第一篇：西方社會福利制度

中國地質大學（北京）

現代遠程教育

本 科 畢 業 論 文

題目西方社會福利體系探究及借鑒意義

英文題目

學生簽名： 指導教師簽名：

2012年4月

中文摘要

上世紀70年代以后,發達資本主義國家普遍面臨著經濟停滯局面,社會福利制度也陷入了重重困境。西歐發生“福利國家危機”,美國出現“福利困境”,日本驚呼21世紀年金制度將要“崩潰”,經濟合作與發展組織發出了“福利國家在危機中”的警告。不僅是國外，近年來，我國的社會福利事業發展形勢嚴峻，各種醫療、養老、社保等諸多問題引起社會矛盾加深，針對這些現象進行了調查研究，調查發現，西方社會福利結構存在較多問題，比如。在各西方“福利國家”中,社會福利的各項開支在公共支出中所占的比例不斷提高,與此同時,各國的經濟增長速度普遍大幅度下降,有些國家甚至出現負增長,從而使社會福利支出與經濟增長之間出現嚴重的失衡。另外,自上世紀80年代初期以來,西方各國政府的預算赤字都在不斷增長。在這種情況下,各國政府都開始考慮要削減社會福利支出,改革社會福利制度。因此，針對這些問題，本文希望通過對西方社會福利制度的研究探索我國社會福利制度的建設道路，從而推動我國社會福利事業全面健康的發展。

關鍵詞：西方社會； 社會福利制度；借鑒研究

目錄

引言·······························································5 第一章：西方社會福利制度的現狀·····································6

（一）西方國家社會福利制度的歷史演變······························6

（二）西方國家社會福利制度的基本內容······························6 1.社會保險制度·················································6 2.社會補助制度·················································6 3.教育、培訓、住房、醫療等福利制度·····························6

（三）社會福利、社會政策及社會保障的基本關系······················6 第二章：西方社會福利制度的長處及存在的問題·························8

（一）西方國家現行社會福利制度面臨的問題··························8 1.公共開支比重大,政府財政負擔加重·······························8 2.福利收益水平偏低··············································8 3.福利依賴嚴重··················································8（1）用“選擇性原則”替代“普遍性原則····························8（2）明確社會福利享受者的權責關系,推行與就業相關聯的激勵制度·····8（3）加強社會服務體系建設,以減少公共開支·························8

（二）西方國家福利制度的改革措施··································9

1、弱化政府在社會福利制度中的作用································9

2、增收節支······················································9

3、改進社會福利體系的受益規則,引入“工作福利”制度···············9

4、改善社會福利管理··············································9

5、調控社會福利基金的投資結構,加強社會福利基金的運營管理·········9 第三章：西方社會福利制度的運行與改革給我們的啟示··················11(一)完善國家社會福利體系·······································11(二)弱化政府在社會福利制度中的作用·····························11(三)增收節支···················································11(四)嘗試推行“工作福利”制度···································12

(五)加強社會福利方面的法制建設·································12 結論······························································13 致謝······························································15 參考文獻··························································15

引言

在西方國家,社會福利是一個含義極為寬泛的概念,它是指國家或社會為提高國民或地區居民的生活質量而制定的一種經濟和社會保障制度。現代意義上的社會福利制度是在經過一個漫長的歷史演變后才形成的。具有“全面性”、“普遍性”特征的西方國家社會福利制度,在滿足國民基本生活需要,降低貧困人口的比重,緩和社會階級矛盾,促進社會的穩定和發展等方面無疑發揮著極大的積極作用;但西方國家現行的社會福利制度也存在不少問題,必須進行改革。

社會福利是一個國家或地區經濟社會發展的結果，也是社會進步的重要象征。社會福利的水平、構成和分配既取決于國家的政治權力模式，也取決于經濟的再分配模式和社會中的意識形態。社會制度不同，福利體制或社會福利制度也不盡相同。在全球化的今天，理解不同的社會制度和相關的福利體制，對深化理解國家間的社會政策模式和經驗有著重要的價值。在社會科學領域，比較研究正日益成為一種重要的研究方法，過去20多年來，它對社會政策領域和福利制度的比較研究有著顯著的影響。社會福利既是人類干預社會問題和改善公民生活質量實踐的表現，也是一個社會特定文化和價值觀發展的歷史產物。不同國家和地區在不同歷史階段社會福利發展的不同形態，昭示了國家干預社會問題行動的理念，也顯示出社會發展的某種普遍規律。

本論文分析了西方社會福利制度的現狀和存在的問題。著重分析西方福利制度的現實意義和對我國福利體系建設的借鑒意義。選定的題目屬于西方社會學研究課題，研究方向是通過對西方社會福利制度利弊雙方的分析，從而得出對我國福利體制建設的有利的改革措施。

本論文的重點：通過對西方資本主義制度下的福利體系探究，探討我國福利體制建設面臨的問題及相關的改革措施，從而促進我國社會福利事業的發展。本論文的難點：西方社會福利制度有哪些值得我們借鑒學習的長處以及其不足之處需要如何改進，以避免我國福利體制完善過程中重蹈覆轍。

第一章 西方社會福利制度的現狀

（一）西方國家社會福利制度的歷史演變

在西方國家,社會福利是一個含義極為寬泛的概念,它是指國家或社會為提高國民或地區居民的生活質量而制定的一種經濟和社會保障制度。現代意義上的社會福利制度是在經過一個漫長的歷史演變后才形成的。早期的社會福利與慈善幾乎是同義的。提供者首先多為教會或教區,社會福利主要是以“專為社會弱者服務”的面目出現,對于無依靠的老人、殘疾者以及孤兒等提供援助,實際上是為了解決日趨惡化的貧困問題。

19世紀末,以英國為代表的西方國家進入了資本主義發展時期的鼎盛時期,生產力得到了快速發展,物質財富的積累顯著增加,現代國家功能日趨完備,這為社會福利事業的發展奠定了物質及政治基礎。于是,政府便把濟貧轉化為經常性的社會福利項目,并逐步納入政府的正常職能范圍。社會福利制度就慢慢地成為了一項不是專為窮人而設計,而是具有穩定社會秩序、保障個人基本生活的制度。二戰結束以后,以英國為代表的西方國家立即著手進行福利國家建設。

20世紀50～70年代,北歐等發達國家,仿效英國的做法,完善了其社會福利制度,使社會福利涉及到大多數人,甚至是社會全體成員。

（二）西方國家社會福利制度的基本內容

這里,我們所說的社會福利是廣義的社會福利,也就是說包含社會保障在內。西方國家廣義的社會福利制度,就其內容來看,是非常豐富的。例如：

1.社會保險制度

社會保險是西方各國社會福利制度的主要組成部分,是社會福利制度的“第一大支柱”。絕大部分西方國家的社會保險是強制性的,即必須根據國家和各級政府的立法規定,由勞動者、企業或社區、國家三方共同籌資來開展社會保險。社會保險的主要目的是為勞動者及其家屬在遇到年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡或喪偶等風險導致收入減少、中斷或喪失時,提供收入補充,以滿足其基本生活需求。

2.社會補助制度

社會補助與社會救助不同,社會救助強調針對性和個案性,社會補助則包含“普遍性”的意義。西方國家社會補助項目較多,如在英國,主要包括子女津貼、住房補貼、家庭補貼、病殘看護補助等。在法國,家庭及兒童補貼就包括多子女補貼、家庭收入補貼、單親補貼、孤兒補貼和最低家庭收入補貼等。

3.教育、培訓、住房、醫療等福利制度

公共教育是一項比較重要的福利制度,西方國家一般都實行有年限規定的免費義務教育。如美國,初級、中級公共教育都是作為市民權益的基礎部分而由政府免費提供。在德國,免費教育是人人在青少年時期可以享受的社會福利。住房福利是社會福利制度的基本內容之一,其目的是借助國家和社會力量來解決低收入居民的住房問題。西方國家一般是通過發放住房補貼來實現。也有建造公房并以低價租給窮人居住的,在此方面最有代表性意義的國家是美國。醫療衛生福利制度,在大部分西方國家是作為醫療保險制度的重要補充而存在。

（三）社會福利、社會政策及社會保障的基本關系

社會福利服務在各個國家都有悠久的歷史，而在社會福利理論的構建當中，其知識體系與其他學科有著廣泛的淵源。它與哲學、歷史學、經濟學等基礎學科的關系由來已久，而與社會政策、社會保障理論等交叉學科也有著千絲萬縷的聯系。厘清其中的基本關系將有助于加深對社會福利理論的認識、理解和評述。

社會福利理論與社會保障、社會政策的發展密不可分，因為他們都是為了提升人類的福利而存在。因此，社會福利、社會政策和社會保障三者都具有相同的目的性。無論是社會福利、社會政策還是社會保障其目標都是為了提升社會全員的福利，維護社會弱勢群體的利益，保障國家的平穩運行和社會秩序。

社會福利與社會保障是社會政策的兩個重要組成部分。社會福利的主要服務內容為“邊際服務”和“補殘服務”。社會福利的服務對象是社會特殊群體和家庭而并非社會總體。這些服務給付的形式往往是非現金或實物的，例如生活照料、心理疏導、文化娛樂等。所謂“邊際服務”是指相對于社會需求而言，社會福利服務政策只是提供其中的一小部分。大部分的諸如生活照料的社會福利服務是由家庭、親朋好友和鄰舍提供的。例如在英國，任何時候地方社會服務機構的服務對象只包括：三分之一的85歲及以上的老人、不到4%的救助家庭兒童、不到2%的體障兒童以及不到10%的居住在社區中的精神殘障人士。而所謂的“殘補服務”則指的是社會福利幫助不僅所涉及的規模小，而且往往是作為最后的被動性救助手段，只有當諸如家庭、社會等服務手段都無法解決問題的時候，才給予社會福利的幫助。而在社會保障領域，其服務的基本方式則是由社會保險、社會救助、社會津貼組成，覆蓋絕大多數社會群體和個人，向他們提供例如失業保險、緊急救助金和津貼等以現金或者實物為主的幫助，這與社會福利有著明顯的不同。

第二章西方社會福利制度的長處及存在的問題

（一）西方國家現行社會福利制度面臨的問題

福利國家的理念在英國形成之后,便逐步滲透到世界其他國家,特別是歐洲與北美國家。具有“全面性”、“普遍性”特征的社會福利制度,在滿足國民基本生活需要,降低貧困人口的比重,緩和社會階級矛盾,促進社會的穩定和發展等方面無疑發揮著極大的積極作用。但這并非表明,現行西方國家的社會福利制度十全十美。其實,西方國家的社會福利制度也存在不少問題。

1.公共開支比重大,政府財政負擔加重

自2000年以來,歐洲國家原先引以為豪的福利制度已成為經濟發展的重負。如英國的社會福利開支在60年代為81億英鎊左右,到1980年上升為221.5億英鎊,1999年更高達1000億英鎊。又如瑞典,自1991年開始連續3年經濟衰退,退休金還要照付,各種社會保障開支也不能減少,這使得福利體制捉襟見肘。為了維持高額福利開支,政府只得大舉借債,從而導致財政出現大量赤字。目前,瑞典政府的債務共有1.43 萬億瑞典克朗, 相當于1996年國內生產總價的84%。公共開支比重大,政府財政負擔沉重是西方福利國家社會福利制度所面臨的共同問題。福利國家社會福利制度本身存在的缺陷也是一個直接而重要的原因。

2.福利收益水平偏低

雖說西方國家公共開支比重大,但社會福利沒有發揮應有的作用,福利收益水平卻偏低,突出表現在西方國家貧困化現象相對嚴重。如英國是世界福利國家的典范,但目前英國生活在官方公布的貧困線以下和略高于貧困線的“貧困人口”估計接近1700萬,約占其總人口的30%。在歐盟組織的其他國家中,貧困問題也同樣是一個嚴重的社會問題。

3.福利依賴嚴重

高福利損害了人們的就業動機,并導致福利依賴現象的產生。在西方國家,由于政府對失業者有較好的福利待遇,因此一些失業者不再積極地尋求新的就業崗位,而長期依賴社會福利的救助。雖西方各國對社會福利制度改革的側重點有所不同,但總的來看,各國改革舉措還是有許多共同之處,具體到反福利依賴方面的舉措則主要體現在以下三個方面:（1）用“選擇性原則”替代“普遍性原則”

使社會福利切實流向最需要的人群。莫雷托教授曾把20世紀80年代各國普遍使用的反貧困方法歸納為,“傳統的救助制度”是“使一定的資源就像經過漏斗一樣進行分配”的制度。認為這種制度針對的是所有生活在貧困線以下的窮人,但是最貧困的窮人卻無法從中受益。正因如此,西方國家為了削減福利開支,提高社會福利的效率,大多采取了用“選擇性原則”替代“普遍性原則”的辦法,讓社會福利真正發揮幫助窮人的作用,而不是平均分配的。

（2）.明確社會福利享受者的權責關系,推行與就業相關聯的激勵制度

為了達到反福利依賴的目的,西方國家采取了一系列強有力的激勵措施,并制定了有關的制度。“以工作替代福利”項目的實施,在1985年一年,就使13萬原來依靠社會福利生活的人找到了工作,并在一定程度上增加了原來社會福利領取者的工作收入,抑制了美國公共財政開支增長的勢頭。由此看來,明確社會福利享受者的權責關系,推行與就業相關聯的激勵制度在反福利依賴方面的作用是非常明顯的。

（3）.加強社會服務體系建設,以減少公共開支

為了減少公共開支,西方國家通過擴大家庭服務,培養家庭護理員,建立保健醫療和社區服務體系等途徑來加強社會服務體系建設,個人如何利用自身資源為同學的成長服務,越具體越好。培訓對個人今后生活觀念與學習有什么影響。個人的其他感受和最突出的體會是什么等內容以總結的形式上交到學生心理健康教育和咨詢中心,籍此檢驗學員的個人成長與進

步。

（二）西方國家福利制度的改革措施 世紀70 年代末以來,西方各國實施的社會福利制度改革措施,歸納起來大致上有以下幾個方面:

1、弱化政府在社會福利制度中的作用

隨著高福利制度的進一步發展,西方各國政府普遍感到在社會福利財政支出方面力不從心,政府財政無力供給龐大的福利支出需要,因此,弱化政府在社會福利制度的作用,讓更多的私人部門參與到社會福利制度中來,成為近年來西方社會福利制度改革的重要趨勢。為了弱化政府在社會福利制度中的作用,各國都在努力讓政府的社會福利責任逐漸向私營部門轉移,實行社會福利制度“私人化”、“資本化”。“資本化”即鼓勵私營部門以職業年金與私人養老計劃、醫療計劃形式參與福利資源的配置,導致福利管理中的合作主義(corporatism)的興起②。“私人化”,即政府盡量縮小干預社會福利的范圍和項目,把這些項目交由非政府志愿機關、工人合作社和其它社會團體承擔。以瑞典為例,社會福利一直是以國家福利為主,20 世紀70 年代以來,開始提倡和支持企業在國家福利的基礎上開展補充保險、經營保險和行業保險,提倡和鼓勵社會保險向“私有化”、“資本化”和“市場化”發展。

2、增收節支

增收節支是各國社會福利制度改革的另一重要內容。各國采取的主要措施是提高繳納社會保險費的上限,甚至取消上限;提高社會保險費率,包括提高職工的保險費率和雇主的保險費率;征收社會保障所得稅,對退休金、疾病保險金、殘疾補貼、失業救濟金都收取一定的稅。修訂社會保障金的調整辦法,過去普遍實行“社會保障金自動指數化”制度,即社會福利待遇標準自動隨著物價、工資或生活指數的變化進行調整,現在改為限制保障金的增長,從而減少社會保障金的支出。各國增收節支的另一個重要途徑是提高退休年齡。例如,美國規定67 歲退休,法國、意大利規定65 歲退休,瑞典將原退休年齡6067 歲。提高退休年齡一方面可以通過延長勞動者的工作年限來延長社會福利的繳費期限,對社會福利計劃產生潛在的收入效應;另一方面,工作年限的

延長又會減少受保人領取年金的期限,從而減少社會福利計劃的日常支出,增加社會福利基金儲備。

3、改進社會福利體系的受益規則,引入“工作福利”制度

“工作福利”是指凡接受政府福利補助者,必須接受政府或立法規定的與工作有關的特定義務。例如,澳大利亞規定,失業救助金領取人必須努力尋找就業機會,并接受政府安排的再培訓計劃,否則剝奪救助金領取資格。引入“工作福利”制度后,社會福利金就由無償給付轉變為有償領取。

4、改善社會福利管理

改變社會福利的管理體制,完善并增強社會福利的依法運行機制,使社會福利的行政管理、事務經辦、監督控制三者分開,這是現代西方福利國家福利制度改革的一個共同取向。另外,各國還嚴格審查福利資金發放的資格條件,縮小覆蓋面。比如,養老金支付的年限要求,疾病、失業的天數要求等。例如,荷蘭、比例時等國采取對申領福利補助的公民規定一些附加條件,以促進相關人員的勞動愿望,減少非正常失業人口。

5、調控社會福利基金的投資結構,加強社會福利基金的運營管理

各國為了使社會福利基金保值增殖,并更好地支持資本市場的發展,紛紛通過立法對社會福利基金的投資結構和運營管理采取新的措施。轉變社會福利資金支出,如削減公共福利

支出,限制國家退休金發放量等。雖然各國都采取了各種措施,旨在改革自己的社會福利制度,但嚴格意義上來講,只是對原有社會福利制度的修補,原有的社會福利制度的基本框架基本保持不變。這是因為,社會福利制度是壟斷資本主義為了自身利益對經濟進行廣泛的國家干預和調節的手段之一。另外,西方主要資本主義國家實施的社會福利體系是經過去100 多年的發展演化而形成的,其基本框架的合理性與完備性勿庸置疑。這是各國保持原有福利制度基本框架不變的另一重要原因。

第三章：西方社會福利制度的運行與改革給我們的啟示

(一)完善國家社會福利體系

雖然近年來西方社會福利國家面臨著巨大的“福利困境”,進行了很多福利制度方面的改革,但并未觸及社會福利體系的基本框架。這些國家堅持原有社會福利體系的基本框架的原因有許多,其中一個重要原因就是現有的福利體系有其合理性和存在的必要性。我國的社會福利事業剛剛起步,我們完全可以借鑒西方福利國家現存社會福利體系中的精髓部分,為我所用。西方福利國家正式社會福利體系是由收入保障服務、醫療服務、教育、住房、社會工作服務和對個人的社會服務以及就業等六大制度項目共同組成。

我國當前實施的社會保障體系的四大項目,即社會救助、社會保險、社會福利(狹義)和社會優撫涵蓋了西方福利體系六大制度項目中的一部分。例如,我國社會保障體系中的社會救助、社會保險所涵蓋的福利項目與西方福利體系中的收入保障服務項目基本一致;社會福利(狹義)項目涉及到了西方福利體系中的教育、住房等方面的部分福利項目。但西方福利體系的六大基本項目中,還有許多內容是我國當前的社會保障體系所未涉及到的,如就業福利方面、社會工作服務方面、教育福利方面等。今后,我們應該加強在這方面的研究,努力借鑒西方福利體系基本框架,并與中國的國情相結合,搭建起適合中國實際、具有中國特色的社會主義福利體系基本框架。

(二)弱化政府在社會福利制度中的作用

弱化政府在社會福利制度的作用,讓更多的私人部門參與到社會福利制度中來,成為近年來西方社會福利制度改革的另一重要趨勢。

我國同樣也存在社會福利資金供給不足、財政支出壓力過大的問題,因此,西方國家社會福利制度的這一改革趨勢也值得我國借鑒。怎樣弱化? 首先,我國應該選擇合作體制,將各種社會福利的供給部分地轉移給私人部門來經營,由政府和私人部門共同來供給和運營福利基金;其次,社會福利制度管理要引入市場經營原則和相應的利潤導向、價格調節、成本控制等觀念,實行市場化的運作,提高福利制度的供給效率;第三,政府應將工作重心轉移到制度建設上來,為社會制訂和完善社會福利事業發展的目標、規劃和政策法規以及監督評價體系。

(三)增收節支

增收節支是當今西方國家福利改革的另一普遍取向。由于社會福利供給具有很強的向下剛性,升來容易降來難。

我國近年來,由于醫療、住房、就業、教育等方面的改革在不斷深化,公眾對社會福利的需求越來越強。雖然我國當前的社會福利水平與我國當前的經濟發展水平(包括GDP 總量、人均GDP水平)還是相適應的。但是,受當前我國公眾對社會福利需求的強勁壓力,我國未來社會福利支出擴大的預期很強。因此,我國政府在增加社會福利支出總量的同時,應該適當控制福利支出的規模與增長幅度,使社會福利水平與我國的經濟發展水平相適應,千萬不能放任福利支出的過分膨脹,否則,今后我國也會陷入西方福利國家正在經歷的“福利困境”之中。

在節支的同時,我國還應該注意增收。福利基金方面的收不抵支也是我國近年來所面臨的困境之一。從當前的國情看,我國增加福利收入的途徑主要有:征收社會保障稅、提高社會保障方面的稅費率、嘗試發行社會福利債券、加強社會保障基金的投資運作、提高基金投資收益率等。

(四)嘗試推行“工作福利”制度

我國也可以嘗試引入“工作福利”制度,讓福利享受者在接受政府福利補助的同時必須接受政府或立法規定的與工作有關的特定義務、接受相關的就業培訓、提供一定的社會服務等,使社會福利金由無償給付轉變為有償領取。

(五)加強社會福利方面的法制建設

我國也應該像近年來西方國家福利一樣,努力將社會福利制度的運行建立在比較完善的立法基礎上,使社會福利制度的運行有法可依,有章可循,使社會福利真正成為呵護社會的“安全網絡”。但是,從我國目前的情況來看,社會福利方面的立法現狀不容樂觀,主要表現為:有關社會福利的基本立法不足,缺乏系統性,未能形成一個完整的法律體系;現有的福利保障法規調整范圍較窄;社會福利體制運行不符合法律要求,主要借助行政手段,如頒發通知、規定等來進行調控和管理,等等。由此可見,借鑒西方國家經驗,盡快改變我國社會福利立法滯后性和不適應性,加快社會福利法制建設,是完善我國社會福利制度的法律保證。

總結

社會福利制度改革的目的，是克服傳統福利制度的內在缺陷，矯正職業福利的異化，使社會福利能夠適應發展變化了的現實社會，并沿著體系規范、水平較高、社會化實施、多層次發展的道路實現自我良性發展。本文通過對西方社會福利制度的研究，得到對我國福利體制建設有益的幾點結論：

1、在體系建設目標方面，新型的社會福利制度應當符合社會成員的群體需求，福利事業的發展規律并具有中國特色，從傳統模式下的板塊狀、封閉式和奇特的混合結構轉變為融洽式、開放式、關系清晰、結構合理的完整體系。它應當以社區服務為基礎，以各種社會化福利（包括殘疾人福利、老年人福利、兒童福利、婦女福利、住房福利、教育福利、社會津貼等）為主體，以職業福利為補充。與傳統福利體系相比較，新型體系將產生如下變化：一是三個層次取代了層次不分；二是摒棄了傳統福利項目設置不規范，考慮了福利項目的分工與內在規律性，并適應了群體對象的需求，如將教育福利納入新的社會福利體系，將職業福利界定為由企業或用人單位自主開辦，以及設置老年人福利、兒童福利、婦女福利等項目以適應老年人、兒童、婦女等社會群體對社會福利的需求，等等，從而體現了福利項目設置的規范性。三是使福利項目的地位由主次顛倒走向合理，即職業福利項目被嚴格界定為由企業或用人單位自主開辦，社會成員將主要依靠社會化的7 大福利項目和社區化的社區服務來獲取社會福利保障，將來是由國家和社會而不再是由企業或用人單位來承擔向社會成員提供福利的責任。四是項目體系由不完整走向完整，三個層次及所屬若干具體項目共同構成了中國特色社會制度中的一個完整的社會福利子系統。因此，社會福利體系結構的創新并走向規范、定型，是其最終走向健康發展的基本依據，使社會福利制度能夠從整體上加以推進并得到協調發展。

2、在保障目標方面，社會福利應當以不斷改善和提高社會成員的生活質量為追求目標。換言之，社會福利在發展中要與社會救助、社會保險等社會保障子系統相區別，它提供的不是社會成員的生存保障，也不是基本的生活水平保障，而是側重于滿足社會成員較高水平或較高層次的社會保障需求，包括服務需求和精神文化方面的需求等；與此相適應，社會福利事業就不能只是無償提供，也應包括有償服務或低收費服務，當然，有償與收費不能以贏利為目的。

3、在實施方式方面，社會福利應當社會化。一是各種社會福利設施應當走出板塊狀的自我封閉，對整個社會開放，并采取社會化的手段來發展社會福利事業；二是福利機構應當社

會化，即社會福利既不能由官方包辦，也不能由企業或用人單位包辦，而是必須通過廣泛的社會公共組織或社團機構來具體實施，因此，應當逐步縮小官辦福利和職業福利的規模，通過加快各種社會公共組織（或社團機構）的建設及其規范化管理、運作來使其承擔起實施各種社會福利事務的主要職責。福利機構的公共化、非官方化應當成為中國社會福利事業實施方式的發展方向。

4、在服務水平結構方面，社會福利應當實現多層次化。即應當根據社會成員的不同需求和不同的生活水平，實現社會福利水平結構的多層次化，以便滿足不同層次的社會成員對社會福利的多方面的、多層次的需求；同時給家庭、社區留有余地，以充分發揚中華民族的傳統美德。如目前一些有退休金保障即經濟承受能力的老年人即使有進福利院的欲望，也往往因政府現有福利院的條件較差而止步。這就需要改變傳統觀念，根據老年人的需要和經濟承受能力等來建設有差別的福利設施，否則，官辦福利院就永遠只能是無依無靠、無生活來源的孤寡老人福利院而非真正社會化意義上的福利院，這是中國的現實國情所決定的。

在建設新型社會福利制度進程中，中國社會福利制度的某些傳統特色，如物質保障與服務保障相結合、國家教授與群眾互助相結合、救助生活與發展生產相結合、發展社會福利與鞏固家庭保障相結合等，仍然應當得到體現。

致謝

XX老師在我完成本論文期間給予我無私的幫助和精心的指導，他嚴謹細致、一絲不茍的作風一直是我工作、學習中的榜樣；他們循循善誘的教導和不拘一格的思路給予我無盡的啟迪。在此，特向他表示衷心的感謝。

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第二篇：社會福利制度

234.022.1

社會福利制度

（Institution of Social Welfare）

學分數 3 周學時 3

一、教學目的和要求：

課程性質：社會工作一年級學生的專業基礎課。

基本要求：社會福利制度是社會工作專業的入門課程，旨在幫助學生把握社會福利的基本架構和重要主題、培養他們對社會福利的分析能力。具體而言，本課程旨在幫助學生：掌握社會福利的基本概念，領悟社會福利中的需求、貧窮及其關系，把握社會福利的影響機制，分析中國的社會保障制度和了解社會工作的基本內容。

二、教學方式：

教師對社會福利主要內容的講解，福利對象的經驗分享，福利機構的考察；學生結合講課內容、現實福利議題或考察結果進行討論，完成專業論文。

三、主要參考文獻：

王卓祺、Alan Walker（1998）。西方社會政策概念的轉變及對中國福利制度發展的啟示。載「社會學研究」 第5期，44－50。

王思斌（1999）。「社會工作概論」。北京：高等教育出版社。

勞動和社會保障部勞動保險研究所（2000）。「世紀抉擇――中國社會保障體系構架」。北京：中國勞動保障出版社。

張世雄（1996）。「社會福利的理念和社會安全制度」。臺北：國順圖書公司。周永新 著（1990）。「社會福利的觀念和制度」。香港：中華書局。周永新（1994）。「社會保障和福利爭議」。香港：天地圖書公司。

林萬億 著（1994）。「福利國家 ―― 歷史比較分析」。臺北：巨流圖書公司。迪帕.納拉揚 等著（2000）。付巖梅 等譯（2001）。「誰傾聽我們的聲音？」北京：中國人民大學出版社。唐文慧、王宏仁（1994）。「社會福利理論：流派和爭議」。臺北：巨流圖書公司。顧東輝（2001）。下崗職工的再就業服務和求職行為：上海的案例研究。「社會學研究」第4期。北京。梁祖彬、顏可親著（1996）。「權威和仁慈：中國的社會福利」。香港中文大學出版社。Federico, R.C.& Whitaker, W.H.(1997).Social Welfare in Today’s World.(2nd ed.).New York: McGraw-Hill.Johnson, L.C.(1992).Social Work Practice: A Generalist Approach(4th ed).Boston: Allyn & Bacon.Macarov, D.(1995).Social Welfare: Structure and Practice.London: Thousand Oaks.Sharma, A.(1990).Concept and Measurement of Poverty.New Delhi: Anmol Publications.Taylor – Gooby, P.(1991).Social Change, Social Welfare and Social Science.Toronto: University of Toronto Press.Townsend, P.(1993).The International Analysis of Poverty.New York: Harvester Wheatsheaf.Zastrow, C.(1996).Introduction to Social Work and Social Welfare(6 ed).Pacific Grov: Brooks/Cole.th

四、教學內容：

PART A / 第一講

社會福利的基本概念（Basic Concepts of Social Welfare）（第1、2周）

PART B PART C A 定義 B 功能

C 要素 D 類型 E 社會福利制度 F 分析架構

主題講座（第3周）

人類需要和貧窮（Human Needs & Poverty）

第二講

人類需要（Human Needs）（第4、5周）

A 個人需要和社會需要

B 需要不足的社會前提

第三講

貧窮（Poverty）（第6、7周）

A 不同定義

B 社會問題 C 原因 D 對策

討論（I）：長期病患者的個人需要和貧窮（第8周）

社會福利的影響機制（Dynamic Factors）

第四講

動機（Motivation）（第9、10周）

A 個人原因

B 政治原因 C 經濟原因

第五講

資源（Resources）（第10、11周）

A 個人資源

B 組織資源 C 社會資源 D 市場資源

第六講

歷史（Development）（第12周）

A 西方社會福利的發展

B 影響社會福利發展的因素

C 社會福利的策略 D福利國家和福利改革

第七講

意識形態（Ideology）（第13周）

A 馬克思主義

B 新右派 C 中間路線

D 民主社會主義

實地考察福利機構（第14周）PART D / 第八講

中國的社會保障（Social Welfare in PRC）（第15周）

A 分析架構

B 主要內容

討論（II）：中國社會保障的動機和資源（第16周）

PART E / 第九講

社會工作的基本內容（Introduction to Social Work）（第17周）

A 社會工作的定義

B 社會工作的組成： C 社會工作的價值觀

機動（第18周）

五、評分標準：

學生成績由四部分合成：討論表現20分，學術論文20分，期末考試60分。

六、學生參與部分：

目標：通過講座、考察、討論和論文的形式，幫助學生弄清社會福利的主要概念及相關內容，加深理解，并對與課程有關的某一議題有系統深入的把握。

形式：采用四種形式：（1）校外人員主題講座一次，（2）實地考察福利機構一次，（3）討論兩次，（4）每個同學完成小論文一篇。

討論：本學期有兩次討論，分小組進行。討論必須結合講座或參觀的內容，弄清講授中的重點和疑點，由學生自行決定所需分析的案例。第一次討論由小組中大約一半同學共同主持，其余同學負責主持第二次討論。討論內容由該幾位同學自行分工，但每個同學必須至少主持其中一個部分。每個同學通過閱讀課外資料，對資料及講課中主要內容有所把握。主持同學應該說明討論內容的重點所在，對供討論的問題有充分準備，相互配合并推吸引和推動其他同學參加，并借助臨場發揮促使討論順利進行。其他同學也必須有所準備并積極參與整個討論過程。每次討論須遞交討論記錄。

論文：選題須與本課程的概念、理論及議題有關，論文題目及大綱必須經各小組的導師同意。論文須言之有物，正文字數2000字左右，打印與手寫均可。

評分：討論和論文在本課程總分中占40分。（1）討論參與20分，每次10分。基于公平原則，某學生的討論得分主要由本組其他學生對其貢獻、主持、回應等多方面表現予以評分，但導師有權根據自己的判斷作適當調整。（2）論文20分，由各組導師評判。論文早交者不加分；遲交一星期之內者，每遲交一天扣除論文分1分；遲交超過一星期者，論文部分不得分。

第三篇：西方社會福利制度的演變與啟示

西方社會福利制度的演變與啟示

【內容提要】如果以社會福利的體制轉變和發展趨勢作為新的視角，來透視人類社會的現代性轉型和變遷過程，我們將獲得關于這段歷史的一個新文本和新圖景。這個文本和圖景中呈現出了這樣的一條主線：人的生活保障和福利從最初的個人命運和家庭義務，逐漸成為了政府責任和國家行動，而且，這一責任和行動經歷了從被動到主動、從吝惜、排斥到慷慨、包容；最終，在作為一項制度的社會福利與個人應當享有的社會權利這兩者之間，形成了一種匹配——盡管迄至今日，這種匹配還遠未達到和諧的水平。重要的是，通過對西方國家社會福利體制發展過程的追溯和尋訪，把握牽動這一演變過程和未來走向的主線索，深入總結其對中國社會福利制度建設的啟示，顯然是一項兼具學術內涵和實踐意義的工作。

大約300多年來，“走向現代”成為了人類社會歷史進程中的一條紅線，它貫通在“現代史詩”璀璨多彩的圖景之中，連綴起了“現代敘事”數不清道不盡的情節，也留下了無數發人深省、有待破解的謎團。在進入了21世紀的第二個十年之際，以民生為重的社會福利事業越來越成為了當代中國問題中的頭等大事。從西方社會福利體制發展和演變的視角重新尋訪歷史的足印，對于我們進一步探究我國民生保障以及社會福利的根本實質、實際需要、價值取向等，從而建立具有中國特色的、符合國情的社會福利制度，是大有助益的。

一、社會轉型與社會福利

將西方社會福利制度放置在“社會轉型與社會福利”這一兼具歷史性與現實性的觀察視角中，既可以理解這項制度產生的早期背景，同時也能夠看到它所面對的諸多困境的現實根源。這使我們能夠更為深入地了解西方社會福利制度的發展過程，把握其中的經驗和教訓，以及這一過程始終貫穿的理想與現實的距離和矛盾。

(一)從濟貧到保障：西方社會福利制度的初期

西方社會福利制度最初是與“走向現代”和資本主義文明相聯系的，而且，這項制度的后續演變也是對這一歷史過程的緊張和沖突的一種直接回應。

按照沃勒斯坦的看法，“歷史資本主義是一個物質至上的文明”，“從物質上看，不僅沖在前面的人得到高額報償，而且，頂部和底層之間物質報償的差異很大，并在整個世界體系發展過程中日益擴大”，“歷史資本主義創造了空前的物質產品，同時也創造了空前的報酬兩極化”。①歷史的軌跡也顯示，經歷了“雙元革命”——18世紀的英國產業革命和法國政治革命，當一個“所向披靡的資產階級”的新社會得以建立之時，也營造出了一個前景未卜、充滿危機的年代。“站在資產階級政治思想理論家后面的，是一大群準備將溫和自由主義革命轉變為社會革命的群眾。處在資本主義企業家之下和周圍的，是被迫離鄉背井、滿腹怨言的‘勞動貧民’，他們摩拳擦掌，躍躍欲試。”②事實上，正是當時嚴重的社會問題和劇烈的矛盾沖突，將社會福利制度推向了西方歷史的前臺。

西方社會福利制度往往要溯源至英國的《濟貧法》(160l)這項社會保障措施。16世紀下半期，在伊麗莎白女王治下的英國，大批農民因失去土地和家園而破產和流浪，導致了城市貧民和流民的激增，釀成了十分嚴峻的社會問題。1572年，英國都鐸政府通過了強制征收濟貧稅的條例。1601年，伊麗莎白女王政府頒布《濟貧法》，試圖通過行政救濟和收容措施來緩解貧困、失業等社會問題。1723年，英國議會通過立法規定各教區可設立“濟貧院”。一般認為，《濟貧法》規定了國家以稅收轉移支付的方式實施社會救助，在西方社會福利發展史上有著重要地位。③

也有觀點認為，社會保障制度是在19世紀80年代的德國正式建立的。面對經濟衰退、社會主義思想傳播、工人運動興起，俾斯麥政府以國家立法的形式通過了社會保障的三部法律——《疾病保險法》(1883)、《工人賠償法》(1884)和《傷殘、死亡和養老保險法》(1889)。這三部法律被視為西方社會保障制度體系建立的標志性文獻。繼德國之后，歐美各國也先后推出了有關社會保障制度的各種法律。如法國的《工傷保險法》(1898)、《養老保險法》(1910)，意大利的工傷保險及老年和殘廢保險的法案(1898)，荷蘭的《工傷保險法》(1901)和《疾病保險法》(1913)，挪威的《疾病保險法》(1890)、《養老保險法》(1892)和《工傷保險法》(1894)，丹麥的《疾病保險法》(1892)、《工傷保險法》(1898)及《失業保險法》(1907)，瑞典的《養老和殘疾保險法》(1913)，《職業損傷保險法》和《年金法》(1916)。也是在19世紀末到20世紀初的這一時期，英國政府也采取了與歐洲各國相似的措施，通過了《濟貧法》的修正法案，即新《濟貧法》(1834)。至1929年，英國《濟貧法》中止，為現代社會福利政策所替代。美國、澳大利亞等國也頒布了社會保險和保障的相關法律。至20世紀30年代，西方社會保障制度基本確立。④

(二)貝弗里奇報告：“福利國家”的第一步

1929年至1933年，處在兩次世界大戰之間的西方資本主義社會遭遇了歷史上罕見的“經濟大蕭條”，史稱資本主義世界發生過的一次最全面、最深刻、最持久的周期性經濟危機。這次人類史上撼動級數最強烈的經濟大地震，幾乎“把資本主義帶到一個萬劫不復的危險境地”。⑤通貨膨脹、股市崩潰、企業倒閉、失業率、農產品價格暴跌、農戶破產都創下了“史無前例”的記錄。在危機最嚴重的時期(1932—1933)，歐洲一些國家的失業率達到了30％甚至40％以上。

在1929-1933年危機過后，西方國家曾經普遍出現過特種蕭條時期。在大危機、大蕭條期間，大批工人被解雇，拋向街頭，成為產業后備軍。英國工人失業人數曾接近300萬，占勞動力總數的22％以上；德國失業人數竟一度達到700至800萬，約占全國勞動力的一半；法國失業者也曾達到半數。⑥

失去生活保障的勞工階層面對著最為艱難的時世，與此相關的各種社會問題成了國家和政府的心頭大患。然而即使在英國，這個失業保險最普遍的國家，投保的勞工人口也不到60％，德國的失業參保率在40％以上；歐洲其他地區失業保險的人數多則不過四分之一，最少有低到零的。⑦大量的失業人群帶來的負面結果，對歐美工業國家的政局造成了最為嚴重的打擊——資本主義世界這次似乎是在劫難逃了。然而，出乎意料的是，社會崩潰卻并未發生。有學者認為“主因在各國鑒于慘痛教訓，大蕭條之后紛紛設立了社會福利制度。”⑧也有研究者認為，正是社會福利制度拯救了命懸一線的資本主義。

此外，在第二次世界大戰中，戰事的發展促使西方國家需要進一步激勵士氣和增強社會團結，這也推動了西方社會福利制度的確立。1941年，英國政府成立了社會保險和相關服務部際協調委員會，著手制定戰后的社會保障計劃。經濟學家貝弗里奇爵士受英國政府委托，出任社會保險和相關服務部際協調委員會主席，負責對現行的國家社會保險方案及相關服務進行調查，并就戰后重建社會保障計劃進行構思設計，提出具體方案和建議。第二年，部際協調委員會提交了工作成果，即著名的貝弗里奇報告。

《貝弗里奇報告》(1942)——全稱是《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》——被視為這項制度的奠基性文獻。從這篇報告在當時引起的社會反響，也可看出社會福利制度對于劇烈社會沖突的柔化功能：“社會主義組織對報告的反應并不一致，社會主義組織的右派認為《貝弗里奇報告》已經走到了通往莫斯科的半路上。左派則批評報告將人們的注意力從社會革命的實質問題上引開。”⑨

報告分析了英國貧困的成因，探討了“擺脫貧困之路”，指出，通過社會保險并根據家庭需要進行雙重收入再分配才能擺脫貧困。首先要改進國家保險，以使失業者和生活遇到困難的人能夠生活在貧困線以上。改進的三個方面是：擴大覆蓋對象范圍、擴大覆蓋風險范圍、提高待遇標準。⑩報告力求既要充分運用又不拘泥于過去的經驗，超越以往部門利益的限制和驅動，把社會保險作為提供收入保障、消除貧困的一項基本社會政策。國家提供福利的原則是基于國家利益而不是某些群體的局部利益。社會保障必須由國家和個人共同承擔責任，通過國家和個人共同的合作來實現。報告亦認為，國家提供的基本生活保障水平不宜過高，應給個人參加自愿保險和儲蓄留出一定的空間。(11)報告涉及了全方位的社會福利問題，著力形成一個完整的福利體系，設計了一整套“從搖籃到墳墓”的社會福利制度，其中許多新的福利項目是福利制度發展過程的根本性突破。對于報告設計的福利制度打破了傳統的家庭扶養職能，由國家直接代替家庭向非勞動人口承擔部分扶養責任，更為有的學者視為福利國家的核心。

英國政府基本接受了貝弗里奇報告的建議，于1944年發布了社會保險白皮書，并制定了一系列相關法律。1948年，英國首相艾德禮宣布英國第一個建成了福利國家，貝弗里奇也因此獲得了“福利國家之父”的稱號。此后，社會福利成為了英國的一項國家制度和社會政策，開啟了歐洲各國建設福利國家的制度發展里程。迄至今日，報告仍被視為“是社會保障發展史上具有劃時代意義的著作，也是現代從事社會保障研究和教學工作者的必讀書，它對英國、歐洲乃至整個世界的社會保障制度建設和發展進程產生過重要的影響。”(12)(三)另一個進程：作為權利的社會福利

也有人認為，貝弗里奇報告中的另一個劃時代貢獻，還在于勾勒了社會福利的權利形態，為社會福利成為一種權利和制度范疇開辟了一條進路。事實上，早在19世紀70年代，英國經濟學家阿爾弗雷德·馬歇爾在其所作的演講《工人階級的未來》(The Future of the Working Class)(1873)中，當這樣的念頭——“必須幫助工人階級穩步地變為體面的紳士”——縈繞其中之時，他就已經涉及了社會權利這一問題。

今天我們仍然可以從中感受到，當時工人階級在社會地位和生活狀況方面的極度不平等、不體面甚至非人道的待遇，以及由此引發的階級對立和社會沖突，是使A.馬歇爾十分糾結和痛心的一個問題。他問道：“是否有足夠的證據表明工人階級狀況的改善有其無法超越的界限?”對此他認為：“問題不在于是否所有的人最終都會實現平等——他們當然不會；而在于進步能否穩步、哪怕是很慢地取得，直到每一個人都成為紳士為止，至少在職業上如此。我相信這是可能的，并且必將實現。”(13)也就是說，作為經濟學家的A.馬歇爾明白，在私有制和市場化條件下，經濟上的不平等是正當的(事實上這種不平等也是不可避免的)，他所譴責的是社會身份和職業的不平等，用他本人的表達也就是，“一個紳士”與非紳士之間的實質上的不平等或差異。(14)

75年以后，另一個馬歇爾——托馬斯·馬歇爾——接過了A.馬歇爾的主題，在《公民權與社會階級》(1950)一書中，他指出了“蘊含在馬歇爾論文中的社會學假設”，即一種基本的人類平等，這種平等是與共同體完全成員身份觀念聯系在一起的。他進而說：“所有人要求享受這些條件的權利(claim)實際上就是要求分享社會遺產(social heritage)的權利；進而就是要求成為社會的完全成員(full member)的權利，即成為公民(citizen)的權利。”(15)作為社會學家的T.馬歇爾也明白，社會階級體系(social class system)的不平等事實上是難以抹平的，但只要公民身份的平等得到認可，階級體系的不平等“也許就是可以接受的”。T.馬歇爾指出，基本的人類平等或言公民身份的平等與各經濟階層的不平等并不是不相容的，“這種公民身份提供了一種平等的基礎，在其之上可以建立一種不平等的結構。”(16)馬歇爾對社會權利的限度始終保持著一份清醒：斷言在19世紀和20世紀人們享有的公民權利是沒有缺陷的，或者說人人平等在實踐上就像在原則上宣稱的那樣，“顯然就荒謬了”。他的告誡發人深省：“法律面前的人人平等并不存在。權利是有的，但救濟卻經常跟不上。”(17)

上述線索使我們得以探明社會權利理論的核心問題：既然階級階層結構的經濟不平等和社會不平等是難以消除的，那么如何使其變得具有合理性從而是可被接受的——這一思路才是更為現實可行的。也有學者說得更加透徹：19世紀后期的歐洲各國政府，都全神貫注于那些通常稱作“社會性問題”的事情。其核心問題基本上是“國家怎樣才能控制由工業化釋放出來的種種社會力量，尤其是怎樣才能控制對現存政權構成威脅的那個人口眾多的無產階級的興起”上面。“把剛剛形成的工業無產階級合并到民族國家之中來”十足是一個大問題，對它的解決足以同時衍生出社會主義、福利國家和作為一門學問的社會學。(18)這里應當把社會權利理論也包括在內。

必須承認，社會權利理論的思考是現實的，實際功效也是顯著的，如吉登斯所言：“馬歇爾說道，在過去100多年的時間里，‘公民身份與資本主義的階級體系一直處于尖銳對立的狀態。’但是，勝利的是前者，盡管這種勝利可能并不全面，但階級斗爭的威脅已經不再足于瓦解資本主義秩序了。”(19)但吉登斯也發出了如此告誡：“不管怎么說，在資本主義社會的場景中，公民身份權利不但沒有也無法消解階級分化，盡管它們確實弱化了階級沖突所帶來的張力。公民權與資本主義階級體系之間的遭遇導致了協議休戰，導致了‘階級妥協’而不是其中一方無條件的勝利。”(20)這些經驗和教訓無疑被收進了社會的記憶。與市場化經濟和勞動商品化這個特定歷史階段相聯系，社會的劇烈分化導致的不平等、收入分配和財富占有的不公，以及觸目驚心的貧困現象等等，對于弱化社會沖突、柔化階級階層關系、避免社會震蕩，始終應保持高度的警醒。

歷史的背影畢竟漸行漸遠。當年的風雷已然散去、喧嘯歸于沉寂，一定程度上也許可以說，勢不兩立的階級對抗得以平息，不共戴天的社會怨恨終于釋懷。社會福利作為一項權利，其初始內容得到了豐富，其原始形態也發生了蛻變，社會包容的底線水平也在不斷提升，社會權利的普遍意義也在日益擴展。盡管如此，我們仍然需要謹記T.馬歇爾、吉登斯等人的明智——在實踐上，社會權利能夠帶來的實際能夠享有的保障和福利，遠遠不會達到絕對平等、絕對全面、絕對普遍的范疇。因此，對于社會權利理論的有所保留的清醒姿態是必要的。這里所謂“有所保留”，即指對其中的合理因素與不合理因素加以甄別，使不合理因素得以剝離和濾除，吸取其合理因素為我所用。

(四)福利國家的危機與歷史的迂回

福利國家一度曾經功勛卓著：這項制度設置在不平等的雇傭結構中添加了調和劑，使社會階級階層的緊張關系得到了極大的緩沖，從而穩定了西方資本主義世界的經濟和政治體制。更為重要的是，在控制社會張力、穩定社會秩序的同時，保證了生產活力和市場繁榮的持續，也應歸功于福利國家。有學者如此認為，“社會權利”就應該定義為：它是保證企業競爭力和最大限度地適應經濟發展的過程中的一種“生產性投資”。(21)鑒于社會權利對于福利國家的核心意義，上述定義對于福利國家的“生產性投資”功能，也是很好的注釋。

然而，二戰后的西方在經濟發展、科技創新、社會結構等出現了許多新變化。特別是20世紀中期以后，經濟衰退、貧富分化、社會風險化等等趨勢，福利國家曾經的盛景漸漸消損。于是，“資本主義改變了嗎?”成為了西方學術界的一個熱門話題。實際上，20世紀大約最后的20年中，西方社會飽受福利危機的折磨：高水平的福利開支越來越難以為繼，已有的“福利共識”出現了瓦解，而這又對社會認同和共享價值觀造成了動搖，社會因此再次面對新的沖突和動蕩。總而言之，曾經解救了資本主義危機的福利國家自己遇到了麻煩，左翼和右翼的夾擊不僅令其難堪，而且雙方的評判截然相反，這又讓福利國家的任何改革嘗試都左右為難。

如左派陣營的社會民主主義者主張國家增強對資本的監管，調整社會再分配體制以促進經濟增長和充分就業。在他們看來，正是自由資本主義導致了許多社會弊端，國家對市場的干預則可以使之得到緩解或克服；國家向貧困的家庭和個人提供公共物品、實施社會救助等，這些是市場無法做到的。“國家積極干預經濟和社會的其他領域是正常的，同時也是應該的，因為公共權力在一個民主社會中代表著集體意志。”與之相反，右派陣營的新自由主義者則主張收縮國家干預、保護個人自由和競爭原則，更加發揮市場配置的作用。他們把福利國家看成是一切罪惡的源泉，認為恰恰是福利國家對它的受益者(弱者、貧窮者和不幸者)造成了損害，“它削弱了個人的進取和自立精神，并且在我們這個自由社會的基礎之下醞釀出某種一觸即發的怨恨”，他們甚至認為福利國家如今制造出來的問題比它所解決的問題還要多。(22)不過，左翼和右翼的共同看法可能更加切中要害：他們都在擔憂“以我為中心”的社會和“自我優先”的一代，這種趨勢對共同價值和公共關懷造成的瓦解，以及對社會團結帶來的毀滅性后果。盡管如此，他們在這個問題的歸因、回答和解決方案方面仍然難以形成共同的立場。

這一復雜的社會背景喚起了一些持中間道路的改革聲音。其中最為著名的如吉登斯的“第三條道路”。他力主不能簡單地放棄共產主義和社會主義的價值和理想，因為其中一些是“我們的社會和經濟發展所要創造的美好生活必不可少的”。在他看來，應當改變理論落后于實踐的狀況，提出更明確的方向感和目的感的政治框架。(23)必須超越左派與右派——前者“認國家為答案”而后者則“把國家當敵人”。為此，需要一種“新平等主義”，這種平等觀關注的是拓展人們的各種機會，而不是收入再分配(即結果平等)。具體地，在經濟上，通過創造有彈性的、有活力的經濟作為再分配的前提條件；政治上，不是關注消除階級差別、追求地位平等，而是使生活機會達到平等；在社會權利上，在大范圍內有條件地限制各種權利，使權利與責任緊密地結合起來。(24)其他如“福利多元主義”、“發展性福利主義”等，在中間道路的改革主張中也是有代表性的。

圍繞福利國家的各種爭論和建議呈現了一個歷史性線索：伴隨經濟市場化而來的勞動商品化，由此而來的社會不平等以及尖銳的階級對立、社會沖突、工人運動的興起，資本主義秩序在風雨飄搖中做出了一個選擇：以社會保障和福利對勞動力收入給予“非商品化”的補償，這一社會權利催生了福利國家。(25)但是，在不斷加劇的經濟低增長、人口老齡化、社會風險化等打擊下，西方經濟學家認識到“我們爭取的真正的社會進步受經濟資料限制”，需要“進行某些巧靈的社會手術”(26)，西方國家似乎重新走上了“再商品化”的軌道。福利國家的興盛、危機、改革顯示了歷史的迂回是社會發展過程的一種常態。

二、西方社會福利制度的內在悖理

當我們將社會福利制度放置在“現代故事”中，作為社會轉型和變遷過程的一個組成部分進行討論時，即是從現代意義來理解和解釋這一制度性設計。這也意味著，作為一種體制和制度的社會福利，是人類社會的現代性轉型變遷的產物。正是在這一過程中，社會福利從前現代的適合于權力集團的政治統治和利益需要的一種選擇性行為，逐漸能夠應對現代社會的經濟發展和市場競爭的要求，從而演變為了與共同生活中的多元化、個性化趨勢相聯系的正式體制，并被視為社會共同體中每一個成員的基本權利，而且通過政制的設計、政策的制定、發展的規劃、財政的預算等，對其穩定的供給給予了制度化的保證。

上述演變也展現了這樣的過程：社會保障和福利發生了從傳統性向現代性的擴展，從某些群體的特殊待遇逐漸發展到惠及全民的普遍權利。伴隨著社會成員應當享有這項權利的觀念的社會化和普遍化進程，對社會福利制度進行觀察和探究的范疇也得以形成，譬如，傳統福利與現代福利，小福利與大福利，特殊福利與普遍福利，補缺福利與普惠福利，剩余性福利與充裕性福利，排斥性福利與包容性福利，選擇性福利與非選擇性福利，道義性社會福利與制度性社會福利……等等，形成了一個具有特別意義的學術和實踐領域。在這些范疇表達的二元辯證關系中，也處處顯露出學術與實踐面對的兩難窘境。所有這些，對于我們探索和建立適合中國自身的社會保障和福利體系，都會提供某種深刻的啟發。

(一)效率還是公平：市場經濟始終的困擾

從歐美國家的發展看，西方社會福利制度之所以發生和確立，正是源于現代社會的一系列巨變——經濟運行的市場化、利益結構的重構、資源配置方式的變革等等，這場現代性變遷導致了深刻的困境。伴隨著社會收入分配的不公平和財富占有的兩極分化，必然是空前未有的階級矛盾、對立和沖突，一定時期甚至達到了白熱化程度，其所造成的種種嚴重的社會問題，使得正常的社會生活秩序面臨瓦解，統治階級的權力支配地位也為之動搖。為此，必須使勢不兩立的階級沖突得到調節和柔化，達成“階級妥協”而避免同歸于盡，社會問題也有望得到一定的緩沖和化解，西方社會福利制度正是在這個轉變中應社會秩序的維持以及政治統治的需要而生的。譬如，德國俾斯麥執政下的社會保障就被“視為抵御社會主義的良藥，作為贏得工人階級對威廉獨裁統治的忠誠的手段”。(27)同樣，福利國家也被視為解決西方社會棘手問題的一副良藥。

盡管如此，作為貧富兩極分化和階級沖突的具體表現——效率與公平、自由與平等、財富與正義之間的矛盾和糾結，以及它們表達的資本與勞動的不同訴求、斗爭、博弈，始終貫穿在作為一項制度的社會福利之中，對其政策的權衡和選擇打上了深刻的印痕，從而牽動了這一制度的自我調節、應時修改和基本走向。如美國第一流的經濟學家為里根準備的《總統經濟報告》中稱：“無論在生產或者在消費方面，在重新安排資源時，要做到既可改善某個人的地位，又不損害其他人，那是不可能的”，“如果這樣的可能性確實存在的話，那么，這種經濟是沒有效率的。”報告繼續說，“有效的經濟制度是關心個人的需要：每個人都在為實現自己的目標而奔波，這才算是有效率”。(28)看得出，效率與公平的絕對協調和平衡更多地是一種想象，并未真正實現過。

類似的困擾也反映在其他范疇之中，譬如，就自由與平等的關系而言，平等與個人自由有時可能會產生沖突。自由地競爭是至高無上的市場原則，但事實表明，當社會中的階層、群體和個人在市場制度下自由地進行貨幣交易，精英階層與弱勢群體的巨大差別就是在所難免的邏輯。所以，阿爾弗雷德·馬歇爾堅信：“這個問題不是所有人是否最終平等——他們一定是不平等的”，而是使“至少在職業上每個人都是紳士”成為可能。(29)面對不平等的社會事實，吉登斯對“勝者通贏”(winner-take-all)的現象發出警告：一個徹底的精英統治的社會將造成收入上的嚴重不平等，并因此而威脅社會的凝聚力。(30)以至于官員和學者不得不鄭重思考理想追求與現實選擇之間的分野，以避免過度的理想化使人遭受“仁心善舉的傷害”。

這些困境中包含了兩面啟示：如果沒有社會福利制度，現代社會秩序的正常維持是不太可能的。同時，社會福利制度的作用也并不是萬能的，僅靠這項制度尚不足以使社會生活獲得免于一切困擾的保證。我們須避免以其作為一勞永逸的答案，不斷在社會的動態運行中尋求新的解決方案。

(二)不平等的合理化：社會福利制度與社會分層結構

社會分層對于把握現代社會結構及其制度安排，進而深入體察其中內含的不平等性，提供了一個有力的分析視角。值得關注的是，作為現代社會的一項重要制度，社會福利制度對于社會資源和機會的配置，以及現代社會結構及其分層現象的顯著作用，這一傳導過程使得不平等的社會結構和分層現象具有了合理化效果。

工業化早期及其后的一定時期，社會的極度不平等引發了兩大工業階級的對抗和沖突，針對國家權力的“解放政治”成為了工人運動和社會運動的目標，整個社會陷入了暴風驟雨般的震蕩。伴隨著西方社會福利的制度化，其對劇烈的社會矛盾和沖突釋放出的調節和緩沖功能，使社會的不平等性被控制在可容忍、可接受的限度內，避免了任何一方無條件的完勝，社會的強烈波動因此而逐漸衰減和撫平。最終，正如我們今天所見證的，“生活政治”取代了“解放政治”，爭取更多社會資源和社會機會構成了工人運動和社會運動的實際內容。社會矛盾和沖突不僅變為了“茶杯里的風暴”，而且柔化、精細化和“制度化”了，成為了福利國家的體制和制度框架中的一種常態現象。這一演變過程也意味著，社會結構和分層體系的的不平等性趨向于合理化了。

從西方福利國家的主要類型(自由主義福利國家、保守主義福利國家、社會民主主義福利國家)來看，其社會不平等現象和分層結構各有不同的特點。一般認為，自由主義模式的福利國家側重于發揮市場配置機制、自由競爭原則，國家和政治權力對收入分配和再分配持不干預態度；對于市場化、商品化中利益受到損害的弱勢群體，政府主要采取補救式的保障救助政策，普救式的社會福利則是有限覆蓋。在保守主義模式的福利國家中，市場機制相對處于比較次要的地位，國家居于福利供給的主導地位，傳統的家庭關系在社會福利制度中占有重要的位置；公民的社會權利是獲得福利的前提，個人享有的實際權利與其工作和參保年限、過去的表現與現在的給付是相互關聯的。相應地，社會階層的較大差別、等級制度和階層特權是保守主義模式福利國家比較突出的制度現象。在社會民主主義模式的福利國家，社會福利制度追求平等，實行統一定額式的給付原則，而且給付慷慨。為避免國家和市場的二元化、工人階級和中產階級的分化和不平等，這類模式的一些國家努力將一般工人納入到較高的福利制度階梯之中，使其享有的福利達到中產階級的福利水平，這些措施擴大了新中產階級，這種福利制度又被稱為“人民福利”。

但是，西方社會福利制度不可能消除社會結構和分層現象中的不平等性，只是使之合理化了。“資本主義市場經濟具有產生更大不平等的趨勢，而福利國家則存在著創造更大平等的趨勢和意圖，兩者之間的沖突是持續性的”(31)，這一判斷仍然能夠反映出社會生活的某種真實。在西方福利國家的實踐中，對有限的福利資源只能“目標鎖定”，采取選擇性的配置，不同階層、群體的保障和福利“所得”是有差別的，對社會資源和機會的“所享”也是不同的，因而也就不能避免上層、中層、下層、底層群體的分離。一些學者認為，在現存的階級體系內部，福利政策又產生出新的分層類型，這種事實上的不平等一定意義上加大了貧富差距。“在資本主義社會的福利國家中，社會權利的增長沒有從根本上改變其階級體系。在大部分情況下，福利服務也沒有能夠消除貧窮——盡管瑞典和奧地利等更具社會主義性質的國家在這方面走得最遠”。(32)所以，社會福利制度通過社會資源和機會的配置可以使社會利益結構得到某種調整，但并未脫離社會的不平等性及分層結構的合理化這樣一個問題。

(三)社會福利制度的曲折演進：商品化—非商品化—再商品化

隨著社會的現代性轉型和變遷，經濟擺脫了與鄉土社會關系的共生狀態，市場也從傳統習俗經濟中獲得了“解放”，經濟活動本身構成了一個特別的領域，效率、利潤和剩余成為了追逐的目標，資本積累對于再生產的規模化具有決定性的意義。人類生活發生了巨變，由原本的經濟“嵌入”在社會之中，轉向了社會依附于市場經濟體制的時代。與此同時，市場化和商品化作為基本線索，貫穿于社會福利的演進過程。前工業化時期的自然經濟形態的終結，依賴土地等自然產出來維持的自給自足走上了終點，經濟市場化、勞動商品化完全改變了人們的生存和保障方式，無論是家庭的自我防護，還是行會、教會的救助措施，或是領主、君主的仁慈善舉，已不能形成抵御各種風險的屏蔽效果。特別是對于靠出賣勞動力換取生活資料的人們，其生計維持和福利開支很大程度上取決于市場和雇主。在此情形下，社會福利及其作用方式也發生了市場化、商品化的轉變。

歷史進程表明，當市場和交換關系成為了普遍的社會現象，人們的生存越來越取決于貨幣化收入，市場化和商品化過程并不能提供完全的保障和福利。而且，與其他市場現象相一致，勞動力市場也受到競爭原則和供求規律的支配，競爭中的不利者幾乎難以避免貧困的威脅。如果說，市場經濟和競爭原則提高了效率，使社會再生產的擴大成為趨勢，那么也可以說，正是市場化和商品化使得一些個人和群體的保障和福利受到剝奪，生活陷于貧困甚至絕望。也因如此，如果要經濟效率、企業競爭力和社會再生產得以繼續，就需要一種與之相悖的逆向過程，使之成為對經濟市場化和勞動商品化的補充。這就是社會福利制度應當發揮的非商品化或去商品化的重要功能。顯然，從更為實質的方面說，社會福利也是一種“生產性投資”。

就勞動的非商品化或去商品化而言，福利國家是最為典型的制度設計。國家提供的社會福利使勞動者免于貧困，使其能夠不完全依賴于市場和出售勞動力而生存，這就確立了市場化、商品化的體制性保護機制。同時也應看到，隨著福利國家的擴張，非商品化或去商品化過程引發了另一種后果，即高額的福利支出推高了稅負，生產成本和社會成本(金融、生產、物流、商業以及環保、教育、醫療等)越來越高，從而削弱了企業的競爭力，抑制了再生產和資本積累的擴大能力。不僅如此，勞動者也失去了必須工作的理由和動機，社會的勤奮、進取和敬業精神也失去了動力。最終的結果是，福利國家陷入了財政危機，整個社會也陷入了各種問題的危機。福利國家于二戰以后達到巔峰狀態不久，就走上了危機重重的時期。如果從1948年英國率先宣布建成福利國家開始，到20世紀70年代的石油危機和經濟危機，福利國家從興盛到危機，前后僅僅30年左右的時間。自此，西方各福利國家一直在不斷地進行改革。這一改革過程，用學界的表述來說，是社會保障“再商品化”的趨勢。通俗地說，更像是一個不斷打破福利津貼的“大鍋飯”的過程。然而，越是改革卻困境越深。這樣，福利國家實際的軌跡畫出了一個又一個改革與危機相互交疊的怪圈。

(四)所享與所得：福利的普惠承諾和國家的有限能力

當T.馬歇爾表示“權利是有的，但救濟卻經常跟不上”，實際上涉及到了我們所說的“福利的普惠承諾與國家的有限能力”這樣一個問題。隨著西方社會生活更深地走進現代的范疇，社會福利制度的一種趨勢也越來越顯著——原本用于展示統治階層的慷慨仁慈的接濟和布施日漸失去了必要性，對社會貧困人群實施補救的國家責任和社會道義得以確立，而且，這一救助的最低保障原則逐漸成為了面向一般國民的普救主義原則，現代西方社會福利制度的普惠主義價值原則也得以形成和確立。在這一轉變過程中，始終存在著國家的福利承諾與福利能力兩者間的矛盾糾結。即使在上述轉變的初期，西方福利國家的福利承諾與福利能力之間的兩難困境已經開始顯露。

為應對西方社會現代性持續轉變中的實際問題，社會福利制度中包含的國家意志和政府責任也日益明確和自覺化，這可以說是“福利國家”的一個共同特征。在其普遍共享的福利目標隱含了一種理想：“一種健全的福利體制，它在某種相當高的程度上為全體公民，尤其是最有需要的公民提供有效的保障”。我們從中還可以看到歐洲福利制度的總體價值觀：“全社會共擔風險、共享機會；培育社會團結或凝聚力；通過積極的社會干預，保護最弱勢的社會成員；鼓勵工業領域中的協商而不是對抗；為全部人口提供一個豐富的社會、經濟公民權利框架。”(33)

然而，盡管歐洲(尤其是北歐諸國)的社會福利制度廣受贊許，有時被稱為“全民福利”、“人民福利”，在現實中，幾乎無限的普救式共享福利并未真正實現過。因為，即便是在經濟繁榮的狀況下，社會福利支出受到的制約也是剛性的，國家的實際能力總是使福利的真正變現不得不大打折扣，于是，“所享”與“所得”的實際距離是難以抹去的，這使得“全民福利”、“人民福利”相當程度上還是一個期待。相關研究指出，在任何國家包括英國和北歐國家，全民福利模式也沒有完全實現。英國的“全民低保”從來就沒有真正地實現過，其相當的非繳費型給付都是針對一定的目標群體進行的。即使在北歐三國，許多非繳費型補貼也是家計調查式的。由此可見，在福利政策的實施過程中，有關目標的定位、對象的遴選、福利的給付底線等，都是必須的程序。這也折射出了社會福利體制總會伴隨著某種理想性特征：期待的“所享”與現實的“所得”總是有區別的，而且，即使是“所得”也并非是均等化的。事實上，如果對福利國家的改革進行簡化地概括，那么，篩選福利目標群體，收縮福利支出，降低財政壓力，進而緩解福利國家的危機，是這一過程脫離不了的題中之義。

因此，“權利是有的，但救濟卻經常跟不上”也是一種提醒——“所享”的承諾基于形式化的社會權利，是不可剝奪的；“所得”作為實質性的變現，其有限性也是難以超越的。(五)不等價交換的世界體系與社會福利的全球格局

從全球格局著眼，西方福利國家并不限于歐美社會系統自身，而是全球經濟政治體系的一部分。在全球化時代，一國的社會福利狀態更是與世界體系的運行有著密切的聯系。按照沃勒斯坦的分析，資本主義世界體系是“不等價交換”體系，這種“不等價交換”在兩個維度上運作：一是發生在資本主義國家內部的階級階層之間的不等價交換，二是發生在被納入世界體系的國家之間的不等價交換。前一個維度主要反映了西方國家本身不同階級階層和群體，特別是國內工人階級和資產階級的利益關系不合理性；后一個維度則體現了世界經濟體系中的核心國家與邊緣國家的不平等關系，特別是不同國家和不同民族之間的利益不均衡性。這樣，以世界體系為觀察點，我們能夠通過這一體系的內外兩維，觀察到社會福利及其制度運作的全貌，進而對全球范圍的福利資源的流向有所把握。

首先，“不等價交換”的內維。就西方福利國家不等價交換系統的內部運行而言，其秩序的保持有賴于兩種重要制度——工業仲裁制度和社會福利制度。一方面，各種工業仲裁形式的普遍建立，使資本利益階層與勞動工薪階層的沖突被限制在制度性的框架內，確定了各不同群體的利益訴求表達渠道和方式，同時也對其利益訴求給予承認，從而“卸除了階級沖突這顆定時炸彈的引信，并使19世紀相對激烈的階級斗爭讓位于和平的政治競爭和工業談判”。(34)另一方面，為了使國內各階層和群體的財富占有、收入分配差距在一定程度上得到調節和拉平，西方福利國家在盡可能給付可分享的社會福利、提高可上升的社會機會的同時，政府也對高額福利支出的可承受性、更多地提供公共物品和服務、更有效地縮減財政赤字等，采取更為謹慎的態度。與此相關的是，政府必須將國內稅負控制在可接受的范圍，不至于引發社會內部的反抗。

其次，“不等價交換”的外維。對于世界體系的秩序維持和福利國家的正常運轉來說，“不等價交換”的外部維度也許更為重要。沃勒斯坦等人認為，資本主義世界體系所以能運轉至今，其根本點在于核心地區和邊緣地區之間存在著“不等價交換”。(35)世界經濟是一個國際生產和貿易的分工體系，不同地區和不同產品被這一勞動分工的鏈條連綴在一起，各國按照“不等價交換”的原則進行商品貿易轉換，從而形成了一個“比較利益”過程——各國的貿易利益所得是不同的。

商品鏈的地理方位不是隨意分布的。如果在地圖上把它們標出來，我們就會發現，它們呈現出向心型。它們的產生點是多層次的，但目的地卻匯合于少數幾個地區。這就是說，它們從資本主義世界經濟的邊緣向中心或核心移動。人們很難否定這一經驗觀察。

盡管每隔50年左右商品鏈都經歷一番重大調整，一個按等級制組織起來的商品鏈體系卻被維持下來。(36)

邊緣國家總是處在一種兩難境地之中：“對于那些處于邊緣地區的國家，由于在政治上和經濟上都處于邊緣地區，因而對于核心地區所創造的這種文明很難作出有效的反應，它們往往陷入一種兩難境地：拒絕接受將是一個損失，接受也是一個損失。”(37)因此，“不等價交換”的外維揭示了福利資源的全球流動態勢，反映了核心地區(西方福利國家)與邊緣地區(發展中國家)結成的福利世界格局，由于前者在全球體系中的強勢地位，從而能夠從后者獲得源源不斷的超額經濟收益。這就從實際操作層面確保了其工業仲裁制度和社會福利制度——既能夠滿足各不同群體的利益訴求，又將國內稅負控制在可接受的范圍，從而保證了“不等價交換”內維運行秩序。

可見，“不等價交換”的外維運行不僅與“不等價交換”的內維穩定是一體相聯的，而且，“不等價交換”外維越是成功運行，西方國內社會福利的制度和政策等也越是游刃有余。這就提示我們：在經濟全球化時代，一國的社會福利制度和政策不再僅僅限于本國的內政范圍，而是與世界經濟和政治體系的運行狀態有著復雜的關系。從20世紀西方經濟體系發生的歷次經濟危機期間的國內社會和政治變化來看，從經濟和市場領域、企業收益降低和勞動薪酬下降，到資本與勞動的雇傭結構出現新的緊張，再到國內財政和福利支出遇到麻煩等等——這類伴生性社會問題經過一定程度的內部發作，其后，隨著外圍經濟剩余的輸入，內維的福利資源又進入了新的豐盛期，其國內的社會和政治壓力于是漸趨釋放和緩解。

因此，當我們對本國社會福利制度和政策進行研究時，社會福利的世界格局是一個非常必要的研究視角。對于任何一個特定的系統(國家、社會、文化以至群體、組織等)，社會資源總是有限的，因而使其需要的滿足程度受到限制。這就使我們必須思考“社會資源汲取能力的改善”這一問題。我們認為，“從歷史過程和文化的比較視野來考察作為系統現象的中國社會，不難看出，更多地傾向于社會資源的單向汲取，而且是限于系統本身的單向‘內汲取’，如此，對系統需要的滿足就難以形成可持續性和可擴展性，從而逐漸導致了系統更為深層的積弊和沉疴。這是中國社會一直以來所面對的重大困題。如果中國致力于使自己成為一個真正的現代國家，就必須使這一狀況得到根本轉變。”(38)

三、發展的適度與從容：西方社會福利制度的啟示與反思

西方社會福利制度的發展和演變過程提示我們，一國的社會福利制度是與其經濟、政治、文化價值觀聯系在一起的，同時也與該國民眾對社會生活的新訴求有著密切聯系。因此，它應當蘊含一種意境、賦有一種偉力，對發展的方式、適度的波幅、前進的節律，能夠保持自我調節和理性駕馭。

(一)積極和主動的發展

隨著中國的迅速發展、國家實力的增強，人民生活水平和品質的提高，中國發展的參照系也一再出現調整，人民群眾內心的參照尺度也隨之變化。特別是進入21世紀以來，中國民眾對于本國的發展標尺也在不斷刷新。中國應當成為最先進的國家，中國人的生活應當具有更高水平、更好品質、更加幸福。人們不再僅僅是從縱向上和自己的過去比較、和前30年比較、和改革開放初期比較，而是更側重于從橫向上進行比較，與當今世界上最發達的國家比較。參照系的變化反映了中國社會心態和民眾精神的樂觀、昂揚、向上的指向。社會心態和民眾精神的這種變化，促使民生保障和福利事業必須積極發展和主動發展。這種積極發展和主動發展，主要在于民生保障和福利的支出應與國內生產總值保持合理的比例，并使民政和民生支出在社會發展規劃和政府財政預算決算計劃中得到體現。

相關研究顯示，在2005年全國各項社會福利費用中，政府財政支付的部分與企業和個人負擔的部分，占全國GDP比例不足9％，其中政府支出部分占GDP的比例僅為5％。而且，政府負擔的社會福利費用占財政支出的比例雖然已達到27％，但是與其它國家相比，仍屬于一個較低的比例。從幾個主要OECD國家(法國、英國、瑞士、德國等)的社會支出占GDP的比重來看，自80年代以來，這些國家的社會支出比重不斷增加，到了2003年，幾個主要OECD國家的社會支出占GDP的比重都超過了15％，即使是一貫強調個人主義的美國，社會支出占GDP的比重仍大大高于中國。一些發展中國家，如捷克、匈牙利等也分別達到19.6％與16.4％。(30)

可見，我國的民生保障和社會福利現狀與我國經濟發展水平仍有明顯的不適應性，與我國社會發展的需要也有明顯的不適應性。所以，應當采取積極發展、主動發展的姿態，根據我國國情和國家能力，在近期初步建立起適度的全覆蓋的民生保障和社會福利，并在此基礎上推進福利配置的公平性，形成更加完善的普惠全民的社會福利體系。

(二)動態和可控的適度

考察綜覽各國的社會保障制度，經過一定時期的運行，這一制度最終幾乎都難逃一個宿命，這就是深陷危機并難以自拔。問題的形式也許多種多樣，但問題的結局幾乎如出一轍。例如西方福利國家制度，其實行的普惠福利和慷慨給付，似乎提供了幸福國度的楷模，一度令人稱羨。然而，這種制度也使過度的福利依賴成為了特有的文化現象，導致了政府給付能力的崩潰。于是，福利國家、甚至最好的福利國家(如北歐諸國)不得不進行改革。特別是上世紀90年代以來，福利國家的改革措施更為嚴厲，削減給付水平，縮短給付時間，嚴格限制給付條件，等等。在實行社會保險型的福利制度國家中(德國是其典型之一)，上世紀90年代也進行了所謂“溫和私有化改革”，對養老保險支付采取了削減給付的標準、提高退休的年齡、嚴格給付的資格等措施。在一些實行強制儲蓄型的社會保障制度國家，如新加坡、智利、阿根廷和我國香港特別行政區等，也被迫進行福利制度改革。智利在上世紀80年代即實行了社會保障改革，主要是養老保險基金的私營化，以減輕政府負擔、提高運營效益。其他“東亞儒家福利模式”地區和國家，如我國香港、臺灣以及韓國、日本、新加坡等，對西方發達國家“福利病”始終保持警惕，福利水平遠遠低于歐美，傾向于采取高就業、低保護的謹慎福利政策。即便如此，“東亞儒家福利模式”地區和國家也面臨這樣那樣的實際問題。

這就警示我們，以往各國福利制度都難逃痛苦的循環：危機—改革—危機—再改革，政府的政策在福利膨脹與福利收縮的交替擠壓之下來回拉鋸。這種痛苦還來自于社會的反應和壓力，任何削減福利的企圖都可能引發國民的不滿而爆發社會抗議和抵制，社會動蕩的危局使得各國政府心有余悸，往往不得不放棄改革。

有鑒于此，在建立中國特色的普惠民生社會福利體系的過程中，有必要在動態中保持適度性和可控性，在福利支出與國內生產總值、人均國內生產總值以及國家財政能力，尋求一個合理的平衡點。亦如我們所認為的，也許社會福利制度總會在一定程度上拖拽著一條選擇性、排斥性、非包容性的陰影。這促使我們不得不保持“適度的永恒性與普惠的適度性”。

(三)自我調節的節律從容

改革開放是不斷應對各種困境的過程。幾十年的艱辛逐漸滌去了稚氣，也漸漸積淀了沉穩的社會心態。2010年，中國成為了全球第二大經濟體，僅次于美國；對世界經濟增長的貢獻超過美國和日本，領先全球。但是，對于此時的中國，淡定是最為珍貴的姿態。

我們的經濟發展方式仍然處于初級階段，農業尚未脫離“靠天吃飯”，農業科技進步貢獻率只有51％，比發達國家低了約20個百分點；服務業增加值占國內生產總值的比重僅為40％，低于世界平均水平約30個百分點；單位國內生產總值能耗是世界平均水平的2.78倍，勞動者報酬占國內生產總值的比重不到40％，比世界平均水平低了10％至15％；自主創新能力不強，缺乏核心技術，缺少知名品牌，中國產品的增加值率只有日本的4.37％、美國的4.38％、德國的5.56％。中國的人均國內生產總值仍然非常低，約為3800美元，遠低于世界平均的9000美元，在世界上排位百名之后，僅為日本的十分之一；西部內陸最不發達地區的人均國內生產總值只有沿海地區的1/10左右。中國至今仍有相當數量的貧困人口，如果按照國際通用的貧困標準，中國城鄉貧困人口約2億左右。中國正在快速步入老齡化社會，“未富先老”對經濟增長潛力、社會保障體系以及家庭結構都帶來了巨大的壓力。有關專家認為，對21世紀而言，面臨的挑戰在于人們沒有經歷過在如此短的時間內，社會上出現如此多的老人。(40)

顯然，“中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，中國仍然是世界上最大的發展中國家。這是我們基于對中國基本國情認識得出的結論。”(41)相關研究發出提醒：對社會福利不能有過高的期望。基于國家實力和政府財政的現實，“在很長的時期內，除了義務教育，免費性的福利項目的重點還是應該在低收入人群和特定人群身上。對于城市與農村中等收入及中等收入以上人群，更多地還要以繳費型的社會保險項目為主導。”(42)因此，國家財政在什么條件下可以支撐一個全覆蓋的福利體系，以及能夠支持到什么樣的福利水平，就對中國智慧提出了一個拷問。

任何時候、任何情況下，為民為政者應謹記：公平不是以犧牲效率為代價，公平和效率應當形成互為條件、互相促進的關系。作為國民權利的社會福利應當有利于煥發經濟和社會的活力，開辟新的動力來源。社會福利一旦變為滋生依賴和惰性的土壤，個人的進取心和社會的創造力將為之摧毀。發展的包容性和福祉的普惠性意味著人的全面發展和幸福生活的目標，然而，如果失去了社會穩定和秩序保障，則將一事無成。西方福利制度的剛性困境從反面啟示了我們，如何創制更為彈性化的民生保障和社會福利制度，使得自我調節和節律從容成為可能，也使得民生保障和社會福利成為合理的權利和可持續的制度。

這一問題的另一個關鍵在于，根據國內生產總值年均增長率，以及財政收入在其中所占的比重，在對社會福利的各項支出當年以及逐年增加所需要的財政資金等等進行測算的基礎上，使社會福利水平與經濟發展和國家財政能力之間形成一個適宜的比率。同時，將不斷增長的社會福利支出可能帶來的各種弊端和社會負面影響減縮到最低限度，使社會福利體系的制度優勢得到最大限度的發揮，從而避免重蹈西式高社會福利的覆轍。

作者：楊敏，中央財經大學社會發展學院；鄭杭生，中國人民大學社會學理論與方法研究中心

注釋：

①(35)(36)(37)伊曼努爾·華勒斯坦：《歷史資本主義》，北京：社會科學文獻出版社，1999年，第25、42頁，第8頁，第13、17頁，第12頁。

②⑤⑦⑧艾瑞克·霍布斯鮑姆：《資本的年代：1848—1875〈導言〉》，南京：江蘇人民出版社，1999年，第2-3頁，第125-126頁，第133-134頁，第137頁。

③劉燕生：《社會保障的起源、發展和道路選擇》，北京：法律出版社，2001年，第91-99頁；汪華。

④汪華：《論“福利國家”產生的實踐傳統與理論淵源》，《改革與戰略》2008第12期。

⑥(28)黃素庵：《西歐福利國家面面觀》，北京：世界知識出版社，1985年，第2頁，第7頁。

⑨丁建定：《〈貝弗里奇報告〉評價中值得注意的幾個問題》，《探索與爭鳴》2007年第10期。

⑩(11)(12)《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》，北京：中國勞動社會保障出版社，2004年，第4頁，第2頁，第1頁。

(13)(15)(16)(17)(29)(31)T.H.馬歇爾、安東尼·吉登斯等：《公民身份與社會階級》，南京：江蘇人民出版社，2008年，第6頁，第8頁，第8頁，第27頁，第27頁，第6頁，第376頁，第39頁。

(18)馬丁·阿爾布勞：《全球時代：超越現代性之外的國家和社會》，北京：商務印書館，2001年，第70、73頁。

(19)(35)安東尼·吉登斯：《批判的社會學導論》，上海：上海譯文出版社，2007年，第40頁，第24-25頁。

(20)安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1999年，第248頁。

(21)鄭秉文：《社會權利：現代福利國家模式的起源與詮釋》，《山東大學學報》2005年第2期。

(22)(23)(30)安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復興》，北京：北京大學出版社，2000年，第9、14、17頁，第2、3頁，第104頁。

(24)帕特里克·戴蒙德、安東尼·吉登斯：《新平等主義：英國的經濟不平等》，《馬克思主義與現實》2007年第4期。

(25)(27)參見考斯塔·艾斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，北京：法律出版社，2003年，第122頁。

(26)(27)經濟合作與發展組織秘書處編：《危機中的福利國家》，序言，北京：華夏出版社，1990年，第2頁。

(33)安東尼·吉登斯：《歐洲社會模式的反思與展望》，《開放時代》2007年第6期。

(38)楊敏：《“國家—社會”的中國理念與“中國經驗”的成長》，《河北學刊》2011年第2期。

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(41)吳邦國：《充分認識中國發展的階段性特征》，《求是》2010年第19期。

第四篇：我國社會福利制度

目錄

中文摘要與關鍵詞??????????????????????????1

一、社會保障的起源和發展??????????????????????2

（一）我國的社會保障????????????????????????2

（二）社會保障的分類????????????????????????3 1.社會福利???????????????????????????3 2.社會保險???????????????????????????3 3.社會優撫安置?????????????????????????4

二、我國社會保障部分項目基金支付風險嚴重??????????????5

（一）社會保障基金存在支付風險???????????????????6

（二）造成社會保障基金支付風險的主要因素??????????????6 1.信用風險???????????????????????????6 2.流動性風險??????????????????????????6 3.利率風險???????????????????????????6 4.操作風險???????????????????????????6 5.法律風險???????????????????????????6 6.通貨膨脹風險?????????????????????????6 7.環境風險???????????????????????????6 8.政策風險???????????????????????????6 9.國家風險???????????????????????????6

（三）社會保險“系統老齡化”????????????????????7

（四）社會保障籌資渠道少??????????????????????7

（五）歷史債務???????????????????????????7

（六）社會保險繳費基數不實?????????????????????7

（七）社會保險利差損嚴重??????????????????????7

（八）社會保險待遇的非理性調整???????????????????7

三、完善社會保障基金監管的對策建議?????????????????8

（一）實行分權式的社會保障基金管理模式???????????????8

（二）創造第三方監督的有效實施機制?????????????????8

（三）加快法制建設，提高違法成本??????????????????9

（四）推進監管的信息化建設，建立和健全信息披露制度?????????9 參考文獻??????????????????????????????9

[摘要] 建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度事關人民群眾的切身利益,事關和諧穩定的大局。目前,我國的社會保障體系基本建立,并已取得了顯著的成績,但仍存在一些突出問題。因此,必須加快社會保障制度改革的步伐,使社會保障體系建設順利推進。

[關鍵詞] 社會保障；發展現狀；存在問題

我國社會保障基金支付風險研究

一、社會保障的起源和發展

社會保障，來源于英文“social security”一詞，其最早出現在美國1935年的《聯邦社會保障法》中。1944年在美國召開的第二十六屆國際勞工大會上所通過的《費城宣言》的第6條中，使用“社會保障”代替了“社會保險”，自此之后，在國際社會及各國的法律文件中對“社會保障”一詞的使用也逐漸頻繁起來。1984年國際勞工組織在發布的《社會保障導言》中，將社會保障界定為“社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護，以防止他們由于疾病、孕娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡而導致的收入中斷或收入銳減引起的經濟和社會困窘，對社會社會成員提供的醫療照顧，及對有兒童的家庭提供的補貼。”我國是在1986年六屆人大四次會議通過的第七個五年計劃中開始使用“社會保障”一詞的。此后，在1993年黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》中，又將社會保障制度的確立作為我國社會主義市場經濟體制的基本支柱之一。

（一）我國的社會保障

社會保險是由國家通過法律手段對全體勞動者強制征繳保險基金，用以對其中喪失勞動能力或失去勞動機會的成員提供基本生活保障的一種社會保障制度，包括社會基本養老保險、失業保險、醫療保險和工傷事故保險等，由國務院有關部門負責管理。而商業保險是指保險公司按照自愿原則，根據保險合同向投保人收取保險費，并實現損失補償和人身給付的一種經濟保障活動。其中人身保險是在社會保險覆蓋不到的領域和社會保險提供的保障水平之上發揮作用的一種自愿性商業保險活動，包括人事保險、養老保險、健康保險和傷害保險等四個部分。在我國當前的社會經濟形勢下建立多層次的社會保障體系，實現社會保險和商業保險共同發展，對深化企業和事業單位改革，保障職工群眾生活，維持社會穩定和順利建立社會主義市場經濟體制具有重大意義。

企業職工養老保險是我國社會保障體系的關鍵環節，也是整體改革的突破口，關系億萬職工群眾的切身利益和企事業單位改革的深入。按照國際標準，當65歲以上人口占總人口的7%以上或者60歲以上的人口占總人口的10%以上時，社會就進入了老齡化。經測算我國在2000年時，60歲以上的人口占總人口的比重將達10.7%，步入老齡型社會，在時間上比世界人口老齡化提前10年，在速度上比歐美國家快一倍。同時，按國際標準，退休金占工資總額比重達20%為警戒線，29%為社會承受的極限。據測算，我國在2015年左右達到警戒線，2025年前后達到極限，此后，15年時間維持在30%-40%之間，如果把鄉鎮和農村的養老問題一并考慮，任務更加艱巨。如何應付即將來臨的老齡化問題，是對我國現行的養老保險制度的一次嚴峻考驗，其改革已勢在必行。

我國的失業保險制度是1986年為配合勞動合同制和企業破產法的實施而建立起來的。它在促進我國經濟體制改革，保障群眾生活和維護社會穩定等方面發揮了巨大的作用。

我國現行的醫療制度是50年代初期建立和實施的，總體上分成兩個部分，即行政事業單位的公費醫療制度和國有企業勞保醫療制度。由于缺乏內在的利益約束機制和外部監督機制，導致國家負擔的醫療費用呈現幾何級數遞增。

我國的企業職工工傷保險制度建立于50年代初期，在社會生活中曾起到積極作用。但是，長期的實踐也表明，它存在著覆蓋面不廣、待遇偏低、沒有科學的工傷評定標準和健全的勞動鑒定制度、缺乏強制性等弊端。

人壽保險是為人的生老病故傷殘和失業等風險提供經濟保障的一種商業性保險業務。我國是發展中國家，社會保險的總水平還很低，通過大力發展人壽保險可以彌補社會保險的不足，健全和完善我國的社會保障體系。

社會保障主要包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫和社會互助等內容。其中，社會保險是社會保障的核心部分

社會保障體系是指社會保障各個有機構成部分系統的相互聯系、相輔相成的總體。完善的社會保障體系是社會主義市場經濟體制的重要支柱，關系改革、發展、穩定的全局。我國的社會保障體系，包括社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。這幾項社會保障是相互聯系，相輔相成的。社會保障體系是社會的“安全網”，它對社會穩定、社會發展有著重要的意義。

（二）社會保障的分類

1．社會福利 是社會保障的最高層次，是實現社會保障的最高綱領和目標。它的目的是增進群眾福利，改善國民的物質文化生活，它把社會保障推上最高階段；社會福利基金的重要來源是國家和社會群體。中國社會福利制度是指政府出資為那些生活困難的老人、孤兒和殘疾人等特殊困難群體提供生活保障而建立的制度。為保障特殊困難群體的生活權益，國家頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》和《農村五保供養工作條例》等法律法規。有關法律法規規定：對城市孤寡老人、符合供養條件的殘疾人和孤兒實行集中供養，對農村孤寡老人、符合供養條件的殘疾人和孤兒實行集中供養與分散供養相結合；集中供養一般通過舉辦社會福利院、敬老院、療養院、兒童福利院等福利機構進行；對于殘疾人，通過政府的優惠政策來興辦多種形式的社會福利企業，幫助適合參加勞動的殘疾人獲得就業機會。

2．社會保險 就是社保，含五個險種；保障保護和配置勞動力功能。社會成員正常健康的生活是一個社會進步的基礎。在市場經濟條件下，出現優勝劣汰的競爭又是不可避免的，職業崗位稀缺而就業人口多，這就必然會導致部分勞動者可能要退出勞動力市場，使其及家屬失去收入而面臨生存危機。此時，社會保障就可以通過各種幫助，使這部分社會成員得以擺脫生存危機的困擾，維持最起碼的基本生活需要，這樣有利于保護勞動力的生產和再生產。還可以通過建立全社會的統一的社會保障網絡及健全的社會保險制度，解除社會成員因變換工作或家庭遷徒而帶來的后顧之憂，從而促進勞動力的合理流動，實現勞動力資源的有效配置，實現社會經濟的正常運行。調節投融資功能。社會保障資金具有較高的穩定性，如把經過幾十年積累的社會保障基金合理地利用起來，其作用將不可忽視。目前，世界各國社會保障基金的運用都是在保證投資安全的情況下，投向可獲較高利潤的項目上以使其增值，但客觀上也確實成為國家調節投資的一大手段，在一定程度上支持了國家建設。分配的差異、收入的懸殊等，這勢必會導致部分社會成員收入下降，生活出現困難。這時，社會保障就可以對低收入階層給予生活所必需的給付，或者在養老、失業、傷病、殘廢，生育等情況發生之時實施必要的所得給付，就會對經濟活動所造成的所得分配不均進行再分配，實現對國民收入的再調節，盡量縮小貧富差距，緩和社會矛盾。社會保障可以通過社會救助、社會保險和社會福利對失業或沒有生活來源者、貧者和一切工薪勞動者，在暫時或永遠失去勞動能力以及暫時失去工作崗位者提供幫助，使其能維持最低的生活水平，滿足基本生活需要。其次，還具有社會穩定功能。眾所周知，導致社會不安定因素有很多，其中，社會成員生活無保障是重要的致因。我國古代就有“民貧則奸邪生”的觀點。因此，社會保障已普遍被認為是穩定社會政治秩序、保障社會安定的“安全網”和“減震器”。20世紀70年代盛行起來的“從搖籃到墳墓”的福利國家雖然在某一時期出現了很高的失業率，但其社會秩序卻比較穩定，這即是社會保障在發揮“安全網”的作用時的一種表現。國際勞工組織在總結各國社會保障制度的作用時指出：“沒有社會的安定，就沒有社會的發展；沒有社會保障，就沒有社會安定。”這一概括充分說明了社會保障的社會穩定功能。3．社會優撫安置 社會保障的特殊構成部分，屬于特殊階層的社會保障，是實現社會保障的特殊綱領。社會優撫安置目的是優待和撫恤；社會優撫的對象是軍人及其家屬；社會優撫的基本特征是對軍人及其家屬的優待；社會優撫的基金來源是國家財政撥款。保障優撫對象的生活是國家和社會的責任。社會優撫制度的建立，對于維持社會穩定，保衛國家安全，促進國防和軍隊現代化建設，推動經濟發展的社會進步具有重要的意義。2010年9月19日從民政部獲悉，民政部、財政部日前發出通知，再次提高部分優撫對象等人員撫恤和生活補助標準。從2010年10月1日起，殘疾軍人(含傷殘人民警察、傷殘國家機關工作人員、傷殘民兵民工)殘疾撫恤金標準，烈屬(含因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬)定期撫恤金標準、在鄉退伍紅軍老戰士生活補助標準，在現行基礎上分別提高10%，在鄉老復員軍人定期定量補助在現行基礎上每人每年提高480元，以上提標經費由中央財政承擔。同時，此次國家還將享受待遇的帶病回鄉退伍軍人、參戰參試人員的生活補助標準由現行每人每月200元提高至220元，中央財政和地方財政按比例承擔經費。

調整后，一級因戰、因公、因病殘疾軍人撫恤金標準為每人每年28690元、27780元、26870元，分別比2009年提高了2610元、2530元、2440元，一級因戰殘疾撫恤金標準達到了2009年全國職工平均工資的89%。

居住在城鎮的烈屬定期撫恤金標準提高到每人每年8730元，達到2009年全國城鎮居民人均可支配收入的51%；居住在農村的烈屬提高到每人每年5240元，達到2009年全國農民人均純收入的102%。在鄉退伍紅軍老戰士及在鄉西路軍紅軍老戰士和紅軍失散人員生活補助標準，分別提高到每人每年19890元、19890元和8600元。

據介紹，這是自改革開放以來，國家第17次提高殘疾軍人殘疾撫恤金標準，第20次提高烈屬定期撫恤金標準和在鄉退伍紅軍老戰士生活補助標準。今年中央財政繼續加大資金支持力度，此次提標共新增經費5.8億元，全年共安排撫恤補助經費210.6億元，惠及619萬優撫對象。

二、我國社會保障部分項目基金支付風險嚴重

（一）社會保障基金存在支付風險

認為，“風險”就是存在于客觀事物中的一種不確定性狀態，是指發生傷害、毀損、損失的可能性。社會保障基金則是指國家為實施社會保障制度，通過法定程序，以各種方式建立起來用于特定目的的資金。社會保障基金管理風險就是發生在社會保障基金管理中，可能針對社會保障基金發生的毀損或損失。我國的社會保障基金是在政府集中管理下由獨立的社會保險經辦機構具體實施的，社會保障基金管理形成了兩層委托—代理關系：第一，基金的實際所有者（社保對象）與地方政府的委托—代理關系；第二，地方政府與社保經辦機構之間的委托—代理關系。社會保障基金管理關系實質是一種法律強制下的新型委托—代理關系，這種關系體現 著行政權力，代理方和委托方的地位不平等，容易導致被代理方利益受損。社會保障基金的監管就是要消除這種管理關系中存在的風險。目前，我國社會保障基金主要包括四大類：一是基本養老保險體系社會統籌賬戶上的社保基金；二是基本養老保險體系個人賬戶上的社保基金；三是全國社會保障基金；四是企業補充養老保險基金。其中，全國社會保障基金是由全國社會保障基金理事會專門負責管理，有較高的透明度。文中的社會保障基金限定在第三大類以外的其他三類基金。

社會保險基金是社會保險事業的物質基礎，在當前嚴峻的形勢下，如果社保基金不能實現保值增殖，當出現支付危機的時候，社會保險基金的社會保障功能就有可能落空，社會保險制度將無法正常運行，勢必會影響整個社會的安定和團結。由此可以看出，投資并且獲取較高的收益對于社會保險基金保值增值具有重要的作用。

現行社會保障體系中的若干重要項目，由于制度設計的缺陷，基金長期平衡難以實現。根據作者長期的精算分析，部分社會保障項目的基金潛伏危機，影響制度持續健康運行。

（二）造成社會保障基金支付風險的主要因素

社會保險基金投資屬于一種金融投資活動，因此在這一過程中不可避免地會面臨金融風險，一般來說，造成社會保障基金支付風險因素主要有：

1.信用風險 又稱違約風險，指債務人不能或不愿履行債務而給債權人造成損失的可能性，或是交易一方不履行義務而給交易對方帶來損失的可能性。信用風險存在于一切信用活動中，也存在于一切交易活動中。

2.流動性風險 指由于流動性不足給經濟主體造成損失的可能性。保持流動性對企業和金融機構來說都至關重要，但并不是說流動性越高越好，因為流動性與盈利性是有矛盾的，因此，必須保持流動性與盈利性的平衡。

3.利率風險 指利率變動給經濟主體造成損失的可能性。無論是金融企業還是非金融企業，只要其資產和負債的類型、數量及期限不一致，利率的變動就會對其資產、負債產生影響，使其資產的收益、負債的成本發生變動。

4.操作風險 又稱運作風險，指由于企業或金融機構內部控制不健全或失效、操作失誤等原因導致的風險。

5.法律風險 指金融機構或其他經濟主體在金融活動中因法律方面的問題而引致的風險。

6.通貨膨脹風險 又稱購買力風險，指通貨膨脹可能使經濟主體的實際收益率下降，或使其籌資成本提高。

7.環境風險 指金融活動的參與者面臨的自然的、政治的和社會的環境的變化而帶來的風險。

8.政策風險 指因國家政策變化而給金融活動參與者帶來的風險。國家在貨幣政策、財稅政策、產業政策等方面的調整，有可能給金融活動的參與者帶來影響，不過這種影響可能是負面的，也可能是正面的。

9.國家風險 指由于國家政治、經濟、社會等方面的重大變化而給經濟主體造成損失的可能性，這主要針對的是海外投資。

（三）社會保險“系統老齡化”

這是指在社會保險制度覆蓋范圍內的參保人群中，實際繳費人群相對減少、享受人群相對擴大的趨勢。這種現象，顯然與全社會的人口老齡化趨勢有關，但是這還與我們的制度設計和運行環境有關。根據我們的研究，這一現象不僅發生于社會養老保險中，而且也會出現在社會醫療保險之中。因為老年人群的醫療消費支出高于其他群體，而且社會醫療保險基金通常采用現收現付制的籌資模式，因而參保人群的年齡結構對于社會醫療保險基金的支付能力有重要影響，尤其是在“退休人員不繳費”的政策之下，社會醫療保險“系統老齡化”的問題值得高度重視。還有一點，我們國家的法定退休年齡過低，而不少地方實施提前退休的政策，進一步加劇了社會保險的“系統老齡化”。

（四）社會保障籌資渠道少

以職工的社會保險為例，籌資主要依靠用人單位和參保者個人繳費，財政和其他渠道籌資較少，從而造成用人單位繳費的費率偏高。從長遠看，用人單位（尤其是勞動密集型企業）勞動力成本偏高、負擔過重，將影響經濟活力和國際競爭力。

（五）歷史債務

隨著社會養老保險和社會醫療保險籌資模式由現收現付制向統賬結合的部分積累制轉變，社會保險制度的歷史債務顯性化了。當時政策制定者的意圖是由新的基本養老保險制度和基本醫療保險制度在運轉過程中自行消化歷史債務，而不采取其它處理措施。這就使得當代在職人員既要為自己未來養老和醫療費用儲備資金，又要為原制度下的退休人員全額支付養老金和醫療費用，形成雙重負擔。這也是現階段用人單位繳費率偏高的一個重要因素。

（六）社會保險繳費基數不實

繳費基數是影響社會保險基金收入的重要因素。但是，近幾年繳費基數不實的現象普遍存在，據地稅部門的估計，目前各地社會保險繳費基數綜合打折率在50－60%之間。因此，規范基金征繳行為，做實繳費基數對于改善基金狀況，并營造公平的區域經濟發展環境十分重要。

（七）社會保險利差損嚴重

以職工基本養老保險為例，該項制度實施10多年來，全國大多數地區的記賬利率高于基金投資的實際回報率，這一嚴重的利差損必然導致未來的基金缺口。更有個別地區出現了一種耐人尋味的現象：職工基本養老保險做實個人賬戶后，統籌基金出現虧空，只好依靠貸款支付養老金，而貸款利率高于個人賬戶基金的投資回報率。

（八）社會保險待遇的非理性調整

以職工基本養老保險為例，雖然該項制度中有一個養老金待遇自然增長機制，譬如，基礎養老金的發放標準已與職工平均工資的增長相掛鉤。但從近五年的實踐看，連年大幅度調高基本養老金待遇標準，這雖然在一定程度上緩解了機關事業單位與企業之間養老金待遇過分懸殊的矛盾，但這種非理性的決策破壞了養老金待遇的正常調整機制，大大增加了基金的支付壓力，造成了企業在職人員工資與退休人員養老金的倒掛現象，也進一步擴大了社會保障領域的城鄉差距。

三、完善社會保障基金監管的對策建議

（一）實行分權式的社會保障基金管理模式

分權式保險基金管理模式是社會保障基金管理的一個好的選擇。在該模式下，社會保障基金的行政管理權與經營權相分離，資產管理權與負債管理權相分離，統籌賬戶資產負債管理權和個人賬戶資產負債管理權相分離。勞動與社會保障部門享有社會保障基金的行政管理權，勞動與社會保障部門下屬的社會保障經辦機構負責除基金管理以外的其他事務，獨立的社會保障基金管理委員會享有統籌賬戶和個人賬戶資產的經營權。

在中央設立統管全國社會保障基金運營的委員會，其直接受國務院領導，對國務院負責；在各個統籌層次，分別設立相應的社會保障基金管理委員會，其直接受上級社會保障基金管理委員會的行政領導下，按照法律的規定經營社會保障基金，其不受本級人民政府的行政領導和干預，但要受其監督。該委員會的主任由上級委員會任命，其成員包括社保部門、雇員、企業主代表以及專家，實行委員會制度，委員會下設專業的經營機構；勞動與社會保障部門派駐一個副廳（局）級領導監督委員會的工作。統籌賬戶的負債經營權交給財政部門，由其直接在社保部門的指令下，按時足額劃出給付資金進入職工在商業銀行的個人賬戶。

（二）創造第三方監督的有效實施機制

必須創造有利于第三方監督的實施機制，使監管起到實效。所謂第三方，是指社會公眾，以及代表公眾利益的非政府組織和獨立機構。為避免分散性，社會公眾必須借助組織和機構去行使集體監督；這些組織和機構應該是以社會公共利益為導向的非政府組織。

非政府組織凝聚了社會分散的力量，使單個的社會意思，變成了統一的集體意思；并且，許多 研究社會保障，關心社會公共利益的法律、金融、審計、行政管理方面的專家、學者以及新聞記者的加入，也為非政府組織履行監督的職能提供了條件。國家應在法律上給予這類組織以特定的法律地位，使其免受行政機關的非法干涉。法律應規定涉及社會保障管理和監督的行政機構，對于此種組織要求提供相關信息資料的要求必須滿足；對于此種組織提供的建議和意見，必須給予認真對待。如果對于該類組織指出的違法、違規行為不及時改正，該類組織則可以向上級監督機構提出舉報，并代表公共利益向法院提起行政訴訟，維護公共利益。

（三）加快法制建設，提高違法成本

與社會保障基金監管制度相關的法律制度包括三個層面：一是社會保障基本法，二是社會保障基金監管的專門法律，三是與社會保障基金相關的其他配套的法律法規。社會保障基本法應該專章規定社會保障基金管理與監督，作為社會保障基金管理與監督的最高準則，包括對社會保障基金管理與監督機構和體制的規定，勞動與社會保障部門的權限，基金管理委員會的法律地位和職責，基金投資的比例和方向等內容。律是對社會保障基本法有關社會保障基金監管內容的具體化和細化，它包括社會保障基金管理機構及其產生方式、職權、考核，專門的監督機構及其產生方式、職權，基金具體運營的機構（公司）及其選擇、考核，以及對有損社會保障基金安全行為的具體規定和處罰等內容。

此外，提高違法成本，實行司法保護對社會保障基金安全有著重要的作用。目前，《中華人民共和國刑法》只對“挪用救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物，情節嚴重的”給予定罪處罰，對于社會保障基金的挪用沒有具體的規定，致使挪用的成本非常的低，因此，專門規定挪用社會保障基金的罪，以確保社會保障基金制度監督的有效性。

（四）推進監管的信息化建設，建立和健全信息披露制度

社保基金管理存在的突出問題就是信息的不對稱，由于缺乏有效的信息獲取和傳導機制，基金的所有者無法了解到基金管理的真實信息，上級監管部門不了解下級管理部門的真實情況，由于基金多樣性和分散性，甚至一些管理部門對自己所管理的社會保障基金的真實情況都不了解，零散和不完整的數據使監督變得非常的困難。

為此，推進社會保障基金監管的信息化建設，建立起勞動與社會保障、財政、稅收、企業和銀行等之間橫向以及上下級部門之間縱向的統一規范的信息管理系統。該管理系統的終端設在勞動與社會保障部，每個下級部門按照當地的社會保障基金構成定期上傳相關的信息，并由上級部門定時到相關的銀行檢查賬戶情況是否屬實。該數據庫對社會公眾免費開放，以接受社會公眾的監督。

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第五篇：淺析中外社會福利制度

淺析中外社會福利制度

2012年11月份，在北京的人民大會堂里舉行了中國共產黨的第十八次全國人民代表大會。國家主席胡錦濤在黨的十八大報告對社會保障工作給予了高度的重視，將社會保障擺在了更加突出的位置，就社會保障而言，在黨的綱領性文獻中其地位是空前的。

會議內容中表明，社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度，逐步做好養老保險個人賬戶工作，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。完善社會救助體系，健全社會福利制度，支持發展慈善事業，做好優撫安置工作。

此次會議的召開是對我國過去發展社會福利的一種肯定和認可，也為繼續、加強社會福利在中國的發展確立了方向、指明了道路。那什么是社會福利制度呢？

一．中外對社會福利的定義

社會福利，英文寫作“Social Welfare”，是國家或社會為其成員提供某些物質或服務，以期提高他們的物質、文化生活，保證其生活質量的代名詞。其目標是“抵消市場出于種種原因給那些難以滿足基本需要的人所造成的負面影響。是一種處理人們在一生中遇到的如生病、殘疾、失業以及年老等危機的方法。

國際上，將社會福利的體系分成兩大部分： 社會保障體系（社會安全體系）和其他社會福利體系。社會保障體系中包括社會救助體系和社會保險體系；其他的社會福利體系中包括公共福利，地方公共福利和社區服務，職業福利，公司的集體福利和國際社會的捐助等。

美國著名的社會政策專家米幾利把社會福利定義為：“在社會問題得到控制、人類需求得到滿足和社會機會最大化時，人類正常存在的一種狀態。”而國內學者基本上同意將社會福利做狹義和廣義之分：“在中國，社會福利僅僅是社會保障體系的一個組成部分，屬于狹義社會福利范疇，”“確切闡述社會福利是件非常困難的事。通常有廣義、狹義和專指三種。”“廣義的‘社會福利’制度指國家和社會為實現‘社會福利’狀態所做的各種制度安排……狹義的‘社會福利’則指為幫助特殊的社會群體，針對社會病態而提供的社會服務。”

在中國，與國際化社會福利制度相比，中國的社會福利覆蓋面有限，社會福利制度尚不成熟。經濟決定政治，由于我國是社會主義國家，關于社會福利制度的完善還需自身慢慢去探索。目前我國的福利制度尚不成熟。

縱觀中外諸家，可以說在學界，對社會福利的概念理解差別很大。但對于其中最基本的一點，即將社會福利限制在對不能依靠自己滿足個人和家庭需要而提供的收入和服務保障上。不僅因為這是社會所理解的民政部門的最主要職責，也是民政部門運用最多的一個含義，同時還因為社會福利產品總是相對的概念，而不斷變化的社會福利制度就是為達到上述目的而做出反應的制度安排。

二．數國福利制度的利弊

西方國家的福利制度基本上是為了彌補“市場的缺陷”而向公平靠攏的制度安排。凱恩斯曾寫道：“對政府來說重要的不是去做那些私人已經正在做的事情，把它做得更好一些或者更壞一些，而是去做那些根本沒人做的事情。” 談到社會福利制度就不得不先談英國，在本文所定義的社會福利框架內，社會福利制度就相當于英國的社會服務制度，在對殘疾人和有兒童的家庭進行幫助方面的基本政策是，盡可能幫助有工作能力的個人和家庭，通過就業來擺脫貧困，而對確實無能力的個人和家庭，則提供更為慷慨的福利救濟，讓他們也能過上體面的生活，對于老年人盡可能把他們留在家里進行照顧，社會只是提供建議與幫助。政府還加大反歧視立法的力度等積極措施，鼓勵和方便有能力者積極參與勞動力市場活動，英國非常重視對兒童的幫助。

美國社會福利制度的結構與西歐國家不同。首先，社會保險項目與社會福利項目界限比較分明。保險開支完全采用基金化運作來支付，社會福利項目則完全由公共開支來負擔，與社會保險沒有直接的關系，在西歐國家，公共開支占社會保險開支的三成左右，所以社會保險和社會福利之間的界限沒有美國這么明確。但值得注意的是，美國的醫療保險制度卻是介于社會保險和社會福利之間的一種制度。而西歐則是面向全民的“國民醫療保健制度”。多數西歐國家的社會福利制度基本上覆蓋全民，美國的覆蓋面就要窄得多，與西歐國家相比，美國的社會福利項目更加有針對性，為確保社會福利確實流向需要的人群，美國的社會福利項目采取了比較嚴格的條件限制和資格審查制度，同時盡可能采用非現金支付形式，避免社會福利資源的流失。

日本的社會福利概念基本與本文相同，它是以不能進行正常生活的人們為對象的，主要是通過救濟、保護、預防等援助，使那些人能維持一般的生活。在日本對于老年人、殘疾人、孤兒等主要社會福利對象都以立法形式加以保障。如在其兒童憲章里明確了兒童作為一個人應該受到尊重，兒童也有自己的權利，同時提出培養兒童不僅僅是其監護人的責任，而且也是國家的責任。對于殘疾人其基本理念是要求殘疾人克服自身的障礙，積極融入社會，同時要求社會為所有殘疾人提供參與社會各個領域活動的機會。對老年人也是規定要尊敬老年人，促進和確保老年人參與社會的機會。并且都明確規定國家及地方公共團體有義務使該理念具體化，并要求全體國民進行合作。其費用全部由國家財政或地方團體財政負擔。

三．看中外實例，謀社會福利制度與經濟發展

在一般民眾的觀念里，都會認為社會福利制度是和經濟發展水平緊密相關聯的，認為經濟水平越發達，社會福利和社社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題保障制度就越發達。這里面也涉及一個普遍的問題，也就是發展社會福利的費用從哪里來的問題。窮國怎么拿得出錢來搞社會保障和社會福利?其實，這是關于社會福利制度的建設存在的常見認識誤區。

社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題。首先，經濟發展未必和社會福利制度具有必然的關聯。并不存在這么一條相關曲線，社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題影響著著人均國民產值增加，社會福利的發展水平就會立即水漲船高，相應增加。比如在發達國家內部，美國的人均國社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題產值高于許多歐洲國家，但是美國的社會福利和社會保障水平卻遠遠低于大多數西歐和北歐國家。美國常常被研究社會福利的專家稱為“社會福利領域社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題第三世界國家”。同樣，日本也比一些歐洲國家更加富裕，但是社會福利水平也低于許多歐洲國家。

其次，經濟發展可能與社會福利發展是同步的，但社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題好就行的，也可能是不同步的，甚至有時候雙方的發展趨勢相反，也就是經濟發展了，社會福利制度反而在一定程度上倒退了。比如英國在撒切爾夫人執政期間，由于新自由主義開始大行其道，英國逐步社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題得了較高的經濟增長率，但是在同一時候，社會福利和公共支出被大幅度削減，貧困人口特別是老年貧苦人口迅速上升。美國在里根政府的執政下也出現過同樣的局面。中國在改革開放后取得了舉世矚目的經濟奇跡，人民生活水平大幅度提升，但是一段時間在某些社會福利和公共產品領域，卻沒有同步的發展，比如農村的合作醫療系統在社會福利制度的建立，改革開放初期覆蓋90%以上的農業人口，但是在1989年卻迅速下降到覆蓋不足10%的農業人口，整個農村合作醫療系統幾乎解體。90年代的教育產業化浪潮也讓中國的公共教育制度出現偏差。以上的事實說明了經濟發展和經濟繁榮未必會讓全民獲利，或是未必能讓最貧困階層的百姓從中獲利，這是我們必須嚴肅面對的一個重要問題。

綜上所述，一個國家能否建立社會福利制度，不是、至少不完全是能力問題和經濟問題，而主要是國家意愿和政府意志的問題。這意味著，不是能與不能的問題，而是政治意愿夠不夠的問社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題。

四．中國社會福利制度如何發展

1、改造政府福利。一方面，對政府舉辦的現有福利項目進行改造，使之與新型福利項目接軌。如保留殘疾人福利項目，以原有的社會收養和相關福利待遇為基礎分別設置老年人福利、兒童福利、婦女福利等項目，將相當規模的財政性價格補貼轉化為社會津貼項目并補助上述福利項目；另一方面，打破封閉，將政府舉辦的各項福利設施向全社會開放，使之真正成為社會性的福利，以適應社會成員對福利的普遍性需求。通過類似改造，政府舉辦的現行福利通過發展壯大即會逐漸轉化為與社會主義市場經濟體制相適應的社會化福利。

2、實現福利與就業分離。即遵從市場經濟的一般規律，將勞動者與企業或用人單位的關系簡化為較為單純的勞動工資關系，剝離國有單位等的絕大多數福利設施或相關福利項目，由社會公益事業團體或社會機構具體承辦，使之成為社會化的福利設施和福利項目。這樣，職工在付出勞動的同時，只從企業或用人單位獲取相應的工資報酬，其對福利方面的要求主要通過社會化的福利設施或項目得到解決。

3、建立統一的管理與監督機構。社會福利事業需要統籌規劃，而現階段的福利事業卻分別由民政部門、財政部門、勞動部門、工會的有關部門、建設部門、教育部門等政府部門和一些半官方機構（如中國殘疾人聯合會等）分別管理，各行其是。在政府統一管理、監督下，采取官辦、民辦、官助民辦等多種方式，促進社會福利事業沿著有新型社會福利制度的發展道路全面、健康地發展下去。

小結:

社會福利制度發展的終極目標是建立滿足人類需要提升人類福祉，它包含人類對美好，幸福，平等，公正的向往，是人類追求理想的產物。如何進一步完善，需要國外的借鑒，需要自身的改革，同時需要大眾本身的自覺性，為未來的社會鋪墊一條光明大道。

參考資料：

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