第一篇：我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治制度存在的問題(修改版)

我國(guó)基層群眾自治制度存在的問題

（一）村民自治制度立法不完善

村民自治條文與地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的條文放在憲法的同一章節(jié)之中，容易使人產(chǎn)生錯(cuò)覺認(rèn)為村民委員會(huì)是我國(guó)的一級(jí)基層政權(quán)，享有國(guó)家的行政管理權(quán)，實(shí)際上村民委員會(huì)屬于基層群眾自治組織，不是基層政府機(jī)關(guān)。

我國(guó)刑法、行政處罰法、治安管理處罰法規(guī)定較少，使得村民自治中違法的行為得不到及時(shí)的懲治，極大地阻礙了村民自治。

（二）現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的較好銜接。

在很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令式的管理方式，對(duì)村民委員會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行干預(yù)和控制，把村委會(huì)視同自己的行政下級(jí)或派出性機(jī)構(gòu)，變 “指導(dǎo) ”為事實(shí)上的 “領(lǐng)導(dǎo) ”。

案例:(1)湖北省南漳縣某城關(guān)鎮(zhèn)，以“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”為由，擅自對(duì)全鎮(zhèn)21個(gè)村的村委會(huì)干部進(jìn)行清編整頓，其中清退村委會(huì)干部30人，清退村民小組長(zhǎng)34人，違反了法律規(guī)定和人民群眾的意愿，結(jié)果被推上了被告席。

(2)重慶市巫山縣官陽區(qū)，在1998年底至1999年初村委會(huì)換屆選舉中，有4名被群眾推選走上村委會(huì)主任崗位的村干部，因?yàn)椴皇青l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“圈定”的人選，上任后總是得不到區(qū)、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。1999年11月前后，這4名村委會(huì)主任，終因與直接領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生分岐而被免職。

（三）民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主原則不能落到實(shí)處

在民主選舉方面，存在“富農(nóng)”干政現(xiàn)象，有的富農(nóng)利用金錢優(yōu)勢(shì)拉幫結(jié)派、賄賂各級(jí)黨政干部、操縱選舉結(jié)果，有些地方甚至形成了獨(dú)霸一方的惡勢(shì)力“自治制度”；

在民主監(jiān)督方面，村務(wù)公開監(jiān)督小組形同虛設(shè)，甚至根本就沒有村務(wù)公開監(jiān)督小組，有些地方雖然建立了村務(wù)公開監(jiān)督小組，但是沒有真正履行起職責(zé)，對(duì)于持有不同政見的村民或者村民代表提出的村務(wù)批評(píng)和建議置之不理，造成村民對(duì)村務(wù)公開產(chǎn)生懷疑，甚至引起群眾上訪。

基層群眾自治制度如何改善

（一）完善村民自治立法，為農(nóng)村基層群眾自治制度提供法律保障

一是完善憲法規(guī)定，為村民自治提供根本法保障。

二是完善村民自治的相關(guān)法律，（1）建立村民自治的訴訟救濟(jì)制度，將破壞村民自治的違法行為納入實(shí)體法和程序法進(jìn)行規(guī)范；（2）完善村民自治的行政復(fù)議救濟(jì)、信訪救濟(jì)、行政處分救濟(jì)、人大監(jiān)督救濟(jì)制度，通過法律來明確各救濟(jì)主體及其職責(zé)、工作程序和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以發(fā)揮救濟(jì)的實(shí)效。

（二）改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的方式方法，建立服務(wù)型、指導(dǎo)型的基層政府。

一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的權(quán)利，相信群眾、依靠群眾自己管好自己，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦;二是放權(quán)。（鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)從過去傳統(tǒng)的統(tǒng)治型觀念為主向現(xiàn)代的服務(wù)型觀念轉(zhuǎn)換，要從過去的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)合一，向以公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，從控制村級(jí)組織為主轉(zhuǎn)到放手讓村民自治，給予支持、幫助指導(dǎo)上來，凡屬村民自治的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不越權(quán)、越位干預(yù)，不搞強(qiáng)迫行政命令;）

三是指導(dǎo)和引導(dǎo)管理。在村民自治制度下，政府對(duì)村的管理又是必要的，而且應(yīng)該積極提倡中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的緩慢和停滯業(yè)已證明該體制的不足與局限，只不過管理的方式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)村內(nèi)事物的直接管理，轉(zhuǎn)為以村民自治為前提，依法定權(quán)限和程序進(jìn)行的間接管理。政府與村民自治組織具有指導(dǎo)與被指導(dǎo)、管理與被管理的雙重屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要運(yùn)用思想教育、法律手段、行政管理、經(jīng)濟(jì)管理和開展服務(wù)的方式指導(dǎo)、幫助村委會(huì)工作，不干涉屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)則要自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，保證完成各項(xiàng)工作任務(wù)。

（三）發(fā)展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主原則。

明確農(nóng)村村民民主決策的形式，規(guī)范村民民主決策的程序。

明確村務(wù)公開的內(nèi)容，規(guī)范村務(wù)公開的形式、時(shí)間和基本程序。國(guó)家政策要求公開的必須公開，所有收支必須逐項(xiàng)逐筆公布明細(xì)賬目，讓群眾了解、監(jiān)督村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)收支情況。涉及農(nóng)民利益的重大問題以及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開。合理設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組，建立聽取和處理群眾意見的制度

第二篇：淺析我國(guó)農(nóng)村基層自治存在的問題及對(duì)策

淺析我國(guó)農(nóng)村基層自治存在的問題及對(duì)策

摘要：農(nóng)村基層自治是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的一種重要形式，由國(guó)家法律認(rèn)可，在新的歷史條件下推行的一項(xiàng)重要基層政治制度，是中國(guó)農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)變革的必然要求，也是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)自我解放、自我發(fā)展的理性選擇，符合農(nóng)村的最大利益，在保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理方面有重大價(jià)值。但是農(nóng)村基層在自治的過程中，各種問題層出不窮，我們必須正視這些問題，找到解決途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基層自治；問題；對(duì)策

農(nóng)村村民自治制度是現(xiàn)在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍推行的制度，也是國(guó)家大力支持和推廣的治理模式，也是一場(chǎng)億萬群眾參與的“草根民主運(yùn)動(dòng)”，有學(xué)者稱之為“中國(guó)民主政治發(fā)展的重要的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求：“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，深入開展以直接選舉、公正有序?yàn)榛疽蟮拿裰鬟x舉實(shí)踐，以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實(shí)踐，以村務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化?！?/p>

一、農(nóng)村自治的含義和特點(diǎn)

1．農(nóng)村自治的含義

（一）農(nóng)村村民自治的政治意義。在基層實(shí)行村民自治，由群眾直接行使民主權(quán)利，這樣在國(guó)家政治生活的各個(gè)層面上體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，村民自治是更具廣泛性，在社會(huì)實(shí)踐中更具有深遠(yuǎn)意義的直接民主。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大基層民主，實(shí)行村民自治。村民自治是我國(guó)全社會(huì)參與人數(shù)最多，規(guī)模最大的群眾自治和基層直接民主運(yùn)動(dòng)。

（二）農(nóng)村村民自治的核心內(nèi)容。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主選舉是村民自治的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)自治的首要問題。如果民主選舉不落實(shí)，其他三個(gè)民主推進(jìn)就缺乏基礎(chǔ)。民主監(jiān)督，是指村民對(duì)村民委員會(huì)的工作及村干部的行為實(shí)施的監(jiān)督，凡是村里的重大事項(xiàng)和群眾普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向村民公開。

2.農(nóng)村自治的特點(diǎn)

村民自治作為有中國(guó)特色社會(huì)主義基層民主的重要形式之一，從內(nèi)涵方面講，具有自己鮮明的特性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）自治力量的雙重性

我國(guó)的村民自治既有國(guó)家力量的外部推動(dòng)，又有農(nóng)民自治力量的內(nèi)在需求，這兩種力量形成互動(dòng)。一方面，廣大村民是村民自治發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力；另一方面，我國(guó)實(shí)行村民自治，雖然最早來自農(nóng)民的創(chuàng)造，但離不開政府的大力推動(dòng)。

（二）自治任務(wù)的全面性

村委會(huì)的任務(wù)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面，既有一些正常的自治任務(wù)，也有一些行政性質(zhì)的任務(wù)，這些任務(wù)具有綜合性、全面性的特點(diǎn)。隨著農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，村民委員會(huì)所具有的組織管理功能的多樣性更為突出和明顯。

（三）自治范圍的相對(duì)性

村民自治組織是具有中國(guó)特色的群眾性自治組織，盡管其任務(wù)具有全面性，但它絕不意味著村民自治是不受限制的“絕對(duì)自治”。

（四）自治關(guān)系的復(fù)雜性

目前，我國(guó)村民自治中自治關(guān)系的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，現(xiàn)實(shí)生活中通行的人治與村民自治之間的關(guān)系；第二，國(guó)家行政管理與村民自治問的關(guān)系；第三，村民委員會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系；第四，中央政府與地方政府之間的關(guān)系。

二、農(nóng)村基層自治的形成歷史和發(fā)展

農(nóng)村村民自治制度．是在黨的十一屆三中全會(huì)以后隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革的不斷深化而逐步發(fā)展起來的．是我國(guó)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。十一屆三中全會(huì)后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，開啟了我國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的高速增長(zhǎng)，提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)利分化，使農(nóng)村的自主性和獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，隨著“政社合一”為基礎(chǔ)的人民公社制度的逐步空殼化，為了解決地方自治基層組織日益嚴(yán)重的癱瘓狀態(tài)，從1982年起，國(guó)家開始著手重構(gòu)農(nóng)村基層的治理模式，實(shí)行政社分離，并在《憲法》中肯定了這一群眾性自治組織；1988年6月《村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)開始試運(yùn)行；1998年修訂的《村組法》正式公布，村民自治制度以法律的形式確定下來。村民自治在全國(guó)得到普遍的推行，其標(biāo)志著國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的退出和鄉(xiāng)村社會(huì)民主化的開始，中國(guó)農(nóng)村的村民自治開始進(jìn)入了制度設(shè)置的運(yùn)作階段。

按照《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，村委會(huì)是村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民意見、要求、提出建議。村民委員會(huì)在工作過程中凡是涉及村民利益的有關(guān)事項(xiàng)，都必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。

我國(guó)從1988年實(shí)施村民自治以來，全國(guó)有2／3以上的行政村實(shí)行了村民自治，近6億的農(nóng)民參加過3輪以上的直接選舉，85％以上的村委會(huì)成員都是嚴(yán)格按照直選的原則選舉產(chǎn)生的。目前為止，全國(guó)已有十多個(gè)省級(jí)行政區(qū)域依照《村組法》制定了詳細(xì)的村委會(huì)選舉辦法。

三、現(xiàn)階段農(nóng)村基層自治中存在的問題

村民自治制度經(jīng)過將近30年的發(fā)展，已經(jīng)逐漸完善，對(duì)可持續(xù)發(fā)展在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)起到了有力的推動(dòng)作用，村民自治給農(nóng)村發(fā)展帶來的積極變化是毋庸置疑的，尤其在促進(jìn)村民自我管理意識(shí)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。盡管取得了很大的成績(jī)，但不能否認(rèn)的是，在推進(jìn)農(nóng)村基層群眾自治的過程中，依然存在許多問題阻礙著基層民主的進(jìn)程。

(一)國(guó)家政策的制定與落實(shí)存在偏差

國(guó)家政策具有寬泛性的特點(diǎn)，有時(shí)對(duì)于具體的實(shí)施方法沒有作出具體規(guī)定。正因?yàn)榇?，就為有些地方的“因地制宜”提供了空間，新農(nóng)村政策在經(jīng)由中央政策部門制定頒布之后，各地方執(zhí)行力度不可謂不大，標(biāo)語、口號(hào)滿天飛，掀起一浪高過一浪的新農(nóng)村建設(shè)熱潮。對(duì)于上面下達(dá)的政策，部分官員覺得對(duì)自己有利的就堅(jiān)決執(zhí)行，而對(duì)其不利的就想方設(shè)法回避。以往的政策執(zhí)行，靠的是中央的權(quán)威，但現(xiàn)在對(duì)地方來說，利益才是第一位的，不僅是地方政府本身的利益，還包括個(gè)別官員的私利。新農(nóng)村建設(shè)提出的十六字要求涵蓋五個(gè)方面，部分為滿足自己私利的官員卻搞成農(nóng)村新一輪的大拆大建，將新農(nóng)村建設(shè)片面理解成“村容整

潔”。而“生產(chǎn)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”等其它幾個(gè)大的目標(biāo)卻沒有得到應(yīng)有的重視。

(二)基層民主建設(shè)制度不完善

第一，基層民主選舉制度不健全。選舉制度在基層民主發(fā)展的過程中，起著非常大的作用。但從近幾年農(nóng)村村委會(huì)選舉的情況來看，制度建設(shè)并沒有多大的進(jìn)展，甚至出現(xiàn)了不進(jìn)反退的現(xiàn)象。盡管目前大多數(shù)省份已經(jīng)根據(jù)《村委會(huì)組織法》制定了地方的相應(yīng)法規(guī)來規(guī)范其轄區(qū)內(nèi)的村委會(huì)選舉，村委會(huì)選舉制度也都已經(jīng)建立起來，但是選舉的質(zhì)量并沒有太大提高，距離真正規(guī)范的民主選舉還有很大差距。第二，基層民主制度建設(shè)滯后于社會(huì)發(fā)展實(shí)踐?；鶎用裰鞯陌l(fā)展是一項(xiàng)實(shí)踐性的工作，這項(xiàng)工作每天都會(huì)有一些新變化。然而，由于我們的政策制定過程慢，制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐，從而影響了基層民主的發(fā)展，也給基層民主建設(shè)帶來了難題。

(三)村委會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系問題

關(guān)于村黨支部的權(quán)責(zé)，《村委會(huì)組織法》第三條規(guī)定：村黨支部是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)。從條文可知，它既確立了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)又規(guī)定了黨有履行支持和保障村民自治的職責(zé)。而《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》則規(guī)定：“黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題?！睂?duì)這種抽象、模糊的原則性的規(guī)定，人們通常會(huì)理解為村里的重大事項(xiàng)要經(jīng)村黨支部討論決定，即村黨支部擁有對(duì)村務(wù)重大事項(xiàng)的決策權(quán)或者決定權(quán)。

法律的模糊規(guī)定，使黨支部成為農(nóng)村事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)者：村黨支部對(duì)村務(wù)活動(dòng)經(jīng)常干預(yù)，村民大會(huì)授予村委會(huì)的權(quán)力不能有效發(fā)揮，村民自治失去自治性。在一些村委會(huì)比較強(qiáng)硬的村莊，為了爭(zhēng)權(quán)，村委會(huì)與村黨支部長(zhǎng)期進(jìn)行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但使村務(wù)不能順利解決，反而傷了“和氣”，進(jìn)一步激化了“兩委”矛盾。

(四)農(nóng)村民眾的民主意識(shí)薄弱

無論城鄉(xiāng)，不少人往往持著一種事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度對(duì)待周圍所發(fā)生的事情，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部也有這樣的心態(tài)，與自己無關(guān)的事最好不問，與自己利益無關(guān)的事最好不管，他們只知道如何執(zhí)行上級(jí)的規(guī)定，沒有強(qiáng)烈地意識(shí)到更多的權(quán)利和義務(wù)。尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，謀生是很重要的，要求農(nóng)民放棄賺錢的時(shí)間來民主是不切合實(shí)際的。另一方面正是由于長(zhǎng)期以來要為生活奔波，廣大農(nóng)民的公共生活被極度壓縮，漸漸喪失了對(duì)公共事務(wù)發(fā)言和協(xié)商的能力。一個(gè)不得不面對(duì)但卻十分普遍的現(xiàn)象是：面對(duì)事關(guān)公共利益的“一事一議”，要么集體失聲，保持沉默，要么被權(quán)力左右，被小恩小惠收買。農(nóng)民民主意識(shí)的孱弱制約了村民自治的效果，而反過來，自治過程中出現(xiàn)的種種問題又進(jìn)一步使得農(nóng)民認(rèn)為村民自治并沒有效果，甚至是騙人的把戲，導(dǎo)致更多的人在面臨下一次公共事務(wù)的時(shí)候選擇沉默。兩種因素互為因果，相互影響，惡性循環(huán)。

四、現(xiàn)階段農(nóng)村基層自治問題的解決措施

(一)規(guī)范政府行政行為，監(jiān)督落實(shí)政策執(zhí)行

要規(guī)范政府的行政行為，首先應(yīng)當(dāng)提高政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)，政策的執(zhí)行主體是行政人員，政策執(zhí)行者素質(zhì)的高低直接影響政策執(zhí)行質(zhì)量。目前我國(guó)大力完善公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，吸收大批高素質(zhì)、高學(xué)歷人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，這大大提高了政府部門執(zhí)行公共政策的能力。近年來，大學(xué)生村官計(jì)劃的實(shí)施，一定程度上緩解了農(nóng)村地區(qū)人才匱乏的局面，只有更多的新鮮血液注入農(nóng)村基層干部隊(duì)伍，才能使國(guó)家政策的落實(shí)到位。其次，加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督，防止執(zhí)行偏差。在政策執(zhí)行過程中，地方政府掌握了大量政策資源，手中擁有大量人、財(cái)、物的調(diào)度和使用權(quán)，如果沒有監(jiān)督，勢(shì)必造成腐敗。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮全國(guó)及地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能，加快政府政務(wù)信息公開、財(cái)務(wù)信息透明化進(jìn)程；此外，應(yīng)充分利

用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行過程中的違法犯罪行為予以全方位的監(jiān)控和打擊，將政府及官員的行為暴露在公眾面前，保障政策的有效執(zhí)行。

(二)建立健全基層民主建設(shè)制度

導(dǎo)致基層民主選舉出現(xiàn)問題的重要原因之一是制度不規(guī)范。一方面要打擊與治理賄選問題，細(xì)化有關(guān)法律制度依據(jù)。另一方面，要嚴(yán)格規(guī)定選舉的程序和操作步驟。同時(shí)兼顧民主決策、民主監(jiān)督和民主管理。面對(duì)我國(guó)農(nóng)村大多還是“熟人社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)，為實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、保障好所有村民的根本利益，必須加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)成員的監(jiān)督，建立監(jiān)督委員會(huì)，由村民選舉產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)對(duì)村長(zhǎng)和村委會(huì)的監(jiān)督，防止權(quán)力的亂用，監(jiān)督委員會(huì)有權(quán)代表村民質(zhì)問村委會(huì)的不合理決定。從制度上杜絕個(gè)別人試圖利用村民自治謀私利的現(xiàn)象的發(fā)生，特別是要建立起行之有效的訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制，建立起暢通的維權(quán)渠道。國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在立足與實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，加快基層民主政策的制定過程，使政策跟上基層自治的發(fā)展腳步，讓農(nóng)村基層在每個(gè)發(fā)展環(huán)節(jié)上都有最新的政策作指引。

(三)明確理清兩委職責(zé)，協(xié)調(diào)好兩委的工作

要處理好村委會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系問題，首先要規(guī)范此二者的職責(zé)所在，村黨支部的職責(zé)應(yīng)主要包括以下幾個(gè)方面：貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，和上級(jí)黨組織、本村黨員大會(huì)的相關(guān)決議；領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動(dòng)；做好發(fā)展、教育和培養(yǎng)黨員的工作。村委會(huì)的主要職責(zé)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：承擔(dān)本村的生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；教育村民合理利用資源，維護(hù)村民的合法權(quán)益；開展多形式的精神文明建設(shè)活動(dòng)，促進(jìn)團(tuán)結(jié)互助等。其次還要建立合理有效機(jī)制，要用制度法規(guī)對(duì)二者的職責(zé)加以書面明確，這樣才能在發(fā)生矛盾和問題的時(shí)候快速的找到解決的依據(jù)和辦法。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村民主建設(shè)，提高村民民主意識(shí)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是解決一切問題的基礎(chǔ)，只有農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民富裕，才能為村民自治這一“上層建筑”提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，才能把廣大農(nóng)民從繁重的為解決溫飽的奔波中解放出來，逐步培養(yǎng)起公民意識(shí)，引導(dǎo)他們更多的參與到自治中來。除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)我們還要通過宣傳、辦培訓(xùn)班等方式，有針對(duì)性地提升農(nóng)民的政治權(quán)利與義務(wù)及政治參與的渠道、方法等方面的知識(shí)。通過宣傳，增強(qiáng)村民的政治主人翁觀念，增強(qiáng)他們依法行使權(quán)利和履行義務(wù)的自覺性，培養(yǎng)他們關(guān)心政治、關(guān)注村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)及配合村干部工作的意識(shí)。此外，村委會(huì)要認(rèn)真履行職責(zé)，讓農(nóng)民參與規(guī)范化的村民自治過程，通過讓村民親身體驗(yàn)，積累自治的經(jīng)驗(yàn)，從而提高政治參與的能力。

五、結(jié)束語

農(nóng)村基層民主建設(shè)經(jīng)過3O多年的發(fā)展，毫無疑問已經(jīng)取得了很大的成績(jī)，它作為平衡農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家關(guān)系的有效形式，發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，有效地解決了農(nóng)村公共事務(wù)的管理問題，使得農(nóng)民的心聲得以體現(xiàn)，政府更加知道農(nóng)民真正需要的是什么，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。但我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到實(shí)踐中存在的問題和難點(diǎn)，尤其是那些妨礙基層民主建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)的根本性問題。我們必須在深刻認(rèn)識(shí)發(fā)展社會(huì)主義基層民主政治的重大意義的基礎(chǔ)上，找出病癥，對(duì)癥下藥，積極推動(dòng)基層民主建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馮濤．新農(nóng)村建設(shè)與村民自治制度的完善[M]．科學(xué)社會(huì)主義．2007(4)

[2] 于建嶸．讓村民自治成為農(nóng)民的一種生活方式[J]．農(nóng)村工作通訊，2OLO(1)：4O一41．

[3] 張娟．我國(guó)基層民主與鄉(xiāng)村治理相互促進(jìn)機(jī)制及其完善途徑研究[J]．武漢科技大學(xué)，2010(11)

[4] 劉富恩．我國(guó)現(xiàn)階段村民自治問題研究叨．河北大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(6)

[5] 李凡．中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2004[M]．北贏知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2005．5．3-4

[6] 溫大安，關(guān)于堅(jiān)持和gg,l~民自治制度的一點(diǎn)思考，《龍巖學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2期

[7] 郁杉 關(guān)于加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)的思考．《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年04期．

[8] 周仁標(biāo)．論完善農(nóng)村基層自治的路徑[J]．社會(huì)主義研究，2009，(3)

[9] 李萍，羅菊芳．推進(jìn)我國(guó)基層自治問題探析[J]．政治與行政，2009，(4)

[10] 王春光，完善我國(guó)農(nóng)村自治實(shí)踐的思考[J]．現(xiàn)階段農(nóng)民問題研究，2011，(8)

第三篇：淺析我國(guó)村民自治存在的問題及對(duì)策

改善村民自治的法律環(huán)境探究

村民自治制度是我國(guó)基層民主政治制度的重要組成部分，是指農(nóng)民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,直接行使民主權(quán)利,進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本社會(huì)政治制度。我國(guó)通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實(shí)施的法律環(huán)境方面存在一些不足，需要我們有針對(duì)性的進(jìn)行改善。

一、當(dāng)前村民自治法律環(huán)境存在的問題

（一）憲法和法律對(duì)村民自治的定位易引起混淆。

根據(jù)憲法第111條規(guī)定,村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)整民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民自治委員會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，具有獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)或組織的性質(zhì)。但是憲法對(duì)村民委員會(huì)制度的規(guī)定是在第三章第五節(jié),而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國(guó)家機(jī)構(gòu),第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府,這種規(guī)定容易給人以一種錯(cuò)覺:村民委員會(huì)是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織,從而混淆村民自治的性質(zhì)。這種立法上的混淆對(duì)之后的執(zhí)法工作等有著誤導(dǎo)作用，對(duì)村民自治的順利進(jìn)行存在不利影響。

除憲法以外，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治的規(guī)定也不完整、不明確。實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)踐證明，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的基本原則是正確的，但是它有著“先天的不足”。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)只是村民自治的一個(gè)載體，但《村民委員會(huì)組織法》將重點(diǎn)放在了村委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，用了大量的法律條文規(guī)范村委會(huì)組織，對(duì)村民自治本身的規(guī)定則相對(duì)較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠(yuǎn)。

（二）村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系不協(xié)調(diào)。

關(guān)于村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村委會(huì)組織法》第三條規(guī)定“ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。”這種指導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在政策指導(dǎo), 保證村委會(huì)的決議、決定及工作符合黨的政策和法規(guī)指導(dǎo)和幫助村委會(huì)搞好班子建設(shè), 特別是村委會(huì)的選舉工作，指導(dǎo)村委會(huì)依法做好各項(xiàng)工作, 如調(diào)解民間糾紛等。從村委會(huì)的角度講, 一要積極主動(dòng)求得鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)支持和幫助，二要自覺地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作, 完成各項(xiàng)任務(wù)。但是, 由于一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)與村民委員會(huì)的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系沒有正確的認(rèn)識(shí),造成在村民自治的實(shí)踐中存在著鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，主要有兩種傾向：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于干涉村務(wù)管理，使得村委會(huì)的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，喪失其應(yīng)有的活力；另一種是村民自治過分加強(qiáng)，無無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，形成過于自治的局面。

（三）村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系界定不清。

對(duì)于村黨支部與村委會(huì)兩者的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》并沒有做出直接規(guī)定，但是它的第三條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”村黨支部的核心作用決定村委會(huì)必須接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)該是對(duì)村委會(huì)的工作起到監(jiān)督和保證作用。但是在現(xiàn)行的村民自治法律中，雖規(guī)定了村黨支部的核心地位，但是卻沒有明確規(guī)定其具體職能，對(duì)于村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系的規(guī)定存在盲點(diǎn)。4首先，在具體的實(shí)踐中，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，容易造成黨組織這種領(lǐng)導(dǎo)的扭曲與膨脹，對(duì)村委會(huì)的自治工作進(jìn)行不當(dāng)?shù)母缮?，根?jù)學(xué)者的調(diào)查,各村的黨組織實(shí)

12321 陳國(guó)申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對(duì)策，載山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2004年第4期，第29頁。天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第114頁。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對(duì)策，載中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2003年第3期，第25頁。4 王禹：我國(guó)村民自治研究，北京大學(xué)出版社2004年版，第82-83頁。

際上是各村的權(quán)力中心及實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和管理者,各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力

5的核心人物。某些情況下村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系是否順當(dāng), 往往取決于村主任和村支書的私人關(guān)系或者他們的個(gè)人威望。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由, 不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo), 甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。

（四）農(nóng)村本身存在各種不良因素。

農(nóng)民是實(shí)行村民自治的主體, 農(nóng)民的法制意識(shí)和行為是實(shí)行村民自治的最直接的因素, 農(nóng)村的法制小環(huán)境同樣對(duì)村民自治的深入開展起著促進(jìn)或阻撓的作用。村民自治確實(shí)以前所未有的力量改變這農(nóng)村的方方面面，其中最為突出的就是提高了群眾和村委會(huì)干部的素質(zhì)。在村民自治精神的感召下，中國(guó)農(nóng)村在思想觀念、心靈世界、行為方式和知識(shí)文化結(jié)構(gòu)方面

6都發(fā)生了很大的變化。這些為進(jìn)一步發(fā)展村民自治奠定了一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是這種基礎(chǔ)

還不夠深厚，特別在一些貧困地區(qū)，干部群眾的素質(zhì)離村民自治的要求還有很大的差距。

由于自私的觀念、小集團(tuán)的觀念、家族觀念及各種錯(cuò)誤思想道德觀念的影響, 在實(shí)行村民自治過程中, 存在的問題還比較多, 制約和影響了村民自治的深入發(fā)展。大體有如下幾個(gè)方面: 一是在村委會(huì)選舉過程中出現(xiàn)的問題, 目前農(nóng)村的家族勢(shì)力仍舊較有力量, 可能會(huì)在一定條件下影響村民委員會(huì)選舉, 使公正的選舉受到家族勢(shì)力的干預(yù)和破壞;二是在民主管理集體經(jīng)濟(jì)時(shí), 可能因?yàn)閭€(gè)人利益或小集團(tuán)的利益使村里的經(jīng)濟(jì)管理和民主監(jiān)督受到不同程度的影響;三是對(duì)待村委會(huì)的工作可能因各種因素的存在采取反對(duì)或不支持的態(tài)度, 使村委會(huì)的工作受到阻礙;四是在制訂村民自治章程或村民公約時(shí), 可能因不懂法而出現(xiàn)違法、違反政策的現(xiàn)象, 如有些地區(qū)的村規(guī)民約簡(jiǎn)直就是一張罰款單, 罰款細(xì)目可以多達(dá)幾

7十項(xiàng)。

（五）農(nóng)村的法制建設(shè)不夠，不能營(yíng)造健康、完備的法制環(huán)境

村民自治是我國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展的趨勢(shì)，是9 億農(nóng)民行使民主權(quán)利的廣泛實(shí)踐, 作為國(guó)家法律制度的安排, 在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)推行, 更需要營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境。由于受長(zhǎng)期的專制歷史影響, 中國(guó)農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗(yàn)和民主習(xí)慣, 不善于行使自治的民主權(quán)利。當(dāng)前出現(xiàn)的問題主要有基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念不夠強(qiáng)化, 村民自治沒能完全納入法律化、制度化的軌道, 在一些地區(qū)出現(xiàn)了前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向, 農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了不穩(wěn)定的因素, 對(duì)農(nóng)村基層民主乃至整個(gè)社會(huì)主義民主的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

二、改善村民自治法律環(huán)境的對(duì)策

（一）進(jìn)一步完善立法，明確村民自治的地位。

根據(jù)憲法的規(guī)定，農(nóng)村村民建立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，理應(yīng)制定一部完整的村民自治法，保障村民各種自治權(quán)利，同時(shí)也保障村民自治組織按照自治的原則進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，真正達(dá)到憲法的要求和目的。但是迄今為止我國(guó)還沒有一部完備的村民自治法，村民委員會(huì)組織法集中解決了民主選舉等問題,但對(duì)于村民如何進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督只作了原則性的、一般性的規(guī)定, 還沒有全面、詳細(xì)地展開規(guī)定, 因而缺乏可操作性。

所以在修訂《村民委員會(huì)組織法》或制定新法時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重明確村民自治的定位問題，關(guān)鍵是要解決一些問題，包括：

首先，明確村委會(huì)在村級(jí)組織中獨(dú)立的主體地位，它不附屬于任何行政機(jī)構(gòu)，它代表的是農(nóng)村最大多數(shù)群眾的利益；

其次，厘清村委會(huì)與國(guó)家的關(guān)系。村委會(huì)是農(nóng)村公民結(jié)成的基礎(chǔ)性權(quán)力共同體。按照憲法，作為國(guó)家公民應(yīng)當(dāng)履行公民的義務(wù)。因此它要完成法律規(guī)定的各項(xiàng)國(guó)家任務(wù)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)

相繼全：集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理，華中師范大學(xué)出版社2002年版，第315頁。趙秀玲：村民自治通論，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第83頁。王新生：農(nóng)村村民自治的法律環(huán)境評(píng)析，載湖南大學(xué)學(xué)報(bào)2000年第4期，第81頁。

政府的合法性的行政指導(dǎo)；

再次，在對(duì)外關(guān)系方面，包括對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，村委會(huì)是獨(dú)立的，自主進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，不受其他組織的不當(dāng)干涉；

最后，全面、詳細(xì)的完善村民自治中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)定，使各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都有法可依，真正做到“讓群眾明白，保干部清白”，促進(jìn)村民自治的真實(shí)有效和健康發(fā)展。

（二）協(xié)調(diào)村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定。為了克服在村民自治問題上“附屬行政化”和“過度自治化”這兩種錯(cuò)誤傾向, 對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合, 必須從以下兩個(gè)個(gè)方面進(jìn)行努力：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí), 轉(zhuǎn)變觀念, 改進(jìn)工作方式、方法。其中提高認(rèn)識(shí), 就是充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這是村委會(huì)的性質(zhì)決定的，村委會(huì)是村民自治組織, 依法享有自治權(quán)利, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系不應(yīng)也不能定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法, 就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外, 應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段, 在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。

其次，村委會(huì)應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)正確使用民主權(quán)利,自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好應(yīng)由村委會(huì)承擔(dān)的工作，要教育群眾樹立正確的法制觀念和民主意識(shí)并且要引導(dǎo)他們正確行使自己的民主權(quán)力，防止違法違規(guī)或者過度自治現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）厘清村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系

村黨支部與村委會(huì)關(guān)系的不協(xié)調(diào)、不順暢，實(shí)質(zhì)上主要是二者的權(quán)力劃分問題。針對(duì)這樣的問題，主要從以下三點(diǎn)解決：

首先，必須從法律和制度上進(jìn)一步明確劃分村黨支部與村委會(huì)之間的職責(zé)權(quán)限。在村民自治的發(fā)展過程中，我們要要求嚴(yán)格的依法辦事，確立法的至上性。要明確村黨支部和村委會(huì)要承擔(dān)的職責(zé)和實(shí)現(xiàn)這種職責(zé)的方式，在制度化和操作性上保證二者的順暢運(yùn)行和合作。村黨組織和村委會(huì)要在法律規(guī)定范圍內(nèi)開展活動(dòng)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握, 對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo), 對(duì)各類組織之問關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情, 應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理, 以支持和幫助

9村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作。村黨支部書記和村委會(huì)主任可以一肩挑，但是必須經(jīng)

過合法選舉；村黨組織可以在村委會(huì)選舉前對(duì)選舉加以組織影響，但對(duì)選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán), 但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提。

其次，推廣實(shí)行兩票制，在村黨支部的換屆選舉中支部成員不僅要經(jīng)過黨員的選舉投票，而且還要通過普通村民的信任投票，這樣能夠非常有效地解決村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施村民自治有機(jī)結(jié)合在一起。

再次，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)干部的培訓(xùn)和教育，包括對(duì)兩委工作人員的培訓(xùn)，因?yàn)樗麄兊乃刭|(zhì)直接影響到兩委關(guān)系的處理，對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)的工作意義非常大。

（四）大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)村群眾的文化素質(zhì)和政治水平。

這一要求包括兩個(gè)方面：

首先，加強(qiáng)村民的思想文化教育，提高村民的文化素養(yǎng)。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。正如列寧所指出: “文盲是站在政治之外的, 必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有

10政治,不識(shí)字只能有流言蜚語、傳聞偏見, 而沒有政治?！痹诂F(xiàn)實(shí)生活中我們可以看到這樣8

天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第116頁。彭向剛：我國(guó)村民自治存在的問題與對(duì)策探討，載吉林大學(xué)學(xué)報(bào)2001年第1期，第86頁。10 列寧：列寧全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59頁。

一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨(dú)斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力, 壯大集體經(jīng)濟(jì), 發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)具有十分重要的意義。

其次，我們還需加強(qiáng)村民政治素質(zhì)和政治意識(shí)的培養(yǎng)，在村民自治中使村民實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)化，增強(qiáng)村民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，讓村民認(rèn)識(shí)到自己在村民自治中的地位和作用。只有這樣，才能更好地表達(dá)自己的利益需求，實(shí)現(xiàn)村民自己管理自己、自己決定自己、自己滿足自己。提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng), 增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與意識(shí)，是保證村民自治規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展的一個(gè)重要條件和必要的前提。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村的法制建設(shè)，為發(fā)展村民自治營(yíng)造良好的法制環(huán)境。

民主必須匹配著法律化和制度化，村民自治作為一種基層民主發(fā)展的趨勢(shì)，更應(yīng)在良好的法制環(huán)境中健康成長(zhǎng)。所以，實(shí)行村民自治, 必須貫徹和執(zhí)行依法治國(guó)方略。

首先要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)，在推進(jìn)省、市、縣有步驟實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的進(jìn)程中, 應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃, 對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo),制定明確的規(guī)劃和計(jì)劃, 并穩(wěn)步實(shí)施。對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)狀況應(yīng)有明確的評(píng)價(jià)指標(biāo),并進(jìn)行經(jīng)常性的檢查督促。

其次，要強(qiáng)化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念, 增強(qiáng)他們依法實(shí)行民主自治利民主管理的自覺性和主動(dòng)性。要樹立農(nóng)村干部依法辦事、恪守職責(zé), 接受監(jiān)督的觀念；要堅(jiān)決查處一些農(nóng)村干部壓制和破壞民主、侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的行為, 創(chuàng)造一個(gè)能夠依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利的公平公正的法制環(huán)境；要堅(jiān)持依法治村, 保障村民自治有序開展。

參考文獻(xiàn)

著作類

[1] 天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會(huì)科學(xué)出版社2006年版。

[2] 王禹：我國(guó)村民自治研究，北京大學(xué)出版社2004年版。

[3] 相繼全：集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理，華中師范大學(xué)出版社2002年版。

[4] 趙秀玲：村民自治通論，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版。

期刊論文類

[1] 陳國(guó)申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對(duì)策，載山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2004年第4期。

[2] 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對(duì)策，載中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2003年第3期。

[3] 王新生：農(nóng)村村民自治的法律環(huán)境評(píng)析，載湖南大學(xué)學(xué)報(bào)2000年第4期。

[4] 彭向剛：我國(guó)村民自治存在的問題與對(duì)策探討，載吉林大學(xué)學(xué)報(bào)2001年第1期。

[5] 吳雷：當(dāng)前我國(guó)村民自治存在的問題及對(duì)策探析，載學(xué)理論2011年第5期。

[6] 黃榮英：村民自治存在的問題及對(duì)策探討，載“三農(nóng)”論壇2003年第12期。

[7] 袁鳳芝：我國(guó)村民自治存在的問題及對(duì)策，載中國(guó)商界2009年第3期。

第四篇：我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)問題初探

龍?jiān)雌诳W(wǎng) http://.cn

我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)問題初探

作者：王超 王長(zhǎng)海

來源：《現(xiàn)代交際》2012年第02期

［摘要］農(nóng)村基層政權(quán)，是國(guó)家設(shè)立在農(nóng)村的、其下不存在行政層級(jí)的、直接面對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的政權(quán)組織，是國(guó)家政權(quán)體系中的最低一個(gè)層級(jí)，也是黨和政府在農(nóng)村基層一切工作的落腳點(diǎn)，是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。如果放松或削弱農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，勢(shì)必會(huì)影響黨的路線、方針、政策在農(nóng)村貫徹執(zhí)行，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，黨和政府在農(nóng)村的形象或威信就會(huì)受到損害。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村 基層 政權(quán) 建設(shè)

［中圖分類號(hào)］D422 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009－5349（2012）02－0134－01眾所周知，農(nóng)村政治歷來是人們所關(guān)注的重心和焦點(diǎn)之一。所謂農(nóng)村政治，主要是指國(guó)家行政權(quán)力和農(nóng)村內(nèi)生權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的交互運(yùn)作以及對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。農(nóng)村基層政權(quán)和政治生活的變遷，是20世紀(jì)中國(guó)社會(huì)整體變遷的一部分。而20世紀(jì)中國(guó)政治的變革可謂跌宕起伏，動(dòng)蕩和變革循環(huán)，傳統(tǒng)與現(xiàn)代交融，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和機(jī)制重建并存。與此相應(yīng)，農(nóng)村政治也始終處于轉(zhuǎn)換、重構(gòu)與變遷之中，并在很大程度上影響甚至決定了中國(guó)農(nóng)村以及中國(guó)社會(huì)變動(dòng)與轉(zhuǎn)型的方式、路徑和速度。

一、農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)存在的問題及現(xiàn)狀

農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)上存在的問題不是一朝一夕形成的，原因也比較復(fù)雜，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）村級(jí)干部管理系統(tǒng)面臨人力匱乏

目前大多村莊青年外出，使得大多農(nóng)村老齡化，致使精英外流，農(nóng)村知識(shí)體系不能及時(shí)更新。同時(shí)，村干部的報(bào)酬太低，工作壓力過大。村干部現(xiàn)況是管事多、操心多、挨罵多，在事業(yè)發(fā)展前景上幾乎沒有轉(zhuǎn)干、升遷的可能，因此不少人不愿當(dāng)村干部。這樣村級(jí)組織的素質(zhì)、辦事效率很難提高。

（二）鄉(xiāng)村債務(wù)，只升不降

居高不下的鄉(xiāng)村債務(wù)對(duì)農(nóng)村的治理與發(fā)展造成了嚴(yán)重的惡果。鄉(xiāng)村干部對(duì)村部能償還巨大債務(wù)的信心喪失，并因此失去了工作的熱情與社會(huì)責(zé)任感，得過且過成為他們的信條。為化解債務(wù)，各地采取了種種措施，收效甚微。有些村鎮(zhèn)采取了一些不當(dāng)?shù)氖侄蝸砘?，雖然一時(shí)緩解了壓力，但其后的問題更是引人深思。

（三）干部待遇低，工作的積極性降低

干部心態(tài)失衡，存在思想危機(jī)。一些基層干部在世俗金錢、權(quán)利的誘惑下，經(jīng)不起腐朽世俗思想的侵蝕，世界觀、價(jià)值觀開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，與黨的宗旨背離，不是人民利益大于自己，而是為自己謀錢謀退路，以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)。此外監(jiān)管機(jī)制不具體，村級(jí)干部違法違紀(jì)有機(jī)可乘。由于村級(jí)干部法律意識(shí)普遍淡薄，思想道德水平差，政治素養(yǎng)不高，工作中“公私兼顧”現(xiàn)象嚴(yán)重，貪占心理和僥幸心理日益增加，致使其逐步走向違法違紀(jì)道路。三是由于村級(jí)干部政治待遇與經(jīng)濟(jì)待遇低。個(gè)別村級(jí)干部因?yàn)楣ぷ髁看?，?bào)酬少，存在得不償失、付出和回報(bào)之間的失衡心理，導(dǎo)致個(gè)別村級(jí)干部有違法違紀(jì)成本低的認(rèn)識(shí)，“干不干無所謂”的心理傾向嚴(yán)重導(dǎo)致工作積極性下降。

二、加強(qiáng)鄉(xiāng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的可行性路徑探討

（一）方向要堅(jiān)定，思路要清晰

發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，這是方向是目標(biāo)，要堅(jiān)定不移。發(fā)展基層民主的途徑有很多，各個(gè)地方的情況又很不一樣，但思路一定要清晰，程序一定要科學(xué)合理，細(xì)節(jié)一定要周到嚴(yán)密，這些做到了，不但可以保證有良好的結(jié)果，而且可以有效避免黑惡勢(shì)力、家族宗族勢(shì)力對(duì)基層政權(quán)組織的不良影響。一個(gè)得民心的、有效率的、強(qiáng)有力的基層政權(quán)的改革發(fā)展思路，需要上層來定奪，需要中層來細(xì)化，需要底層來落實(shí)，需要廣大民眾的真正參與，大家各負(fù)其責(zé)，齊心協(xié)力，就會(huì)越來越接近我們所希望的目標(biāo)

（二）黨組織對(duì)于選舉出的村組織要起到監(jiān)督、制衡的作用

民主選舉只是民主政治的一個(gè)部分。除了民主選舉，還有民主監(jiān)督、民主決策和民主管理，民主選舉不能保證選舉出來的村干部不以權(quán)謀私，因此，對(duì)于選舉出來的村干部，黨組織要同村民一同監(jiān)督，使得村干部走上“干實(shí)事”“干對(duì)事”的道路。完善和推進(jìn)村民自治是黨組織的責(zé)任。在完善和推進(jìn)村民自治工作中，村黨組織要?jiǎng)?chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式，改進(jìn)工作方法，在科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)開展“四個(gè)民主”上下功夫，依法依規(guī)切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

（三）要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)執(zhí)政的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)村基層政權(quán)的生存能力、調(diào)控能力有賴于一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。夯實(shí)基層的物質(zhì)基礎(chǔ)，其最根本的措施是發(fā)展農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，只有農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、知識(shí)提升，才能保障生活。另外根據(jù)不同情況出臺(tái)相應(yīng)政策，建立發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的積極性。省、市、縣進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，杜絕村干部“公吃公玩”、變賣集體耕地等現(xiàn)象。

農(nóng)村基層政權(quán)作為我國(guó)最基層的行政機(jī)關(guān)，是黨的農(nóng)村政策的貫徹、執(zhí)行者。農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的水平如何，關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系到我國(guó)的現(xiàn)在和未來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的基層政權(quán)組織，是我國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)，是黨和政府上情下達(dá)，下情上達(dá)，與廣大農(nóng)民保持密切聯(lián)系的橋梁和紐帶，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)和

運(yùn)行能否適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要，是關(guān)系我國(guó)政治穩(wěn)定、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)繁榮的大事。在現(xiàn)階段，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高效的運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于保持農(nóng)村穩(wěn)定，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)民主政治建設(shè)，全面建設(shè)小康社會(huì)，創(chuàng)建和諧社會(huì)都至關(guān)重要。

第五篇：我國(guó)村民自治存在的問題與對(duì)策探討

【內(nèi)容提要】村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個(gè)問題：大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問題；理順鄉(xiāng)村關(guān)系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關(guān)系，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題；深入開展村民自治示范活動(dòng)，解決村民自治缺少經(jīng)驗(yàn)和各地工作不平衡問題；大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差問題；加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，解決村民自治的社會(huì)法治環(huán)境差問題。

【關(guān) 鍵 詞】中國(guó)農(nóng)村/村民自治/民主政治/問題/對(duì)策

***同志1998年7月在安徽考察工作時(shí)指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造?！庇绕浯迕褡灾胃寝r(nóng)村政治體制的偉大創(chuàng)新。村民自治作為國(guó)家法律確認(rèn)的對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。本文從以下六個(gè)方面探討其存在的問題和對(duì)策。

一、堅(jiān)持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力

中國(guó)農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運(yùn)作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。

從實(shí)踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強(qiáng)的凝聚力和吸引力。可見，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會(huì)服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定和規(guī)范化運(yùn)行

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的總格局。應(yīng)當(dāng)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán)，對(duì)經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動(dòng)、任免；或?qū)儆诖逦瘯?huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國(guó)尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯(cuò)誤傾向，對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合，必須從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力。

第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。

政府主動(dòng)推進(jìn)是我國(guó)村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面說，主要是提高認(rèn)識(shí)和改進(jìn)方法問題。提高認(rèn)識(shí)，就是充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這是村委會(huì)的性質(zhì)決定的。村委會(huì)是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外，應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段，在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。

當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會(huì)工作時(shí)特別要注意以下幾點(diǎn)：(1)指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實(shí)行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過的人選到村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。當(dāng)然，也要引導(dǎo)群眾反對(duì)宗族主義、家族觀念，堅(jiān)決打擊“黑社會(huì)”勢(shì)力的操縱。(2)指導(dǎo)村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，尊重村委會(huì)自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會(huì)自治權(quán)利的行使，要堅(jiān)持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。(3)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的各工作部門不要把村委會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)，對(duì)某些需要村委會(huì)協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定它所承擔(dān)的范圍之內(nèi)，并通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一向村委會(huì)布置，再由村委會(huì)組織群眾協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會(huì)布置任務(wù)。(4)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會(huì)自身建設(shè)，包括健全完善村委會(huì)自治組織、建立健全村委會(huì)工作制度、培訓(xùn)村委會(huì)干部、開展競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)、幫助村委會(huì)協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實(shí)際困難，等等。

第二，加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育農(nóng)民提高民主意識(shí)，增強(qiáng)自治能力，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)使用民主權(quán)利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好各項(xiàng)工作。

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后，村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封建家族意識(shí)和宗法勢(shì)力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開展工作，不得不對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國(guó)家法律和鄉(xiāng)政管理對(duì)立起來。因此，解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，必須加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育、引導(dǎo)農(nóng)民和村干部學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利。

要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會(huì)成員）正確認(rèn)識(shí)村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國(guó)家法律的關(guān)系。村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在建設(shè)社會(huì)主義民主政治中的偉大創(chuàng)造，因此，黨領(lǐng)導(dǎo)村民自治是毫無疑義的?！肮伯a(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵1](p96)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行

政管理也是統(tǒng)一的、一致的。行政管理不等于強(qiáng)迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導(dǎo)自治與國(guó)家法律也不矛盾。國(guó)家的法律、法規(guī)是治國(guó)的根本，是全體公民的行動(dòng)準(zhǔn)則，任何組織、個(gè)人都必須無條件遵守。村民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

要教育、引導(dǎo)農(nóng)民提高民主法制意識(shí)，學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。二要教育農(nóng)民學(xué)會(huì)正確使用民主權(quán)利的方法，依法行使民主權(quán)利，堅(jiān)決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

第三，國(guó)家政權(quán)建設(shè)工作部門（主要指各級(jí)民政部門）要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動(dòng)完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對(duì)鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關(guān)系及各自權(quán)限只作了一般性規(guī)定，即鄉(xiāng)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會(huì)的工作，村委會(huì)在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下自主管理本村事務(wù)。但由于對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運(yùn)作中難以有效銜接。

所以，根據(jù)《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉(xiāng)政府和村委會(huì)各自的權(quán)限，是促使鄉(xiāng)政管理與村民自治有機(jī)銜接的重要環(huán)節(jié)。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的規(guī)則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，將黨組織和村民自治組織的活動(dòng)納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！边@實(shí)際上是以國(guó)家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。但在實(shí)踐中，村黨組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)仍是一個(gè)尚待解決的問題。因?yàn)椤洞褰M法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式方法仍需在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和完善。就目前看，二者關(guān)系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會(huì)的選舉；在村委會(huì)工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國(guó)家政治系統(tǒng)中各級(jí)黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點(diǎn)，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。解決二者關(guān)系問題的對(duì)策思路是：在加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)作。如果說鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)是主導(dǎo)方面的話，那么村黨支部與村委會(huì)之間關(guān)系則是村黨支部為主導(dǎo)方面。所以，在當(dāng)前，尤其需要規(guī)范村黨組織的職責(zé)范圍和工作方式。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級(jí)組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)。總之，村級(jí)組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動(dòng)。村黨支部書記可以兼任村委會(huì)主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會(huì)選舉前對(duì)選舉加以組織影響，但對(duì)合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對(duì)村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級(jí)黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實(shí)施新的《村組法》為契機(jī)，深入開展村民自治示范活動(dòng)，摸索經(jīng)驗(yàn)，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進(jìn)農(nóng)村基層民主由點(diǎn)到面逐步推進(jìn)

因?yàn)楦鞣N復(fù)雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進(jìn)的發(fā)展方針，村民自治實(shí)施10年來一直平穩(wěn)推進(jìn)，但各地情況很不平衡。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會(huì)換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會(huì)議、村民代表會(huì)議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應(yīng)以貫徹實(shí)施新的《村組法》為契機(jī)，繼續(xù)深入開展村民自治示范活動(dòng)，提高村民自治的規(guī)范化程度，樹立新的典型，加快農(nóng)村基層民主化進(jìn)程。

提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委會(huì)民主選舉制度。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國(guó)的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會(huì)換屆選舉時(shí)依法成立專門的村民選舉委員會(huì)。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學(xué)習(xí)、宣傳，尤其要搞好選舉動(dòng)員，使村民充分認(rèn)識(shí)《村組法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神，村委會(huì)民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：民主、平等、公開、競(jìng)爭(zhēng)、合法。總之，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實(shí)現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗(yàn)，包括村民代表議事會(huì)制度、“民主日”制度和村民例會(huì)制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會(huì)制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實(shí)行了“民主日”制度，都產(chǎn)生了良好的效果，值得各地學(xué)習(xí)、借鑒。

再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務(wù)公開制度。實(shí)行民主監(jiān)督制度，推行財(cái)務(wù)公開，“這是村民當(dāng)家作主的真實(shí)體現(xiàn)”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規(guī)定

實(shí)行村務(wù)公開制度，尤其強(qiáng)調(diào)了財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容及公開的時(shí)間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時(shí)實(shí)行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實(shí)的法律責(zé)任，而關(guān)于村務(wù)公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實(shí)性等問題，規(guī)定不詳。當(dāng)然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應(yīng)在實(shí)踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規(guī)范一滿意”的村務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)[6]，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，群眾對(duì)付委會(huì)的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務(wù)公開真實(shí)有效和村民自治的健康發(fā)展。

五、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識(shí)，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體

村民自治是中國(guó)農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識(shí)和價(jià)值觀念。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治?！盵7](p59)在現(xiàn)實(shí)生活中我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨(dú)斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長(zhǎng)期的歷史原因，中國(guó)農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。目前，占全國(guó)人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對(duì)較高的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動(dòng)。與文化知識(shí)水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價(jià)值觀念對(duì)村民自治運(yùn)作的影響更大。目前，農(nóng)民的思想意識(shí)和價(jià)值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對(duì)公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個(gè)人主義傾向，在追求個(gè)人利益時(shí)缺乏必要的契約與合作意識(shí)，不能正確認(rèn)識(shí)和處理個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人自由與公共權(quán)威的關(guān)系。

現(xiàn)階段關(guān)于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村落后，不適宜搞村民自治；二是認(rèn)為村民自治發(fā)展太慢，應(yīng)加速推進(jìn)。這兩種看法均與對(duì)村民自治的制約因素和