第一篇：多中心視角下的國家治理體系現代化建設

多中心視角下的國家治理體系現代化建設

摘要：多中心治理理論的核心主張為：在私有化和國有化二極之間還存在著其他可行的方式，即人們可以通過多元主體之間的溝通、協調、對話和利益誘導來確立公共價值，通過相互信任以實現共贏，通過相互合作減少非理性行為。該理論在現實中最大的應用價值是提出在社會治理革新中，要打破只依靠政府的“單中心治理”模式，確立政府、市場和公民社會三維框架下的多中心治理體制。因此，參照該理論構建起多中心治理體系有助于促進當代中國創新社會治理體制，從而推進我國治理體系和治理能力現代化。但這種看似縝密的理論也有局限性，我們不能僅把該理論簡單地移植于中國，而必須考慮該理論在我國的適用性，并根據國情予以借鑒。

關鍵詞：多中心治理;社會治理;適用性

中共十八屆三中全會對全面深化改革的總目標進行了嶄新定位，即“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。中國若要實現這一目標，就必須革新舊的社會治理體制，打破國家長期以來形成的政府“單中心治理”模式;而多中心治理理論主張治理應該依靠多元主體積極參與、協商共治，不是只靠政府;毋庸置疑，該理論對我國思考如何提高社會治理水平具有參考價值，因此分析多中心治理理論在我國的適用性很有必要。

一、多中心治理理論的內容介紹

（一）多中心治理誕生的理論背景

在公共事物治理的研究方面，學術界長期以來形成了傳統的兩大派別：市場派（建立在亞當?斯密的市場理論基礎之上）和政府派（建立在托馬斯?霍布斯的主權理論基礎之上）。

持市場觀點的學者認為，人們可以通過市場這只“看不見的手”實現對公共事物的良好治理。然而，由于市場固有的自發性、盲目性等特點，在現實中，市場遭遇到許多難以克服的困難，出現了諸多市場失靈現象。

針對“市場失靈”現象，凱恩斯主義應運而生，該理論十分強調政府在公共事物治理中的作用，因此重視政府作用的這類人士被稱為“政府派”;可是政府在公共事物治理過程中同樣也會因為受到各種因素（例如政府獲得的信息不完全）的影響而出現失靈現象。

（二）多中心治理的主要涵義

由于市場或政府在公共事物的治理過程中均會出現失靈現象，所以需要第三部門即公民社會也參與到公共治理中，作為“第三只手”去彌補另兩只手的不足。于是，許多學者開始認識到公民社會的重要作用，并逐步發展了新公共治理理論，埃莉諾?奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）（以下簡稱“奧氏”）就是這些學者中的佼佼者，她基于深刻的理論分析和豐富的實證研究，創立了著名的多中心治理（Polycentric Governance）理論，并憑借該理論成為人類歷史上第一位獲得諾貝爾經濟學獎的女性。

奧氏的多中心理論主張：每個行為單位既會獨立地追求自己的利益（即傳統的市場行為），又會相互協調合作（自主治理）;每個行為體的官方地位獨立、權力有限，沒有任何一個行為體能作為終極權威去超越法律;如此一來，它就打破了單中心體系中只存在一個最高權威的權力格局，構建起一個多元權力中心并存的治理網絡。該理論的核心主張就是因地制宜地采用多層級的制度安排，實現政府、市場和公民社會三方之間的協調與合作以達到對公共事物的有效治理。

這一理論明確提出“社區組織自發秩序形成的多中心自主治理結構與以多中心為基礎的新‘多層級政府安排’具有權力分散、交疊管轄的特征，這些特征使多中心公共論壇和多樣化的制度以及公共政策安排能夠最大程度地抑制集體行動中的機會主義行為，從而達到促進公共利益持續發展的目的。”[1]（P10-47）也就是說，多中心秩序作為另一只“看不見的手”存在于公共領域，并且獨立于市場秩序和國家主權秩序之外，而且人們能通過這種多中心秩序來有效減少只靠市場或政府進行公共治理時出現的諸多失靈現象。

（三）多中心治理的優點

多中心治理理論的出現，極大地豐富了公共治理的知識和方法。與傳統的治理理論相比，多中心治理有三個明顯的優點與特色：第一，多中心治理能為公民提供多種選擇以使公民更好地享受權利;第二，多中心治理能大幅度減少公共物品或服務供給不足或過量的現象;[2]第三，多中心治理能夠促進公共決策的有效性和民主性。

通過對多中心治理內容和優點的介紹，我們可知多中心治理鼓勵和支持社會各方面參與社會治理以實現政府治理和社會自我調節、居民自治三者之間的良性互動;它有利于轉變一國傳統的從上到下的社會治理模式，并逐步構建起從下到上、從民眾需求出發的為民眾服務的新模式;它也有助于一國政府在傾聽民眾意見的過程中，與廣大社會民眾建立對話、協商的機制，并通過這種機制有效地協調普通大眾各方面、各層次的利益訴求，以便及時化解利益沖突，從而實現社會治理服務于最廣大人民群眾的根本利益與增強社會發展活力的價值目標。[6]因此，擁有諸多優點的多中心治理理論應該“因地制宜”地被借鑒運用于我國的社會治理模式革新中。

二、多中心治理與當代中國革新社會治理模式的契合性

（一）多中心治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇

2013年，中國決策高層首次明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這就必然要求中國創新社會治理體制、改進社會治理方式，實現治理主體的多元化;在這一過程中，充分釋放民間活力、建設一個高度自治的公民社會是最核心的內容;于是，如何為社會松綁、助力公民社會的自我發育與生長，也就成為當代中國革新社會治理模式時的重要考量。而多中心治理理論的最大價值就在于它打破了由政府單一壟斷公共物品或服務供給的神話，其倡導的社會自治及多元治理主體之間的競爭與協作，對于構建一個更有效率、更加公平的社會秩序無疑具有積極價值。[3]（P78）因此，從這個意義來說，逐步構建起多中心的社會治理框架是推進我們國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

（二）多中心治理符合我國建設社會主義民主政治的內在要求

眾所周知，民主并不限于選舉，民主治理才是最廣泛的民主實踐。人民通過各種途徑直接參與自治組織的治理、參與對公共事物的治理，就是民主的另一種基本形式。在當代社會，人們通常認為基層民主政治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四個方面的內容，而除了民主選舉外，其他三方面內容就是民主治理的基本內涵。[4]因此，在我國若想建設社會主義民主政治，必須推進民主治理。而多中心治理要求不同治理主體間按照公共規范建構起一種公共服務或責任再生產的制度機制，其核心精神是充分擴展人類的合作理性，這深刻體現了民主政治的內涵;因此，建立多中心的社會治理結構框架實際上是推進社會民主治理的一項重要政策舉措，它也反映了民主政治建設的具體要求。

（三）當代中國已基本具備實行多中心治理的制度環境

談到社會治理，必須考慮治理主體的選擇問題。一般而言，政府作為國家最為龐大且最具權威的組織，是社會治理主體中最重要的力量;然而，它卻不是唯一的社會治理主體。但在計劃經濟時代，我們的政府是所謂的“全能型”政府，在國家的強力干預下，社會自身甚至不能獨立于政府而存在，不僅社會自組織的程度很低，民間舊有的各類社團組織也被紛紛取締。[5]（P56）所以在這種狀況下，我國不具備適宜的制度環境去實施多中心治理。

但是，我國自20世紀70年代末啟動改革開放以來，隨著國家對經濟領域管控的放松，民營經濟開始勃發生長;與此同時，一個獨立于國家力量之外的公民社會逐漸萌芽發展，并初步顯示出繁榮壯大的潛力。90年代以來，伴隨市場經濟的確立和新一輪改革啟動，民間社會又得到新的成長契機，慈善、環保等非政府組織也漸次發育，社會自組織的程度提升，并朝著更加富有生機活力的方向發展。[6]（P326-350）顯然，一個不斷自我成長的民間社會逐漸發展成型，是改革開放三十多年來最為重大的實踐成果，過去社會由國家單一管控的局面正逐步被政府、市場、公民社會等多元化的力量所打破;就是在這樣的時代背景下，一種關于多中心治理的理論與實踐要求在中國逐漸受到人們的關注。于是，奧氏的這一理論自然成為當代中國人思考社會治理問題的一種理論框架。

三、多中心治理在我國的運用分析

（一）理論層面需要注意的問題

社會治理角度下的多中心其實是一種結構方式，其核心要素有二：一是政府盡管承擔提供公共物品或服務的職能，但它只作為多元治理主體的其中一方而存在，且不能對社會事務包攬無遺;二是公民社會自身的發育完善必須以充分的社會自治為條件，這種自治既包括以追求經濟利益最大化為代表的企業行為，又涵蓋各類公益性非盈利組織的自治行為。多中心治理指向的是一種現代的社會格局：一方面，它要求政府行為必須權責對應;另一方面，它也以保障個人權利和社會自治的制度嚴格限定政府的權力，使之不能隨意擴張。在多中心治理格局中，公共價值可以通過多元主體間適當的溝通、對話等方式來確立，多元主體彼此也能通過相互信任與合作達到共贏。但這種看似縝密的理論自身也存在某些局限性：第一，多中心治理易使公共治理陷入“無中心”的漩渦;第二，多中心治理理論成立的制度環境不具有普遍性。[7]（P30-45）

雖然前文已詳細分析了多中心治理與當代中國革新社會治理模式的契合性，但是鑒于以上兩點多中心治理理論存在的局限性，我國在運用該理論創新社會治理體制、改進社會治理方式時，必須要嚴格考慮這兩方面的影響因素：第一，務必要協調好多中心治理與政府治理之間的關系。第二，一定要堅定不移地建設具有中國特色的社會主義民主制度，堅持依法治國，不斷健全與完善國家的民主與法治建設，為多中心治理理論的實行提供切實可靠的制度環境。

（二）操作層面需要采取的對策

概括地說，多中心治理對革新當代中國社會治理模式只是具有一定程度上的適用性;所以在現實的具體實踐當中，我們絕對不能完全照搬這一理論模式。因此，為了盡量避免出現“好理論的應用帶來不好的結果”，我們必須從當代中國的國情出發，借鑒奧氏多中心治理理論，創新社會治理體制、改進社會治理方式，從而推進國家治理體系和治理能力的現代化。為此，我們在公共事物的治理上需要從三個方面著手，進行改革與完善：第一，政府必須以服務社會為導向，并通過制定有關政策和規則以引導社會治理;第二，創造一切必要與合適的條件促進市場主體積極參與社會治理;[8]（P130-135）第三，推動社會組織充分發育和完善以使公民有效參與社會治理。

四、結語

長期以來，我國政府充當了經濟建設的主體，這導致了政府權力異化等一系列消極影響的產生。從這一點來說，多中心治理理論對當代中國革新社會治理模式具有極大借鑒意義。我國政府可以在借鑒和吸收這一治理理論先進理念和經驗的基礎之上，逐漸開始有所為、有所不為，重新定位自己的角色;與此同時，我國政府也要逐步擺脫經濟發展至上的邏輯，更加關注民生，更加積極地開展社會建設，推動公民社會不斷發育成長，逐步構建起政府行政調控機制、市場競爭機制和社會自治機制三方相結合的“多元共治”網絡，形成政府、市場和公民社會等多元主體廣泛參與社會治理的合力，推動科學發展，實現社會公平正義，推進國家治理體系和治理能力現代化――這正是奧氏的多中心治理理論對改革與完善我國當前治理體系的啟示，也是該理論在當代中國的重要價值。（作者單位：中南財經政法大學）

參考文獻：

[1][美]埃莉諾?奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克.公共服務的制度建構：都市警察服務的制度結構[M].宋全喜，任睿.上海三聯書店，2000.[2]張克中.公共治理之道：埃莉諾?奧斯特羅姆理論述評[J].政治學研究，2009，（6）.[3]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論[J].江蘇行政學院學報，2005，（1）.[4][美]邁克爾?麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟[M].毛壽龍，李梅.上海三聯書店，2000.[5]余遜達.民主理論是最廣泛的社會實踐[J].浙江社會科學，2003，（1）.[6]Elinor Ostrom，Larry Schroeder，Susan Wynne.Institutional Incentives and Sustainable Development Infrastructure Policies in Perspective，Boulder[M].CO：Westview Press，1993.[7][美]埃莉諾?奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度的演進[M].余遜達，陳旭東.上海三聯書店，2000.[8]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

第二篇：IT治理：公司治理體系中的IT視角

IT治理的定義較多，Broadbent說過，“IT治理是個熱門話題，但看來沒有人能準確說出它是什么，或者如何描述它”。Weill也對這種沒有一致意見的情況表示憂慮，“IT治理定義的復雜性和困難性，是從IT中獲得價值的最嚴重的障礙之一”。Peterson將這種情況稱為“術語從林”，每個新來者都在其中播下一粒種子。我們將IT治理定義為：IT治理是公司治理的一部分，是以股東為中心的企業利益相關者，為了讓IT產生最大收益，解決IT決策中的信息不對稱問題，而設計的與IT有關的決策、激勵和約束機制。

一、IT治理與IT管理的關系

多數學者認為IT治理與IT管理的關系，是指導關系，即先與后，上與下的關系。Weill指出，治理是決定由誰來進行決策，而管理則是制定和執行這些決策的過程。他舉例說，治理決定了由誰來掌握企業在IT投資額度上的決策權，管理則決定某年投入的實際資金數的資金所投向的范圍。他曾說到，IT治理是一系列有關誰做出IT管理決策的決策。而Weill有關IT治理與IT管理的區別的思想，Boynton在1992就提出過。Boynton指出，IT治理并不關注IT資源的位置和分布本身，而是IT資源的位置、分布、IT管理責任體系、IT控制在應用和貫徹中，給組織所帶來的本質的影響。Starre等在1998年也提出，治理是創造一個管理者能有效工作的環境，而管理是做出運營方面的決策。Sohal在2002年指出，治理是回答哪些事情必須要做，管理是決定這些事情怎么做。美國IT治理研究所認為IT治理是公司治理的一部分，是董事會在確定組織的戰略時要考慮的問題，IT治理要做到有效果，透明和責任明確。與之相對應地，IT管理是公司管理中的一部分，是各級管理者在執行組織戰略時要做到的部分，IT管理更強調效率。Wessels和van Loggerenberg在2006年也指出，由于IT管理在組織中的不同部門中都存在，這些業務單元沒有標準或一致的功能，如IT支出或IT戰略等，IT治理就用于對這些IT管理提供集中的規劃。Sambamurthy等也指出，IT治理與IT管理的區別在于，IT治理強調構建良好的管理環境，而IT管理強調對IT資源的運營。Brown等也認為，IT治理通過定義明確的角色和責任，對IT管理中各方的進行影響和監督。同時，IT治理通過確定誰批準IT戰略、誰批準IT標準、誰對項目監管負有責任等問題，對IT管理提供支持。極端的例子是IT外包，這時IT治理與IT管理是相對分離的，組織如果沒有IT治理的框架和機制，就無法對IT管理進行有效控制。

還有學者將IT治理與IT管理的兩者的關系從其他的維度來分析，如Peterson認為IT管理關注IT服務和產品的有效供給，以及對IT操作的管理。而IT治理關注于如何使IT能滿足組織及顧客的當前及長期需求，他將IT治理與IT管理的關系用圖形表示，認為兩者的差異在商業導向性和時間導向性兩個維度上，IT治理更強調外部的商業導向性和遠期規劃性。張運生等從7個方面進行了對T治理與IT管理的區別進行了分析，他們認為IlT治理與IT管理最大的區別在于IT管理的目標是為了實現企業運營效率的最大化，因此解決的是效率問題，側重于技術的應用。而IT治理的目標是為了實現各利益相關者利益的均衡。因此其解決的不只是效率問題，而更加關注公平問題，不是技術的簡單應用，而在于信息技術方面的制度建設，是對新的利益格局的平衡。

二、IT治理與IT管理的區別

本文認為，IT治理與IT管理的區別是明確的，類似于公司治理與公司管理的區別。在公司治理中，企業的股東因提供資本而擁有企業的股權，他們的權力是選舉董事會作為他們在企業決策中的代理人，董事會是股東的代理人。治理是股東及其代理人對企業的經理行為進行監督，進而形成的一系列制度安排。而管理是與活動有關，管理是達到目標的過程，是企業管理層的工作，其主要關心的是在某一具體的時間和既定的組織內實現具體的日標。治理是戰略導向，管理是任務導向。管理是經理們為實現企業目標的所作所為，而治理股東及其代理人的制度排，對經理進行激勵和約束，避免他們為了一己私利，置股東利益于不顧，從而保證股東的利益。

對于IT而言，由于信息技術作為實現企業目標的一個集成部分，一方面解決辦法越來越復雜，如外包、第三方合同、網絡化等，另一方面企業對IT的依賴程度也越來越高，其投資和收益、機遇和風險都大大增加。這些問題已經對企業的生存和發展產生重大影響，也引起了投資人或利益相關者的重視。由于IT治理的復雜性和專業性，股東們對IT的技術或管理層面了解不多，他們必須依賴企業的底層來提供決策和評估活動所需要的信息，整個過程存在著嚴重的信息不對稱。股東對經理們的行為存在監督困難，因此治理成為企業成功的一個關鍵因素。那么，如何激勵經理們盡最大努力讓IT為企業帶來收益，是股東要考慮的問題，IT治理就應是股東們設計的相關IT的監督和激勵制度。IT治理一方面使得股東和董事會了解和明確有關IT的信息，如IT的目標 新技術的機遇和風險、IT的關鍵過程與核心競爭力等，另一方面也能通過

設計相關激勵和約束制度，如制定明確的IT發展戰略并將其與企業發展戰略相統一，從而分配責任、定義操作、衡量業績、管理風險等。而IT管理的職責是明確責任和控制，制定全面的控制框架，將戰略、策略、目標等由上至下落實到企業。兩者在執行者、目標、主要任務、地位和運行基礎上都不同，其本質是創造管理環境與實施管理的區別，IT治理是基礎，IT管理是結果。

IT治理的原則可向下沿用，這也是其重要特點。由于IT治理的核心是激勵，IT治理存在的原因是信息不對稱和利益不相容，那么，只要存在信息不對稱和對方需要激勵時，就可以運用IT治理的原則，即高層管理者對下屬也可以使用IT治理的部分原則，而不僅限于由股東及董事會對企業管理層使用。這種情況類似于組織對員工的激勵，但也有區別。張維迎指出，所有權是最基本的激勵方法。而在組織中的各層級之間運用IT治理原則時，除非股東及董事會授權，一般是不會有所有權的轉移。這種向下沿用也可理解為將股東及董事會確定的IT治理原則細化，結合組織各部門的特點加以貫徹。這時，同一層級中IT治理與IT管理并存，但兩者并不能相互替代。如同在國家的各級政府中都存在有立法機關(各級人大及其常務委員會)和執法機關(各級公安部門)，不能讓執法機關來立法，因為他們有可能站在自己的立場上，從方便執法的角度，而不是更好地維護社會的公平與正義的角度來設計法律條文，這就可能與整個國家或社會的利益相悖，或者至少不能最大化社會利益。IT治理也是一樣，其出發點和目標與IT管理并不相同，即使與IT管理同屬某一層級，也不應交給IT管理部門來設計IT治理原則。

當然，IT治理與IT管理也是相互聯系的，IT治理是IT管理的基礎，IT管理對IT治理有促進作用，而兩者都與組織的大環境相關，也都需要組織的高層加以重視和推動。這些聯系也是許多學者對IT治理和IT管理不能作出有效區分的重要原因。

三、IT治理是公司治理的一部分

IT治理是公司治理的一部分，IT治理應由董事會設計并執行。比如，由于信息的不對稱性，董事會一般都會對IT預算的不斷增長深感不安，卻不知道預算究竟用在了哪些地方，也不知道預算多一些會怎樣，少一些又會怎樣;或者明知IT預算有浪費，卻無法分清這是由于管理層不顧項目自身的成本收益提出了過分的IT需求，還是由于IT自身管理不善而產生的。IT的成本越來越高，但管理層無法說清IT的收益;對

IT投資的無效部分，管理層也無法說清是IT需求有問題還是IT自身管理的問題，IT黑洞也就這樣產生了，所以，董事會對管理層的監控，就應包括他們對IT活動的決策。另一方面，要求管理層設計IT治理框架，實際是讓管理層既當裁判又當運動員，何建柱等曾指出，由于監管的困難及委托代理問題的存在，當管理層預期自身利益或職權管治的基礎受到損害的時候，管理層必然阻撓組織利益最優決策，并施加壓力影響信息化進程和組織變革的進行，維護當前的組織架構及治理結構。即信息化可能導致出現層級制度更森嚴，信息更加集中于組織架構頂層，員工決策參與度下降等情況。由于管理層的利益與股東的利益并不必然一致，讓管理層設計IT治理框架不能有效保護股東利益。

公司治理包括IT治理，良好的IT治理能提高公司治理的水平。公司治理中的激勵與約束機制，也應包括對IT相關人員的激勵和約束;公司治理確定的企業競爭戰略，也應包括IT的發展戰略及與其他資產協同的機制;公司治理確定的風險控制和價值創造模式，也應包括對IT的業績衡量和評價框架。IT治理是在公司治理整體框架下的一個組成部分，它不僅在協助企業業務開展和提高企業競爭力方面發揮重要作用，在協助人力資源治理、金融治理、實物資產治理、知識產權治理、關系資產治理等方面發揮作用，也通過提高公司的信息質量，加強公司治理環節的信息披露和內部控制，為企業的利益所有者(股東)提供更多信息，最終將提高公司治理水平。缺乏IT治理的公司治理是不完整和不科學的。

綜上所述，我們認為，IT治理是公司治理的一部分，IT管理與IT治理在目標、任務、執行主體、地位上都有顯著區別，辨析這些區別，對完整理解IT治理具有重要意義。

第三篇：淺析國家治理視角下的強農惠農資金審計

淺析國家治理視角下的強農惠農資金審計

劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上指出，“在國家治理中，國家審計實質上是依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的?免疫系統?，是國家治理的重要組成部分”。這一重要論斷，將國家審計定位于推動和實現國家良治不可或缺的制度設計。黨的“十六”大以來，黨中央、國務院把解決“三農”問題作為全部工作的“重中之重”，實施了一系列促進農民增收、農業增長、農村穩定的政策措施，不斷加大資金投入，努力破解和緩解“三農”難題，已取得初步成效。但如何確保中央“三農”工作的決策部署落到實處，夯實農業發展、農村繁榮、農民富裕的基礎，仍是擺在我們面前的一項緊迫任務。作為國家治理重要組成部分的國家審計，如何服務大局，當好強農惠農公共財政的“衛士”，推動解決“三農”問題這個全黨的中心工作，就成為一個亟需研究和解決的重要課題。

一、國家治理視角下的強農惠農資金審計的重要性

（一）保障國家強農惠農政策落實到位的必然要求。強農惠農政策體現了黨和國家對廣大農民群眾生產生活問題的高度關注、真切關心和深情關愛，是黨在新形勢下對農業農村工作作出的重大戰略決策，目的在于切實保障農民群眾的切身利益，切實解決農村飲用水、道路、住房、教育、就醫、養老等人民群眾關心的熱點難點問題，以不斷提高廣大農民群眾生產生活水平。作為保障國民經濟和社會健康發展的審計監督制度，必然要充分發揮“免疫系統”的功能，從宏觀上對重大經濟決策和重大公共資金進行跟蹤審計，通過發現問題、揭示問題，提出改進意見，糾正政策偏差，提出風險預警，在國家治理中較好地發揮建設性作用，保障黨和政府政策的有效落實。

（二）確保強農惠農資金安全、專款專用的必然要求。隨著社會主義新農村建設的全面開展，國家財政強農惠農資金逐年增加，國債和預算內資金用于農村建設的比重也在加大，由于強農惠農資金點多面廣，資金來源渠道多，資金鏈條粗而長，不僅涉及到各行業各領域，涉及到眾多部門、單位，而且涉及到千家萬戶，情況復雜，往往容易出現滯留、截留、挪用、擠占、損失浪費等問題。審計必須要通過檢查資金的籌集、分配和撥付情況，了解資金規模、結構分布、項目建設的進度，監督強農惠農資金的管理和使用，確保資金的安全，促進完善規章制度，提高管理水平和使用效益，切實維護農民群眾的利益。

（三）防范基層腐敗風險，促進社會和諧的必然要求。強農惠農資金量大面廣，主要涉及到直接對農民分配的資金、工程建設資金、各級財政和農民分級負擔而籌集的資金，如糧食直補資金、水利建設資金、農業開發資金、新型農村合作醫療基金、政策性農業保險資金等。但在資金分配、使用，項目的招投標建設中，有些部門、個人受利益驅動，往往出現虛報套取、轉移資金，私設“賬外賬”，私分、貪污等違規違法情況，造成腐敗問題，嚴重影響黨和政府的威信、影響黨群干群關系、影響到社會和諧穩定。因此，審計必須依法從微觀的資金合規性、合法性、真實性開展審計監督；必須加大對權力運行監督力度，對項目、財物的立項、審批、管理等環節進行重點關注，并加大責任的落實和查處力度，為國家審計逐漸成為推動國家良治、增強國家公信力作出積極貢獻，為社會主義新農村建設、社會和諧穩定保駕護航。

二、當前強農惠農資金立項、管理、使用存在的問題

（一）項目申報不嚴，缺泛科學評估和效益評價。目前強農惠農資金中除直接分配到群眾個人的資金不需立項申報外，其他的資金均需立項，必須有立項依據、可行性論證、實施單位資質及項目效益預測。但許多單位、部門一味地為爭取上級資金，向上提供的申報材料、可行性報告均閉門造車或同類項目直接套用，并未進行科學認證，盲目申報。項目資金到位后，不進行資金使用規劃而盲目上馬，實際支出與所在申報的項目在時間、建設內容、金額上無法一一對應，上級項目檢查驗收時，突擊包裝，應付過關。有些項目建成后因設計未結合當地實際而不能發揮其應有的效益，造成國家資金的損失浪費。

（二）配套資金不到位，強農惠農資金撥付遲延。部份強農惠農資金國家在下達項目計劃時，均要求地方財政予以一定比例的配套資金，而且往往規定若地方不配套，就不能立項。地方政府和有關部門，為了得到項目，就承諾配套，而在實際執行過程中配套資金大部分得不到落實，只能采取作假賬或“以舊頂新”的辦法瞞哄上級檢查。配套資金的不到位對項目資金形成了剛性的擠占，主要是業主單位以上級檢查要過關為名，賬要做平，仍要按所謂的規定計提管理費、設計費、監理費、交納工程稅費，這些資金當地也不配套，從項目中進行消化。上級已撥付的資金，因項目管理單位資金周轉困難，造成資金不能下撥到項目建設單位使用，個別項目因下級使用計劃尚未上報或己上報而需進一步核準，造成資金不能及時下撥，而影響項目建設的進度；有些項目建設進度不快，資金滯留財政賬戶，導致項目資金結轉數額較大，影響了預算的執行效果。

（三）項目資金使用管理不規范導致被截留擠占、貪污挪用、損失浪費。一是由于強農惠農資金大多具有無償性，個別單位和主管部門領導法律意識淡薄，只考慮自身利益、地方利益和小團體利益，向上爭取時虛假申報、多頭申報、重復申報，再加上上級財政或主管部門對項目、資金的審批把關不嚴，資金撥出后不跟蹤問效，也不檢查落實資金的使用情況，給有些單位、部門、個人套取、挪用、擠占資金有了可乘之機，用于私設“賬外賬”、“小金庫”、彌補事業經費、平衡年終決算，甚至被私分、貪污，使本來就不多的專項資金顯得雪上加霜。二是有的強農惠農建設項目地點分散、單體資金量小，監理或監管不到位，建設質量低下，有的項目建成后未及時落實長效管護機制，被人為破壞、內部物資被偷盜，而形成事實上的損失浪費。

（四）變相增加農民負擔或截留應當至個人的專項資金，損害農民利益的行為時有發生。一些政府、主管部門（單位）在項目實施過程中，利用農戶對政府的公信力和自身的公權力，將應當由政府負擔的資金向農戶分攤，或擅自設立收費項目，收取管理費、贊助費、開戶費等，或增加收費標準，差額部分用于其他支出，增加了農民負擔。一些鄉鎮、村組對到戶的專項資金，如征地補償金、農業保險理賠金、糧食直補金，利用農戶對政策不夠了解的便利，層層盤剝，擅自降低補償標準，或將應當分配的資金集體占有，嚴重損害了農民利益。

（五）項目資金分散，未能形成有效合力。強農惠農項目點多面廣，資金分散，水利、農林、國土、交通等涉農部門安排的財政支農資金各走各的渠道，造成在爭取資金時，各系統、各部門各自為政，各以各的項目下達計劃。同一個地區的項目，因受部門分割條條管理和專款專用制度的制約，地方在強農惠農資金的使用中很難有效整合，致使地方政府難以集中財力解決“三農”事業發展面臨的突出問題，影響強農惠農資金更大效益的發揮。

三、國家治理視角下加強強農惠農資金審計的方法和途徑

（一）抓住財政強農惠農資金的國家政策執行和落實情況進行審計。近年來，黨中央、國務院陸續出臺了一系列促進農業農村發展和農民增收的激勵、調控、支持和財政保障政策。為搞好強農惠農資金審計工作，審計人員應從宏觀著眼，微觀入手。一是要深入學習領會各項強農惠農政策的指導思想、預期目標，正確把握政策之間的聯系與界限，從理論層面剖析“三農”政策的合理性，從而確保政策有效落實；二是要針對各項強農惠農政策在實際執行中出現的問題及偏差，善于從宏觀和機制層面分析研究，找出癥結之所在，及時提出改進建議予以完善，并及時向政府有關部門反映情況，從宏觀和政策上提出建設性建議，促進建立健全強農惠農制度。

（二）以強農惠農資金為主線，圍繞資金的投入、撥付、使用、管理等主要環節開展審計。一是在資金投入環節上，要摸清資金的總體規模、結構分布和投向變化情況，檢查是否符合當地實際，是否有利于當地農業發展和農民增收，是否按下達的計劃批復執行，進而全面反映和評價政府資金投入的總體情況及現狀；二是在資金撥付環節上，要監督計劃或負責資金安排分配的權利部門，是否按照批準的項目內容進行建設，并及時分配、撥付資金，是否存在資金分配“散”、延遲撥付、滯留閑置和地方配套資金不到位等問題；三是在資金使用環節上，要堅持全面了解，突出重點，抓住重點環節和重點資金進行深入審計，把農民群眾最關心的實際問題，最直接的利益問題納入審計視野，要揭露和查處擅自改變項目計劃，擠占挪用、串用、虛列支出、套取騙取財政資金等侵害農民利益的違法違規問題，保證涉農資金合理有效使用；四是在資金管理環節上，審查資金是否實行專戶管理、專賬核算，是否實行報賬制、招投標制度，是否存在重項目、輕管理或者管理部門職能交叉重復，職責劃分不清等問題。重點關注因立項不準、可行性研究不充分、設計不合理、管理不善或工程質量等原因，造成損失浪費、效益低下甚至損害農民利益等嚴重問題。

（三）注重強農惠農資金項目效益，逐步完善指標評價體系。目前，各級政府的財政并不十分富裕，強農惠農資金應當做到合理使用，充分發揮應有的效益。按項目資金的投入、情況，有的效益可以直接體現，有的要通過改善生產生活設施和生態環境間接體現出來，有的短期內可以體現，有的則需要較長時間體現出來。為此，在強農惠農資金審計過程中，要將財務收支審計、工程決算審計、延伸審計調查與績效審計結合起來，注重收集項目效益方面的資料，關注損失浪費和工程質量問題，關注項目申報立項過程中的違規問題和決策失誤而影響項目效益的問題，關注項目竣工生效所產生的經濟效益、社會效益、生態效益及直接效益、長遠效益和社會效益，并逐步建立一套可行的效益指標評價體系。

（四）進行跟蹤問效審計，加大審計整改力度。對強農惠農采用跟蹤審計的方式，變事后審計為事前監督，變階段性審計為全程監管，將審計的關口前移和深化，及時地進行查處和糾正在資金撥付、使用、管理中存在的違規問題。對強農惠農項目的審計，審計機關在項目申報立項階段要提前介入，參加有關事項的審核把關，對招投標過程要參與監督；在項目實施過程中，審計機關要定期實施監控，及時掌控隱蔽工程及重要環節情況，為項目決算打下堅實的基礎。對所有惠農資金，要按照資金流向，對各個環節實行全程監督審查。對發現的問題，要及時查處，追究問責，除責令歸還資金外，對嚴重失職等行為造成的重大損失浪費、腐敗行為給予政紀法紀的嚴懲。要加大審計整改力度和后續跟蹤審計力度，督促各級政府、各部門對審計決定和審計意見進行落實，確保整改不走樣，防止屢查屢犯，以維護審計的權威性和嚴肅性。對于審計提出的改進建議和完善措施，被審計單位要認真研究，查找自身漏洞，分析問題產生的制度原因，從而完善法規，改善管理，促進強農惠農專項資金管理規范化。

（五）創新審計方法，提高財政強農惠農資金審計質量。強農惠農資金投入渠道多、管理部門多、資金使用分散、難以形成合力的特點，決定了對強農惠農資金審計要整合現有的審計資源，必須把審計與審計調查相結合，才能做到“全面審計、突出重點”；必須將專項審計與經濟責任審計相結合，才能把審計查出的問題與責任人相掛鉤，有利于完善制度、加強管理，保障資金的安全性、規范性和效益性；必須把財政財務收支審計與績效審計緊密結合，才能做到既查錯糾弊，又全面系統的反映國家強農惠農資金政策的落實情況，有利于提高資金使用效益，根據項目資金特點，還應采取傳統審計與計算機審計相結合等方法，以提高審計的工作效率，充分發揮審計的監督作用。同時，還要加強涉農審計隊伍建設，不斷提高審計人員政治素質和業務能力，著眼于強農惠農審計轉型升級的需要，要有針對性地搞好培訓、學習，不斷提高農業審計人員的素質，著力提高農業審計地位和作用，以更好地提升國家審計服務于國家治理的能力。（戚秋虹）

第四篇：國家治理視野下的協商民主與人民政協履職能力現代化建設

國家治理視野下的協商民主與人民政協履職能力現代化建

設

中共十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。人民政協作為有中國特色社會主義建設的重要組成部分，其履職能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和必然要求，是適應政協履職形勢任務的現實需要。全國政協主席俞正聲指出，要緊緊圍繞關于全面深化改革的總目標，切實把改革創新精神貫穿到政協履行職能的各方面和全過程，著力提高履職能力現代化建設。

現代化的國家治理是民主的治理，協商民主是推進國家治理體系和治理能力現代化的基本形式和重要手段。推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展是中共十八大確定的政治民主建設重點，是人民政協履職盡責的行動指南。在新的歷史起點上，人民政協要以科學理論為指導，緊扣影響政協履職能力的關鍵要素，把握實現人民政協自身科學發展的客觀規律，創新履職理念、主體和機制，豐富履職形式及載體，提高履職組織化程度，營造良好的協商文化，推進人民政協協商民主。

一、履職理念現代化

理論是行動的先導，理念是行動的標桿。新形勢下人民政協只有以科學的理念作指導，才能確保履職活動政治方向正確、制度體系健全、推進方式科學。

一是要有底線思維。政協履職首先要認清形勢，把握大局，找準位置，堅定方向，做到顧大局、知大勢、議大事。中共十八大是執政黨在新的歷史時期召開的重要會議，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，匯集了全面深化改革的新思維、新舉措，回答了事關國家命運、人民福祉的一系列重大理論和實際問題，是我國發展新階段全面深化改革的行動綱領。人民政協履職要認真學習貫徹中共十八大和十八屆三中全會精神，不斷增強中國特色社會主義道路自信、理論自信和制度自信，在大是大非面前頭腦清醒、旗幟鮮明，體現起碼的道路定力和底線思維，把堅持中國共產黨的領導、堅持和發展中國特色社會主義作為堅定理想的主心骨，牢固信念的壓倉石。要堅決堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，堅決反對任何改變社會主義制度性質的圖謀，不為各種錯誤觀點所左右，不為各種干擾所迷惑，不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，不生搬硬套西方思想理論和制度模式，牢牢把握履職的正確方向。

二是增強法治觀念。現代社會是法治社會。總書記強調指出：“我們要以憲法為最高法律規范，繼續完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現國家和社會生活制度化、法制化。”俞正聲主席指出，人民政協的協商民主，以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，實現了人民知情權、參與權、表達權、監督權的有機結合，體現了社會主義民主的本質要求，符合廣大人民群眾的根本利益。隨著依法治國方略的持續推進，尤其是國家治理體系和治理能力現代化的提出和推進，政協更需強化依法履職意識。人民政協的政治協商、民主監督、參政議政實際上是三項國家權力，當前在無專門法律授權的前提下，應積極擴大政協履職的法律授權。人民政協的履職活動不僅要以憲法、政協章程和相關政策為依據進行，而且提出的意見建議，必須符合憲法和法律規定，要有法可依、于法有據，更不能違法。

三是有科學的定位。站在國家治理體系和治理能力現代化建設的高度來認識人民政協，最基礎的工作就是創新發展人民政協民主協商工作。在我國改革進入攻堅區和深水區的新形勢下，要正確認識和把握人民政協的性質，準確理解人民政協在國家政治體制中的地位作用，對人民政協應予以科學定位。在我國政治生活中，雖然政協與黨委、人大、政府并稱國家機構的“四大班子”，但政協不是國家權力機關，不是行政機關，憲法沒有賦予政協權力，政協的性質和地位決定了政協獻策不決策，立論不立法，議政不行政。政協無權力不等于在現實政治生活中無權利。政協對立法、對行政、對司法都有民主監督的權利，有建言獻策的權利，有提出意見批評的權利。

二、履職主體現代化

推進國家治理體系和治理能力現代化，人的現代化是前提。政協委員是人民政協履職的主體，是政協系統中最具活力的細胞，委員素質是影響政協履職能力現代化建設的重要因素和基礎變量。

一是嚴把委員入口關。要著力優化委員的年齡結構、文化程度，從源頭上提升委員的整體素質，確保將那些界別代表性強、社會影響大、參政熱情高、議政能力強、社會廣泛認同、有素質擔當的人士協商產生進入政協，增強當選委員的榮譽感和責任感。要擴大委員推薦提名中的民主，試點推廣引入推薦、競爭機制產生部分政協委員，完善委員提名公示機制，增強委員推舉的透明度。

二是加強政協黨組在委員遴選中的基礎作用。要切實貫徹《政協章程》關于政協委員名額和人選產生的規定，著力強化政協黨組對政協委員推舉的參與度和影響力。統戰部門和組織部門在政協界別和內設機構的設置與調整、政協委員和政協常委名額、人選的協商推薦、屆中調整,特別是上一屆委員留任名單的確定等問題上，要充分聽取政協黨組的意見。

三是加強政協委員的學習和培訓。要幫助委員了解政協的性質、地位、作用，知道政協是什么、政協做什么、政協工作怎么做和如何當好政協委員這些最基本和最根本的問題，培養委員履職的現代意識(包括公民意識、民主意識、協商意識)和現代思維(包括法治思維、開放思維、包容思維)，盡可能提供條件和平臺促使委員完善現代知識結構，提高自身素質，在把握團結和民主兩大主題中做到思考理性不片面，討論熱烈不對立，交流真誠不敷衍，批評坦誠不極端，努力體現最廣泛的大團結大聯合。

四是進一步加強對委員的履職管理。要嚴格委員履行職責管理辦法的執行，強化委員履職情況考核及通報制度、提醒、告誡制度和處分，提出對委員履職的基本要求。

三、履職機制現代化

推進國家治理體系和治理能力現代化，體制機制的現代化更具有根本性。因此，提高政協履職能力的現代化建設，關鍵是加強人民政協協商民主制度，改革和創新履職機制。總體上看，目前政協的制度建設仍落后于豐富活躍的工作實踐，通過政協理論創新推動政協制度創新的力度還很不夠，特別是缺乏超前性的制度設計引領政協實踐創新發展。要進一步深入研究總結、梳理提升基層政協典型經驗和創新做法，充分依托協商民主制度運行組織體系的力量，有效運用已經形成的社會機制和社會資源，從制度上解決人民政協協商民主改革創新的動力問題。應盡快出臺深化人民政協協商民主的意見和實施細則，對人民政協履行政治協商、民主監督、參政議政三項職能的內容、形式和程序作出更加具體的規定，增強制度層面的可實施性，拓展規范性文件貫徹實施的深度和力度，使政協履職過程成為黨委政府與政協之間的良性互動過程。

一是完善協商工作機制。要進一步健全協商內容和形式，規范協商程序。應明確規定協商什么、誰來協商、怎樣協商、協商成果如何運用等問題。要進一步細化政治協商的具體內容，強化黨委、政府的主體責任，明確不協商不決策的決策原則，為“要我協商”和“我要協商”提供制度、機制保障；要進一步豐富政治協商的形式，規范政治協商的程序。特別要對協商的準備程序、協商過程中的意見表達程序、協商成果的答復程序、協商成果的采納和反饋程序作出詳細規定，以規范的程序引導民主政治的有序運作；進一步完善政治協商的實施機制和對協商結果的落實、反饋、評估、檢查、制約機制，切實保證政治協商的成果能夠得到有效轉化和及時回應，保障人民政協政治協商中的話語表達權轉化為有效的政治影響力，做到“說了不白說”，確保黨政對人民政協的政治協商成果，不入書柜，不打“白條”。

二是完善監督工作機制。要明確監督的對象、形式、方法，規范監督的內容、重點和具體操作流程，完善監督的具體措施。寓民主監督于提案督辦、視察調研、反映社情民意等常規性工作中，開展經常性民主監督，增加監督廣度與深度。要鞏固和完善人民政協民主監督中的專題民主監督、民主評議制度和特約人員、特派人員制度，加強對黨委政府依法執政、民主執政、科學執政和領導干部履行職責等方面的監督，推進政協民主監督與人大、行政、紀檢、監察，以及新聞輿論監督的溝通合作。

三是完善政治參與工作機制。應進一步健全和完善參政議政工作程序，尤其要在提案的辦復、采納和落實上建立評價和反饋約束機制；同時，要嚴格立案審查制度，確保提交協商的提案、建議案真正深入實際，經過認真思考，做到理性地表達訴求，負責任地提出建議。要暢通直接聽取民聲民意、協商解決民生民利的渠道，推進政協工作向基層延伸，引導各界群眾以理性合法的形式表達利益訴求，擴大各界群眾有序政治參與；積極拓展政協會議的參與面，有針對性地邀請群眾代表列席政協全體會議和議政性常委會議，問計于基層、問需于群眾，不斷拓展協商議政的廣度和深度。

四是完善地方協同和橫向合作機制。要加強政協履職的上下協同和政協與黨委政府間的合作聯動，進一步加強各級政協組織之間的團結協作，實現各有關方面資源共享、協調配合和優勢互補。在制度建設方面要注重與黨政工作規則和程序的有效銜接，爭取把政協的政治協商等履職方式和內容程序納入各級黨委政府日常辦文辦事程序及有關工作制度；加強與黨政部門的對口聯系制度和協調機制，完善黨委、政府及相關部門參加或列席人民政協的重要會議制度，完善政協領導、辦公廳、專委會負責人參加或列席黨委、政府相關會議制度。

五是完善服務保障機制。要加強政協機關各項內部管理制度建設，在統籌協調政協各項內部制度系統管用、自成體系的基礎上，針對制度運行的“空隙地帶”和“斷裂環節”，及時溝通銜接、建章立制。通過嚴格可行的制度約束，提高機關工作質量和服務水平，以縝密精到的組織和服務，確保把人民政協這一具有中國特色的社會主義協商民主形式建設好、利用好、完善好。

四、履職形式現代化

民主化、法治化、文明化、效率化是衡量國家治理體系和治理能力現代化的主要標準。在現有的政府強勢主導的發展模式和消極管控的維穩模式遭遇困境難以持續的大勢倒逼下，中共十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化，是馬克思主義國家理論的重要創新。從統治、管理到治理，進而實現善治，是一次巨大的突破與超越，是全新的政治理念。國家治理應是“更少的強制，更多的同意”，“更多的對話協商溝通合作，更少的獨斷專行”，“更多的激發權能，更少的排斥和歧視”，因此，推進協商民主廣泛多層制度化發展便成為國家治理轉型重要的制度選擇。作為以國家基本政治制度保障的人民政協協商民主，應不斷豐富和完善協商形式，激發更多的創新創造，以適應發展變化的現代化需求。

在關于創新和完善協商形式方面，十八大明確提出，要“深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商”，這四種協商形式既是豐富多彩人民政協協商民主的實踐結晶，又是發展人民政協協商民主，提升政協履職能力的創新所在，既相互配合，又各有側重。

一是總結提升專題協商。專題協商是十屆、十一屆全國政協在總結開展政協政治協商歷史經驗的基礎上創立的政協工作新品牌。專題協商以政協常委擴大會議的形式進行，主要圍繞經濟社會發展中的重大戰略性問題開展民主協商，在深入調查研究的基礎上提出意見和建議。專題協商議題在先，求賢問政，具有高層次、寬領域、全局性的特點。這種民主協商形式經過十余年各級政協的總結創造，從協商準備到提出建議，從平臺建設到制度程序，從主題設計到轉化實效，集探討、交流、協商、議政于一體，各級政協運用熟練，協商活動開展得生動活潑、富有成效，充分展示了中國特色社會主義民主政治的優勢和魅力，已經成為人民政協立足自身特點和優勢，履行職能、發揮作用的重要形式。新形勢下應不斷系統地總結各級政協的成功經驗，及時將成熟的做法上升為制度規范。

二是探索規范界別協商。界別協商是人民政協智力優勢、制度優勢與組織優勢的結合點和交匯點，是對政治協商實現形式的又一次豐富和拓展。界別協商以界別協商會議或界別聯席會議形式進行，主要就共同關注的問題組織界別內協商、界別間協商、政協界別與黨政領導和職能部門進行協商討論，溝通情況，形成共識。界別協商聚賢在先，咨政建言，側重于界別代表性、領域深度性、行業專業性。相對來講，這種形式正處于探索創造階段。應注重發揮民主黨派、工商聯和無黨派人士在界別活動中的重要作用，從組織化程度較高、活動比較規范或者有比較成熟的選題的界別示范入手，通過擴大界別參與的多種形式，在人民政協協商民主實踐中不斷發展和逐步規范。

三是深入推進對口協商。對口協商是政協各專門委員會同黨政職能部門民主協商的工作形式。對口協商以專門委員會會議的形式進行，主要就某些專業性較強的問題，邀請相關領域的政協委員與政府有關部門直接溝通協商。對口協商是由專門委員會直接組織，與其他形式的協商相比，具有專業性、便捷性等特點，是動員和組織各專門委員會、全體政協委員廣泛參與政協政治協商的有效方式。應進一步規范政府有關部門與省政協各專門委員會的對口聯系和對口協商制度，積極發揮各專門委員會在與部門對口聯系中的重要作用，密切加強與政府有關部門的聯絡與溝通，增強工作互動，拓展協商范圍，搭建協商平臺，推進對口協商工作創新。

四是拓展提案辦理協商。提案者與提案辦理單位之間的提案辦理協商，是使政協政治協商經常化的重要形式，提案辦理協商以主席會議或提案委員會會議的形式進行，組織提案承辦單位與提案人就重點提案辦理工作進行直接溝通協商。提案辦理協商是四種協商形式制度化最早、規范化最細、程序化最全的協商形式。在實踐中已形成了案前協商、辦中協商、督辦協商、辦后協商等一系列規章制度和程序規范，總結出了面商辦理、領導督辦、現場督辦、市長負責制等成功經驗，形成了較為健全的工作機制方面。應以拓展提案辦理協商為基礎，不斷豐富和完善各種協商形式，努力發揮人民政協各種協商形式的集群效應，構建多層次、多領域的協商格局。

五、組織程度現代化

由界別構成是人民政協區別于其他政治組織的顯著特征。界別履職的組織化程度同樣影響到履職能力現代化建設。政協組織是中國特色，界別是政協特色，每個界別又具有獨具的特色。從這個意義上來說，政協民主是界別民主，政協民意是界別民意，這也是政協民主的價值所在。政協民主協商過程中界別作用發揮得如何、界別特色體現得怎樣、界別民意表達是否充分，直接反映著民主協商能力的高下。

一是界別設置要充分體現代表性。近年來，政協系統關于界別調整的要求和呼聲越來越高，一些地方已經開始了慎審的嘗試。要對政協界別設置與調整作出具體規定，使政協組織能適應社會結構的變化、社會階層的變化以及統戰工作范圍的調整，適當增加各種利益群體代表在政協中的比例。在政協委員結構組成方面，除考慮黨派團體外，還應容納地區、民族、社會各階層的代表，克服官員為主的精英性結構，進一步擴大人民政協的廣泛性和包容性。

二是體現界別特色和優勢。一個界別就是一條聯系群眾的渠道，也是一條民意匯集的渠道。保持這個渠道的暢通有效,就能夠把各階層、各群體、各族各界代表人士的愿望和利益訴求納入到體制內的民主與法制的軌道中來,避免無序的、非常規的“大民主”狀態。要加強界別活動組織化建設，建立完善由界別推舉參會人選和發言代表的機制；要善于通過各種形式和渠道收集人民群眾的愿望和要求，探索建立健全界別民意規范有序的匯集機制，以防界別民意被濫用或冒用。如果說，一個界別的代表性是全方位的，什么都能表達，其結果是界別的代表性弱化了，界別的特色也就黯淡了，那么，不同界別之間互動的合理性就受到挑戰。當前，各黨派團體尤其是各民主黨派的界別特色正在逐步淡化，履職的關注點趨同，所提交的提案內容具有重復性、雷同性。因此，要重視界別特色淡化、利益表達不足影響民主協商政治作用的發揮問題，充分利用好、發揮好各黨派團體、各族各界的特點和優勢，引導各界別在政協履職中發出界別集體聲音，反映界別普遍訴求，維護界別整體利益，把委員的個體優勢轉化為群體優勢。

三是依托政協專委會搭建好界別履職平臺。要把服務組織好界別協商、界別發言、界別論壇、界別視察、界別提案和界別社情民意信息等活動作為專委會的一項基本工作職責，列入工作考核內容；要積極搭建平臺促進界別委員與專委會的交流互動，不斷創新界別活動方式，提高界別履職的組織化程度。

六、履職載體現代化

把網絡媒介作為履行職能的重要載體和手段是信息化時代政協履職現代化的基本要義。人民政協履職要充分運用現代信息技術手段，積極搭建服務平臺、互動平臺和履職平臺；充分利用政協網站、委員微博以及多媒體技術，及時反映政協的工作動態，體現政協的時代風貌；提高政協工作的信息化水平，善于運用網絡工具，堅持“開門辦政協”，積極聽取網絡民意，全力集聚網絡民智，加強網上信息互動，擴大信息來源渠道，提高輿情匯集、分析、研判能力，推動利益各方的觀點充分交流交鋒，建立健全政協密切聯系社會大眾的機制，以現代化的履職手段助推能力現代化。

七、改革創新精神是政協履職現代化的內生動力

“實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境”。推進人民政協協商民主，是十八大和十八屆三中全會對人民政協工作提出的新要求，在為實現全面深化改革的總目標下，人民政協要以改革創新精神加強政協履職能力建設，進一步解放思想，實事求是，努力探求政協工作的內在規律和外部要求，培育平等參與、理性表達、妥協包容的協商文化，敢于突破不適應實踐發展要求的體制機制，善于構建新的體制機制，與時俱進，創造提升政協履職現代化建設的內生動力。

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第五篇：社會治理視角下環衛工人權益保障分析

社會治理視角下環衛工人權益保障分析

摘要：近幾年來，我國社會經濟快速發展，但與此同時弱勢群體基本權益難以保障的問題較為嚴峻，其中環衛工人在社會建設中發揮著至關重要的作用，但是這一群體權益保障工作仍需進步。基于這一情況，本文從社會治理視角作為出發點，對環衛工人權益保障中存在的問題進行分析，并且在此基礎上提出了解決問題的途徑，認為應當引起社會廣泛關注，加強政府財政支持力度，并且提升環衛工人自身維權意識與能力等。

關鍵詞：社會治理；環衛工人；權益保障

中圖分類號：D412.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-01

前言

環衛工作是現代化城市建設中的重要一環，為城市發展做出了突出的貢獻。但與此不相符的是環衛工人應有權益無法得到保障，社會大眾對于環衛工人缺乏應有的尊重，同時存在工作時間過長、基本工資低于平均收入、福利待遇差等現象，更加嚴重的是環衛作業過程中出現交通事故、被毆打等事件時有發生，維護環衛職工基本權益仍有大量工作尚未完成，需要社會各界引起重視，共同努力，提升環衛職工的幸福感，營造和諧社會環境。

一、社會治理視角下環衛工人權益保障中存在的問題

1.社會公眾意識淡薄

當前國內普遍存在社會公眾環衛意識淡薄的現象，對環衛工人權益保障缺乏正確認識。首先，我國很大一部分群眾缺少最基本的環境衛生意識，尤其是隨手丟棄垃圾、隨地吐痰的現象處處可見，而這無疑給環衛工人增加了工作負擔。同時，由于晨昏時分光線弱、部分司機思想麻痹或不遵守交通規則，導致環衛作業過程中交通事故發生率居高不下，環衛工人生命安全難以得到保障，環衛工作也成為風險性極高的職業。其次，盡管我國社會經濟快速發展，但仍然有很大一部分群體留有封建保守思想，給職業劃分等級，認為自己高出環衛工人一等，對環衛工人表現出輕視、不尊重的態度。因此，社會公眾意識淡薄是環衛工人權益保障中存在的重要問題。

2.財政支持不足

目前，政府對環衛行業的財政支持力度不足，對配套設施的建設力度不足，機械化程度發展緩慢，人力仍然是環境清潔的主導力量。同時環衛事業資金投入的比例相對不高，環衛職工工資標準基本都是參照最低工資標準。環衛工人清掃工具主要是掃帚、鏟子，盡管也提供了一定的口罩、手套等勞保產品，但是往往無法滿足使用需求；在酷暑、寒冷等惡劣條件下，環衛工人工作間隙沒有固定的場所進行能量補充、節假日對環衛工人提供的福利待遇較少等。城市建設中個別路段的路燈設置不科學，路燈之間的間隔過長，或者在路燈損壞后沒有及時進行維修，而環衛工人夜間同樣需要進行清掃工作，由于路燈光照不足，給工作增加了難度，更重要的是一些環衛工人在夜間出現車禍、遭遇搶劫的事件更加嚴重，極易威脅到環衛工人的生命安全。

3.環衛工人自身缺乏維權意識和能力

環衛工人自身缺乏維權意識和維權能力，是權益保障中的重要問題。目前，經濟發展較快的城市已經難以在本地招工，絕大部分環衛工人都是從相對貧困地區勞務輸入，年齡相對偏高，受教育程度偏低，家庭經濟條件較差，在自身基本權益受到侵犯后，不僅缺少維權意識，同時也缺少維權能力。首先，有很大一分部環衛工人自身缺乏交通安全意識，沒有遵守交通規則，實際上正是對自身權益有所忽視的一種表現，并且也有一部分環衛工人自身權益受到侵害，由于擔心失去工作，失去穩定經濟來源，因此選擇妥協退讓的居多。其次，盡管也有一部分環衛工人在自身權益受到侵害，或者受到不公正待遇后，有積極維權的意識，但是由于受教育水平不夠，對法律知識缺乏了解，無法以法律武器保護自身權益。

二、社會治理視角下環衛工人權益保障問題的解決路徑

1.增強輿論引導，引起社會關注

環衛工人權益保障需要社會各界共同努力，因此需要增強輿論引導，引起社會關注。首先，政府應當加大宣傳力度，通過報刊雜志、電視、網絡等各種渠道進行積極宣傳，引導社會輿論，引起社會對環衛工人的廣泛關注，并且要增強社會大眾的環衛意識，減輕環衛工人工作負擔[1]。其次，樹立環衛工人良好形象，樹立榜樣力量，向公眾宣傳并介紹環衛事業對于社會發展的重要作用，引起社會大眾對于環衛工作者的認同和尊重。第三，倡導社會各界積極展開關愛環衛工人的活動，例如開展暖冬、共建等活動，提倡有條件的單位為環衛工人提供免費休息的場所、免費飲水、免費用餐等。

2.加大財政支持力度

首先應當加大對于基礎設施建設的力度，為環衛工人創造良好的工作環境。例如，增強路燈設計安排可續性，并及時檢修各個路段路燈故障，從而保證環衛工人夜間作業過程中充足的光照，降低夜間交通事故等意外發生的可能性，為環衛工人人身安全提供保障[2]。第二，增加對環衛事業資金投入力度。例如，為各個區域配備一定熟練的垃圾清掃車，減輕環衛工人的工作量，提高工作效率；及時發放口罩、手套等勞保用品；根據實際情況適時添加事業編制，增強環衛工人的工作水平、福利待遇等；按照區域設置臨時休息室，對環衛工人進行人文關懷。

3.對環衛工作進行培訓，提升權益保護意識和能力

針對當前環衛工人缺乏維權意識與能力的問題，應當要加大培訓力度，培養環衛工作者主動維護自身權益的能力。首先，政府應當設立相應的部門為環衛工人權益保護提供專門的服務，幫助環衛工人解決工作中所遭遇權益被侵害的問題；定期舉辦培訓班，向環衛工人傳輸法律知識，增強環衛工人對自身合法權益的正確認識，從而在自身權益受到侵害后，才能夠主動采取相應的維權措施，并且能夠正確的使用法律武器進行維權，具備維權的能力[3]。第二，用人單位對環衛工人進行考核的過程中，應當將個人素質納入到考核因素中，激勵環衛工人不斷學習進步，從而擴大視野，同樣能夠起到提升維權意識的作用。

三、結語

綜上所述，目前環衛工作者權益受到侵害的問題十分嚴重，甚至環衛工人的人身安全也受到極大威脅。針對這一情況，政府需要加大財政支持力度，保障環衛工人工資、社會保障以及福利待遇，同時加大宣傳力度，引起社會廣泛關注，并且對環衛工人進行培訓，提升維權意識與能力等。

參考文獻：

[1]曹文.?h衛工人權益保障調查研究――以湖南地區為例[J].才智，2014，11（12）：291.[2]胡艷姣.環衛工人權益法律保障調研報告――以河南省H縣D鎮為例[J].湖北函授大學學報，2015，12（24）：77-78.[3]倘凌越.如何維護環衛工人的合法權益？――F市環衛工人罷工事件調查[J].中國工人，2015，10（04）：38-41.