉鎮政府做好工作的關系。村民委員會雖客觀上處于鄉鎮政府管轄的范圍，但憲法規定“村民委員會協助鄉鎮政府做好各項工作，”是村委會的法定義務。所以，不能把“自治”與“協助”對立起來。實行基層群眾自治是為了更好地發揮基層社會主義民主，保障人民群眾當家作主的權利，這同鄉鎮政府的工作目標是一致的，從根本上說，實行群眾自治更有助于鄉鎮政府開展工作，同時協助鄉鎮政府工作也必然促進村民自治。

3、進一步完善村民自治中的民主監督機制 民主監督是村民自治順利運行的重要保障，是保證村民賦予的村民自治組織的權力正確行使，始終為村民謀利益的必要條件。當前各地農村普遍存在民主監督薄弱的現象，監督主體力量單薄，缺乏有效的各個相互銜接和協調的制度形成的體系對權力的有力制約。民主監督機制應把轉變村支部的領導方式和明確兩委職責作為促進農村民主監督工作的重點，形成一個相互制約、相互促進的民主政治運行機制，才能建立起以各黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制。

結語

當前村民委員會與鄉鎮政府的關系已經在價值理念，制度發展和實踐操作的探索前進中取得了一定的成就，對于我國農村經濟的發展，農村社會的穩定和社會主義和諧社會建設具有十分重要意義。在我國“鄉政村治”的基本格局下，促進“鄉政村治”的規范化、制度化、法律化，使之更加具有程序性和可操作性，以此實現村民自治與鄉鎮政府關系和諧融洽的目標。應該說，在農村基層民主政治建設進程中，這一目標不可能一蹴而就，而是一個不斷總結實踐經驗，不斷推進的歷史過程。

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第二篇：村民自治組織

村級自治組織

第一節 村黨組織委員會

第一條 村黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是村各種組織和各項工作的領導核心。依照黨章、黨的農村基層組織工作條例及相關法律法規規章進行工作，領導推進村民主政治建設、經濟建設、精神文明建設、和諧社區建設。

第二條 村黨組織委員會主要職責：

（一）履行黨章賦予的及法律法規規定的職責；

（二）貫徹執行上級黨委、政府作出的決議決定；

（三）領導村民自治組織、群團組織，支持和保證其依照國家法律法規及各自章程充分行使職權；

（四）執行村黨組織委員會和村民委員會（以下簡稱“兩委”）聯席會議、村黨組織的決議決定，組織協調和保障村民會議、戶代表會議、村民代表會議決議決定的實施。

第二節 村民會議和戶代表會議

第三條 村民會議是村民自治中的最高權力組織，由本村有政治權利的十八周歲以上村民組成。

第四條 戶代表會議是村民會議的一種實現形式，由 各戶有政治權利的十八周歲以上的一名家庭成員作為代表，共同組成。

第五條 村民會議或戶代表會議每年舉行一次，一般由村民代表會議決定，采取其中一種會議形式。因特殊情況，可臨時召開。

第六條 召開村民會議應有過半數村民會議成員參加，召開戶代表會議應有三分之二以上的戶代表參加，所作決定須經到會人員過半數通過。

第七條 村民會議行使下列職權：

（一）制定和修改村民自治章程、村規民約、村民會議和戶代表會議議事規則、村民委員會選舉方案、村民代表選舉方案；

（二）監督本條第一款所列章程、辦法的實施；

（三）選舉和罷免村民委員會成員；

（四）討論決定法律法規規定的應當由村民會議決定的重大事項。

第八條 除選舉和罷免村民委員會成員外，戶代表會議擁有村民會議其他各項職權。

第三節 村民代表會議

第九條 村民代表會議是村民會議和戶代表會議的特殊實現形式，是村民會議和戶代表會議的常設組織，是村民自治組織體系和運行機制中的權力中樞，對村民會議和 戶代表會議負責。

第十條 村民代表會議由村民代表、“兩委”成員和具有各級人大代表、政協委員身份的本村村民共同組成。其中，村民代表占半數以上。

村民代表與其他組成人員享有平等的表決權。村民代表的名額和代表產生辦法按照區有關規定執行。

第十一條 村民代表的任期與村民委員會成員任期一致，可連選連任。

第十二條 村民代表會議設主席一人，由村黨組織書記擔任。村黨組織書記出現空缺或不能主持村民代表會議時，在鄉鎮（街道）黨委（工委）、政府（辦事處）指導下，召開村民代表會議，從村黨組織委員會成員中推選出一名臨時召集人，負責主持村民代表會議。在新村黨組織書記產生后或原村黨組織書記可以主持村民代表會議時，臨時召集人權力自行終止。

第十三條 村民代表會議一般每季度召開一次。有特殊需要，可以臨時召集。

第十四條 村民代表會議應有三分之二以上村民代表會議組成人員參加，所作決定須經村民代表會議組成人員過半數通過。

第十五條 村民代表會議行使下列職權：

（一）討論決定村集體資產處置，集體林木砍伐申報計劃，村干部報酬，宅基地使用方案，救災救濟及最低生 活保障金發放，村公益事業的經費籌集方案和建設承包方案等；

（二）審議通過按法律法規規章產生的村干部以外的其他村干部；

（三）制定和修改村民代表會議議事規則、村務監督小組工作規則、民主理財小組工作規則；

（四）審查和批準村經濟社會發展規劃、計劃、方案及財務預算等；

（五）監督“兩委”及村干部的工作；

（六）村民會議、戶代表會議授予的及國家法律法規和地方法規規章規定的其他職權。

第十六條 村民代表會議設立村務監督小組和民主理財小組。兩個小組受村民代表會議的領導。

第四節 村民委員會

第十七條 村民委員會是村民自治的執行機構和工作機構，對村民會議、戶代表會議、村民代表會議負責。

第十八條 村民委員會主要職責：

（一）按照分工，執行并組織實施村民會議、戶代表會議、村民代表會議、“兩委”聯席會議的決議決定；

（二）辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，維護本村社會治安，向人民政府反映群眾的意見、提出合理建議和要求；

（三）支持和組織村民發展經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，保障村民合法的財產權和其他合法權益，依法管理本村土地和其他財產；

（四）協助鄉鎮（街道）政府（辦事處）開展工作。

第五節 “兩委”聯席會議

第十九條 “兩委”聯席會議是村黨組織委員會、村民委員會協商討論村政事務的一種會議形式。

第二十條 “兩委”聯席會議組成人員為村黨組織委員會和村民委員會全體成員。

第二十一條 “兩委”聯席會議由村黨組織委員會召集，根據需要可隨時召開。

第二十二條 召開“兩委”聯席會議須有“兩委”成員總數的三分之二以上參加。會議議定事項須經“兩委”聯席會議組成人員的過半數通過。

第二十三條 “兩委”聯席會議的主要職責：

（一）研究落實上級黨委、政府的決議決定和安排部署的工作任務。

（二）研究擬定提交村民會議、戶代表會議、村民代表會議議定事項的議程和議案決議草案。

因災害、事故等突發因素，村政事務需緊急處置，村“兩委”可應急決策實施。應急決策和實施情況，應在事中或事后及時向村民會議或戶代表會議、村民代表會議報 告，并履行程序。

（三）實施村民會議、戶代表會議和村民代表會議的決議決定，并及時向作出決議決定的相應組織報告實施情況，向全體村民公開。

（四）討論決定“兩委”可自主決定的村政事務。

第三篇：實現鄉鎮政府行政管理與村民自治良性互動

實現鄉鎮政府行政管理與村民自治良性互動

[摘要]實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。當前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督功能，強化政府的社會服務功能的基礎上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。

[關鍵詞]鄉鎮政府行政管理； 村民自治； 有效銜接； 良性互動

黨的十七大報告指出：深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。2008年5月，國務院頒布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。本文擬以村民自治為切入點。探討鄉鎮政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動相關問題。

一、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經濟和政治環境發生了很大變化，在農村獲得了生產經營自主權的廣大農民群眾，迫切要求用政治上的民主權利來保障經濟上的自主權利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等做了比較具體的規定。經過十余年的實踐，在總結經驗的基礎上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”做了具體規定。“四個民主”的提出及完善，對指導村民自治的法律制度建設和實踐活動發揮了重要作用。

實現村民自治，實質包含兩個方面的目標要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉鎮政府的行政干預，發展為真正意義上的自治組織，鄉鎮政府與村民委員會之間建立指導與被指導關系；另一方面也要求基層治理隨著市場經濟的發展進行相應的變革，鄉鎮政府職能從計劃經濟條件下的全能型、管治型政府轉變為市場經濟條件下的有限型、服務型政府。為此，進人新世紀以后，黨中央、國務院采取了一系列措施，諸如在農村進行稅費制度方面的改革、加強基層執政能力建設等，來推進兩個目標要求的實現，以探索新的農村管理體制，構建和諧農村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標要求遠沒有達到理想狀態。

首先，從村民自治的發展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規，其應有功能未能很好地發揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變為“村委會自治”，甚至演變為村黨支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉型導致農村社會分化和心理意識多元化，農村由過去以農民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農民勞動者、農民工、個體私營企業主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農村社會治理提出新的挑戰。其次。從鄉鎮政府行政管理來看，大多數地方的鄉鎮政府仍然習慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進行。只對上負責，將工作指標層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務”。導致村民自治的內容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準政府組織，淪為實現行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發展中面臨一些難題，亟須在鄉鎮政府的宏觀指導下、在加強自治組織能力建設的基礎上予以解決。而目前鄉鎮政府在宏觀指導上的缺位與農民群眾期望鄉鎮政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉鎮政府機構改革、職能轉變滯后，重管治、輕服務，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務方面的不到位。不僅對村民自治產生極大侵蝕，也影響了農村經濟社會的可持續發展。建立新型鄉村管理服務體制亟須實現鄉鎮政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。

二、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點

實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，重點需要從以下兩個方面入手：

(一)按照服務型政府的要求規范鄉鎮政府活動范圍和工作內容，提高鄉鎮政府服務社會的能力和水平；同時改革鄉鎮政府績效評估體系。加強群眾監督，調動群眾參與行政管理的積極性。

鄉鎮政府必須從計劃經濟體制下全能者的角色轉向市場經濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。具體來說，鄉鎮政府應注重履行好以下職能：積極完善公共基礎設施建設，加強以農田水利設施建設和農業科技推廣為主要內容的農業綜合生產力建設，增強農村的可持續發展能力；發展農村教育、科技、文化、衛生等各項社會事業，加強農村污染治理，建設疾病預防控制體系，強化農村的自我發展能力；加強社會治安綜合治理，推進治安防控體系建設，增強人民群眾的安全感。同時，鄉鎮政府應充分保障農村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內的事情，不得要求村民自治組織承擔依法應當由政府及其部門履行的職責。對需要村民自治組織協助政府辦理的具體行政事務，應由鄉鎮政府統一與村民自治組織簽訂委托和購買服務協議。明確工作要求、目標任務和經費支付方式。鄉鎮政府職能轉變得如何，工作績效如何，群眾最有發言權。要打破封閉的政府政績自我評估體系，建立群眾評估制度，使鄉鎮政府行政管理的全過程處于農民群眾監督之下。為此，要進一步健全完善鄉鎮政府政務公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實集中民智。體現民意。要建立和完善群眾利益訴求表達機制、權益保障機制，暢通群眾監督渠道，尤其要注重發揮村民自治組織在聯系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的要求，進一步完善村民自治制度，以實現自我管理、自我教育、自我服務；同時加強鄉鎮政府對村民自治的指導、協調、服務和幫助，提高村民自治水平和能力，促進農村經濟社會全面發展。

村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求，把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處。要強化村民自治組織能力建設，建立民主選舉與競爭上崗相結合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，增強村民自治組織的生機和活力。要完善村務公開制度，凡涉及農村各項事業發展的重要事項，尤其是重大村務和財務。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定，提高村務管理和決策的科學化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經濟組織、互助性經濟組織、農業社會化服務組織以及其他經濟組織依法獨立開展活動的自主權，保障各類經濟組織和村民的財產權和其他合法權益。要增強村民自治功能，擴大村民自治范圍，積極承接政府轉移出來的部分行政管理和服務職能，在和諧社會建設中承擔起更多的責任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉鎮政府的指導、協調、服務和幫助。要建立健全鄉鎮政府與村民自治組織的工作聯系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監督反饋制度，真正發揮鄉鎮政府對村民委員會的指導作用。鄉鎮政府應積極創造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放，鼓勵和扶持村內及周邊有關實體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務，為農村經濟社會的全面發展提供條件。鄉鎮政府應采取有效措施，為村民自治組織協助政府開展工作提供必要經費和條件，并對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎勵和補貼。要根據經濟和社會發展實際，不斷加強對農民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓。進一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設中真正發揮應有的作用。

第四篇：關于村民自治的思考

關于村民自治的思考

鄭家林

村民自治，是村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務，從而實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基本社會政治制度。經過幾十年的努力，村民自治取得了很大成績，但也存在不如人意的地方，必須完善這項制度，以加快農村基層民主法治建設的進程。本文僅就村民自治過程中存在的一些主要問題及其對策進行一些探討。

一、村民自治現狀

（一）民主選舉扎實推進

自1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會的民主選舉從1989年開始進行，到2005年已選舉了6屆村民委員會。村委會干部經歷了由鄉鎮任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過程；村民委員會候選人提名經歷了村黨支部和上級提名推薦到村民海選提名產生的過程;村民委員會主任、副主任和委員的產生經歷了先選舉村民委員會再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過程;村黨支部書記、村委會主任經歷了由分設到“一肩挑”的過程。目前，村級民主選舉基本走上了正軌。

（二）民主決策、民主管理、民主監督有了進步

村級民主決策機構目前主要是村民代表大會。民主決策的主要內容是涉及村民利益的重大事項，如土地承包經營責任制、集體財產處理、“一事一議”籌資籌勞項目等內容,大部分村能按照民主決策的程序運行。

村級民主管理和民主監督工作，主要是在村級制度、村級財務、村級干部的管理和監督。目前各村普遍建立了村規民約及各項管理制度，建立了財務監督小

組，規范了財務管理和監督，實行了村務公開和財務公開，堅持了民主評議村干部制度，鄉鎮加強了對村級財務的審計監督,民主管理和民主監督也有長足的進步。

（三）村民自治中存在的主要問題

村民自治中存在的主要問題是民主決策、民主管理和民主監督問題。主要表現在村民自治和鄉鎮及以上政府如何管理和監督的問題。現在的情況一是召開村民大會的少，《村民委員會組織法》規定的民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議，但現在各村基本上只開村民代表會議，很少開村民大會，原因是不好召集；二是很多重大事項并沒有在村民大會或村民代表會上討論和通過。如：村委會干部的工資待遇，是由鄉鎮黨委、政府每年組織專班考核后批復的；又如：村級財務是根據湖北省農業廳、湖北省監察廳《關于建立農村會計服務中心進一步加強和規范村級財務管理工作的通知》（鄂農經發[2003]37號）的規定，實行村級資金、財務“委托雙代理”制度。由鄉鎮財政所（經管站）下設的農村財務代理服務中心(實際上就是財政所，只是換了個說法)代管賬目和資金，并由村委會和中心簽訂財務代理委托協議書，財政所長是甲方的法定代表人，村委會主任是乙方法定代表人，鎮政府鎮長作為監督方代表，村里用錢要經過十分復雜的手續程序才能拿到錢,村干部要開支什么村民基本上并不知道，村民主理財小組審查報銷單據基本上也是一種形式；由于村里的錢是由財政所統一管理的,村里連利息也拿不到。據調查，太平溪鎮2007年下半年3個月時間，全鎮13個村的存款利息有1.8萬元,2008年一季度各村存款約290萬元,利息有8400元,這些利息仍然存在財政所,現在已經有幾個村提出要把利息兌付到村，財政所的工作人員說,因為只有一個存款帳戶，各村存款時間的不確定性,利息無法核算到各村,加上目前也沒有一個說法,利息只能暫時放在財政所。

二、村民自治中存在問題原因分析

（一）認識上的偏差

一是對實行村民自治的重要性認識不足。經過二十多年的實踐，人們對村民自治的認識提高了很多，但仍然存在這樣那樣的思想認識問題。一些干部尤其是部分鄉鎮以上黨政主要負責人缺乏對實行村民自治根本目的和意義的認識，村民怎么自治、鄉鎮政府怎么指導的問題沒有解決好。鄉鎮及縣級以上地方政府，習慣于把村級組織作為自己的下屬單位，在實際工作中習慣于“領導”而不是“指導”。而村委會對鄉鎮政府仍然是“下級服從上級”。

（二）農村工作難度大，村民自治難以全面展開

一方面，由于村組集體無積累，公益事業舉步維艱。改造農田、興修水利、興修道路等公益事業，都要通過“一事一議”的辦法來解決，由于農民收入也不高，沒有積極性，“一事一議”也很少開展，即使議了也實施不起來。

另一方面，集體經濟薄弱也給村民自治帶來困難。村民自治要有一定的經濟實力作基礎。召開村民會議或村民代表會議都要開支必要的費用，就太平溪鎮情況看，2005年合并村級規模后，大村人口在3000人以上，版圖面積在20平方公里以上，村民到村里開會要走5公里以上，村里開一次村民大會要開支1000多元生活補助和交通補助，開一次代表會也要開支不少錢，不少村因為資金缺乏而不能按規定召開會議。

（三）法律規定還不完善

村民自治只有《村委會組織法》一部法律，而《村委會組織法》重點是突出了民主選舉，選舉程序規定很清楚很具體，但民主決策、民主管理、民主監督的法律規定不是十分具體和清楚，實際操作也不好把握。省級人大也沒有對民主決策、民主管理和民主監督方面出臺實施辦法；《村委會組織法》也只是從村委會的角度規定了村民自治的內容，并沒有從村民自治的主體—村民的角度來規定村民自治的內容。

（四）法律和政策之間的矛盾

《村民委員會組織法》第四條 規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民

委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”第十九條規定：“ 涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理”。村民會議討論決定的事項中，包括本村享受誤工補貼的人數及補貼標準和 從村集體經濟所得收益的使用等。中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見中，要求鄉級人民政府及業務主管部門要對村級財務活動加強指導和監督。湖北省實施《中華人民共和國村民委員會組織法》辦法第八條規定，村委會“管理本村財務，建立健全民主理財制度，定期向村民報告財務收支情況，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”。而2003年湖北省農業廳、湖北省監察廳《關于建立農村會計服務中心進一步加強和規范村級財務管理工作的通知》，在全省推行村級資金、財務“委托雙代理”制度，“雙代理”后，村民還能不能民主監督和民主管理村級財務實際上成了問題；鄉鎮黨委和政府對村干部進行的責任制考核和工資的核準同樣也對村級民主管理和民主監督帶來了困難和矛盾。法律的規定和各級政府政策之間的矛盾，也是村民自治工作難以進行的原因之一。

（五）各級人大的法律監督還不到位

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十八條 規定，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。從實際情況看，各級人大對村民自治的監督主要是在村委會的民主選舉上進行了監督，對民主管理、民主決策、民主監督的監督不到位。

三、完善村民自治的思考和建議

（一）加大宣傳教育力度，增加廣大干部群眾的民主法制觀念

要抓好《村委會組織法》的宣傳學習。各級干部特別是省、縣、鄉三級領導干部，都要認真學習、全面理解、貫徹執行村委會組織法，切實解決好影響實行村民自治的思想認識問題，提高加強村民自治的自覺性。

（二）進一步制定和完善有關法律

1、修訂現行的《中華人民共和國村委會組織法》和及早制定《中華人民共和國村民自治法》。村民自治是一項系統工程，涉及農村經濟、政治、社會、文化各個方面。村民應該是村民自治中的主體。隨著農村稅費改革推進和鄉鎮機構改革的推進，隨著農業稅、特產稅、村提留、鄉統籌被取消，村干部工資從財政轉移支付資金中解決，國家對農業基礎設施投入的增加，農業經濟結構調整的加快，農民外出打工的增多，“四個民主”制度將不斷推陳出新，村委會組織法原有的一些規定已失去意義，這就要求村民自治的立法必須適應新形勢，跟上時代的變化，及時出臺或修訂村民自治的法律、法規，從法律上保障村民自治的實施。

2、省級人大應該制定相應的實施辦法。省級人大對村民自治中的民主選舉都有具體的實施辦法，而對村民自治中的民主決策、民主管理、民主監督缺乏相應的實施辦法，而導致省級其他部門出臺的政策與村委會組織法不一致的情況發生。同時各級政府在制定政策時要統籌考慮，不要顧此失彼，造成基層工作難做的情況。

（三）加大支持農村力度，加快發展村級經濟，為村民自治打下良好的經濟基礎

各級政府要繼續加大對農村、農業的投入，逐年增加財政轉移支付資金，積極化解決村級債務，解決村級干部后顧之憂，引導農民調整農業結構，增強村級經濟實力，增加農民收入，為村民自治提供經費保障。

（四）加強人大對村民自治的執法檢查和監督工作，保障村民自治的健康進行

地方各級人大及其常委會要把村民自治作為一項重要的政治任務來抓，加大執法監督檢查力度，主動做好職責范圍內的各項工作。鄉鎮人大也要把村民自治作為自己的日常工作來抓，深入基層調查研究，了解村民自治中的情況和問題，提出解決問題的辦法和建議，為縣、區以上人大及其常委會的執法檢查和監督提供情況和資料。

太平溪鎮人大主席團

第五篇：關于構建和諧醫患關系的思考

關于構建和諧醫患關系的思考

一、當前醫患關系的狀況

二、導致醫患關系緊張的原因

三、構建和諧醫患關系的措施

隨著改革開放的不斷深入，社會對醫療行業的要求逐漸增高，醫院這個救死扶傷的場所中醫患關系成為了社會關注的焦點。近年來，由于醫療糾紛明顯增多，醫患關系日趨緊張，加上人們法律意識的不斷提高，以及我國醫療體制改革的不斷深入，醫療糾紛日益突出，醫患關系緊張演變成為醫患矛盾，逐漸成為一個亟待解決的社會問題。

醫患關系是指醫務人員與病人在醫療過程中產生的特定的醫治關系，是醫療人際關系的關鍵。醫院是救死扶傷的場所，醫患的共同敵人是疾病，醫患關系應該是和諧健康的。但是，近年來醫療糾紛明顯增多，醫患關系日趨緊張，并逐漸成為一個突出的社會問題。黨的十六屆四中全會提出了構建社會主義和諧社會的宏偉目標，醫療行業是社會和諧的窗口，如何構建和諧醫患關系是值得研究的重大課題。

一、當前醫患關系的狀況

一直以來，醫患關系基本是健康的。但隨著改革開放的不斷深入，醫療行業逐漸成為社會關注的焦點，醫患關系緊張演變成為醫患矛盾，困擾著我國醫療行業的進一步發展。

（一）醫患關系日趨緊張。據中國醫師協會調研數據顯示，我國醫療糾紛的數量與案件增長較快，每年約以30%的速度增長。在頻發的醫療糾紛中，因技術原因引起的不到20%，其余80%是由于服務態度、語言溝通和醫德醫風等問題引起。同時，由于醫療糾紛增多，導致部分醫生在工作中因缺乏安全感而采取規避風險的“防御性醫療行為”，不愿施行風險性較高的診療手段，原本憑經驗就可以診斷的病情卻增加了許多檢查項目，不僅浪費了衛生資源，也使醫患關系陷入繼續惡化的怪圈。

（二）醫患糾紛形式各異。近年來醫患糾紛形式多樣，內容不盡相同，其中包括醫療態度、醫療收費、醫療過失、醫療事故、醫療美容、醫用產品質量等糾紛。例如，據中國消費者協會統計的數據顯示，在我國整形美容行業興起的近10年來，因美容引起的投訴平均每年有2萬起，成為醫患糾紛的新內容。

（三）醫患矛盾尖銳化。近年來，我國因醫患關系緊張而導致傷害醫務人員的事件時有發生，有些地方甚至因矛盾激化引發殺人和爆炸等惡性事件。最近的幾列：2011年9月16日，同仁醫院出診女醫生被身份不明男子持刀砍傷；9月15日下午3時54分，同仁醫院耳鼻喉診室二區，埋伏在門口長椅處的王寶洺見該院耳鼻喉科主任徐文走出，掏出一把菜刀，從側后方砍向了她的頭部，一連7刀,頓時，徐文倒地；2011年1月31日，上海新華醫院胸外科6名醫護人員受傷，其中1人被刺重傷住院；2011年8月16日下午，在東莞市長安鎮長安醫院發生一起持刀行兇案件，兇手盧某先后將該醫院醫生劉某及伊某砍傷，其中劉某因失血過多經搶救無效死亡事發后，行兇男子被醫院保安擒獲，據悉，行兇男子年初曾找劉某看過病，但因病情無好轉而懷恨報復；在廣東省潮州男科醫院一名32歲的黃姓男子持刀砍向醫院醫務人員，造成醫院副院長當場死亡和兩名醫務人員受傷，這名男子行兇后當場被潮州警方抓獲，據兇犯交代上月在該醫院花費約3000元治療，但效果不佳且無法退還治療費用，老婆又吵著跟他離婚，遂懷恨在心，對醫務人員產生報復心理；2012年3月23日，因醫患糾紛，一名男子沖進哈醫大一院醫生辦公室，當場刺死一人傷三人。死者為20多歲實習研究生。“看病人砍了治病人，菜刀砍了手術刀”的事件，讓人震驚。病人為什么如此仇恨醫生，臵于死地而后快？根本的起因是患者對醫生的不信任，醫患溝通不及時是事件發生的導火線。有學者指出，社會輿論對醫務人員，已從“一片喊打”升級為“一片喊殺”，醫務人員的處境，已從流汗、流淚，惡化到生命安全不能保證的地步。

（四）醫療訴訟明顯增加。隨著人們法律意識的不斷提高，以及我國醫療體制改革的不斷深入，醫療糾紛日益突出，醫療事故侵權糾紛案件和醫療服務合同糾紛不斷增多。

二、導致醫患關系緊張的原因 醫療行業作為與人民群眾的健康、生命直接關聯的特殊行業，一直備受社會的關注。在醫療費用、藥品價格不斷上漲的今天，普通百姓自然對醫療服務的改善寄予厚望，然而由于種種原因，事實卻難盡如人意。導致目前醫患關系緊張的原因主要有：

（一）醫療費用的迅猛增長同群眾經濟承受能力不相稱。在計劃經濟時代，由于有公費醫療，加上昂貴的外國藥品、設備不能進口，病人所需支付的醫療費并不高。改革開放后，進口藥、貴重藥、大型設備檢查等逐漸增多，醫療費用上漲較快，另外隨著城鎮職工醫療保險的逐步推行，患者自負醫療費用比例增高。我國現行的醫療保障體系及其相關的法律、法規沒能及時跟上市場經濟發展的步伐，醫療商業保險、農村合作醫療等保障體系還遠未完善，建設滯后的醫療保障體系，導致很大一批沒有參加醫療保險的人群，支付醫療費用較困難。如：一些困難群眾和下崗職工、退休職工等對醫療收費特別敏感，醫療知識欠缺的他們，當對醫院過高的期望值未能達到時，往往針對醫療服務價格問題，對醫務人員抱不信任態度，小題大做，無理取鬧，甚至無視法律，做出一些極端行為。

（二）患者的完美期望與現代醫學預期療效不相符。從哲學的觀點而言，人體屬于一個“灰箱”，現代醫學對其既不是一清二楚（即所謂“白箱”），又非一無所知（即所謂“黑箱”）。這樣，醫生在治療疾病時，可以估計到的治療效果只是一個概率（正如現在天氣預報的降水概率一樣）。也就是說，盡管醫生盡心盡力去治療每一個病人，仍然有一定比例的病人由于種種原因達不到滿意的治療效果。在實際工作中，相當部分的醫療糾紛是由于醫療費用、治療效果與患者的期望值不相符所引起的。當病人在付出自己經濟能力難以承受的醫療費用而治療效果又不夠理想時，有個別人就遷怒于醫院和當事醫生，引發醫患矛盾，使醫院和醫生蒙受本不應承擔的損失。

（三）醫患之間缺乏有效溝通導致醫患關系不和諧。相當一部分醫務人員未能及時適應現代醫學模式的轉變，服務觀念仍停滯在計劃經濟時代，有施醫者的觀念。只注重將疾病放在第一位，而忽視了病人生理、心理的感受；只注重自己醫療技術水平的提高，而忽視了與病人的溝通和交流，忽視了人文知識的學習和與社會交流能力的提高，服務意識淡薄，人性化服務不夠，溝通渠道不暢。因此，有時往往因交流時用語不當，而令患者產生猜疑和誤解。在目前一項對醫患關系的研究中表明，絕大多數的糾紛源于醫患雙方的溝通不夠或醫療服務不到位。中國醫師協會 2008 年通過全年醫療糾紛情況調查分析結果顯示，70% 以上的醫療糾紛與醫患溝通不足有關。醫療糾紛是指醫患雙方對醫療后果及其發生原因在認識上產生分歧，患方向醫院或上級衛生部門提出追究醫療責任甚至向法院控告的醫患糾葛。在醫療實踐中，最不容易產生糾紛的醫生不是技術最好的醫生，而是最善于和患者溝通的醫生。由此可見，這是醫患沖突最直接的導火線。

（四）在新形勢下醫患關系出現新的矛盾。隨著社會的發展,人們的價值觀念、道德觀念亦發生了很大的變化，患者的質量意識、參與意識、維權意識日益增強，醫患關系出現了新的矛盾。一是患者維權意識增強（如知情同意權、擇醫權、隱私權等），而衛生立法滯后，醫患雙方的權利和義務不對等。隨著普法的深入，人們的法制意識在不斷增強。如果患者認為醫療機構及其醫務人員服務質量不高，服務態度不好，患者及其家屬往往會用法律來維護自己的正當權益，導致醫療糾紛案件增多。二是患者的參與意識增強。由于健康知識的普及和人們文化素質的提高，患者到醫院就診的主動性大大增強。患者要求了解治療的有關信息，要求醫務人員多解釋和溝通等參與治療的愿望亦日趨強烈，過去完全由醫務人員決策進行治療的狀況已不再適應當前的醫療服務需求。三是患者將就醫行為簡單理解為商品買賣行為，忽略了醫療工作是高技術、高風險和有諸多不確定因素的一門科學。四是新聞媒體對醫院的正面宣傳不夠，個別媒體過分渲染炒作，缺少對醫務人員的理解。五是由于國家對醫療投入嚴重不足，醫院必須采用市場經營手段養活自己，壓力非常大，不得不采取一定的措施來維護醫院的切身利益。六是現有的法律制度不健全，醫療糾紛在處理過程中由于各方面的原因，給執法人員帶來了一定的難度，對無理取鬧者很難做出果斷處理，沒能有效地將醫療糾紛事件扼殺在萌芽之中。

三、構建和諧醫患關系的措施 總的來說，醫患關系緊張既有其深層次的社會因素，也有關系到雙方利益的經濟因素。面對這種局面，國家的醫療改革不可能一步到位，至少現階段仍無法健全，而完全寄予患者的理解和配合，也過分天真。醫院以及醫務人員應從自身做起，努力構建和諧的醫患關系。

（一）及時轉變觀念，善于換位思考。醫務人員轉變觀念是構建和諧醫患關系的基礎。因此，醫務人員必須轉變以下觀念：一是轉變患者是求醫者的觀念。在傳統就醫文化中，人們對治病救人的醫務人員給予“懸壺濟世”、“救命恩人”等許多贊美，也習慣于把找醫務人員看病說成是求醫。醫務人員處在一個尊貴地位，患者處于求醫、求救的地位，醫患之間形成了主動與被動、支配與服從、施恩與受恩的醫患關系。隨著我國衛生事業的發展，缺醫少藥的時代已經過去。患者有了選擇醫療機構和醫務人員的條件，醫務人員用被“求”的態度“打發”患者的觀念顯然已經不恰當。二是轉變醫務人員是施醫者的觀念。生命自主權是人的基本權利，醫務人員必須尊重這項權利。醫務人員和患者的關系是醫療服務關系，醫務人員為患者服務是醫務人員的義務，而不是單向的施醫者。醫患之間的關系必須建立在相互平等、相互尊重的基礎之上。彼此不分高低貴賤，醫患雙方才能互敬互讓，和睦相處。三是轉變為患者治病是恩賜的觀念。由于醫療服務的特殊性，救死扶傷是每一位醫務人員應盡的職責。如果醫務人員對患者存在有“恩賜”的思想，就會產生高高在上的感覺。有了高高在上的感覺，在醫患關系中醫務人員就容易產生忽視患者的要求和權利實現的現象，從而發生不利于融洽醫患關系的情況。四是轉變單純“治病”的觀念。現代醫學模式已經從單純的生物醫學模式轉變為“生物—心理—社會”醫學模式。患者不僅僅需要治病，而且需要人性化的關心。那種只注重治病、不注重待人，只注重技術、不注重心理的行醫觀念已經不能適應當今醫療服務的需要。只有及時轉變觀念，善于換位思考,設身處臵地為患者著想，不斷提高服務質量，才能使醫患關系朝向正常發展。

（二）加強制度建設，規范醫療行為。在現代醫學模式下，醫患關系已不再是單純以義務為基礎的傳統倫理關系，而是以權利和義務為基礎的特殊契約關系。患者已不再把就醫看作求醫，而是看作自己的一種權利。因此，醫院應從規范醫療行為入手，重視法制建設，定期開展多種形式的法制宣傳教育，學習相關法律、法規，提高醫務人員的法律意識和維權意識，引導醫務人員運用法律知識指導臨床工作，規范行醫，依法行醫，充分尊重患者的知情同意權，認真履行告知義務。如：醫務人員在履行某些治療行為前，應先同患者進行交談，包括病情、治療的依據、治療設備的原理、治療中可能出現的問題、替代方案等均應告知患者，讓患者根據情況自己選擇是否做治療和檢查，以取得患者的主動配合，真正做到尊重患者，讓患者充分享受就醫的知情權和選擇權。這樣，醫患關系就會更加融洽，從而最大限度地減少醫療糾紛發生。在北京大學深圳醫院心血管內科，凡到該科診療的病人都會得到一種被稱為“二問”式的醫療服務。“二問”即：一問是醫生向病人詢問“您了解自己的病情嗎？”。醫生第一次查房時，一定要問初入院患者一個問題：“您了解自己的病情嗎？”這樣做的目的是讓病人及其家屬知曉所患何種疾病、病情的嚴重程度、治療后的預期效果。二問是醫生向病人詢問“您對我們的治療方案有哪些疑問？”。醫生在為病人制定治療方案過程中，都盡可能邀請患者參與決策，并了解治療方案，讓其知曉治療方案的每一個細節，包括每一項檢查的重要性、目的性，以及每一種藥品的治療效果、大概費用等。這些行為，不僅僅是為了保證醫療行為的順利實施，也是對患者享有知情同意權的尊重。這種做法，深受患者的好評和支持，認為這種醫療行為確實是“走進患者的心坎里去了”。

（三）加強質量管理，確保醫療安全。醫療服務質量關 系到病人的生命安全和身心健康，是檢驗和衡量醫療服務工作的根本標準。患者到醫院就診，目的是想盡快恢復健康。如果醫院的醫療技術和服務質量好，患者的滿意度高，醫患關系就融洽；反之，醫療技術效果不令人滿意，服務態度不好，導致患者的不滿，就有可能釀成醫療糾紛。因此，要切實加強醫療質量管理，落實醫療質量與安全責任追究制，不斷提高醫療服務質量。醫院不僅要跟上醫學技術發展的步伐，而且要追蹤國際醫療服務質量管理的先進理念，加深對醫療服務質量內涵的理解，制訂行之有效的醫療質量管理制度，并注重制度的落實。在為患者提供高新精湛技術服務的同時，還必須確保醫療服務的安全性，盡量減少差錯和事故發生。醫療質量管理存在醫療服務過程的每一個環節，只有加強全程質量管理，動員全體醫務人員追求無缺陷的目標,自覺避免工作失誤,才能減少醫療糾紛發生,營造和諧醫療環境。

（四）加強醫患溝通，促進雙方交流。醫患溝通是醫務人員在診療活動中與患者及其家屬在信息方面、情感方面的交流，是構筑和諧醫患關系的一座橋梁，也是密切醫患關系的重要策略。大部分醫務人員只注重在臨床技能上下工夫，而忽視患者的感受，他們或是缺少醫患溝通技巧,或是不夠重視，往往會讓患者產生抵觸情緒。因此，要加強醫患溝通技能的培訓，掌握心理溝通的藝術。同時，可開展形式多樣的醫患交流活動，比如舉辦醫患聯誼座談會、患者家屬咨詢和醫患面對面等，為醫患溝通提供有效平臺，實現醫務人員與患者“零距離”接觸。所謂“零距離”，簡單地說就是無距離，就是醫患雙方平等，相互之間無隔閡。通過醫患互動接觸，可使醫務人員更多地傾聽患者意見，主動關心患者，了解患者所需，取得患者的信任，消除隔閡和不滿；又可讓患者加深對醫護工作的了解，認識到醫患的根本利益是一致的。醫患之間心理距離近，感情融洽，醫患關系就好。在良好的醫患關系中，盡管醫療服務上存在些小缺陷，患者也能在友好的情感中予以諒解，從而避免和化解醫患之間的許多矛盾和糾紛。例如：我國中國科學院院士、醫療界德高望重的醫學家裘法祖教授在他60多年的從醫診療實踐中，以高尚的醫德、精湛的醫術、用心的溝通著稱。有一次，一位老太太到門診看病，說自己肚子不適很久了。裘教授認真詢問了老太太的病史，再讓她躺下，仔細地檢查了她的腹部。檢查后，老太太緊緊地握住裘教授的手久久不放，感動地說：“你真是個好醫生，我去過好幾家醫院，從來沒有一個醫生按摸過我的肚子，你是第一個為我查體的醫生。”老太太如此感動，不僅僅是出于對裘教授精湛醫術的敬佩，更是對裘教授用心服務的感激。裘教授通過簡單的體格檢查，拉近了與老太太之間心理上的距離，讓老太太一定程度上得到了情感上的滿足，融洽了醫患關系。可見，有效的醫患溝通，在醫療糾紛中可化干戈為玉帛。某些醫生之所以引起老太太的不滿，是因為他們只是用機器診病，而不是用心服務，不注重患者的感受，連最基本的體格檢查都不去做，怎能令患者感到滿意呢？

（五）加強醫德教育，依法誠信行醫。誠信經營是醫院運營的基本準則。從有關媒體報道看，醫院經營方面存在的問題主要有兩類：一是經營失信，如亂收費、收紅包、虛假廣告、采購劣質材料、科室外包等；二是違法行醫，如藥品回扣、玩忽職守、超范圍行醫等。因此，要對醫務人員進行職業道德教育和醫德醫風教育，培養醫務人員高尚的醫德，把病人利益放在首位，尊重和關愛病人，積極為病人排憂解難。要嚴格遵守各項規章制度和操作規程，養成科學嚴謹的工作作風，認真執行首問負責制、首診負責制和首辦負責制，積極提高服務水平和醫療質量，塑造白衣天使的美好形象。加強行業作風建設，樹立誠信意識，遵紀守法，誠信行醫，堅持合理檢查、合理用藥、合理收費，嚴禁各種“開單費”；努力降低患者的醫藥費用，建立醫療費用公示制度，認真做好收費咨詢工作，讓患者和家屬隨時查詢費用情況，讓患者明明白白消費；嚴格執行藥品集中招標制度，杜絕藥品推銷商在醫院帶錢促銷藥品的現象；履行醫療服務承諾制度，嚴禁醫務人員收受“紅包”和接受“吃請”，聘請社會監督員，監督醫院的行風建設情況不正之風。使醫療行為更加符合市場規律和法治社會的要求，切實解決醫療服務中群眾“看病難、看病貴”問題，實現醫患共贏。

（六）加強輿論引導，營造文明醫療環境。構建和諧的醫患關系離不開良好的外部環境。輿論引導工作作為統一思想、鼓舞人心、凝聚力量、動員群眾的強有力工具，在促進社會主義和諧社會建設方面有著不可替代的重要作用。因此，應加強與媒體的溝通，善于借助輿論力量，正確引導輿論，用大局觀念去引導群眾妥善處理醫患之間的各種利益關系，多宣傳衛生系統模范人物的事跡和構建和諧醫患關系方面的先進典型。如：抗非英雄葉欣、鐘南山的先進事跡等。減少媒體對醫患關系的不良炒作，通過輿論宣傳使廣大群眾充分認識醫學發展和各項診療技術的局限性、風險度及其疾病轉歸的不可預見性，以科學的態度正確對醫療衛生事業的改革與發展，爭取取得理解和支持，營造良好的醫療工作輿論環境和社會氛圍，樹立醫院在公眾心目中的良好形象。

總之，要構建相互信任的和諧醫患關系，就要醫患雙方善于進行換位思考，加強溝通，增進理解，共同營造文明的醫療環境，這樣才能維護雙方的利益，促進社會和諧發展。