第一篇：公共治理的理論與實踐

公共治理的理論與實踐：世紀之交的新浪潮

一.公共治理理論的興起：公共管理的新范式 二.公共治理實踐的展開：民主管理的新愿景 三.公共治理范式的傳播：中國公共管理的新世紀

一、公共治理理論的興起：公共管理的新范式

（一）公共管理的嶄新范式：公共治理理論的勃興

1.從20世紀的公共行政新浪潮到21世紀的公共治理新浪潮(1)1887年W·威爾遜發表《行政研究》，開始了20世紀工業化國家的公共行政新浪潮。其結果，通過“政治和行政二分”，一方面，針對立法權偏重的“國會政府”格局,健全了以總統制和文官制為基礎的現代行政體制；另一方面，在學術上也讓現代行政學研究從政治學中脫穎而出，成為20世紀的一門顯學。

(2)1989年世界銀行發布“治理危機”報告，開始了21世紀全球性的公共治理新浪潮。其現狀,Google英文檢索：governance達385,000,000條；百度中文檢索：治理有12,700,000條(06/3/5)。表現出全球性的治理熱潮和中文世界治理的興起。2.從“單一統治”到“多元共治”：治理的內涵的根本性改變（1）西文世界governance的簡要考察 governance源于古希臘文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操縱、統治，分別以governance指與其相應的方式，以government指與其相應的機構。

在現代民族國家的制度框架下，統治的主體是單一的、排他的，統治的方式是集中的、壟斷的。雖然現代政治實現了競爭性和多元化的民主制度建設，但是現代政府管理依然遵循陳舊的單

一、集權和壟斷的方式。

美國學者V.Ostrom從1960年代起，批判了單中心、集權化的官僚行政管理,并以復合共和制為基礎,論證了多中心治理的新模式。1990年代,這種多元共治的模式得到廣泛認同,導致遍及世界的從公司、社區、城市、區域到全球的治理浪潮。Governance的內涵就此發生了從“單一統治”到“多元共治”的根本轉變。

（2）中文世界“治理”的簡要考察

上古漢語一般為單音節詞，把治和理分別使用。治，用作統治、整治、秩序化、安定之義。中古后，雙音節詞漸興，治與理合用為治理，意即通過統治和管理使社會秩序化而安定。如張居正《答耿楚侗書》：“治理之道，莫要于安民”。可見，中文“治理”和西文governance的傳統含義大致相同。

2000年俞可平等介紹和研究治理問題，“治理”的詞義才發生從政府“單一統治”而轉向社會“共同治理”的變化。

（3）治道、管制、管治、治理，還是共治：關于governance漢語譯名的討論

目前，governance的中文對譯情況有些混亂，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等幾種譯名。

較早有劉軍寧、毛壽龍的“治道”之譯，這個對譯與governance偏于方法的字面意義相合，但除了在有形上傳統的政治學界有人使用外，未能在應用主導的行政學界得到推廣。

同期有城市規劃管理學界受港臺同行的影響，對governance使用“管制”的中譯。但“管制”一詞在大陸被用作僅比“專政”輕一級的嚴酷監管之義，與governance的新義截然相反，造成極大的誤會。后來又將“管制”調整為“管治”。governance最普泛使用的對譯是“治理”，但由于“治理”往往與政府單方面管理相混，比如常見的“政府治理”就是如此，我們認為“治理”的對譯不能從這種含混中區隔出governance的嶄新內涵。建議以governance多元互動共同治理的內涵為準，用“共治”這個中文詞來對譯governance。

3.政治民主分權和行政壟斷集權：現代行政的根本困境

西方發達國家在19世紀基本完成現代國家憲政制度的建設，實現了政治控制的分權化和政治選舉的競爭化。但是，在行政執行和管理上，卻走向一個相反的道路：行政的單一集權和排他壟斷。

盡管W.威爾遜出于行政效率的提升和行政執行的穩定將行政從政治中分離出來，推動了行政管理以及行政學的獨立發展，在政黨分肥和國會偏重的格局中通過文官制度和總統制度的建設提升了行政權，從而平衡了三權分立體制，但威爾遜力圖避免的德法傳統的行政集權模式對美國民主憲政政體的侵害，從前門被拋棄之后，又從后門鉆了進來。以至于1948年沃爾多有“行政國家”之嘆，1971年奧斯特羅姆有“威爾遜范式”之譏。

現代行政的根本困境：壟斷集權的行政方式和民主分權的政治制度的分歧，由此尖銳地展示出來。

4.共和憲政與公共治理：公共管理的范式創新

公共治理新范式是在接續著民主共和的政治體制，揚棄了集權壟斷的官僚弊病的基礎上，進行改革和創新的。公共管理的關鍵詞從government偏重管理機構,到 governance偏重管理方法，實現了管理重心的轉移和突破。

公共治理范式沒有在先建立制度性構架的艱難煩瑣的立法爭吵中耗費時間，而是以逐漸成熟強大起來的公民社會為基礎，以公民組織增強公共責任和參與公共管理的方式為契機，在地方公共事務中與政府方式和市場方式形成協調互動，完成了公共管理范式的革新。Public governance以其“政府-社會-市場”的多元治理結構和互動治理方式，成為超越和替代public administration的一元管理范式和public management的二元管理范式的新一代多元管理范式，以解決行政壟斷集權與政治民主分權的深刻矛盾，實現行政和管理的民主化。

（二）公共管理方式的運用與探索：從政府集中管理到社會共同治理

1．一元范式：從“政府壟斷”的一元結構到“政府失靈”和“市場化改革”

傳統的公共管理范式是政府壟斷的集權式管理，政府是唯一的法定的權威管理主體。從控制社會暴力來看，政府的這種排他性是需要的，否則社會將會因為陷入叢林式的暴力對抗而瓦解。但是，將政府對暴力的排他式壟斷擴張為對其他社會管理方式的壟斷，并將這種壟斷式的管理捆綁在暴力上使之成為全面的強制性管理，就使政府成為令人窒息的“利維坦”。

單一壟斷管理的政府可能做好事，如“福利政府”的社會保障；但壟斷的政府也會做壞事，如柬埔寨波爾布特政權所為；并且專權的政府做好事，也會因其無限制的方式導致巨額財政赤字，造成運轉不可持續的“政府失靈”，如北歐福利政府。

于是，壟斷政府的失敗使其開始放權搞活，一元范式要尋求突破，探索第二條道路——市場化方式。

2．二元范式：從“政府-市場”的二元結構到“市場失靈”和“第三條道路” 干預型和福利型政府的失效,導致西方國家采用市場化的方式來拯救政府,構成“政府-市場”型二元模式。政府范圍和作用縮減,讓出原來的壟斷領域,從全能型變成有限效能型；政府瘦身讓政府也感到好處——運轉更靈活了。市場化方式為降低政府成本提高政府效率的確起到明顯作用。“政府-市場”二元結構中政府和市場各有邊界和定位,各自發揮功能取長補短,形成平衡格局。

但這種平衡格局在市場的強勢邏輯下很容易被打破。市場的威力開始被神化,正如政府的威力曾經被神化一樣。市場有效的邏輯被偷換為市場全能的邏輯。市場化手段變成政府的目標。政府再造,造出一個“企業化政府”。政府按公司方式操作,為利潤服務,賠本的買賣不做,只同有錢人打交道,見窮人就躲。公正毀棄,效率雷鳴。“政府-市場” 二元結構結果倒退為市場的一元構成。

市場能力極化的同時就折射出市場的失效。私有化的公共交通公司因壓低成本省掉安全保障而事故頻發；市場運作的公立醫院將付不起醫療費的病患拒之門外，導致公共醫療狀況和醫患關系嚴重惡化??市場方式失效了。

3．三元范式：從市民社會的多元結構到“社會失靈”和“政府-公民社會-市場”的多元共治(1)社會自主治理和治理失靈的診斷

二元結構的不穩定性將導致一元模式復位,但也引出“第三種因素”。政府失靈找市場,市場失靈找什么？再找政府？顯然將落入循環陷阱。但也可走第三條道路——從公民社會尋找出路。

公民社會是復雜的多元的,公民社會自主治理的方式，有時是有效的，有時又效果較差，或者因為爭執不休難有共識，或者因為權威不夠難以實施，因而社會自主治理也往往失靈。

“社會失靈”還有別的路嗎？對此，關鍵不在找出路，而在找出政府失靈、市場失靈和社會失靈的總病根。

我們發現,單一化既是上述管理模式的總特征也是導致它們失靈的總病根。很明顯，面對現代多元社會越來越復雜的公共事務，采用單一化的方式實施公共管理，都是難以奏效的。因而，救治這種單一化管理失靈的基本方式，就是祛除單一化的管理方式，走向多元社會的多元共治。

(2)“政府-市場-公民社會”的多元共治體系

這個“政府-市場-公民社會”的多元共治體系，就是整合政府、市場和公民社會的多種元素實現多元互動協調共治。

這個多元共治的模式,是結合了奧斯特羅姆的多中心治理理論，又避免其自主治理在解決公共事務上的不足；整合了“政府-市場”型新公共管理的合理內容，又注入公民社會治理的民主內涵；并利用制度分析理論國家-市場-社會的分析框架，吸收各種民主行政民主管理的思想和羅茲、薩拉蒙的網絡治理理論，使之綜合系統化而形成的。

這個共治系統通過共同參與、多元互動、有機協調，既避免單一方式的局限，又發揮各自的優勢，將政府的權威，市場的靈活，社會的共識有機合成，形成多元共治的良好治理。

（三）公共管理理論的概括與創新：從官僚制行政到民主制行政

1.公共管理理論的概括和演進

（1）政府專權的傳統行政管理理論：霍布斯-威爾遜-韋伯范式和威權主義(一元論范式)（2）政府和市場協調的新公共管理理論：撒切爾-里根-奧斯本企業型政府范式和自由主義(二元論范式)（3）政府-公民社會-市場互動的多中心治理理論：麥迪遜-托克維爾-奧斯特羅姆范式和聯邦/共和主義(三元論范式)2．公共治理理論的主要代表

1）奧斯特羅姆夫婦的多中心自主治理理論 1973年《美國公共行政的思想危機》，批判官僚制行政理論，倡導民主制行政理論，1984《美國地方政府》：“治理原則”、“都市區治理”“自主治理”、“治理模式”、“地方治理體系”等。1991《美國聯邦主義的意蘊：建立一個自主治理的社會》：“多中心體制”。他們所在的印第安納大學公共政策中心成為公共治理研究和實踐的一個策源地。2）帕特南的公民社會治理理論

哈佛大學肯尼迪政府學院講座教授，代表作：《使民主運轉起來》（1992）、《獨自打保齡球：美國社會資本的衰減》（2000），強調公民社會對民主的基礎作用 3)薩拉蒙的第三部門治理理論 霍普金斯大學教授，公民社會與第三部門專家，代表作《全球公民社會》（1999）4）斯托克的地方治理理論

英國曼徹斯特大學教授,地方治理專家,代表作: 《英國地方治理的新政治》 2000；《英國地方治理的新管理》 2000 5）羅西瑙的全球社會治理理論

霍普金斯大學教授，國際政治學家，全球治理專家，代表作：《沒有政府的治理》（1992）。3．公共治理理論的相關理論（1）公共選擇和制度分析理論

（2）多元民主、參與民主和協商民主理論（3）公民社會、共同愿景和社群主義理論（4）公共領域、第三部門和社會資本理論

二、公共治理實踐的展開：民主管理的新愿景

（一）公共治理是人類管理領域的范式革命：國際間治理模式的全面拓展

1.從領域上展現為：從公司治理到社區治理、城市治理、地方治理、再到全球治理。2.從特征上體現為：從政府主導的治理，到政府參與的治理，再到沒有政府的治理。3.從本質上歸結為：成熟的公民社會開始擯棄舊的單一官僚制管理，將民主政治延伸到民主管理，走向多元民主制的公共治理的新愿景。

(二)公司治理：現代公司運作的一種方式，核心是通過董事與股東參與，保證決策的有效性。

（三）社區治理：一種廣泛參與的由共同的目標支持的社區公共事務方面的活動或管理機制。四個原則：1.規模原則2.民主原則3.責任原則4.理性原則

（四）城市治理

采用某種機制，建立一種整合的政府或專門的機構和委員會，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與的基礎上，所進行的一種解決城市問題的治理過程。? 三個特點：地方分權、伙伴制與多重治理、注重決策過程和地方導向 ? 四種模式：市場模式、參與模式、靈活政府模式、非管制型政府模式

（五）地方治理

在一定貼近公民生活的多層次復合地域空間內，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的改革與發展過程。

四個內容：1.地方分權化2.地方政府重組3.地方公民參與4.目標績效導向

（六）全球治理

詹姆斯 N．羅西瑙（James N．Rosenau）把它定義為：“在國際政治領域中，一系列活動領域里的管理機制”。

全球治理委員會把它定義為“各種公共的或私人的個人和機構管理全球共同事務的諸多方式的總和。其核心是公共精神的構建”。

包括：1.國際組織治理2.國際間國家合作治理 3.全球公民治理

三、公共治理范式的傳播：中國公共管理的新世紀

夯實中國公共治理的現實基礎，建設新世紀的社會主義政治文明。

（一）民主憲政建設

（二）效能政府建設

（三）市場經濟建設

（四）公民社會建設

第二篇：公共支出績效審計理論與實踐探討

在我國經濟不斷發展和行政改革步伐加快的趨勢下，實施政府績效審計是評價公共資源是否得到有效配置、考核政府績效的重要手段。公共支出績效審計作為財政資金效益審計的重要組成部分，是新時期審計工作的制度創新，也是改進和強化政府審計監督職能，提高公共財政審計水平的重要內容。

一、公共支出績效審計的理論評述

（一）公共支出績效審計的含義

我國的公共支出一般是指政府為了完成其職能，用以滿足公共需要的財政資金支付，既包括國有資產又包括公共財政支出?，F階段我國主要將公共支出績效審計作為政府效益審計的一個子部分，即審計機關在對財政預算單位的財務支出及其經濟活動的真實性、合法性的基礎上，對其履行政府職能所使用資源配置的經濟性、效率性、效果性進行分析、監督和評價，并提出審計建議的專項審計活動。

（二）我國績效審計理論研究現狀

相對于國外政府績效審計理論研究迅速發展，并形成較完整的理論體系的現狀，在國內，公共支出績效審計理論在近年才逐漸豐富起來，如《公共財政框架中的財政監督》(李武好等, 2002)，《財政支出經濟分析》(楊芳丹, 2001)，雖然研究了公共支出績效評價問題，但卻未涉及審計機關在績效審計中的地位和作用。

二、開展公共支出績效審計實踐的可行性分析

（一）政治環境支持

隨著社會民主法制的建立健全、公民民主意識的不斷提高，政府行政改革深化以及公共財政體制日趨完善?！秾徲嬍?006至2010年審計工作發展規劃》將“全面推進效益審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設資源節約型和環境友好型社會。”作為今后政府審計的主要目標，提供了必要的政策保證。

（二）經濟環境支持

改革開放以來，我國經濟持續快速發展，國有企業改革取得可喜成果，但是政企分開并未完全到位。財政支出規模龐大，支出內容龐雜，公眾越來越關注公共部門使用資金的效益、效率狀況，建立廉潔高效的政府觀念深入人心。

（三）法律環境支持

1995年1月1日實施的《中華人民共和國審計法》第二條規定，“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門財政收支、國有金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照法規規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。審計機關對前款所列財政收支或財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督?！?006年6月1日實施修訂后的《中華人民共和國審計法》增加了“提高財政資金使用效益”的立法目的。同時，不少地方政府也通過立法的形式明確了績效審計的法律地位。

（四）科學技術環境支持

我國的信息產業發展迅猛，從而加快了計算機審計的建設步伐。審計工作由傳統的手工查賬向計算機審計轉變。財務軟件、審計軟件、管理軟件相結合開展審計，因而減輕了審計人員的工作負擔，提高了審計效率，使更多審計資源可以投入到績效審計領域內。

（五）實踐性支持

近年來, 審計署和一些地方審計機關從事的公共支出績效審計運行實踐為接下來建立行之有效的審計模式提供了可以借鑒總結的經驗。如深圳市審計局自2002年至2006年開創性地進行公共支出項目和公共部門的績效審計,廣泛涉及財政資金分配、使用的各個領域，得到了很好效果。我國開展績效審計，尤其是公共支出績效審計不僅是可行的，也是非進行不可的。

三、公共支出績效審計在我國的實踐狀況分析

（一）我國現行公共財政體制不健全

目前我國的績效預算制度還處于探索階段，還存在預算內容不完整、預算編制數據粗糙、預算透明度不高等缺陷。公共財政體系不完善，使得審計重點仍停留在真實性、合法性上，占用大量審計資源，阻礙公共支出績效審計的全面開展。

（二）現行的績效審計體制尚不完善

目前在我國審計機關最先開展績效審計的是與財政、財務收支的資金使用、分配、管理中存在的合法性、真實性有關的問題。公共支出側重于合規性審計，忽視其原定目標和效益效果。開展項目績效審計時常忽視結合經濟、政策和自然環境進行宏觀因素分析，忽視項目對整個社會經濟運行的影響。審計范圍還沒有涵蓋所有公共部門的財力、人力、物力、時間資源使用情況的經濟性、效率性、效果性。審計范圍覆蓋面窄，審計內容不全面。

（三）審計缺乏法律制度保障

依法審計是審計的基本原則，目前政府公共部門的支出績效審計在制度建設上還是空白，《審計法》只規定對“財政收支或財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”，沒有具體的條文內容，也沒有對公共支出績效審計設置一些具體

規范和操作指南和審計評價指標，審計人員還沒有一個公認可接受的適用于各種情況的審計標準可供利用。

四、如何建立適用于我國的績效審計模式

（一）合理選擇審計項目

在審計資源有限的條件下開展公共支出績效審計，關鍵是選擇具有代表性、重要性的審計項目。在選擇審計項目時應選擇財政投入大、政府和社

會關注程度高的熱點問題。審計機關開展項目審計時應當量力而行，即對項目展開可行性分析，考慮審計難度、審計成本、審計資源及審計風險等相關因素。

（二）明確績效審計目標

績效審計強調一個組織在資源配置和利用上的經濟性、效率性和效果性。公共部門不同于企業，其效益可劃分為社會效益和經濟效益。經濟效益體現為：公共資金投入的經濟性、產出的效果性、資金使用的節約性、資源利用的合理性、管理的科學性，以及潛在經濟效益，某項活動或項目的展開未來會為社會創造財富的多少。社會效益主要包括：公共部門經濟、管理活動對全社會運行所產生的長遠影響，如生態效益、環境效益等。

（三）確保審計內容的完整性

公共資金流經的各個環節上都存在著績效問題，因而績效審計應當覆蓋資金運行的各部門、各項目、各環節。一般說來，審計的內容主要包括：支出項目決策的可行性評價、社會、經濟、公共服務等方面的績效情況、政府的行政效率以及公共項目和政策能否有效實施。在分別審計投入和產出的基礎上才能進一步展開資金使用效益效果的評價。

（四）運用綜合性審計方法

績效審計除運用財務審計中的審閱法、觀察法、順查法、逆查法等技術方法外，還應運用問卷調查、統計分析和經濟分析技術，綜合分析資金使用、資金管理及項目運作等情況。根據具體情況選用合適的審計的技術方法，如成本效益分析法、橫向比較分析法、最低費用選擇法、財務分析法等，客觀評價了被審項目的公共資源使用的效果，還反映了管理體制的缺陷與漏洞。

（五）建立科學合理的評價指標體系

開展績效審計時必須全面、系統、宏觀看問題，既要關注直接的經濟效益，又要關注環保、生態、社會效益；既要重視反映短期績效指標，又要重視反映長期績效指標；既要堅持定性分析，又要堅持定量分析；既要重視指標的特殊性，又要兼顧與法律、政策、標準的互補性；既要運用總量評價，也要結合比率評價。審計過程中應注意結合宏觀環境、客觀情況、歷史條件和實際情況進行評價，將有關指標結合國家經濟政策、財政政策、貨幣政策等因素進行動態、綜合、橫向比較評價。

（六）積極促進政府管理水平的提高

績效審計歸根到底還是對政府經濟職能履行情況的監督。我國的政府正在進行職能轉變，在這個轉變的同時也伴隨著管理水平的提高。同時，審計機關也應通過自己的工作積極推動政府管理水平的提高。如通過對政府活動進行評估，評價決策的科學性，管理所存在的缺陷，從而促進政府改善管理；通過對公共部門單位的審計，為政府確定相關單位的責任目標提供基礎，促進政府部門和公共單位責任問責機制的建立。

第三篇：治理理論

陳振明版《公共管理學》之治理理論

第一節 治理理論

20世紀90年代以來，治理及善治概念日益成為公共管理的核心概念，治理理論是在西方學術界日漸崛起的顯學，而合作網絡途徑則是其在90年代中后期的新進展。本節將主要從合作網絡途徑的角度，探討作為公共管理的治理理論。

一、治理理論的實踐基礎

自從有了人類社會，就有了處理群體生活的組織活動，就有了解決合作事務的具體實踐。公共管理就是這樣一種實踐活動，它的歷史可以追溯到史前國家產生以前。

早在國家產生前，原始人就以氏族、部落和部落聯盟為單位管理集體生產和共同防衛等事務。這是公共管理在人類歷史上的原始形態。

步入階級社會后，國家和政府成了管理公共事務的主要組織方式。國家除了要履行政治統治只能，還要履行社會管理職能，以維持社會生產和生活的秩序。在傳統的農業社會里，由于社會生產力水平低，公共事務少且目標單一，國家的公共管理只能帶有鮮明的政治色彩，從根本上服務于統治階級的共同意志和長遠利益。同時，國家的公共管理職能也反映了社會的共同利益，對緩和社會矛盾和階級沖突具有重要的作用。正如恩格斯所說的：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治只有在它執行了它的這種社會職能時才能維持下去?！?/p>

隨著農業社會向工業社會的過渡，尤其是近代資本主義社會的發展，國家公共管理的范圍日趨擴展，規模不斷擴大，大量社會事務被納入政府議程，公共管理逐漸淡化階級通知的色彩，進而獲得了相對政治通知的獨立性。19世紀末20世紀初，為了適應公共管理的這種發展趨勢，行政力迅速擴張，大量介入國家和社會事務，出現了行政國家現象。建立在政治——行政二分法基礎上的官僚行政成為這一時期管理公共事務組織工具。它將社會生活的方方面面納入到官僚組織的管理范圍，隨著公共事務的增多，政府的管理只能隨之增加，政府規模隨之膨脹，大政府時代也就到來了。20世紀70年代的福利國家是官僚行政鼎盛時期的重要標志。

20世紀70年代末，一場質疑官僚行政有效性的運動在西方各國蔓延開來，各國開始重新調整國家和社會、政府與市場的邊界，關注國家的競爭力，政府的合法性和公共部門對公眾的回應能力，更少的政府，更多的治理成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提倡民營化，主張將市場機制引入公共服務，采用工商業的管理方式治理公共事務，重塑政府。進入90年代后，全球化和分權化的社會趨勢極大地改變了公共管理的生態環境，社會關系日益復雜多變，相互依存的程度不斷加深，范圍不斷擴展，政府、工商界和市民社會之間的 1 合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素。

在這種背景下，片面依靠市場競爭機制來改造公共管理的做法捉襟見肘。合作網絡應運而生，開始成為治理公共事務的重要形式。在網絡中，各種行動者通力合作，共同應對全球化和分權化提出的挑戰，一起處理共同關注的社會問題，使公共管理開始成為真正的社會聯合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。公共管理因而是種網絡管理?！弊鳛橐环N新型的治理模式，合作網絡為處理公共事務引入了新的機制，也為提升集體行動的能力提供了新的途徑。

二、治理理論的研究途徑

英文中的governance源于拉丁文的gubenare，有掌舵的、導航的意思，常被用來指稱有關指導（guiding）的活動，組織引導（steer）自身的過程。在漢語中，governance被譯成治理，最早出現在市政學中，用來研究如何有效地解決城市和地方上的種種問題。自20世紀90年代以來，這一概念不再局限于政治學領域，而是被廣泛地應用與經濟社會領域。

有關治理的研究是近年來社會科學的關注焦點，今天的國際多邊、雙邊機構和學術團體以及民間志愿組織敢于發展問題的出版物很難有不以它為常用詞匯的。世界銀行1992的報告就以《治理與發展》為標題；經濟合作與發展組織1996年業以《轉變中的治理》為題總結經合國家的治理變革；《國際社會科學》雜志（英文版）1998年專門刊發了一期探討治理的文章。在學術研究中，也已出現一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·羅西瑙的《沒有政府的治理——世界政治中的秩序和變革》、R·羅茨的《新治理：沒有政府的統治》、蓋伊·彼得斯的《治理的未來：四種出現的模式》、吉爾斯·佩奎特的《通過社會學習的治理》和沃爾特·基克等人的《管理復雜網絡：公共部門的行動戰略》等等。在公共管理領域，治理一詞也逐漸獲得話語霸權，在很多地方取代了公共行政和政府管理。

然而，由于分析角度和對象的不同，學者們對治理的內涵有著不同的理解，在定義上遠未能達成一致的看法。在R·羅茨看來，治理可用于指代任何活動的協調方式，至少有六種不同的永福：作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會——控制系統的治理和作為自組織網絡的治理，實際上這表明了龐雜的治理理論體系有著不同的研究途徑。

1、政府管理的途徑

這一途徑將治理等同與政府管理，側重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括最小國家愛的治理、新公共管理和善治等用法。

新公共管理是對20世紀70年代末80年代初以來西方政府改革運動的總結，被許多學者和政府官員視為政府治理的新模式。隨著西方各國由工業化社會向后工業化社會的轉變，2 官僚科層制這一傳統行政模式的有效性大打折扣，變得機構林立，創新乏力，難于適應迅速變化、不穩定的社會環境，甚至日益成為社會經濟進一步發展的障礙。一場質疑官僚行政有效性、以追求三E為目標的改革運動在西方國家的公共管理部門迅速蔓延開來，大有成為一種國際性潮流的趨勢。盡管西方各國政府改革的動因、議程、戰略、策略以及改革的范圍、規模、力度有所不同，但都具有一個相似的基本取向，那就是以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義或新公共管理綱領。

著名的公共管理學家胡德將新公共管理的主要內容概括為“（1）即時的職業化管理。讓管理者進行管理并承擔起責任。（2）明確的管理目標和績效評估。（3）強調產出控制。用項目預算和戰略管理取代傳統的預算管理。（4）實行部門分權，破除部門之間的藩籬，建立網絡型組織。（5）引入市場競爭機制。（6）強調運用私營部門的管理風格和方法。不難看出，新公共管理以經紀人為行為假設，以市場化和管理主義為政策取向，強調結果導向和顧客導向，關注公共管理部門的微觀經濟問題，是新自由主義在國家問題上的表現。

1989年，世界銀行用治理危機來概括非洲國家在現代化進程中面臨的主要問題。在世界銀行看來，治理等同于單個國家的可統治性，指的是為了發展而在一個國家的經濟和社會資源的管理中運用權力的方式。非洲國家由于缺乏必須的法律制度和權力規范，無法為處理公共事務提供一個可靠而透明的框架而面臨著發展的危機。最近，世界銀行又提出善治的口號，合法、效率、負責、透明、開放構成的善治的基本要素，成為規范政治權力的根本要求。

在新自由主義者看來，善治與新公共管理是聯系在一起的。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際經濟組織在開展資金扶助、貧困開發等國際援助項目時，均要求欠發展中國家和發展中國家按照善治標準進行變革，采用由它們提出的效率主張，如財政緊縮、鼓勵競爭、市場化、私有化、分權和發展非政府組織。這種將政治和行政因素納入發展事業的做法有其合理之處和現實意義。因為發展史全方位的、系統的，考慮與經濟社會現代化相關的政治行政問題，才能實現政治與經濟的良性互動，實現社會的協調發展。問題在于國際經濟組織能否對癥下藥，能否避開意識形態的考慮來思考發展所需的政治條件。欠發展中國家和發展中國家大多認為，國際經濟組織開出的藥方不符合他們的社會、歷史和文化情景，忽視了對其面臨的棘手問題的具體分析，尤其是對社群沖突、官僚機構不發達、國際貿易與技術依附等重大問題的關注；善治只不過是發達國家經新自由主義意識形態強加于人的婉轉做法，是西方國家將發展模式（尤其是政治制度）全球化的理論工具；在國際政治經濟秩序不平等的環境中，善治塑造了一個市場萬能的神話。

20世紀90年代中后期，國內學者也開始從政府管理的角度關注智力理論。

最早一邊有關治理的文章出現在劉軍寧等主編的《公共論叢：市場邏輯與國家概念》中。智賢先生在《Governance：現代治道新概念》中將governance翻譯成治道，認為治道是關于治理公共事務的道理、方法和邏輯，是對市場經濟條件下國家管理經濟職能提出的基本要求，主要涉及運用公共權力的方式，旨在提高發展中國家管理公共事務的效能，駕馭經濟發展的能力。撇開翻譯上的差異，不難看出，當時國內學者對治理的理解源自世界銀行等國際經濟組織對善治的用法，治理被等同于明確政府在現代市場經濟中的角色，改革公共部門的管理，建立可預知的法律框架，健全責任制度和規范公共權力等。徐勇先生進一步發揮，認為治理不僅設計公共權力的運作，而且設計權力的配置，是統治者或管理者通過公共權力的配置和運作，管理公共事務，以支配、影響和調控社會。

在《西方政府的治道變革》中，毛壽龍先生也將governance翻譯成治道，認為治道是在市場經濟條件下政府如何界定自己的角色，如何運用市場方法管理公共事務的道理。治道變革指的是西方政府如何適應市場經濟有效運行的需要來界定自己的角色，進行市場化變革，并把市場制度的基本觀念引進公共領域，建設開放而有效的公共領域。大體上，毛壽龍先生采用了治道的新公共管理的用法，強調了企業經營技巧及市場翱翔的激勵機制和公共管理中的運用。

2、公民社會的途徑

與將治理等同于政府管理的用法不同，在公民社會途徑看來，治理是公民社會的自組織網絡，是公民社會部門（或第三部門）在自主追求共同利益的過程中創造的秩序，在公共池塘資源管理、攝取服務與發展、同業協會和跨國性的問題網絡中普遍存在。埃利諾·奧斯特羅姆通過對大量案例的分析證實了一群相互依賴的當事人在管理公共池塘資源時的確可以建構自己的網絡，把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。

公民社會的自組織網絡是一種沒有政府的統治，是獨立于國家體制之外、有個人組成的多元且自主的領域。在東歐，這一領域被認為是一度被國家剝奪的而現在正力爭重新創造的東西：即一個自治的社團網絡，它獨立與國家之外，在共同關心的事務中將市民聯合起來，并通過他們的存在本身或行動，對公共政策產生影響。在西方國家，這一領域具有更寬泛的意義，被視為是由資源追求公共利益的個體、群體和組織組成的公共空間，涉及NGOS、自愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織的社會運動等第三部門，即萊斯特·薩拉蒙等人所說的公民社會部門。他們認為，大量的公民社會組織是20世紀最偉大的社會創新，自治、自愿、私人、非利潤分配是公民社會部門的基本特征。

可見，在這一途徑看來，自治的公民社會是共同利益的自愿組合，通過不受國家支配 4 的公民團體和民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設、自我協調、自我聯系、自我整合和自我滿足，從而形成一個制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領域；組織成員也完全可以在這一領域中通過公共討論和公共對話，自主地治理生活領域中的公共事務。這既是保護公民權利、促進社會參與的途徑，也是制衡政治權力、防止國家威脅的機制。正如羅伯特·達爾所強調的，相對獨立的自治組織或社團有助于防止政府通過等級制對公民實行單項控制，這是實施民主制度的先決條件和必然結果。

自組織的網絡主要從公民社會部門的角度來分析治理，將治理看成是橫向聯合的公民參與網絡，是一種社會中心論的治理觀。但由于它將國家視為一種潛在的威脅，有將國家邊緣化的傾向，所以也受到了很多學者的批判。這些學者明確反對將國家和公民社會對立起來的觀點，認為在解決集體問題和提供公共產品方面，公民社會和國家可以相互補充，形成良好的合作關系，公民社會的組織利益可以融合進國家的決策結構中。

近來，中國學者俞可平先生也開始從公民社會部門的角度來關注治理理論，認為有民間組織獨自行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理······治理和善治的本質特征是公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理······公民社會的發展必然直接地或間接地影響治理的變遷。不難看出，俞可平先生以公民社會部門為分析中心，不僅將自治的民間組織視為對政府行為強有力的外部制約，而且將民間組織看做是溝通政府與公民的重要橋梁，影響政府決策和改革的重要因素。這種發展了的公民社會途徑已經接近與下面所定義的治理的本質屬性了。

3、合作網絡的途徑

這一途徑則試圖在網絡管理的框架內整合上述兩種研究途徑。它認為，20世紀90年代以來，私營部門、第三部門以及各種社會運動出現在管理公共事務的大舞臺上，這些非政府部門與政府部門聯結起相互依存的合作關系（即網絡關系），就共同關心的問題采取著集體行動。因此，治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統。一方面，它繼承自組織網絡的主要觀點，將治理看做相互依存狀態下的管理，將公民社會部門看做治理的主體，并用它來解釋公司部門分享權力、合作治理的新型關系，從而脫離了社會中心論的窠臼，確立了多中心的公共行政體系論。另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點，承認一個負責、高效、法治的政府對治理的重要意義，認同掌舵而非劃槳等新公共管理的思想精華，并認為在網絡中，政府與其他主體是平等的關系，需要通過對話、建立伙伴關系和借助其他主體的資源來實現依靠自身無法實現的目標。這就在公共管理中建立了新的工具箱，而不僅僅是市場競爭機制和工商企業的管理方法。

可見，合作網絡途徑綜合考慮了政府層面和非政府有關治理的用法，用它來描繪相互 5 依存時代公共管理的新模式，對當代公共管理的環境變遷及其發展趨勢具有很強的解釋能力，所以日益得到學者們、官員們、國際組織和其他社會團體的承認，大有成為主導范式的趨勢。全球治理委員會也認為：治理是或公或私的個人和季后管理共同事務的諸多方式的總和。它是相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。本書主要從這一角度來理解治理，并展開對治理理論和時間的分析。

我們認為，治理就是對合作網絡的管理，又可稱為網絡管理或網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。對政府部門而言，治理就是從統治到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被排斥到主動參與的變化。這是一種以公共利益為目標的社會合作過程——國家在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用。由于該途徑強調，多中心的公共行動者通過制度花的合作機制，可以相互調適目標，共同解決沖突，增進彼此的利益。所以，從這一意義上講，治理實質上是一種合作管理。

這一概念也表明，治理與統治追求的目標相同，都需要借助公共權力維持社會秩序和處理公共事務，以促進公共利益的最大化；但二者在實現公共利益的過程上又具有明顯的區別，表現在：（1）管理的主體不同。統治是政府壟斷公共事務管理的活動，而治理是政府、企業、社會團體和個人等公共行動者共同處理公共事務的活動。（2）管理的客體不同。與統治相比，治理的對象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外（與統治一樣），還要解決涉及人群較少的集體事務（如公共池塘資源）。（3）管理的機制不同。統治主要依靠政府的權威，有科層官僚制組織對公共事務進行自上而下、單向度的管理；治理則依靠網絡的權威，由公共行動者在互動過程中運動非強制性權力進行協作。統治的機制是控制、治理的機制是信任。（4）管理的手段不同。統治的手段主要是強制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是軍事手段；治理則開發出了新的管理工具，如合同外包、內部市場、公共哲學、政策社區等。（5）管理的重點不同。統治以滿足統治階級的整體利益為出發點，強調國家的作用，官僚組織的能力；而治理以滿足公民的需求為出發點，強調國家和社會、政府與市場、私域與公域的合作?？梢灶A見，隨著歷史的發展，統治將隨著國家的消亡而消亡，而治理將成為自由人的聯合體中管理共同事務的社會協調模式。

在治理的諸多用法中，只有網絡治理才有新的特征。這些新特征突出地表現在以下幾個方面：

（1）多中心的公共行動體系。合作網絡途徑認為，我們生活在一個相互依賴的環境中，沒有哪個機構擁有充足的資源和只是可以獨自解決所有的問題；在解決公共事務時，相互依 6 賴的行政者通過交換管理，共享知識，談判目標，采取著有效的集體行動。的確，在公共管理領域，并非只有政府一個主體，私營部門、志愿團體、社區互助組織和各種社會運動蓬勃發展，在社會經濟領域內積極活動，并依靠自身的資源參與解決公共問題。公共管理已經成為由政府部門、私營部門、第三部門和公民個人等參與者組成的公共行動體系。在這一過程中，各種主體相互依賴，網絡治理因此成為公共管理在相互依賴下的表現······是在現存的跨組織關系網絡中，針對特定問題協調目標與偏好各異的行動者的策略的活動。正如格里·斯托克所說的：治理指公私機構和自愿社團的相互依存。行動者之間的相互依存關系體現在制度、組織、物質、信息、人力資源和時空環境等多個方面。

（2）反思理性的復雜人。這是合作網絡途徑的行為假設。它認為，公共行動者在不確定的社會條件下，不可能獲得有關公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性地進行選擇；而且，行為主體有著復雜的動機，既有逐利的一面，也有追求社會效用（包括公共利益）的一面；既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行動者能夠通過不斷的對話交流信息，能克服有限理性的先天不足；能夠通過各種形式的合作，將行動者所定在厲害相關的網絡中，從而減少機會主義行為的動機；能偶通過持續的學習，積累經驗，改進過去的行為模式，進而提高適應社會的能力；更重要的是，通過這種反思，政府部門與非政府部門學會了約束自己的不合理要求，可以在相互尊重對方利益的基礎上采取合作行動實現共同利益。這使得行動者可以通過持續的對話調整各自的行為，追求大家都可以接受的結果。這與建立在完全理性、道德人假設基礎上的傳統行政科學形成了鮮明的對比。

（3）合作互惠的行政策略。在網絡治理中，每個行動者所做的事幾乎都會對其他行動者產生影響，所以行動者在考慮個人的行動策略時都會考慮其他行動者的選擇。最近的研究表明，在許多重復出現的博弈中，合作策略是最有利的利己戰略；經過多次博弈，行動這之間傾向于建立面向長運的互動關系。用博弈論的話說，當博弈各方面協調一致去尋找有利于共同盈利的戰略時，就會出現協同性均衡狀態了。正如羅伯特·艾克斯羅德所認為的，在機遇互惠以及存在互動的群體中，合作會發生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合適的戰略的侵入。也就是說，為了擴大從集體行動中獲利的空間，行動者在不斷的互動中會逐漸放棄單獨行動策略，轉而采取合作策略。相互依賴的公共行動者由于厲害相關，信息共享，更有動機和條件采取合作行動，以創造多贏的博弈的機會。

吉爾斯·佩奎特認為，網絡是合意或動機導向型的組織和制度。這表明，合作策略的實現離不開有效的制度安排。制度是一種合意，體現著行動者的共同理解和價值取向，并有要求行動者遵守的壓力，能使行動者認同組織目標，進而采取合作行動。而且，在多主體的治理環境下，行動者能否擺脫集體行動的困境而實現合作，不僅取決于行動者和制度環境本 7 身，還取決于雙方發生聯系的中間媒介——社會資本。社會資本是合作網絡運作的深層機制。它塑造了網絡成員對外部環境的共同認識，對政策問題的共同看法，有助于解決成員之間的沖突，規范合作伙伴關系，從而使個人理性與集體理性趨向一直。這要求行動者達成互惠的公式，培育相互信任，彼此尊重和具有寬容精神的合作性文化。

（4）共同學習的政策過程。在合作網絡途徑看來，治理與通知的實質一樣，都在于作出有約束力的決策，將行動者的不同偏好轉化成分配價值的政策。集體行動的需要通過政策產出來實現公共物品和服務的供給。不過，網絡治理中的政策是公共行動者共同學習的產物，而不是中央政府自上而下的安排。這意味著集體行動變成一種自上而下的過程，成為涉及特定政策問題的行動者（包括行政官員和目標群體等在內）的集合，即由參與特定政策領域的相互依存的公共、準公共和個人行動者所組成的政策網絡。在政策網絡中，各種治理主體通過對話和協商，在各種集體選擇的論壇中交流信息，談判目標，貢獻資源，減少分歧，并努力地增進合意，在改善互動關系的同時達成各方都可以接受的政策方案。這就是公共行動者集體學習以產出政策的過程。同時，這也是公共行動者通過政策設計共同管理網絡的過程，表現在：一是通過沖突管理、優化行動環境等手段來敢于網絡的運行，改善網絡中的互動關系，這是對網絡游戲的共同管理；二是在現代網絡無法解決問題的情況下重建網絡的制度安排，即共同商討如何改變網絡的游戲規則，如重新非配權力和資源，改變成員的價值觀念，對組織之間的關系施加影響等。這種共同學習的過程在培育社會資本，防止社會制度和價值碎片化時發揮著關鍵性的作用。

三、網絡治理的時間類型

提供公共物品和公共服務是網絡治理的根本任務。布坎南認為：任何由集團或社會團體決定······通過集體組織提供的物品和服務，都被定義為公共的。然而，任何組織在提供公共物品和服務時都面臨著集體行動的困境。合作網絡為解決這一困境提供了新的途徑，按照網絡設計的對象和作用的范圍，網絡治理可以氛圍以下幾種基本類型：

1、全球治理

全球治理是對國際合作網絡的管理。在國際政治領域，全球治理有很多稱謂，如國際治理、世界秩序的治理等，一般用來指為了維護正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現的生態、移民、毒品、地區沖突、貧富差距和國際共同財產等公共事務的合作管理。

國際合作網絡的興起是20世紀80年代以來國際政治經濟系統結構性變動的產物。冷戰結束后，一個新的穩定的世界秩序并沒有自動形成，相反，大規模的地區沖突接連不斷，以聯合國為主體的集體安全機制行動能力有限；而全球化進程也并非世界福音，南北差距不 8 斷拉大，國際金融市場不斷失控，并引發新的社會矛盾。在這些問題面前，各國的政府不再壟斷一切合法的權力，各種非政府組織、跨國公司、私人企業、利益集團和社會運動在國際層面上也承擔起了維護秩序、調節經濟和促進社會發展的職能，民族國家將管轄權授予了區域的、跨國的和全球的機構，或與他們一起分享權力，這些機構與國家之間形成合作網絡，通過制定和實施全球性和跨國行的國際制度來解決共同的問題。

這種合作網絡不同于以霸權為基礎的合作。以霸權為基礎的合作是冷戰時期的集體行動方式，是單個國家或國家集團通過霸權力量主導國際政治和經濟機制的安排，為成員提供安全和福利等公共物品，從而道道促進合作和維持秩序的目的。全球治理則是多中心權威的合作，通過多國之間、多種行為體之間的協調、溝通與大成功是，進而通過集體行為的方式促成多領域合作，已成為當今十二節政治的主流。

第四篇：公共管理的理論與實踐 課程的考試

新公共管理的理論與實踐 課程的考試

各題型提交答案說明：

1.單選題及判斷題點擊圓形按鈕進行單項選擇，多選題點擊勾選框進行多項選擇。

2.選擇題和判斷題:直接點擊選項，系統將自動提交答案。3.未完成考試誤操作推出系統后，在考試時間段內可重新進入系統考試。

4.完成考試后點擊提交答案按鈕，考試結束，不可再次進入系統考試。5.答題完成后，點擊考試頁面左側“未答題”按鈕，確認無未答題后再提交答案。

6.未提交答案的試卷在考試時間結束后將強制提交答案。

一、單選(共 4 小題，總分: 40 分)

1.在全球化、信息化、新的理論出現以及政府自身面臨新問題的情況下，西方國家的政府不約而同采用（）改革來重新探索一種新的政府治理模式。

A.行政體制 B.社會保障制度 C.金融監管制度

D.公民個人隱私保障制度

2.以下哪部是亞當?斯密的作品？

A.《理想國》 B.《君主論》 C.《國富論》 D.《世界是平的》

3.據井敏副教授所講，以下哪項不屬于新公共管理的優點？

A.提供了新的理念 B.提供了新的方法 C.提供了新的用人理念 D.提供了新的機制

4.以下哪項不屬于管理主義理論的主張？

A.強調管理的重要性，讓管理者對結果承擔責任 B.進行明確的績效考核，使其結果量化且可衡量 C.重視企業式的管理風格 D.分權化改革

二、多選(共 2 小題，總分: 20 分)

1.新右派即新保守主義和新自由主義，其核心要素是（）與（）。

A.政府 B.市場 C.個人 D.第三部門

2.據井敏副教授所講，善治的標準包括以下哪些？

A.合法性 B.透明

C.責任感 D.回應性

三、判斷(共 4 小題，總分: 40 分)

1.充分發展的官僚制會把整個社會變成一架非人格化的龐大機器，使一切社會行動都建立在每個人的公平前提下。

正確 錯誤

2.新公共管理理論的產生與全球化格局無關。

正確 錯誤

3.在全球化、信息化、新的理論出現以及政府自身面臨新問題的情況下，西方國家的政府不約而同采用社會保障制度改革來重新探索一種新的政府治理模式。

正確 錯誤

4.“共治”的理念打破了公共管理理論的一元化模式，對整個公共管理模式來說，是一個具有跨時代效應的理論突破。

正確 錯誤

第五篇：網絡反腐與公共治理

網絡反腐與公共治理

伏創宇

2008年，有關周久耕抽天價煙、戴名表的信息在網絡上不脛而走，“史上最牛房管局局長”迅速“倒臺”，拉開了網絡反腐的序幕。如今，“表叔”、“房叔”事件的發生對公眾而言已非什么新鮮事，這些凸顯了網絡在反腐方面的強大力量。

“網絡反腐”之益端

網絡舉報十分快捷：投訴舉報成本大大降低，上訪舉報要花路費、住宿費和時間，對很多人來說是不小的負擔，選擇網上投訴則可以大大節省成本。并且，這種方式還可以一定程度地避免受到相關利益機關和官員的打壓，減輕了投訴舉報人的心理壓力。

因而，網絡反腐拓寬了反腐監督的渠道，使得現有的反腐舉報和投訴制度變得更有效率，較傳統監督方式具備明顯的優勢，能倒逼黨政官員自覺接受監督，對干部廉潔自律來說是一種無形的鞭策。

同時，“網絡反腐”是參與式民主的具體體現。公民參與是現代國家參與民主的必然要求，是代表制民主的重要補充，并在公共治理中發揮著越來越重要的作用。如果民意缺乏合適的表達渠道，不僅無從抒發亦恐將造成社會的另類病源。

網絡提供了民意抒發的平臺，發揚參與式民主，克服代表制民主的局限性，同時與權力監督方式相結合，避免了傳統自上而下監督的官僚主義。

并且，“網絡反腐”構建了網絡言論自由、表達利益訴求的平臺。傳統的來信、來電等舉報方式，因為擔心報復多是匿名，紀委部門查案過程中多無法聯系到舉報人，給辦案帶來困難。在網絡論壇，任何人都可以交流互動，信息交流活躍，許多事實和證據在交互性強的情境中得以呈現，為腐敗案件偵辦提供了便利，加快了案件處理的進程。

而作為外部效應，“網絡反腐”的教育作用也很明顯。以前紀委處分干部，查處結果往往以文件下發，除了政府機關內部外，外界難以知曉；即使在報紙、電視等傳統媒體刊播，閱讀收看的人也只是一部分。

當下，紀委等權力機關對網上投訴的處理反饋在網上公布后，直接面向社會，被廣為點擊、轉載后，其教育、警示的傳播效應比其他方式大得多。此外，一些檢舉揭發的帖子在網上張貼后，盡管最終不一定屬實，但對黨政干部來說，警示作用仍不可小覷。

“網絡反腐”需公法保障

“網絡反腐”為反腐工作提供了新的契機，也推動了公共治理，但其只是在傳統的投訴與舉報方式上融合了現代信息傳播和溝通的因素，網絡反腐必須依賴公權力的介入。

“ 網絡反腐”可以包括兩種具體形式，公民的投訴行為和公民的曝光行為。

公民的投訴行為指國家機關通過制度明確投訴和舉報的網絡渠道，公民的投訴與舉報必然引起國家機關的處理程序。但這種制度化的渠道仍需訴諸于官方的行為，透明度不強，官僚主義的負面影響也使得這種制度渠道的功效減弱。

公民的曝光行為指公民通過網絡將腐敗現象曝光，從而引起公眾與國家機關的注意，是以民意壓力促使官方作為的一種表現。這種機制一定程度上“迫使”國家機關介入腐敗現象的調查和處理，但不必然引起國家機關的處理程序。因此，建立網絡曝光行為與政府介入之間的制度化渠道，是當前新形勢下反腐工作的當務之急。

網絡是個好東西，也是個壞東西，“眾口鑠金”反映了網絡作為“雙刃劍”的特質。網路言語的尖銳態度、網絡傳播的轟動效應以及網絡反映事實的難以證實性使得“網絡反腐”不可避免地存在著潛在的負面效果。

網絡反腐是公民行使監督權利的一種方式，但由于網絡信息良莠不齊，舉報不實的情況難以避免。而且，由于在網上大張旗鼓地公開這些信息，也很有可能讓違法官員事先防備，給案件的偵辦帶來困難。

因此，對于網絡反腐，有必要用法律加以規范，避免出現誣告、誹謗、干擾案件偵辦、舉報不清楚等情況的發生，只有這樣才能讓這一反腐渠道的作用得以有效地發揮。

同時，對舉報人而言，其也或多或少地要承擔被報復的風險，所以對舉報人權利的保護應也納入法治的軌道。

寬容對待網絡言論

相較私人言論，政治性言論對于公共治理與政府的透明化具有重要的推動意義，這一重要性，必然要求公共官員放棄一定的名譽權利益，而采取比私人對他人的言論侵權更大程度的忍讓和寬容。

政治人物應該像玻璃缸里的魚一樣，帶著透明治理的理念，大方地接受人民大眾的監督。對黨政干部來說，網民發布的意見和牢騷，哪怕是諷刺和譏罵，只要不違法違紀都可用寬容心對待。

在這個信息時代，媒體在中國社會的轉型過程產生了越來越重要的作用。網絡公開和透明所帶來的巨大輿論效應將使得民間反腐的旗幟繼續高高飄揚。對此，唯有以開放心態對之，才能充分發揮網絡對公共治理的推動，實現社會共贏。