第一篇：治理理論

陳振明版《公共管理學》之治理理論

第一節 治理理論

20世紀90年代以來，治理及善治概念日益成為公共管理的核心概念，治理理論是在西方學術界日漸崛起的顯學，而合作網絡途徑則是其在90年代中后期的新進展。本節將主要從合作網絡途徑的角度，探討作為公共管理的治理理論。

一、治理理論的實踐基礎

自從有了人類社會，就有了處理群體生活的組織活動，就有了解決合作事務的具體實踐。公共管理就是這樣一種實踐活動，它的歷史可以追溯到史前國家產生以前。

早在國家產生前，原始人就以氏族、部落和部落聯盟為單位管理集體生產和共同防衛等事務。這是公共管理在人類歷史上的原始形態。

步入階級社會后，國家和政府成了管理公共事務的主要組織方式。國家除了要履行政治統治只能，還要履行社會管理職能，以維持社會生產和生活的秩序。在傳統的農業社會里，由于社會生產力水平低，公共事務少且目標單一，國家的公共管理只能帶有鮮明的政治色彩，從根本上服務于統治階級的共同意志和長遠利益。同時，國家的公共管理職能也反映了社會的共同利益，對緩和社會矛盾和階級沖突具有重要的作用。正如恩格斯所說的：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治只有在它執行了它的這種社會職能時才能維持下去。”

隨著農業社會向工業社會的過渡，尤其是近代資本主義社會的發展，國家公共管理的范圍日趨擴展，規模不斷擴大，大量社會事務被納入政府議程，公共管理逐漸淡化階級通知的色彩，進而獲得了相對政治通知的獨立性。19世紀末20世紀初，為了適應公共管理的這種發展趨勢，行政力迅速擴張，大量介入國家和社會事務，出現了行政國家現象。建立在政治——行政二分法基礎上的官僚行政成為這一時期管理公共事務組織工具。它將社會生活的方方面面納入到官僚組織的管理范圍，隨著公共事務的增多，政府的管理只能隨之增加，政府規模隨之膨脹，大政府時代也就到來了。20世紀70年代的福利國家是官僚行政鼎盛時期的重要標志。

20世紀70年代末，一場質疑官僚行政有效性的運動在西方各國蔓延開來，各國開始重新調整國家和社會、政府與市場的邊界，關注國家的競爭力，政府的合法性和公共部門對公眾的回應能力，更少的政府，更多的治理成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提倡民營化，主張將市場機制引入公共服務，采用工商業的管理方式治理公共事務，重塑政府。進入90年代后，全球化和分權化的社會趨勢極大地改變了公共管理的生態環境，社會關系日益復雜多變，相互依存的程度不斷加深，范圍不斷擴展，政府、工商界和市民社會之間的 1 合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素。

在這種背景下，片面依靠市場競爭機制來改造公共管理的做法捉襟見肘。合作網絡應運而生，開始成為治理公共事務的重要形式。在網絡中，各種行動者通力合作，共同應對全球化和分權化提出的挑戰，一起處理共同關注的社會問題，使公共管理開始成為真正的社會聯合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。公共管理因而是種網絡管理。”作為一種新型的治理模式，合作網絡為處理公共事務引入了新的機制，也為提升集體行動的能力提供了新的途徑。

二、治理理論的研究途徑

英文中的governance源于拉丁文的gubenare，有掌舵的、導航的意思，常被用來指稱有關指導（guiding）的活動，組織引導（steer）自身的過程。在漢語中，governance被譯成治理，最早出現在市政學中，用來研究如何有效地解決城市和地方上的種種問題。自20世紀90年代以來，這一概念不再局限于政治學領域，而是被廣泛地應用與經濟社會領域。

有關治理的研究是近年來社會科學的關注焦點，今天的國際多邊、雙邊機構和學術團體以及民間志愿組織敢于發展問題的出版物很難有不以它為常用詞匯的。世界銀行1992年度的報告就以《治理與發展》為標題；經濟合作與發展組織1996年業以《轉變中的治理》為題總結經合國家的治理變革；《國際社會科學》雜志（英文版）1998年專門刊發了一期探討治理的文章。在學術研究中，也已出現一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·羅西瑙的《沒有政府的治理——世界政治中的秩序和變革》、R·羅茨的《新治理：沒有政府的統治》、蓋伊·彼得斯的《治理的未來：四種出現的模式》、吉爾斯·佩奎特的《通過社會學習的治理》和沃爾特·基克等人的《管理復雜網絡：公共部門的行動戰略》等等。在公共管理領域，治理一詞也逐漸獲得話語霸權，在很多地方取代了公共行政和政府管理。

然而，由于分析角度和對象的不同，學者們對治理的內涵有著不同的理解，在定義上遠未能達成一致的看法。在R·羅茨看來，治理可用于指代任何活動的協調方式，至少有六種不同的永福：作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會——控制系統的治理和作為自組織網絡的治理，實際上這表明了龐雜的治理理論體系有著不同的研究途徑。

1、政府管理的途徑

這一途徑將治理等同與政府管理，側重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括最小國家愛的治理、新公共管理和善治等用法。

新公共管理是對20世紀70年代末80年代初以來西方政府改革運動的總結，被許多學者和政府官員視為政府治理的新模式。隨著西方各國由工業化社會向后工業化社會的轉變，2 官僚科層制這一傳統行政模式的有效性大打折扣，變得機構林立，創新乏力，難于適應迅速變化、不穩定的社會環境，甚至日益成為社會經濟進一步發展的障礙。一場質疑官僚行政有效性、以追求三E為目標的改革運動在西方國家的公共管理部門迅速蔓延開來，大有成為一種國際性潮流的趨勢。盡管西方各國政府改革的動因、議程、戰略、策略以及改革的范圍、規模、力度有所不同，但都具有一個相似的基本取向，那就是以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義或新公共管理綱領。

著名的公共管理學家胡德將新公共管理的主要內容概括為“（1）即時的職業化管理。讓管理者進行管理并承擔起責任。（2）明確的管理目標和績效評估。（3）強調產出控制。用項目預算和戰略管理取代傳統的預算管理。（4）實行部門分權，破除部門之間的藩籬，建立網絡型組織。（5）引入市場競爭機制。（6）強調運用私營部門的管理風格和方法。不難看出，新公共管理以經紀人為行為假設，以市場化和管理主義為政策取向，強調結果導向和顧客導向，關注公共管理部門的微觀經濟問題，是新自由主義在國家問題上的表現。

1989年，世界銀行用治理危機來概括非洲國家在現代化進程中面臨的主要問題。在世界銀行看來，治理等同于單個國家的可統治性，指的是為了發展而在一個國家的經濟和社會資源的管理中運用權力的方式。非洲國家由于缺乏必須的法律制度和權力規范，無法為處理公共事務提供一個可靠而透明的框架而面臨著發展的危機。最近，世界銀行又提出善治的口號，合法、效率、負責、透明、開放構成的善治的基本要素，成為規范政治權力的根本要求。

在新自由主義者看來，善治與新公共管理是聯系在一起的。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際經濟組織在開展資金扶助、貧困開發等國際援助項目時，均要求欠發展中國家和發展中國家按照善治標準進行變革，采用由它們提出的效率主張，如財政緊縮、鼓勵競爭、市場化、私有化、分權和發展非政府組織。這種將政治和行政因素納入發展事業的做法有其合理之處和現實意義。因為發展史全方位的、系統的，考慮與經濟社會現代化相關的政治行政問題，才能實現政治與經濟的良性互動，實現社會的協調發展。問題在于國際經濟組織能否對癥下藥，能否避開意識形態的考慮來思考發展所需的政治條件。欠發展中國家和發展中國家大多認為，國際經濟組織開出的藥方不符合他們的社會、歷史和文化情景，忽視了對其面臨的棘手問題的具體分析，尤其是對社群沖突、官僚機構不發達、國際貿易與技術依附等重大問題的關注；善治只不過是發達國家經新自由主義意識形態強加于人的婉轉做法，是西方國家將發展模式（尤其是政治制度）全球化的理論工具；在國際政治經濟秩序不平等的環境中，善治塑造了一個市場萬能的神話。

20世紀90年代中后期，國內學者也開始從政府管理的角度關注智力理論。

最早一邊有關治理的文章出現在劉軍寧等主編的《公共論叢：市場邏輯與國家概念》中。智賢先生在《Governance：現代治道新概念》中將governance翻譯成治道，認為治道是關于治理公共事務的道理、方法和邏輯，是對市場經濟條件下國家管理經濟職能提出的基本要求，主要涉及運用公共權力的方式，旨在提高發展中國家管理公共事務的效能，駕馭經濟發展的能力。撇開翻譯上的差異，不難看出，當時國內學者對治理的理解源自世界銀行等國際經濟組織對善治的用法，治理被等同于明確政府在現代市場經濟中的角色，改革公共部門的管理，建立可預知的法律框架，健全責任制度和規范公共權力等。徐勇先生進一步發揮，認為治理不僅設計公共權力的運作，而且設計權力的配置，是統治者或管理者通過公共權力的配置和運作，管理公共事務，以支配、影響和調控社會。

在《西方政府的治道變革》中，毛壽龍先生也將governance翻譯成治道，認為治道是在市場經濟條件下政府如何界定自己的角色，如何運用市場方法管理公共事務的道理。治道變革指的是西方政府如何適應市場經濟有效運行的需要來界定自己的角色，進行市場化變革，并把市場制度的基本觀念引進公共領域，建設開放而有效的公共領域。大體上，毛壽龍先生采用了治道的新公共管理的用法，強調了企業經營技巧及市場翱翔的激勵機制和公共管理中的運用。

2、公民社會的途徑

與將治理等同于政府管理的用法不同，在公民社會途徑看來，治理是公民社會的自組織網絡，是公民社會部門（或第三部門）在自主追求共同利益的過程中創造的秩序，在公共池塘資源管理、攝取服務與發展、同業協會和跨國性的問題網絡中普遍存在。埃利諾·奧斯特羅姆通過對大量案例的分析證實了一群相互依賴的當事人在管理公共池塘資源時的確可以建構自己的網絡，把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。

公民社會的自組織網絡是一種沒有政府的統治，是獨立于國家體制之外、有個人組成的多元且自主的領域。在東歐，這一領域被認為是一度被國家剝奪的而現在正力爭重新創造的東西：即一個自治的社團網絡，它獨立與國家之外，在共同關心的事務中將市民聯合起來，并通過他們的存在本身或行動，對公共政策產生影響。在西方國家，這一領域具有更寬泛的意義，被視為是由資源追求公共利益的個體、群體和組織組成的公共空間，涉及NGOS、自愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織的社會運動等第三部門，即萊斯特·薩拉蒙等人所說的公民社會部門。他們認為，大量的公民社會組織是20世紀最偉大的社會創新，自治、自愿、私人、非利潤分配是公民社會部門的基本特征。

可見，在這一途徑看來，自治的公民社會是共同利益的自愿組合，通過不受國家支配 4 的公民團體和民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設、自我協調、自我聯系、自我整合和自我滿足，從而形成一個制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領域；組織成員也完全可以在這一領域中通過公共討論和公共對話，自主地治理生活領域中的公共事務。這既是保護公民權利、促進社會參與的途徑，也是制衡政治權力、防止國家威脅的機制。正如羅伯特·達爾所強調的，相對獨立的自治組織或社團有助于防止政府通過等級制對公民實行單項控制，這是實施民主制度的先決條件和必然結果。

自組織的網絡主要從公民社會部門的角度來分析治理，將治理看成是橫向聯合的公民參與網絡，是一種社會中心論的治理觀。但由于它將國家視為一種潛在的威脅，有將國家邊緣化的傾向，所以也受到了很多學者的批判。這些學者明確反對將國家和公民社會對立起來的觀點，認為在解決集體問題和提供公共產品方面，公民社會和國家可以相互補充，形成良好的合作關系，公民社會的組織利益可以融合進國家的決策結構中。

近來，中國學者俞可平先生也開始從公民社會部門的角度來關注治理理論，認為有民間組織獨自行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理······治理和善治的本質特征是公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理······公民社會的發展必然直接地或間接地影響治理的變遷。不難看出，俞可平先生以公民社會部門為分析中心，不僅將自治的民間組織視為對政府行為強有力的外部制約，而且將民間組織看做是溝通政府與公民的重要橋梁，影響政府決策和改革的重要因素。這種發展了的公民社會途徑已經接近與下面所定義的治理的本質屬性了。

3、合作網絡的途徑

這一途徑則試圖在網絡管理的框架內整合上述兩種研究途徑。它認為，20世紀90年代以來，私營部門、第三部門以及各種社會運動出現在管理公共事務的大舞臺上，這些非政府部門與政府部門聯結起相互依存的合作關系（即網絡關系），就共同關心的問題采取著集體行動。因此，治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統。一方面，它繼承自組織網絡的主要觀點，將治理看做相互依存狀態下的管理，將公民社會部門看做治理的主體，并用它來解釋公司部門分享權力、合作治理的新型關系，從而脫離了社會中心論的窠臼，確立了多中心的公共行政體系論。另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點，承認一個負責、高效、法治的政府對治理的重要意義，認同掌舵而非劃槳等新公共管理的思想精華，并認為在網絡中，政府與其他主體是平等的關系，需要通過對話、建立伙伴關系和借助其他主體的資源來實現依靠自身無法實現的目標。這就在公共管理中建立了新的工具箱，而不僅僅是市場競爭機制和工商企業的管理方法。

可見，合作網絡途徑綜合考慮了政府層面和非政府有關治理的用法，用它來描繪相互 5 依存時代公共管理的新模式，對當代公共管理的環境變遷及其發展趨勢具有很強的解釋能力，所以日益得到學者們、官員們、國際組織和其他社會團體的承認，大有成為主導范式的趨勢。全球治理委員會也認為：治理是或公或私的個人和季后管理共同事務的諸多方式的總和。它是相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。本書主要從這一角度來理解治理，并展開對治理理論和時間的分析。

我們認為，治理就是對合作網絡的管理，又可稱為網絡管理或網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。對政府部門而言，治理就是從統治到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被排斥到主動參與的變化。這是一種以公共利益為目標的社會合作過程——國家在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用。由于該途徑強調，多中心的公共行動者通過制度花的合作機制，可以相互調適目標，共同解決沖突，增進彼此的利益。所以，從這一意義上講，治理實質上是一種合作管理。

這一概念也表明，治理與統治追求的目標相同，都需要借助公共權力維持社會秩序和處理公共事務，以促進公共利益的最大化；但二者在實現公共利益的過程上又具有明顯的區別，表現在：（1）管理的主體不同。統治是政府壟斷公共事務管理的活動，而治理是政府、企業、社會團體和個人等公共行動者共同處理公共事務的活動。（2）管理的客體不同。與統治相比，治理的對象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外（與統治一樣），還要解決涉及人群較少的集體事務（如公共池塘資源）。（3）管理的機制不同。統治主要依靠政府的權威，有科層官僚制組織對公共事務進行自上而下、單向度的管理；治理則依靠網絡的權威，由公共行動者在互動過程中運動非強制性權力進行協作。統治的機制是控制、治理的機制是信任。（4）管理的手段不同。統治的手段主要是強制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是軍事手段；治理則開發出了新的管理工具，如合同外包、內部市場、公共哲學、政策社區等。（5）管理的重點不同。統治以滿足統治階級的整體利益為出發點，強調國家的作用，官僚組織的能力；而治理以滿足公民的需求為出發點，強調國家和社會、政府與市場、私域與公域的合作。可以預見，隨著歷史的發展，統治將隨著國家的消亡而消亡，而治理將成為自由人的聯合體中管理共同事務的社會協調模式。

在治理的諸多用法中，只有網絡治理才有新的特征。這些新特征突出地表現在以下幾個方面：

（1）多中心的公共行動體系。合作網絡途徑認為，我們生活在一個相互依賴的環境中，沒有哪個機構擁有充足的資源和只是可以獨自解決所有的問題；在解決公共事務時，相互依 6 賴的行政者通過交換管理，共享知識，談判目標，采取著有效的集體行動。的確，在公共管理領域，并非只有政府一個主體，私營部門、志愿團體、社區互助組織和各種社會運動蓬勃發展，在社會經濟領域內積極活動，并依靠自身的資源參與解決公共問題。公共管理已經成為由政府部門、私營部門、第三部門和公民個人等參與者組成的公共行動體系。在這一過程中，各種主體相互依賴，網絡治理因此成為公共管理在相互依賴下的表現······是在現存的跨組織關系網絡中，針對特定問題協調目標與偏好各異的行動者的策略的活動。正如格里·斯托克所說的：治理指公私機構和自愿社團的相互依存。行動者之間的相互依存關系體現在制度、組織、物質、信息、人力資源和時空環境等多個方面。

（2）反思理性的復雜人。這是合作網絡途徑的行為假設。它認為，公共行動者在不確定的社會條件下，不可能獲得有關公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性地進行選擇；而且，行為主體有著復雜的動機，既有逐利的一面，也有追求社會效用（包括公共利益）的一面；既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行動者能夠通過不斷的對話交流信息，能克服有限理性的先天不足；能夠通過各種形式的合作，將行動者所定在厲害相關的網絡中，從而減少機會主義行為的動機；能偶通過持續的學習，積累經驗，改進過去的行為模式，進而提高適應社會的能力；更重要的是，通過這種反思，政府部門與非政府部門學會了約束自己的不合理要求，可以在相互尊重對方利益的基礎上采取合作行動實現共同利益。這使得行動者可以通過持續的對話調整各自的行為，追求大家都可以接受的結果。這與建立在完全理性、道德人假設基礎上的傳統行政科學形成了鮮明的對比。

（3）合作互惠的行政策略。在網絡治理中，每個行動者所做的事幾乎都會對其他行動者產生影響，所以行動者在考慮個人的行動策略時都會考慮其他行動者的選擇。最近的研究表明，在許多重復出現的博弈中，合作策略是最有利的利己戰略；經過多次博弈，行動這之間傾向于建立面向長運的互動關系。用博弈論的話說，當博弈各方面協調一致去尋找有利于共同盈利的戰略時，就會出現協同性均衡狀態了。正如羅伯特·艾克斯羅德所認為的，在機遇互惠以及存在互動的群體中，合作會發生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合適的戰略的侵入。也就是說，為了擴大從集體行動中獲利的空間，行動者在不斷的互動中會逐漸放棄單獨行動策略，轉而采取合作策略。相互依賴的公共行動者由于厲害相關，信息共享，更有動機和條件采取合作行動，以創造多贏的博弈的機會。

吉爾斯·佩奎特認為，網絡是合意或動機導向型的組織和制度。這表明，合作策略的實現離不開有效的制度安排。制度是一種合意，體現著行動者的共同理解和價值取向，并有要求行動者遵守的壓力，能使行動者認同組織目標，進而采取合作行動。而且，在多主體的治理環境下，行動者能否擺脫集體行動的困境而實現合作，不僅取決于行動者和制度環境本 7 身，還取決于雙方發生聯系的中間媒介——社會資本。社會資本是合作網絡運作的深層機制。它塑造了網絡成員對外部環境的共同認識，對政策問題的共同看法，有助于解決成員之間的沖突，規范合作伙伴關系，從而使個人理性與集體理性趨向一直。這要求行動者達成互惠的公式，培育相互信任，彼此尊重和具有寬容精神的合作性文化。

（4）共同學習的政策過程。在合作網絡途徑看來，治理與通知的實質一樣，都在于作出有約束力的決策，將行動者的不同偏好轉化成分配價值的政策。集體行動的需要通過政策產出來實現公共物品和服務的供給。不過，網絡治理中的政策是公共行動者共同學習的產物，而不是中央政府自上而下的安排。這意味著集體行動變成一種自上而下的過程，成為涉及特定政策問題的行動者（包括行政官員和目標群體等在內）的集合，即由參與特定政策領域的相互依存的公共、準公共和個人行動者所組成的政策網絡。在政策網絡中，各種治理主體通過對話和協商，在各種集體選擇的論壇中交流信息，談判目標，貢獻資源，減少分歧，并努力地增進合意，在改善互動關系的同時達成各方都可以接受的政策方案。這就是公共行動者集體學習以產出政策的過程。同時，這也是公共行動者通過政策設計共同管理網絡的過程，表現在：一是通過沖突管理、優化行動環境等手段來敢于網絡的運行，改善網絡中的互動關系，這是對網絡游戲的共同管理；二是在現代網絡無法解決問題的情況下重建網絡的制度安排，即共同商討如何改變網絡的游戲規則，如重新非配權力和資源，改變成員的價值觀念，對組織之間的關系施加影響等。這種共同學習的過程在培育社會資本，防止社會制度和價值碎片化時發揮著關鍵性的作用。

三、網絡治理的時間類型

提供公共物品和公共服務是網絡治理的根本任務。布坎南認為：任何由集團或社會團體決定······通過集體組織提供的物品和服務，都被定義為公共的。然而，任何組織在提供公共物品和服務時都面臨著集體行動的困境。合作網絡為解決這一困境提供了新的途徑，按照網絡設計的對象和作用的范圍，網絡治理可以氛圍以下幾種基本類型：

1、全球治理

全球治理是對國際合作網絡的管理。在國際政治領域，全球治理有很多稱謂，如國際治理、世界秩序的治理等，一般用來指為了維護正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現的生態、移民、毒品、地區沖突、貧富差距和國際共同財產等公共事務的合作管理。

國際合作網絡的興起是20世紀80年代以來國際政治經濟系統結構性變動的產物。冷戰結束后，一個新的穩定的世界秩序并沒有自動形成，相反，大規模的地區沖突接連不斷，以聯合國為主體的集體安全機制行動能力有限；而全球化進程也并非世界福音，南北差距不 8 斷拉大，國際金融市場不斷失控，并引發新的社會矛盾。在這些問題面前，各國的政府不再壟斷一切合法的權力，各種非政府組織、跨國公司、私人企業、利益集團和社會運動在國際層面上也承擔起了維護秩序、調節經濟和促進社會發展的職能，民族國家將管轄權授予了區域的、跨國的和全球的機構，或與他們一起分享權力，這些機構與國家之間形成合作網絡，通過制定和實施全球性和跨國行的國際制度來解決共同的問題。

這種合作網絡不同于以霸權為基礎的合作。以霸權為基礎的合作是冷戰時期的集體行動方式，是單個國家或國家集團通過霸權力量主導國際政治和經濟機制的安排，為成員提供安全和福利等公共物品，從而道道促進合作和維持秩序的目的。全球治理則是多中心權威的合作，通過多國之間、多種行為體之間的協調、溝通與大成功是，進而通過集體行為的方式促成多領域合作，已成為當今十二節政治的主流。

第二篇：治理理論

治理理論

20世紀90年代以來，在西方學術界，特別是在經濟學、政治學和管理學領域，“治理”（governance）一詞十分流行。它表明，隨著全球化時代的來臨，人類政治過程的重心正在從統治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從政府的統治走向沒有政府的治理（governance without government），從民族國家的政府統治走向全球治理（global governance）。國家現在已經不可能通過自己的行動解決所有問題了，國家的行動能力受到限制。

與統治（government）不同，治理（governance）指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現。作為社會——控制體系的治理，是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動，是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它表明，在現代社會，國家正在把原先由它獨立承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。

治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動；治理不再是中央集權，而權力分散；不再是監督，而合同包工；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理。

治理是一種政治管理過程，像政府統治一樣，治理的最終目的也是為了維持正常的社會秩序。但是，其權威的基礎和性質不同。統治的權威主要源于政府和法規命令，治理的權威則主要源于公民的認同和共識。前者以強制為主，后者以自愿為主。即使沒有多數人的認可，政府統治照樣可以發揮其作用；治理則必須建立在多數人的共識和認可之上，沒有多數人的同意，治理就很難發揮正真的效用。

我國古已稱之的“善政”，大體相當于英語里所說的“good government”（可直譯為“良好的政府”或“良好的統治”）。在中國傳統政治文化中，善政的最主要意義，就是能給官員帶來清明和威嚴的公道和廉潔，各級官員像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征在于，它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和市民社會的一種新穎關系。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。善治意味著國家與社會或政府與公民之間的良好使用。沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。

從一定意義上說，全球治理是國家層面的治理和善治在國際層面的延伸。

多中心治理理論

2009年10月12日，瑞典皇家科學院諾貝爾獎委員會宣布，將2009諾貝爾經濟學獎授予美國學者埃莉諾?奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)和奧利弗?威廉姆森(Oliver Williamson)。值得注意的是，奧斯特羅姆是諾貝爾經濟學獎設立四十年來第一位獲獎的女性，還是一位科班出身的政治學家，這在該獎項歷史上具有開創意義；同時，奧氏以多中心治理(Polycentric Governance)理論為代表的學術創見，既昭示著金融危機下制度主義的再度回歸與社會科學研究的科際整合趨向，對包括我國在內的發展中國家而言也不乏啟迪意義。基于此，本文主要探討四方面的問題：一是分析本屆諾貝爾經濟學獎獎勵方向的調整動向；二是梳理多中心治理理論的主要觀點；三是探討該理論對于我國政府治理的有益啟迪；四是指出該理論價值前設與實踐運用中可能蘊含的危險成分。

一、諾貝爾經濟學獎獎勵方向的調整

總體觀之，本屆經濟學獎的兩位得主均屬新制度主義經濟學派，這是繼1991年科斯(Ronald Coase)與1993年諾斯(Douglass North)之后，諾貝爾經濟學獎又一次肯定制度研究的成就，實際上是把獎頒給了“制度經濟學”。經濟學家通常研究市場，然而今年的兩名得主卻并非專研市場的專家。按照評獎委員會的說法，兩人最為突出的學術貢獻均集中在經濟治理(economic governance)領域。威廉姆森主要研究私人領域的經濟治理，對科斯的交易成本說進行了深入的研究，對企業的邊界給予了論證；而奧斯特羅姆則具有更為濃厚的政治經濟學色彩，主要研究公共領域的經濟治理，證明除政府和市場以外的其他組織(尤其是自主的用戶組織)可以更好地管理公共資源，并對公共管理與可持續發展之間的關系進行了深入探討。

今年諾貝爾經濟學獎的最大時代背景當屬全球金融危機。伴隨著這場規模及烈度空前深廣的危機，正統經濟學由于其“市場原教旨主義”遭到了經濟學界內外人士的眾多詰難。兩位得主的研究都迥異于建立在完美市場及完全理性行為基礎之上的純理論研究；均觸及市場失效概念；均從制度的角度來解釋經濟興衰及變遷，因此更能兼顧經濟變動中的政治、社會及歷史因素，而不僅僅局限于純經濟的層面。全球金融危機始于金融機構治理和監管中出現的嚴重問題，根源在于經濟失衡，直接體現為治理的失敗，再次促使人類關注和重視經濟治理和公共治理問題，將視角轉向對經濟現實的研究。由此，作為一門致用之學，經濟學不再局限于市場的理論，必須拓展其關注的領域，走出對模型與計量的盲目崇拜，借助跨學科的研究路徑，重建一種“真實世界的經濟學”。此次諾貝爾經濟學獎的獎勵方向，也許目的就在于引導經濟學家們針對全球金融危機暴露出的問題，加強制度的研究，重新思考和界定市場與政府間的關系。

經濟學的研究方法和方向，不能單純建立在邏輯推演尤其是數學模型上，必須關注現實世界，并借鑒其他社會學科的研究成果。埃莉諾?奧斯特羅姆本是政治學出身，曾任美國政治學會主席，現在仍是印第安納大學的政治學講座教授；其丈夫文森特?奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)教授也是久負盛名的政治學家，兩人合辦的印第安納大學政治理論與政策分析研究所本身便是高度強調科際整合的“工作坊”(workshop)，其研究人員來自政治學、經濟學、法學以及其他社會科學甚至自然科學領域。奧斯特羅姆夫人本人嫻熟掌握經濟學界習用的數學和博弈論方法，更廣泛深入地進行跨文化、跨國別的調查分析，大量運用案例分析與實驗方法，致力打碎傳統經濟學“萬能藥”的神話，最終以政治學家的身份獲得美國塞德曼政治經濟學獎以及本屆諾獎。近二十年來政治學各子學科中被引用頻率最高的著作有三本，奧氏的代表性著作《公共事務的治理之道》便位列其中。

二、多中心治理理論的主要觀點

奧斯特羅姆的多中心治理理論，產生于深刻的理論分析與豐富的實證分析。對真實世界里發生的各類自組織模式的廣泛考察，使得她具備超越一般經濟學家的視野，承接英國社會學家波蘭尼的“社會秩序理論”，提出了“多中心治理”理論。其核心就是，在私有化和國有化兩個極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并且能有效率的運行。奧氏的研究證明：與政府強加各項規章以及純粹的市場化方式相比，當地社區可以獨自更好地管理森林、湖泊和漁場等公共資源。一群相互依賴的個體“有可能將自己組織起來，進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續的共同收益。”“多中心”一詞現已成為一種思維方式和理論框架，更成為公共物品的生產與公共事務的治理模式之一。

首先，多中心意味著公共物品的多個生產者，公共事務的多個處理主體。作為一種治理思路，多中心治理首先意味著在公共物品生產、公共服務提供和公共事務處理方面存在著多個供給主體。試圖在保持公共事務公共性的同時，通過多種參與者提供性質相似、特征相近的物品，從而在傳統中由單一部門壟斷的公共事務上建立一種競爭或準競爭機制。通過各個生產主體之間的競爭，來迫使各生產者自我約束，降低成本，提高質量和增強回應性。并且，公民還可根據各生產者的相對優勢，按照自己的意愿，在各個生產者之間進行選擇。

其次，多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應用。不論是政府壟斷還是純粹的市場提供，都沒有跳出“政府vs.市場”非此即彼的思維定勢，從其本質上講，都是一種單中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府壟斷公共事務會造成公共物品提供的單一，無法滿足多種偏好，而且會導致政府擴大、效率的喪失以及尋租腐敗等一系列問題。由于市場是以“成本—效益”為核心的處理思路，因此“私有化”策略在公共事務的處理方面，會導致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式則跳出了傳統的非此即彼的思維局限，主張政府和市場既是公共事務處理的主體，又是公共物品配置的兩種不同的手段和機制，主張在公共事務的處理中，既充分保證政府公共性、集中性的優勢，又利用市場的回應性強、效率高的特點，綜合兩個主體、兩種手段的優勢，從而提供了一種合作共治的公共事務治理新范式。

其三，多中心治理要求政府轉變自身的角色與任務。奧氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在著三個角色：“消費者、生產者和連接消費者與生產者的中介者”。在公共物品的生產過程中，三個角色分別由不同的主體來扮演。因此，多中心治理既反對政府的壟斷，也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務領域的退出和責任的讓渡，而是政府角色、責任與管理方式的變化。多中心治理中政府不再是單一主體，而只是其中一個主體。政府的管理方式也從以往的直接管理變為間接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一個中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規則，同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利。

奧氏的多中心治理理論為上世紀90年代初期已降治理思潮提供了重要思想淵源，并構成其核心內涵。而治理思潮既是各國政府改革的實踐總結，又作為一種新的理念深刻影響著各國的政府改革。根據治理理論，政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構(包括社會的、私人的)只要得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權力的中心；社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式應予摒棄，公私機構之間的界限和責任變得模糊，國家職能的專屬性和排他性漸趨淡化，國家與社會組織間的相互依賴關系空前張揚；管理對象的參與倍顯重要，以期在管理系統內形成一個自組織網絡，加強系統內部的組織性和自主性；在政府完成社會職能的手段和方法方面，政府除了采用原來的手段之外，還可采用新的管理方法和技術，以提高效率，更好地對公共事務進行控制和引導。由此可見，奧氏多中心治理理論早已超出了諾獎委員會所謂“經濟治理”的框限，已然成為一派極其重要的政治思潮與社會運動。

三、多中心治理理論對我國的借鑒意義

奧氏的多中心治理理論建立在多國生動案例的基礎之上，就其有助于解答什么制度才能促進公共資源的有效共享、促進社會的可持續發展方面，對發展中國家不乏啟示意義。對于我國這種既保持大量政府對經濟的參與，同時又建立起市場機制的國家，類似于“第三條道路”的治理理論更有其契合之處。

首先，多中心治理強調公民參與政府治理的重要性，認為治理源于政府和公民社會有序的互動，治理的質量取決于發生在政府和市民社會之間的互動的質量。奧氏所倡導的，其實是一種“社會建設”和“社會治理”的綜合性概念。作為人類區別于其他動物的組織形式，“社會”無疑大于“市場”，也比“市場”本身更具有建設的價值。我國近年來的社會管理體制改革、事業單位改革、城鄉基層自治組織建設等等，在因應世界治道變革趨勢的同時，也可以從多中心治理理論中汲取豐厚的思想資源。

其次，多中心治理理論可以對我國服務型政府的構建提供有益的啟迪。當前我國政府在公共服務的提供方面承受著不斷增長的壓力，公眾期望越來越高，在服務標準、成本—效率、公平和透明度方面，服務績效評估日益苛刻；經濟、社會關系日益復雜，要求政府部門增強靈活性和回應性，等等。要回應這些挑戰，必須通過改善公共服務的運行模式不斷提升公共服務能力。這就需要吸收多中心治理理論的有益成分，科學界定政府的公共服務職能，更多地利用獨立機構、公私伙伴關系及合同外包，促進政策和執行的分離，增強公眾參與，強調顧客導向。

第三，以人為本的科學發展觀的提出，標志著中國開始走向一個經濟發展和人口、資源、環境相協調，追求共同富裕、社會公正與和諧的時代。多中心治理理論高度關注“地球溫室化”等環境問題，格外珍視人與自然的和諧相處，對于我們從制度層面統籌城鄉、區域及人與自然的協調發展具有借鑒意義。在挑戰公共資源“受害”問題或謀求“治理”方法的過程中，現場的“用戶組織”應該充當怎樣的角色，將會關系到市場運行的好與壞，有時它們為了保護自己的切身利益所“共同”發揮出來的積極作用，甚至比政府介入來保護資源的做法更為有效。思考“后危機時代”的發展模式，有必要從制度設計及政策制定上汲取這種多中心、多維度的治理智慧。

四、警惕多中心治理理論中可能隱蔽的“木馬”

我國正處于深刻的經濟、社會與政治轉型期，現時代的政治學研究更需增強敏銳的政治鑒別力，詳查每種政治思潮的淵源流變，防范與有益成分捆綁而來的理論“木馬”，做好外來學說的本土化吸收與轉換工作。對待奧氏的多中心治理理論亦應秉持這種態度。

從理論語境上看，奧氏的多中心治理理論之所以產生，可能與上世紀七、八十年代各門社會科學出現的某些范式危機有關。直到20世紀中期一直在政治學研究中占據統治地位的法律—憲法傳統，以及傳統的政治哲學研究，遭到了政治學內部一場巨大的“行為主義革命”的沖擊，人們抨擊傳統研究方法只關注價值或“應然”問題而不關注現實或“實然”問題。另外，隨著“冷戰”局面的終結，壁壘森嚴的高度意識形態化的“冷戰”思維以及各種各樣的“主義”話語也越來越沒有市場，社會科學中流行的一些過分簡單化的非此即彼的兩分法遭到了人們的質疑。“治理”理論可以說是應運而生。

從國際政治看，治理的這一特性被所謂“新中派”或“第三條道路”的主張者及時地運用于其新的分權思想和全球政治觀中；而在某些外部勢力及國際組織有條件援助或立項的“治理”實踐中，包括多中心治理在內的治理思潮也被打上了較深的新自由主義烙印。傳統上，政治上的分權無一例外是指中央政府權力的下放和分散，但在“新中派”的理論家們看來，新型民主國家的基礎首先是分權(devolution)，不僅向下分權，而且也向上分權。向下把權力交給地方和地區，向上則交給跨國機構。而就國際治理的主體與標準而言，則可能蘊含普遍主義、單邊主義及西方中心主義因素。

從國內政治看，多中心自主治理理論也存在一定的局限性，主要是其適用對象的有限性、適用政治體制的有限性和適用自治組織的有限性。在私有化和國有化之間有無數中間狀態，在特定的社會情境中大量自組織的集體行動亦能有效運行。然而，如何判定其適用情境，的確構成對奧斯特羅姆的一個挑戰。不同國家不同領域公用事業民營化的實踐，絕不可一概而論地推而廣之。另外，多中心治理組織特征與傳統有所不同，是多重規模的組織并存，并通過組織之間的競爭、協作和沖突解決模式，使不同的公共利益得到實現。如果無規則的不良競爭出現，導致無法協作，沖突無法解決，這樣的地方分權只是形似多中心，而不是真正的多中心。只是單純強調競爭性的多中心治理并不能促進區域經濟的健康發展。

總之，作為補充政府管理和市場調節不足而確立的一種社會管理方式，多中心治理并不是萬能的，治理失效的可能性同樣存在。絕不能完全把國家或政府排除出去，它們依然在這個復雜系統中扮演著重要乃至關鍵的角色。一種審慎的“治理”概念，對于傳統的政府管理而言，并不是顛覆性的，而應是建設性的。同時亦應明確，不同的社會要根據自己國家的歷史發展條件與階段以及人們習慣的行為方式，尋找最符合秩序與穩定大局、最為有效也最為經濟的治理模式，也就是在特定約束條件下的最優治理模式。放之四海而皆準的社會治理模式歷史上不存在，未來恐怕也不會有。社會治理模式是路徑依賴的，社會管理的實踐和歷史傳統在社會治理機制的確立和演進中至關重要。只有在明確上述前提的情況下，我們才可進入技術化的環節，思考如何方能求得收益最大的治理模式。因此，國家主權之捍衛、西方理論之本土化等問題，均應成為建構有中國特色之治理模式的題中應有之義。

(劉峰系國家行政學院政治學教研部教授；孔新峰系國家行政學院政治學教研部教師)相關資料

在2009年經濟學獎頒獎聲明中，瑞典皇家科學院稱贊埃莉諾?奧斯特羅姆“對經濟治理研究做出的卓越分析”，使經濟管理學從“邊緣”到“前沿”，證明了公共資源怎樣成功地由利用它的企業所管理。埃莉諾?奧斯特羅姆的研究證明了用戶組織(userassociations)如何成功管理公共財產。

新制度經濟學專家亞利桑那州立大學人類進化和社會發展學院的主任Sandervander Leeuw對她如此評價：“埃莉諾?奧斯特羅姆通過開創性地將經濟學、人類學、政治學等學科結合在一起，打開了制度經濟學和公共決策研究的新視角，作為一名科學家，她不僅才華卓越、具有革新精神，并且十分謙虛和慷慨，始終如一地與美國以及全世界的同行共享研究成果。”

2009年諾貝爾經濟學獎得主、諾貝爾經濟學獎女性第一人 埃莉諾?奧斯特羅姆簡介

埃莉諾?奧斯特羅姆1933年出生于美國加利福尼亞，1954年獲得加州大學洛杉磯分校政治學學士學位，1965年獲得政治學博士學位，是美國著名政治學家、政治經濟學家、行政學家和政策分析學家，美國公共選擇學派的創始人之一，現為印第安納大學政治理論和政策分析中心主任之

一、政治學教授。奧斯特羅姆1991年當選為美國藝術與科學院院士，2001年當選為美國國家科學院的院士，也曾擔任過公共選擇學會、中西部政治學協會和公有產權研究協會的主席，同時還是美國亞里桑那州立大學制度多樣性研究中心的創建者。她曾在2005年被美國政治學協會授予詹姆士?麥迪遜獎金，2005年獲美國生態學會頒發的可持續科學獎金，2006年得到美國密歇根大學的對人類有杰出貢獻的榮譽博士。2009年獲頒諾貝爾經濟學獎，以表彰“她對經濟治理的分析，尤其是對普通人經濟治理活動的研究”。

另，奧斯特羅姆教授還是美國哲學學會和政治學和生命科學協會的成員。她曾經服務于許多顧問委員，包括美國國家科學基金會、警察長官國際協會、法律實施協助管理局、美國行政科學院、刑事司法準則與目標國家顧問委員會、國家州長協會和校際政治與社會研究方法聯合會。曾任或現任眾多雜志的編委，包括《美國政治學評論》、《美國政治學雜志》、《理論政治學雜志》、《制度經濟學雜志》、《社會科學季刊》等。

第三篇：治理理論論文

網絡輿論導向下政府信任危機研究

——基于治理理論的視角

摘要：互聯網作為一種利益訴求渠道已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，其影響已全面而深刻地滲入到人們的政治、經濟、文化生活等各個方面。網絡輿論對政府信任既是客觀的報道，又是公正的監督，網絡輿論與政府信任密切相關。由于網絡輿論的特殊性，作為管理國家事務的各級政府和官員，應適應時代的新變化，既要深入了解“網絡民意”，又要誠懇地向網絡問政，同時還要有效引導網絡輿情。針對目前網絡輿論的現狀，筆者從治理理論的角度提出了新形勢下政府在網絡輿論導向下處理公共事件的新對策。

關鍵詞：網絡輿論；政府信任危機；治理理論；對策

一、引言

網絡時代的迅猛發展，為經濟、社會、科學、文化等的發展帶來機遇，同時對于政府執政能力也是一個挑戰，網絡輿論需要政府的引導和管理。2008年胡錦濤總書記在人民網考察時指出：“互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力。”截止2010年底，我國網民總數已達4．57億，而且其中大多數網民都通過互聯網這一平臺參與社會事務。《第24次中國互聯網絡發展狀況統計報告》調查顯示：81．7%的網民表示更加關注社會事件，56．1%的網民表示經常在網上發表意見，可見網民參與社會的高漲熱情。

網絡媒體作為第四媒體逐漸在日趨激烈的媒介競爭中，無可爭議地獲得了自身的地位，其影響已全面而深刻地滲入到人們的政治、經濟、文化生活等各個方面，已成為新聞傳播活動不可缺少的手段和方式。由于網絡傳播的開放性、交互性和自由性，這種前所未有的相對自由、極度自如的表達平臺和表達方式，使得以前在傳統新聞傳媒上無法得以實現的個人言論自由得到了空前的展現，任何人只要進入了網絡便可無所不言，暢所欲言，形成了言論的“自由市潮”。因此，如何因勢利導，保證正確的輿論導向，不僅是網絡新聞媒體，更是政府有關部門所面臨的一個嚴肅的課題和挑戰。

二、網絡輿論導向與政府信任危機

1.網絡輿論導向

網絡輿論導向又稱網絡輿論引導，是圍繞新聞事件、社會現象和社會問題等，運用互聯網首發或傳播來操縱人們的意識，引導人們的意向，從而控制人們的行為，使網民按照社會管理者制定的路線、方針、規章從事社會活動的網絡傳播行為，而非讓網民完全自由的表達自己的信念、態度、意見和情緒等。

網絡輿論導向的內容，主要包括以下三個方面：(1)對當前社會輿論的評價；(2)就某一社會事實制造輿論；(3)對當前社會輿論及輿論行為的引導。正向的輿論能夠對社會發展以及當前構建和諧社會起到推動和促進作用，而負向的輿論則將破壞和阻礙社會的發展。

輿論導向的基本原則：黨性原則；正面引導原則；真實性原則；分流原則；有度原則。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，在發揮傳統媒體作用的同時，著力抓好互聯網、手機短信等新型媒體的運用和管理，使之成為意識形態工作的新平臺，搶占思想輿論陣地的制高點。2.政府信任危機

“政府信任”是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態度，它涉及的是民眾與政府間的互動關系。換言之，“政府信任”是公眾預期并相信政府機構及官員會全心全意地履行其義務與責任，以提供民眾所必需的服務、福祉，保障人民群眾的生命財產安全。所以，公眾對于政府的信任或不信任關鍵在于公眾對于政府的期望與現實認知之間差異的大小。

“政府信任危機”是指公眾對于政府在期望與認知之間的落差太大，引起對政府的嚴重不滿，不信任甚至是抗議而造成政府公信力失效的危機。因此，政府、公共部門在日常事務中所作出的一言一行，一舉一動都非常的重要，都要注意一個度的問題，都要在公平、公正、公開的基礎上進行，而且有時即使是在合法的情況下還要考慮網絡民意及社會動態。

根據政府信任危機的定義，是與政府和公眾兩者之間引起的，所以政府信任危機也可以分為兩類：(1)政府性的信任危機：就是指政府信任危機是由于政府自己本身在處理很多問題，事情的時候不恰當，不合法，甚至是違法亂紀，知法犯法等引起民怨民憤的；(2)公眾性的信任危機：就是指政府信任危機是在政府 按照法律的規定嚴格執行，合法處理的，但是由于這個結果不合民意，而引起的，這在某種程度上說是對政府權威、對法律的挑戰。3.網絡輿論與政府信任的關系

顯然，網絡輿論對政府信任既是客觀的報道，又是公正的監督，所以網絡輿論與政府信任密切相關。一方面，“水能載舟亦能覆舟”，正面的、積極地網絡輿論能迅速的提升公眾對政府的信任度；相反，負面的、消極的網絡輿論能快速的降低公眾對政府的信任度，甚至是造成巨大的政府信任危機。另一方面，政府通過日常公共事務或者是對突發事件、社會問題的處理相當的迅速，效果非常好，得到公眾的滿意評價，通過網絡輿論的報道，這種效果就會迅速傳開，政府的公信力會得到極大的提升。反過來，在公眾的大力支持下，政府會更加作為，良性循環。但是一旦出現非滿意的結果，亦會出現政府信任危機。

互聯網作為一種利益訴求渠道，其影響力與日俱增，因此，各級政府和官員應適應新的變化，新的訴求，既要深入了解“網絡民意”，又要虛心地向網絡問政，同時還要積極有效引導網絡輿論。這不僅僅是各級政府官員提升行政智慧的體現，更是提高執政能力的重要挑戰。

三、網絡輿論導向下政府信任危機現狀

隨著網絡信息技術的發展，隨著網絡參與人數的大眾化、討論話題的多樣性、交流方式的簡捷化、傳遞信息的快速化、網民身份的隱蔽性、抒發感想的直接性等諸多特點的日益顯現，“網絡輿論”對社會正日益發揮著強大的影響力。網絡輿論這種建立在新傳播技術之上的政治參與方式打破了空間、時間的限制，承載著公民的民主理想，可以創造一個民眾充分參與的高度民主社會，極大地改變了公眾的政治冷淡心理，增加了公民之間以及公民與政府之間直接的、全面的參與和溝通的可能性。

1994年互聯網全民進入我國，發速發展，近10年來，國內外的每一重大事件，幾乎都在網絡媒體引起強烈的反響和激烈的辯論，形成了一個言論的“自由市潮”。例如近幾年的“鄧玉嬌事件”、“縣長日記事件”、“躲貓貓事件”、“三鹿奶粉事件”、“512汶川地震”，以及今年的系列食品安全事件、“重慶事件”、“黃巖島事件”、“小悅悅事件”、“我爸是李剛事件”、“紅十字會事件”、“溫州動車事 件”等等數不甚數。在人民網的“觀點頻道”和“強國論壇”、中青在線的“青年話題”、千龍網的“千龍評論”、東方網的“東方評論”、新華網的“新華言論”和“發展論壇”、新浪、搜狐等各大網站，以及時下最流行的微博的跟帖中，網民們會就當下的熱點或重大問題進行激烈的討論、轉發等，進而形成強大的輿論影響。其中一些具有建設性的看法和觀點，甚至對有關部門的決策和施政產生了積極影響。因此，當政府在處理突發公共事件不得當或不得民心時，網絡的輿論便會跟進或揭露事情的真相，對政府部門造成輿論壓力，這種“漣漪效應”的繼續發酵將導致政府信任危機。

政府信任危機對中國的社會安全造成了嚴重危害。從經濟方面來說，它妨礙社會主義市場經濟的發育，造成經濟效率的損失和經濟秩序的紊亂；從政治方面來說，它削弱黨和國家的政治領導，損害行政效能；從社會方面來說，它破壞社會團結，增加社會風險，阻礙社會發展。為此，我們要充分認識社會信任危機的嚴重危害，采取長期、中期、近期等不同層次的社會政策，標本兼治，消除信任危機。所以說，在網絡輿論的作用下，政府信任危機時常出現，而且總會在社會上引起很大的影響，甚至網絡輿論的作用有時還超越了法律，超越了政府的公信力。

為此，我們要充分認識社會信任危機的嚴重危害，進行詳細的分析，找到發生的根源，采取不同層次的社會政策，不同的方法進行標本兼治，消除政府信任危機。

四、網絡輿論導向下政府信任危機分析

近年來，由于網絡的快速發展，網絡使普通公眾包括弱勢群體、邊緣群體也擁有了某種話語權。涌現了一批關注新聞時事、在網上積極表達意見的“新意見階層”，他們憑借互聯網“所有人對所有人的傳播”優勢，對社會發展中的種種問題暢所欲言，形成了言論的“自由市潮”，能在極短時間內凝聚共識，發酵情感，誘發行動，影響社會。他們時刻關注著政府官員違法亂紀行為，涉及代表國家強制機器的政法系統、公檢法、城管隊伍、拆遷辦等；涉及壟斷的政府部門、央企；涉及衣食住行、社會分配不合理、貧富分化等全國性的民生問題；涉及國家利益、民族自尊心、自豪感；國家、地區的敏感或突發性事件等。而且他們學 會互聯網與手機結合，與傳統媒體相互借力，放大輿論，使網絡輿論更具殺傷力，甚至出現“群體極化”現象。

由于網絡民意所呈現出的主體多元性、影響廣泛性，使各級政府越來越重視網絡民意。但是，一些政府部門和官員對網絡輿論導向的作用認識不夠，對網絡輿情準備不足，仍沿用習慣思維來看待網絡民意，因而往往應對失措，常常把政府放在信任危機的峭壁上。在應對處置網絡輿論導向及網絡民意上主要存在以下誤區：

1.對網絡民意缺乏理性認識

網絡的普及導致網民數量激增，這在我國表現得尤為明顯。隨著網絡的普及，網民參政議政的熱情也日趨高漲。而網絡對網民的鼓動或導向作用是其極大的，正因如此網絡逐漸變成了一種不可忽視的社會力量。然而，一些地方政府和官員，對這一點認識不清，在對待網絡民意上往往擺出一副高高在上的態勢，認為網絡畢竟是虛擬的，對現實中的公眾形成不了多大的影響。此外，網民在參與網絡活動時往往都是匿名參與的，這樣就不具有任何法律效力，因此，一些官員認為這只是一些的人惡意炒作，以求出名，所以往往不予以理會，只是簡單地通過媒體進行“避謠”，然而，其結果確是網民跟帖越來越多，事態升級，影響越來越大，變得一發而不可收拾。2.用行政手段來堵塞輿論

古人云：“防民之口，甚于防川。川壅而潰，傷人必多，民亦如之”。在初次面對針對某一事件而引起的網絡輿論時，部分地方政府和官員并不是采取積極行動或言語予以“回應”，而是有力地進行“回擊”，對發帖人橫加指責，甚至用刪帖或關閉網絡的辦法以堵塞言論。政府無視或輕視網絡民意，或采用行政手段來處治網絡民意輿論，就等于自斷了解社情民意的途徑，也失去了正面引導輿論的好時機。

3.對網絡輿論以懲處為主，不能因勢利導

由于對“網絡民意”和“網絡輿情”的錯誤認識，部分地方政府或官員打著維護政府形象和社會穩定的旗號，對發帖人進行窮追猛打，甚至動用公安機關進行追捕。而靠這種簡單草率甚至是罔顧法律的手段對發帖人進行懲處，而不是通過平等溝通、澄清事實真相，追究相關人員的責任，只能是愈發被動，進一步損 5 害黨和政府的形象。

4.不及時公開發布信息，錯失良機

我們現在生活在信息時代，人們對信息的關注度和敏感度越來越強烈。因而要求政府信息公開透明已成為民眾的熱切愿望，特別是一些敏感的焦點熱點問題。一味地捂蓋子只能使疑竇重重，由于信息不公開，發布不及時，導致各種半真半假的信息，借助現代傳播手段四處流傳，不明真相的群眾，極易被情緒化的傳言所鼓動，行為必然過激，導致嚴重后果。5.給網絡輿論倉促定性，使應對陷入被動

網絡輿論是我們在執政中遇到的一個新問題，一些地方政府和官員對此準備不足，一旦“輿論”爆發，就顯得手足無措，習慣性地運用原有的思維方式，倉促地為事件定性：“這是一起惡意攻擊黨和政府的事件”、“破壞社會穩定”等，甚至隨意動用警力進行彈壓，或者“網絡所說與事實不符”等簡單表態進行回擊。這只能引來更多猜疑，更多網民的“反擊”，使政府和官員陷入被動。

五、治理理論視角下，網絡輿論導向對策

1.治理理論的基本思想

治理理論是上世紀80年代在西方國家興起的一種全新的理論，它的共起主要是為了解決政府失靈和市場失靈所帶來的社會問題。世界民主化進程的推進和公民社會的壯大是治理理論產生的重要因素。現代信息技術的發展和廣泛應用對推動治理理論的產生起了革命性作用。

“治理”源于“統治”，又發展于“統治”，但其基本內涵與“統治”有很大的區別。“統治”是政治學中常用的政治術語，主要指依靠國家權力對公共事務的管理，是民主制度以前管理社會的主要方式。自從人類社會進入民主時代以后，專制時代依賴權力來統治社會的辦法已經不能適應社會發展的需要，“治理”概念才逐漸走進社會管理活動之中，主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中，并首先在發達國家推行。“治理”一詞的基本涵義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序、滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。所以治理是一種公共管理活動和公共管理過 程。它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。2.目前已經采用的對策

世界著名傳播學者詹姆斯·斯托納說，“互聯網的匿名環境、海量帖文的氣氛渲染，觀點相近人群的頻繁溝通，更容易產生“群體極化”，并可能發展為人身攻擊，甚至威脅社會正常秩序。”所以對輿論導向進行規范化，實施合理的對策成為必要。到目前為止，采用的策略主要有：（1）建立了以法規為主體的互聯網政策框架體系；（2）高度重視對互聯網信息發布的管理；（3）整頓互聯網信息發布者；（4）鐵腕管制網吧經營；（5）行政指導：網絡評論員引導網絡輿論；（6）安裝技術軟件對互聯網內容進行管制。

從上可以看出，我國政府對互聯網信息的管理主要采取了政府主導型管理模式，網絡輿情管制重管理輕權利，強調政府在管理中的主導作用，政府通過強有力的法律手段和行政手段直接干預和管理互聯網。而且，我國現行的網絡相關法律規范，大部分是政府從方便管理的角度制定的，內容大多是對網絡從業者或者網民課以義務。在法律責任部分強調的都是網絡經營者或網民違反相關規定時應承擔的責任，如罰款、停業甚至判刑，鮮見對網絡從業者或者網民權利進行保護相關規定。

然而，面對越來越民主，越來越自由的信息時代，網絡輿論導向不能繼續采用監管模式，而應該學會創新，真正做到“以人為本”，從民主和人權出發，改管制為治理。

3.治理理論視角下的新對策

治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。所以在網絡輿論的治理中要注重治理主體的多元性、治理過程的互動性、治理范圍的廣泛性和治理結果的有效性。（1）完善宣傳導向政策

首先，必須確保社會主義主流意識形態的主導地位。其次，要改變以往的意識形態傳播方式。以往單向的灌輸式的意識形態傳播方式已不能適應當今多元化的文化環境。人們有自己的立場和看法，因此必須轉變觀念，使意識形態的傳播方式同單向灌輸式向雙向滲透式轉變。最后，要注重輿論的引導，利用國內一些出名的主流媒體開展正確的、健康的、文明的輿論引導。

7（2）完善電子政府服務

首先，加大電子政務應用的宣傳力度。加大電子政務應用的宣傳力度，使更多的官員，群眾認識，了解到電子政務系統。提高公務人員的思想意識和計算機水平。其次，加大人力物力投入，建立完善高速的網絡平臺對話機制。電子政務的初衷是為人民服務，并提高政府的辦事效率。因此需要更多的聆聽群眾的聲音，建立政府與民眾網絡對話的機制主要體現在建立專門的網絡平臺。各級政府應加大人力物力的投入，集中解決群眾來信中提到的問題，且把把問題解決方案落到實處。從真正意義上實現政府與民眾的網絡對話。再次，由形象展示向深化應用階段轉變。目前多數國內政府網站大多停留在形象展示的階段，實用性不強。針對這一現象，政府相關部門應當采取措施，有計劃有步驟的改造各級政府的網站的信息庫和數據庫，完善網站功能建設。（3）完善和普及網絡執政渠道

現階段我國政府利用網絡參政議政的形式有：網絡問政、網絡信訪和網絡治理等，但是在全國真正普及的力度不大，很多用網絡也只是隨大流，盲目跟風，并沒有真正利用到網絡參政議政中，所以必須要保證其在全國的真正意義上的普及，由此政府開始可以通過網絡來采集民意、民智，網民通過網絡來表達自己的意愿和要求。促進這種平等互動的交流有利于政府強勢引導網絡輿論，為我國政治生態增添亮色。

第一，網絡問政。網絡問政是指政府通過互聯網做宣傳、做決策，了解民情、匯聚民智，以達到取之于民，用之于民。從而實現科學決策、民主決策，真正做到全心全意為人民服務。近年已成為一些地方政府的執政新風。隨著網絡的日益普及，互聯網在中國民眾的政治、經濟和社會生活中扮演著越來越重要的角色，成為中國公民實現知情權、參與權、表達權和監督權的重要渠道。

第二，網絡信訪。我國處于轉型時期，各方面矛盾和利益沖突明顯，是群眾信訪的多發期，能否及時合理解決人們信訪的問題，關系到政府的人心向背。通過網絡進行信訪是解決此類問題的一個途徑。并且網絡信訪具有以下的優越性：網絡信訪與傳統信訪方式相比，是一種非常便捷的信訪方式，它不受時間、空間、人數的限制，信訪成本低，投訴內容和處理結果公開透明，公眾關注程度高，具有便捷、高效、經濟等諸多優勢;網絡信訪渠道多樣。可以設立網站“市長信箱”、8 領導留言板或QQ聊法等方式，利用網絡這一媒體解決群眾信訪問題。另外各地政府可能通過不斷開拓新渠道。

第三，網絡治理。網絡治理是一種正在形成的新理論，應運全球化的發展趨勢所產生。一般情況下，我們所提到的網絡治理，大多數是指政治管理中的網絡治理。隨著網絡時代日新月益的發展，互聯網平臺下的網絡治理正在形成，對于網絡輿論的引導也可采用網絡治理的模式。（4）加強網站監管工作

首先，加強網站功能建設。保證所有網民都有一個自由表達訴求、反映事實的一個透明、流暢的網絡環境。其次，加強網站信息的監管。對網絡上的所有信息進行檢查、過濾，刪除或者自動屏蔽一些不健康的、淫穢的、不文明的、不安全的違法信息。然后，建全網站管理的法律法規。俗語說的好“無規矩不成方圓 ”。網絡雖然是個虛擬的世界，但其不確定性對政府執行力構成一定的威助。因此，網絡世界同樣需要規則，甚至是需要法律的強制力保障實施，走法制化的道路，使想利用網絡來制造輿論威脅的違法犯罪分子無處可逃，使懲治網絡罪犯有法可依。接著，加強網民道德意識培養。網絡這一媒體是由無數網民共同支撐起來的，網民是網絡傳播最為關鍵的要素。因此，提高了網民的道德意識，也就提升了整個互聯網的輿論環境。再次，引導網絡行業實現行業自律。國外網絡輿論管理經驗告訴我們，行業自律可以大大降低網絡管理成本，達到良好的網絡輿論管理效果。實踐證明，來自同行無形的聲譽壓力比來自政府的監管力量更有約束力和影響力。因此，充分發揮網絡行業自律的監管作用，將大大減小政府網絡監管的壓力。最后，可增設網站巡視員或者志愿者。巡視員是我國公務員中非領導職務的一種，各級政府和部門都配有相應的巡視員，建議政府針對當地網絡情況增設主管網絡的巡視員。來做各大網站的網絡巡視工作，深入體查民意，收集民情。（5）加強突發事件的應對

首先，預防第一。突發事件不是經常發生，但是是隨時都可能發生的，所以要時刻做好充分的準備，防止突發事件的發生。即使發生了也不會束手無策。其次，迅速反應。堅持以“高度重視、第一時間、尊重事實、科學應對、民生情懷”為基本原則，以“盡早講、持續講、準確講、反復講”為應對途徑，迅速應對突發事件。有學者把“危機管理”稱為“危機溝通管理”。即如果危機不可避免，9 加強信息的披露與公眾的溝通，爭取公眾的諒解與支持，避免流言四起和社會恐慌，是危機溝通管理的基本對策。無論如何，政府官員或者新聞發言人不可用“無可奉告”來抵擋公眾及新聞媒介——鴕鳥政策。氣急敗壞的否認不但于事無補，反而“越描越黑”。

“高度重視”就是說遇到突發事件，相關負責人要在迅速反應，投入大量的人力物力財力，將國家和人民危害、損失降到最低；“第一時間”，面對突發事件，要在事件發生的瞬間就投入到應對中，立刻告知公眾，做到“盡早講”，避免造成民眾恐慌；“尊重事實”，就是面對突發事件，要“準確講”，不要忽悠和欺騙大眾，要“持續講”，防止不法分子利用機會制造不良輿論；“科學應對”，就是面對突發事件，不要束手無策，要充分利用預防的功效。而且要運用科學的方法，不要盲目應對，必要時派遣專家處理，將危害和損失降到最低；“民生情懷”，就是面對突發事件，要以國家安全利益為大，以人為本，為民為重，要關心百姓的生命財產安危，讓百姓感受到國家的可信和政府的關懷。

公共管理學院 行政管理專業

學號：。。某某某

2012-06-25

參考文獻：

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第四篇：財務治理理論文獻綜述

財務治理理論文獻綜述

摘要：財務治理是以公司治理為前提和基礎，是公司治理的重要組成部分。20世紀末，世界經濟環境的巨大變化促使理論界和實務界深入思考財務治理的問題。西方理論界和實務界通過對公司治理理論和公司財務理論的綜合研究，形成了財務治理理論的基礎。中國學者在國外研究的基礎上和我國財務實踐的推動下進行了獨立的財務治理研究，形成了財務治理理論。本文通過對財務治理相關的國內外研究成果進行了回顧，展示了財務治理理論的形成過程。

關鍵字：財務治理；公司治理；財務治理研究；財務治理理論

一、財務治理的萌芽與發展——西方財務界初步探索

（一）財務治理兩大理論：公司財務理論和公司治理理論

西方理論界與實務界并未專門研究財務治理問題。西方有關財務治理的研究主要散見于企業財務和公司治理等研究中。西方財務界對公司財務理論的研究可追溯到15、16世紀時期。1900年法國學者貝奇里爾（Bachelier,L）發表的博士論文《投機理論》開始將財務學從經濟學中獨立出來。

現代西方財務理論發展，是以馬科維茲（M arkwitz）的投資組合理論（1952）、莫迪格利尼（Modigliani）和米勒（M iller）的資本結構理論（1958）為基礎發展而來的。兩大理論加之以后發展起來的資本資產定價理論、資本市場有效理論、期權定價理論等，共同構成了現代西方財務的理論基石。

公司治理問題的提出是在20世紀80年代前后，而正式展開公司治理理論研究，可以追溯到1932年美國學者伯利（Berle）和米恩斯（Means）發表的經典論文《現代公司和私有產權》。經過60年代前后鮑莫爾（Baumol）、馬瑞斯（Marris）等人的進一步發展，公司治理理論已經成為當今西方經濟學界研究的熱點，成果十分豐富。特別是近些年企業理論的發展、成熟，深化了公司治理理論研究，為其進一步深入拓展提供了堅實的經濟學基礎。

（二）公司財務理論與公司治理理論的融合性研究

隨著財務理論、公司治理理論的發展，為解決日趨復雜的公司財務與治理問題，僅僅從各自學科出發，獨立研究財務或治理問題已經不能滿足學科發展和經濟實踐的需要了。理論研究需要拓展視野，進行交叉性學科研究。

詹森和梅克林（Jensen and Meckling,1976）提出資本結構的代理理論，該理論從代理成本角度研究股權和債券的財務治理作用。該理論認為，企業的最優資本結構是使股權和債權兩種融資方式的編輯代理成本相等，從而實現總代理成本的最小化。他們還認為，為了降低代理成本，所有者必須合理設置激勵與監督機制，只有當經營者的薪酬與監管成本之和小于代理成本時，治理結構才有效。

威廉姆森（Williamson，1988）在《公司財務與公司治理》（Corporate Finance and Corporate Governance）一文中明確指出：應綜合考察公司財務與公司治理問題，如負債與股權融資，不僅僅是可相互替代的融資工具，更是可相互替代的治理結構。文章在比較了“交易費用經濟學”分析方法與“代理理論”分析方法基礎上，闡釋了公司融資方式選擇受交易費用因素影響，主要取決于資產的特性。此外，該文還就其他一些相關治理問題進行了初步探討，為進一步綜合研究公司財務與治理問題奠定了一定的理論基礎。

1992年12月，世界第一部公司治理原則文獻———卡德伯瑞（Cadbury）報告在英國產生。該報告由英國財務報告委員會、倫敦證券交易所等機構合作成立的公司治理委員會起草并發布。報告的題目是《公司治理的財務方面》（The Finance Aspects of Corporate Governance），著重突出了公司治理中財務的重要性。報告注重了董事會的控制與報告職能以及審計人員的角色，尤其注重公司內部財務控制和風險管理問題，對公司財務治理理論建立與發展，影響深遠。

二、財務治理理論形成與建立——國內財務界深入研究

（一）國內財務治理體系的初步探索和形成

郭復初（1993）出版了著作《國家財務論》，初步形成了國家財務理論框架，提出了國家財務獨立論等五大理論，對我國財務理論全面發展，對我國國有企業改革、國有資本運營體系建設等財務實踐工作，指導意義非常重大。

劉貴生（1994）指出財務本質上是擁有分配權的所有者對財務資源的一種分配活動，這種分配活動反映著不同所有者之間的經濟利益關系。強調財務分配權在財務研究中的重要地位，這是國內對財務治理研究的開創性探索。

干勝道（1995）結合經營權泛濫而所有權弱化這一問題，從所有權的角度研究財務，提出了所有者財務論。所有者財務論闡明了所有者在公司財務中的地位，指出了公司財務治理中所有者財務與經營者財務相對獨立又相互依存，強調了所有者財務的治理作用，對認識和發展財務治理理論意義重大。

李心合（1996）開創性地提出了財會治理結構的概念，提出財會治理結構是以財、會、審分離為基礎、完善總會計師制度為保證，通過增設財務委員會，理順上下級財務部門關系的一種制度安排。

湯谷良、謝志華、王斌（1997）系統地提出了在財務理論界影響廣泛的“財務分層理論”。將企業產權機制引入到現代公司財務理論研究中，充分揭示、論證了公司財務層次性，提出了現代企業分層管理架構，對現代財務理論發展意義重大。

伍中信（1998）在《財政研究》第 2 期發表了“財權流：財務本質理論的恰當表述”一文，初步提出了“財權流理論”，并在專著《現代財務經濟導論》中，對財權性質、內涵、特點及財權配置等問題進行了全面深入研究，提出了“財權流”概念，并將其作為財務本質一般表述——“本金投入與收益活動”在新的歷史條件下，體現現代財務本質特點的特殊表述。同時，進一步闡明了財權作為現代財務區別于傳統財務的根本標志，以及其在企業財務中處于核心地位，從而將財權配置等相關問題研究提高到了另一個理論高度。

這個階段處于財務治理的探索階段，學者們不同程度地涉及到了有關財務治理的觀點。但在這一時期，財務治理的基本概念和理論體系尚未明確的提出。

（二）我國國內財務治理理論研究

1、財務治理主體主要觀點述評。

關于財務治理主體的內涵，目前我國財務理論界進行了一些有益的探索，形成了一些有代表性的觀點。馮建（1999）認為，財務主體是指“獨立進行財務活動、財務管理為之服務的特定單位，通常是指具有獨立或相對獨立的物質利益的經濟實體”

油曉峰（2005）從交易成本的角度，認為參與財務治理的主體不可能太多，因為太多的主體容易使交易成本上升。因此，財務治理主體是在企業中投入專用性資產的（下了“賭注”的）人或團體，符合這類定義的只有股東、債權人和經營管理者，因為股東、債權人和經營管理者具有高的資產專用性。

楊淑娥、金帆（2002）將財務治理利益主體分為兩類：第一類是依賴公司內部財務治理保障其利益的主體，主要包括大股東和董事會及經理層，一般都掌握著公司的控制權，在財務治理中居于相對主動地位；第二類是依賴公司外部財務治理保障其利益的主體，主要包括小股東、政府、債權人和其他利益相關者，其進行公司財務治理的難度大于第一類主體，利益容易受到侵害，處于相對被動的地位。

張敦力（2002）認為，財務治理的主體，即誰參加財務治理。現代公司治理結構理論認為企業治理的主體就是“利益相關者”，財務治理處于公司治理的核心地位，其主體是代表企業利益相關者、具有財務專業知識人員所組成的集團，如股東等出資者的財務總監、代表經營者的財務經理及財務人員、債權人或其委托的專業人員、職工代表等。

章鐵生、林鐘高（2005）認為，財務治理行為主體是指擁有特定財權并參與財務治理的自然人和法人，包括直接行為主體和間接行為主體，確定財務治理行為主體的核心問題是考慮參與財務治理的行為主體是否有能力和動力來行使其權力。一般來說，股東會、董事會、監事會和經理層之間的分層財務決策機制構成了公司財務治理結構的主要內容，他們各司其職，相互制衡，即治理行為主體也主要為以上四者。

衣龍新（2004）認為，財務治理主體是有能力、有資格、有意愿參與公司財務活動，并在公司治理中占有一定地位的內部權力機構、個體與法人。主要包括股東會、董事會、經理層和債權人。在規范的治理結構中，政府等公司外部利益相關者對公司財務直接影響不大，其主體資格很難得到體現，并且公司員工乃至財務人員直接參與財務活動的機會很少，即使有資格在重大治理問題方面有一定影響，也大多通過董事會、監事會、職代會等機構中的代理人行使權力，因而不應列為財務治理主體。

2、財務治理客體主要觀點述評

理論界對財務治理客體的研究很少。具有代表性的主要觀點是張敦力博士和楊淑娥教授的論述。

李維安（2002）認為，公司治理客體是指公司治理所要解決的問題。與公司治理主體發展一樣，在企業演進過程中，公司治理客體也從如何保護股東利益，演變到通過各種制度安排、機制設計、機構設置，維護企業內部成員、外部成員的合法權益。

張敦力（2002）認為，財務治理的客體，即財務治理對象，取決于財務治理的屬性。財務治理的核心在于明確出資人、董事會、經理人和企業財務人員在財權流動和分割中所處的地位和作用，而財權體現為剩余索取權和控制權的對稱分布，在利益相關者之間合理配置剩余索取權和剩余控制權成為財務治理的現實內容。因此，如何在各利益相關者之間進行剩余索取權和控制權的合理分配是財務治理的客體，具體表現為籌資、投資、資本運營收益及分配等財務活動及其所形成的財務關系。

楊淑娥（2004）首先將財務治理的客體定位于財務信息的治理，具體應該包括財務會計信息的生成、呈報和披露。第一類利益主體治理的任務是保證信息生成、呈報的真實性和可靠性，第二類利益主體應該將信息的監督、檢查以及披露的治理作為自己的任務，從而以保證上市公司所披露財務會計信息的真實性。在此同時，將財務治理的客體定位在財權的合理配置上。其實，公司治理的實質就是一種權力配置和利益分配問題，在公司中誰掌握了財權，誰就在很大程度上占了主動、占了上風，所以爭奪財權的斗爭歷來是公司各種權力斗爭的核心。財權具體包括財務決策權、財務執行權和財務監督權，“三權”之間相互配合、相互補充、相互制衡，使所有者的“剩余控制權”得到落實，其“剩余索取權”也就能有效保證。最后，研究財務治理的客體還應該與治理的目標相聯系，即財務治理的最終理想是使相關者的利益得到保證，而財權配置的“動態均衡”和“激勵約束機制”的形成正是這一目標實現的基礎。

3、財務治理目標主要觀點的述評

財務目標是財務活動所要達到的最終目的。關于財務治理目標，目前并沒有達成一個普遍的認識，不同的學者有不同的看法，提出了許多有意義的觀點，主要有“經濟效益最大化” 張先治，1997）、“權益資本利潤率最大化”（王慶成，1999），“企業價值最大化”（王化成，2000）等。

鄭紅亮（1998）認為，公司治理的目標有兩個方面：一方面，要給經營者以充分的自由去管理好企業，股東不能對其作過多的干預；另一方面，要保證經營者以股東的利益為準繩運用這些自由去管理企業，即企業經營者能夠得到有效的監督和約束。

李維安（2002）認為，公司治理的目標不僅是股東利益的最大化，而且是要保證公司決策的科學性，從而保證公司各方面的利害相關者的利益最大化。同時，公司治理的目的不是相互制衡，至少最終目的不是制衡，而是保證公司科學決策的方式和途徑。

張敦力（2002）認為，“考察財務治理的對象，不難發現財務治理的目標是協調利益相關者之間的權責利關系，合理分配剩余索取權和控制權，以促使利益相關者利益最大化，為順利實現企業目標提供基礎。”

李秉祥、曹艷玲（2002）指出，考察財務治理的對象，不難發現財務治理的目標是協調利益相關者之間的權責利關系，合理分配剩余索取權和控制權，以促使利益相關者利益最大化，為順利實現企業目標提供基礎。

姚曉民、何存華（2003）認為，公司財務治理的目標是實現公司內部和外部利益相關者的信息對稱和利益制衡。他認為，財權的合理配置對實現公司治理目標起著至關重要的作用。由于存在信息不對稱問題，公司各利益相關者運用其財權的基本途徑是編制、呈報或審閱財務報表，因此，財務治理的實質就是對財務信息生成程序、生成質量和呈報機制等的規范，對公司各利益相關者財權的配置與再配置等。

衣龍新(2004)認為，財務治理目標最終從屬于財務總體目標，也是公司治理目標的具體財務表述。依據財務治理自身的特點，財務治理的目標是形成科學合理的財務治理體制、制度和行為規范。這些治理體制、制度和行為規范是對財務治理主體的直接約束，是財務治理體系要取得的最終運作成果，也是財務決策科學以及本金增值的根本保證。

4、財務治理內容主要觀點述評

黃菊波（2002）認為，財務治理結構是一個權利的配置問題，而財務治理的內容包括：投融資、股利政策；會計準則和會計制度的執行；財務報告的及時、準確與充分。

張敦力（2002）認為，財務治理是界定與協調各利益相關主體在財權流動和分割中所處地位和作用，最終實現各主體在財權上相互約束、相互制衡關系，促使企業提高資源配置效率和效果的公司治理。

程宏偉（2002）認為財務治理是財務治理主體對企業財力的統治和支配，即關于企業財權的安排，它決定財務運營的目標以及實現目標所采取的財務政策。

姚曉民（2003）認為公司財務治理是通過財權在利益相關者之間的不同配置，從而調整利益相關者在財務體制中的地位和作用，以提高公司治理效率的制度安排。

林鐘高、葉德剛（2003）認為財務治理是一組聯系各利益相關主體的正式的和非正式的制度安排和結構關系網絡，其根本目的在于試圖通過這種制度安排，以達到利益相關主體之間的權利、責任和利益均衡，實現效率和公平的合理統一。

饒曉秋（2003）認為，財務治理的實質是一種財務權限劃分，從而形成相互制衡關系的財務管理體制

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第五篇：中西方公司治理理論綜述

「內容提要」建立和完善公司治理結構，是國企公司化改革的核心所在，也是中國經濟研究領域的一個熱點和難點問題。在梳理與借鑒中西方公司治理理論基礎上，探討對我國公司制改革實踐的指導意義。

「關鍵詞」公司治理結構/股東治理模式/剩余索取權/人力資本所有者

中圖分類號F271

文獻標識碼A

文章編號1001-7348（2001）05-114-021

公司治理結構內涵

公司治理結構概念最早出現在經濟學文獻中的時間是80年代中期，迄今為止，國內外文獻中關于什么是公司治理，并沒有統一的解釋，從不同角度給出的定義歸納起來，可以分成以下幾類：

（1）制度安排學說

斯坦福大學教授錢穎一在他的《中國的公司治理結構改革和融資改革》一文中也說：“在經濟學家看來，公司治理結構是一套制度安排，用于支配若干在企業中有重大利害關系的團體-投資者、經理人員、職工之間的關系，并從這種聯盟中實現經濟利益。公司治理結構包括：①如何配置和行使控制權；②如何評價和監督董事會、經理人員和員工；③如何設計和實施激勵機制。一般而言，良好的公司治理結構利用這些制度安排和互補性質，并選擇一種結構來降低代理人成本。近期的研究大多集中于投資者（外部人）如何監督約束經理（內部人）。

中國經濟學者胡汝銀在他的《中國需要公司管治革命》一文中認為，公司管治（即公司治理結構）是董事和高級經理人員為了股東、職員、顧客、供應商及提供間接融資的金融機構的利益而管理和控制公司的一種制度和方法。

（2）組織結構學說

中國著名經濟學家吳敬璉在他的《現代公司與企業改革》一文中指出：“所謂公司治理結構，是指由所有者、革委會和高級執行人員即高級經理人員3者組成的一種組織結構。在這種組織結構中，上述3者形成一定的制衡關系。通過這一結構，所有者將自己的資產交由公司董事會托管；公司董事會是公司的最高決策機構，擁有對高級經理人員的聘用、獎懲以及解雇權；高級經理人員受雇于董事會，組成董事會領導下的執行機構（這實際上是標準的狹義的公司治理結構定義）。中國大部分經濟學者都持此種觀點，例如陳清泰在他的《建立現代企業制度是國有企業改革的方向》一文中認為現代公司治理結構就是形成這樣的機制：所有者通過法定形式進入企業行使職能，通過企業內的權力機構、決策機構、監督機構和執行機構，保障所有者對企業的最終控制權，形成所有者、經營者和勞動者之間的激勵和制衡機制，建立科學的領導體制、決策程序和責任制度，使3者的權利得到保障、行為受到約束。且此種觀點與十五屆四中全會黨的文件完全一致：《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中明確說明：公司法人治理結構是公司制的核心。要明確股東會、董事會、監督會和經理層的職責，形成各司其職、協調運轉，有效制衡的公司法人治理。所有者對企業擁有最終控制權。董事會要維護出資人權益，對股東會負責，董事會對公司的發展目標和重大經營活動作出決策，聘任經營者，并對經營者的業績進行考核和評價。發揮監事會對企業財務和董事、經營者行為的監督作用。

（3）控制決策學說

奧利弗。哈特在英國《經濟學雜志》上發表文章認為：“治理結構被看作一個決策機制，而這些決策在初始合約中沒有明確地設定。更確切地說，治理結構分配公司非人力資本的剩余控制權，即資產使用權如果在初始合約中沒有詳細設定的話，治理結構將決定其將如何使用。”

中國經濟學家張維迎在他的《企業理論與中國企業改革》一文中認為：有效的公司治理結構在于剩余索取權與剩余控制權應當盡可能地對應，既擁有剩余索取權和承擔風險的人應當擁有控制權；或者反之，擁有控制權風險的人承擔風險。

公司治理結構有多種定義，多種內涵，前文從不同角度給出了治理結構的不同表述。吸取西方公司治理理論的成果，結合我國實踐，概括起來說，公司治理結構是建立在出資者所有權與法人財產權分離的基礎上，企業內外部的股東會、董事會、監事會及經理層及其它利益相關者之間的權利制衡機制、激勵約束機制及市場機制的一種制度安排。具體來說，公司治理結構既是一種經濟關系、契約關系，又是一種權利的制衡機制。

2西方兩種治理模式分析：股東治理模式與利益相關者（或人力資本治理模式）治理模式

公司治理模式是用以處理不同利益集團即股東、債權人、管理人、員工和社區之間的利益格局關系，實現一定經濟目標的制度安排。關于公司治理模式爭論，在西方經久不衰，其核心就是“傳統的”、“股東治理模式”和“新興的”、“利益相關者治理模式”或者目標利益優先的問題。

按照股東治理模式，作為股東代理人-總經理（或董事會），必須以股東價值最大化作為企業經營的唯一目標和行為準則；而利益相關者理論認為，現代公司不僅歸股東所有，其他利益相關者實際上也為公司進行了投資（如員工進行了人力資本投資）。在考慮了相關者的利益以后，企業就形成了一個不可分割的整體。企業的經營目標就應該是企業整體價值最大化的多重經濟目標和社會目標，而不應該只是簡單化地以鳳東利益至上的單一目標。

經營目標之爭，其實質就是股東還是利益相關者是企業的所有者，即在企業的治理結構中誰擁有企業的最終決策權，誰承擔企業經營不善的損失與風險。這也就是企業理論上所討論的誰擁有企業，誰是企業經營的剩余控制和剩余索取的問題。

投入資本的股東，本身就具有這種特性，貨幣資本具有普遍性、穩定性和任意可分割性，因而具有承擔風險的能力。而相比之下利益相關者（以人力資本所有者為代表），有一些學者從知識經濟理論出發，認為依據人力資本正在成為財富創造核心動力的推理以及現實中人力資本作用和待遇不斷提高的種種現象來證明人力資本重要性和人力資本所有者擁有企業所有權的理由。用人力資本與其所有者的不可分離性向資本雇傭勞動提出質疑。

作者認為進入企業的各種要素：人力資本所有者與非人力資本所有者在理論上具有平等權利獲取和行使剩余控制權，但現實是人力資本所有者的先天特征：人的健康、體力、經驗、生產知識、技能和其他精神存量的所有權只能不可分地屬于其載體，這個載體必須是人，而且必須是活生生的個人。即人力資本與其所有者不可分離性導致人力資本所有者不具備承擔企業經營最終風險義務的能力。經濟學基本原理早已證明：天下沒有免費的午餐，沒有無義務的權利，權利與義務的對稱性表明人力資本所有者無法擁有剩余索取權和剩余控制權。理由如下：

首先，人力資本不具有抵押功能。人力資本與非人力資本一個很大的不同在于人力資本與其所有者的不可分離性。人力資本所有者將其人力資本投入到一個特定的行業或企業之后，其所作的承諾可信賴性遠比不上非人力資本所有者（股東）所作的承諾。因為非人力資本具有天生的抵押功能，而人力資本所有者在企業經營失敗時，人力資本所有者除有自身人力資本外別無他長，受現實法律制約，無法對人力資本所有者-活生生的個人，進行拍賣、轉換、變現或抵押，也就喪失了承擔企業經營風險的能力。

其次，人力資本專用性決定了其價值難以判斷。為特定交易或合約服務而投入的資產具有專用性。人力資本的專用性特征是指工作中有些人才具有某種專門技術、工作技巧或擁有某些特定的信息。人力資本專用性使得人力資本不能象非人力資本那樣可以在靜態下用貨幣加以度量，其價值隨時、空的變化，對不同人或企業來說不是唯一的，甚至大相徑庭。由于其價值最難以度量及受人才市場不完善的制約，很難顯示真實的人力資本價格。因此，價值量的不穩定也阻礙了人力資本所有者承擔企業風險的能力。

以上論述表明，非人力資本所有者-股東，是企業的所有者，而人力資本所有者，只能作為雇員。我們認為，企業是非人力資本所有者-股東的企業，股東擁有剩余收益權和剩余控制權，承擔經營的不確定性風險。而人力資本所有者一般情況下不承擔經營的邊際風險，收入也比較固定。因此，企業的經營目標就應該為非人力資本所有者-股東制定，就應該維護股東的利益。

誠然，股東利益至上會帶來非人力資本所有者—員工的失業，供應商的中斷等利益相關者的利益損失。但這些完全可以依靠法規和社會保障體系的健全來解決，而不應該在企業這個層次來探討。

3實踐指導意義

研究西方公司治理結構和模式，是為了更好地探索我國國企公司化改造的過程。從復雜的治理理論與多變的治理模式中，我們可以看出，求得一劑藥方，置之四海而皆準是不可能的。

首先，公司治理結構是競爭的市場機制實現外部（或間接）的控制與“三會四權”（或其他治理形式）權力制衡與約束實現內部（或直接）的有機整體。從現有文獻上看，國內大部分學者的研究側重于內部組織機構如何設置，權力如何配置，激勵與約束如何安排，而把競爭的外部市場，（如產品市場、經理人員市場、平均利潤率形成等）看成是配套改革，在作者看來，公司治理結構是內外部治理機制的有機組合，缺一不可，不能把外部治理機制的完善看成是配套措施而放置公司治理結構整體改革之外。

第二，在學習、借鑒西方公司治理結構之時，不能盲目照搬照抄，前蘇聯與東歐在轉軌時完全套用西方的作法，出現的問題是明顯的，損失是慘重的。一種制度的變遷，并不是一蹴而就的，特別是非正式制度的變遷，其潛在的改革成本是巨大的。所以，中國在設計公司治理模式的時候，一定得考慮到中國的國情，那種完全西化的“拿來主義”或“拼裝組合”的思想是要不得的。

第三，中國公司治理結構需要多種多樣的模式，不能搞一刀切。這不僅因為中國是一個大國，各地區、各行業有很大差異，而且因為在中國的環境下進行企業改革沒有先例可循，必須進行大范圍的試驗（中國的改革實踐也證明了這一點）。即使在資本主義經濟中也能看得到，不同國家之間和一國內的企業組織都非常不同，例如英美主要是股東治理模式，德日主要是利益相關者治理模式，且一國在不同時期，治理結構上也有變化。中國企業改革最危險的政策可能是推進一種特定的范式（由法律規定的、或領導人肯定的），并且是強制的。

最后，我國國企公司化改革，作者主張采用股東治理模式為好。一則股東治理模式以股東利益最大化為最高準則，以提高企業運營效率為手段，不應該在企業這一個層次上過多地考慮相關者（集團）的利益。其次，制度經濟學派認為股東治理模式產權清晰，易于決斷，交易成本較低，代理收益遠大于代理成本（相對于利益相關者治理模式而言）。最后這本身也符合我國的分配制度改革原則：效率優先，兼顧公平，即企業這一層次講效率，國民收入二次分配講公平。