第一篇：我國項目穩(wěn)評機制存在的問題

云南省梁河縣弄另電站水資源綜合利用工程社會穩(wěn)定風險研討會議論文

淺談工程項目穩(wěn)評機制存在的問題、原因及對策

杜偉（長江工程監(jiān)理咨詢有限公司，湖北430072）

摘要：從經(jīng)濟維穩(wěn)、政府職責、責任追究、評估主體、評價方法等角度，剖析了我國重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制試行以來存在的問題及其原因，并從推動穩(wěn)評立法和制度建設(shè)、發(fā)揮投資主管部門及工程咨詢機構(gòu)的作用、建立地方政府責任約束機構(gòu)和完善項目穩(wěn)評方法體系等角度提出對策建議。

關(guān)鍵詞：重大固定資產(chǎn)投資項目；穩(wěn)評機制；項目評價；優(yōu)化措施

國家發(fā)展和改革委員會于2012年8月發(fā)布了《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（發(fā)改投資［2012］2492號，簡稱《穩(wěn)評辦法》），標志著我國開始建立重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制。2013年2月國家發(fā)展和改革委員會又印發(fā)了《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資［2013］428號，簡稱《編制大綱》），有效地推動了我國重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制的規(guī)范化運作。本文對2012年8月以來我國試行項目穩(wěn)評制度的運行現(xiàn)狀、存在問題及改進措施進行研究，以期促進我國項目穩(wěn)評事業(yè)的健康發(fā)展。

１、構(gòu)建項目穩(wěn)評機制的意義

建立重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制，是按照黨中央和國務(wù)院的統(tǒng)一部署，推動我國創(chuàng)新社會管理的一項具有深遠意義的戰(zhàn)略舉措，對于促進經(jīng)濟維穩(wěn)、從源頭上防范和化解社會群體性事件、構(gòu)建和諧項目管理機制具有重大意義，具體主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）有利于促進項目評價和審查理念的根本轉(zhuǎn)變 長期以來，我國投資主管部門對投資項目的審查，主要聚焦于經(jīng)濟資源投入產(chǎn)出層面的各項分析。《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］20號）發(fā)布后，雖然國家對投資項目的審批和核準從重視工程技術(shù)方案的可行性論證，轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暪?jié)能評價、環(huán)境影響評價、資源綜合利用評價、經(jīng)濟影響和社會影響等方面的綜合分析評價，但物質(zhì)層面的分析評價仍居于主導(dǎo)地位，一些社會影響分析評價因缺乏有效的評估機制而流于形式。我國投資主管部門推動建立的重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制，將預(yù)防和化解擬建項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險作為項目審查必須具備的前置性條件，強調(diào)在投資項目的分析評價和風險管理中，從項目可能產(chǎn)生的社會影響、工程項目與當?shù)厣鐣h(huán)境條件的相互適應(yīng)性以及社會可接受性等角度，判斷擬建項目是否可能導(dǎo)致社會穩(wěn)定風險，并研究提出協(xié)調(diào)項目與當?shù)馗鞣N社會關(guān)系、規(guī)避社會穩(wěn)定風險、促進項目順利實施的對策建議，即強調(diào)從對“物”的分析轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α叭恕钡年P(guān)注，是項目評價和審查理念的重大變化，體現(xiàn)了貫徹落實“以人為本”的科學發(fā)展理念的客觀要求。

（2）有利于發(fā)揮經(jīng)濟維穩(wěn)的獨特作用

近幾年我國發(fā)生的大多數(shù)嚴重的群體性事件都與工程項目密切相關(guān)，如川什邡鉬銅項目、江蘇啟東排污項目、福建廈門ＰＸ項目、大連福佳ＰＸ項目、寧波鎮(zhèn)海煉化一體化擴建項目和云南昆明1000萬噸／年煉油項目等。與其他群體性事件相比，重大固定資產(chǎn)投資項目建設(shè)引發(fā)的群體性事件具有參加人數(shù)眾多、社會影響較大的特點。按照內(nèi)在性質(zhì)，可將突發(fā)性群體事件分為經(jīng)濟維權(quán)事件、社會泄憤事件和政治騷亂事件等。我國由工程項目引發(fā)的群體性事件主要是經(jīng)濟維權(quán)事件，是可以在項目建設(shè)前期，通過對工程項目可能引發(fā)的群體性事件風險進行評估論證，從而采用經(jīng)濟手段維護利益相關(guān)者的合法權(quán)益等予以化解和規(guī)避的。建立投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制，強調(diào)借助工程咨詢機構(gòu)和咨詢工程師的專業(yè)咨詢服務(wù)，按照可行性研究的分析邏輯思路，采用工程咨詢的專業(yè)方法，對投資項目進行社會穩(wěn)定風險評估、查找風險源，提前預(yù)防和化解潛在風險，是通過經(jīng)濟維穩(wěn)來預(yù)防和化解社會穩(wěn)定風險的重要體現(xiàn)，有利于發(fā)揮工程咨詢專業(yè)人員在促進社會和諧建設(shè)方面的獨特作用。

（3）有利于發(fā)揮地方政府預(yù)防群體性事件的主體作用

根據(jù)《穩(wěn)評辦法》的規(guī)定，我國投資項目社會穩(wěn)定風險評估，強調(diào)落實項目所在地的人民政府在工程項目社會穩(wěn)定風險管理中的主導(dǎo)作用。《穩(wěn)評辦法》要求項目業(yè)主單位首先要編寫和報送可行性研究報告或項目申請報告，并將社會穩(wěn)定風險分析作為其獨立篇章。項目所在地的人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體，應(yīng)在社會穩(wěn)定風險分析篇章的基礎(chǔ)上，組織編寫擬建項目的社會穩(wěn)定風險評估報告，并出具審查意見。國家投資主管部門根據(jù)地方政府或其有關(guān)部門指定的評估主體出具的評估報告，對項目予以審批、核準，或核報國務(wù)院審批、核準，并強調(diào)，評估主體不按規(guī)定的程序和要求進行評估而導(dǎo)致決策失誤或隱瞞真實情況、弄虛作假，給公共利益造成較大或重大損失等后果的，應(yīng)當依法依紀追究有關(guān)責任人的責任。這種機制的建立，明確了地方政府在工程項目社會穩(wěn)定風險管理中的重要作用和地位，有利于構(gòu)建責權(quán)明確、各盡其責的投資項目社會穩(wěn)定風險評估及預(yù)防機制。

（4）有利于構(gòu)建工程項目和諧管理的新機制 《穩(wěn)評辦法》規(guī)定，我國建立和規(guī)范重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制的目的，是要“促進科學決策、民主決策、依法決策，預(yù)防和化解社會矛盾”。我國現(xiàn)行的項目穩(wěn)評機制要求對投資項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險進行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾的意見，查找并列出風險來源、風險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解社會穩(wěn)定風險的應(yīng)對措施；對于重要的社會穩(wěn)定風險因素，應(yīng)制定應(yīng)急預(yù)案，落實責任主體及配合單位。這種機制安排有利于構(gòu)建和諧的項目管理新機制，將社會穩(wěn)定風險管理納入項目周期全過程管理的各個環(huán)節(jié)，為投資項目的順利實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境條件。

２、我國現(xiàn)行項目穩(wěn)評實踐存在的問題

自我國建立項目穩(wěn)評機制以來，特別是國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《編制大綱》以來，各類培訓機構(gòu)開展的一系列培訓推廣活動有力地推動了投資項目社會穩(wěn)定風險分析和評估工作的順利開展。但在實踐中突出存在以下問題，應(yīng)引起高度重視。

（１）存在被動穩(wěn)評和流于形式

項目業(yè)主單位及地方政府開展投資項目社會穩(wěn)定風險分析和評估的積極性、主動性和自覺性還有待進一步提高。項目單位和地方政府開展項目穩(wěn)評工作，只是迫于申報項目的要求而不得不為之。在這種心態(tài)的影響下，項目單位和地方政府容易將項目穩(wěn)評文件編寫成一個應(yīng)付項目審批、核準的可批性報告，不愿意投入更多的時間和精力開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入、優(yōu)質(zhì)的項目穩(wěn)評論證工作。

從目前各地方、各部門上報的擬建項目社會穩(wěn)定風險分析篇章及評估報告來看，無論項目本身真實的社會穩(wěn)定風險情況如何，其穩(wěn)評分析及評估結(jié)論全部都是“低風險”等級。同時，報告內(nèi)容缺乏對項目風險水平及預(yù)防化解措施的深入分析，研究結(jié)論缺乏說服力。這種流于形式的可批性報告對于預(yù)防和化解擬建項目可能引發(fā)的群體性事件具有十分有限的實質(zhì)性作用。

（２）項目穩(wěn)評操作缺乏實際依據(jù)

判斷擬建項目能否滿足預(yù)防和化解社會穩(wěn)定風險的要求，需要按照嚴謹?shù)姆治鏊悸贰⒗每茖W的分析方法、采用規(guī)范的指標體系，對擬建項目的各種潛在社會穩(wěn)定風險進行分析評價，并根據(jù)合理、可靠的風險評價判別依據(jù)得出判斷結(jié)論。目前國家發(fā)展和改革委員會出臺的《穩(wěn)評辦法》和《編制大綱》針對投資項目社會穩(wěn)定風險分析和評估的內(nèi)容提出了一般性的原則要求，但缺乏具有操作性的工作規(guī)范或業(yè)務(wù)指南。作為國家投資主管部門，國家發(fā)展和改革委員會客觀上不可能發(fā)布能夠在全國層面通用的、具有可操作性的項目穩(wěn)評分析框架、分析方法和評判標準，因此各地區(qū)、各部門應(yīng)該根據(jù)國家發(fā)展改革委提出的原則性要求，研究并制定適合本地區(qū)、本行業(yè)特點的項目穩(wěn)評操作規(guī)范標準。但是，根據(jù)筆者所掌握的情況，全國各地并沒有啟動此方面的工作，也沒有即將啟動的任何跡象。

客觀上，如果僅僅將項目穩(wěn)評界定為應(yīng)付項目審查闖關(guān)的被動需要，那么各地根本沒有結(jié)合當?shù)氐奶攸c研究制定本地區(qū)操作規(guī)范及評判標準的內(nèi)在需求。各地在開展項目穩(wěn)評工作時，只能按照在有關(guān)部門舉辦的培訓班上學到的方法或案例進行模仿操作，撰寫完成在形式上符合要求的可批性報告。如果在培訓班上學習到的分析思路、穩(wěn)評框架或研究方法是錯誤的，或這些方法及案例不適合當?shù)鼐唧w項目的實際情況，則極易導(dǎo)致投資項目社會穩(wěn)定風險分析和評估的錯誤或不當結(jié)論。

（3）地方政府貫徹落實項目穩(wěn)評制度缺乏力度 目前我國的項目穩(wěn)評機制，實質(zhì)上是要求地方政府承擔應(yīng)對工程項目涉穩(wěn)風險的主要責任，并要求地方政府按照國家投資主管部門對評估主體、評估程序、評估內(nèi)容等方面的規(guī)定，開展本地區(qū)的擬建項目社會穩(wěn)定風險評估工作。這種項目穩(wěn)評機制設(shè)計在行政隸屬關(guān)系上存在一定缺陷，即國家投資主管部門并不是地方政府的直接上級主管部門，無法直接要求地方政府開展項目“穩(wěn)評”工作，這導(dǎo)致目前各地方政府開展項目穩(wěn)評工作的具體執(zhí)行情況千差萬別。

從責任主體來看，有些地方的擬建項目社會穩(wěn)定風險評估工作由當?shù)鼐S穩(wěn)辦負責，有的地方由當?shù)鼐C治辦負責，有些地方由當?shù)匕l(fā)改委負責，有些地方甚至將應(yīng)由地政府或其有關(guān)部門指定的評估主體開展的項目穩(wěn)評工作作為一般的商業(yè)性工程咨詢業(yè)務(wù)直接交給中介機構(gòu)負責。項目穩(wěn)評涉及復(fù)雜的信息收集和綜合研判，需要地方政府相關(guān)職能部門按照各自職能分工，協(xié)調(diào)應(yīng)對各類潛在的突發(fā)性事件。但是，如何將各地方信訪、公安、維穩(wěn)和綜治等部門加入項目穩(wěn)評機制框架體系中，如何確保項目穩(wěn)評工作的質(zhì)量，如何讓地方政府認識到高質(zhì)量的投資項目社會穩(wěn)定風險評估工作對當?shù)仨椖空Ｍ七M的重要性并按照職能分工共同做好項目穩(wěn)評工作，尤其是如何制定切實可行的應(yīng)急預(yù)案并確定信息共享及協(xié)調(diào)行動，還沒有形成一套有效的保障機制。

從穩(wěn)評內(nèi)在運行機制看，國家投資主管部門對地方政府報送的項目穩(wěn)評報告只履行形式把關(guān)職能，而將投資項目的社會穩(wěn)定風險等級審核權(quán)實質(zhì)上交給了地方政府。一方面，地方政府為了順利報批項目，在程序上需要滿足國家投資主管部門的穩(wěn)評要求，按規(guī)定報送相應(yīng)的穩(wěn)評文件；另一方面，在穩(wěn)評操作規(guī)范層面，地方政府按照自己制定的標準規(guī)范，自行解決執(zhí)行層面的具體問題。這種制度安排使得地方政府沒有研究擬建項目社會穩(wěn)定風險狀況的內(nèi)在動力，國家投資主管部門與地方政府之間缺乏直接對接或協(xié)調(diào)的渠道，從而使得國家投資主管部門制定的管理規(guī)定難以在地方政府層面得到有效的貫徹落實。

（4）地方政府對項目穩(wěn)評目的的認識理念不到位

由于維穩(wěn)涉及眾多部門、情況復(fù)雜，從事基層工作的人員普遍認為，僅靠編寫一本項目社會穩(wěn)定風險分析或評估報告，對當?shù)鼐S穩(wěn)工作不會產(chǎn)生實際效果。一些擬建項目在實施伊始并沒有出現(xiàn)群體性事件，但按照投資主管部門的要求開展了穩(wěn)評工作，信息公開和公眾參與使得擬建項目的利益相關(guān)者了解到更多的項目信息，于是產(chǎn)生了次生涉穩(wěn)風險事件。甚至有人認為，項目穩(wěn)評不但沒有解決當?shù)鼐S穩(wěn)的實際問題，而且引發(fā)了新的群體性事件。各地方政府或其有關(guān)部門指定的項目穩(wěn)評主體也普遍認為，開展項目穩(wěn)評的核心目的是要滿足投資主管部門項目審查的需要，并不是要真正地為預(yù)防當?shù)毓こ添椖克l(fā)的群體性事件而服務(wù)。由此，項目穩(wěn)評無用論的錯誤認識開始滋生——將項目穩(wěn)評咨詢業(yè)務(wù)僅視為工程咨詢機構(gòu)或其他有關(guān)部門的一項新業(yè)務(wù)或新的利潤增長點。

（5）錯誤評價方法誤導(dǎo)實踐工作

目前我國各地普遍使用的項目穩(wěn)評分析框架是由一家地方性工程咨詢機構(gòu)率先提出的，其內(nèi)容大體上包括：①調(diào)查工程項目的社會穩(wěn)定風險；②識別單因素風險；③確定主要的風險因素；④估計主要的單風險因素，確定單因素風險程度；⑤確定項目初始整體風險等級；⑥提出風險防范和化解措施；⑦確定采取措施后的單因素風險程度；⑧確定采取措施后的項目整體風險等級；⑨提出結(jié)論和建議。

該分析框架具有以下特點：①將風險等級作為整個分析框架的核心導(dǎo)向；②分別估計采取措施前和采取措施后的風險等級；③分別估計單因素和項目整體的風險等級；④通過疊加單因素的風險程度來計算整體風險等級；⑤采用綜合風險指數(shù)法來判斷項目整體的風險等級該分析框架被國家發(fā)展和改革委員會于2012年年底印發(fā)的《固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章編制大綱（征求意見稿）》（發(fā)改辦投資［2012］2873號，簡稱《征求意見稿》）所采納并在一定范圍內(nèi)傳播。雖然國家發(fā)展和改革委員會于2013年年初最終發(fā)布的《編寫大綱》中并沒有采納這些具體的分析辦法，但是后來各地舉辦的大量培訓班使得其在社會上廣泛傳播。我們認為，這種分析框架和計算方法，尤其是采用綜合風險指數(shù)法判斷項目整體風險等級，在方法上和邏輯上都存在嚴重的錯誤，其計算結(jié)果沒有任何實際意義。這種錯誤方法在社會上廣泛傳播，嚴重誤導(dǎo)和損害了我國項目穩(wěn)評咨詢業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

3我國項目穩(wěn)評實踐存在問題的原因剖析

（1）項目穩(wěn)評不能規(guī)避社會泄憤等非維權(quán)事件

經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國已經(jīng)進入社會矛盾凸顯期，這是由社會發(fā)展的歷史階段決定的。縱觀西方工業(yè)化國家的發(fā)展歷程，它們都曾經(jīng)歷過類似的發(fā)展階段，而且在一些國家的現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的群體性事件表現(xiàn)得更為嚴峻和激烈，如英國工業(yè)化過程中的圈地運動。當社會發(fā)展進入一定階段后，社會必然進入風險社會的發(fā)展階段，突出表現(xiàn)為各類社會風險不斷涌現(xiàn)，這些社會風險與人們的生活相伴而生并呈逐步增多趨勢。在我國推進工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程中，群體性事件頻發(fā)是社會發(fā)展難以逾越的必然現(xiàn)象。

如前所述，按照內(nèi)在性質(zhì)可將突發(fā)性群體事件分為維權(quán)事件、社會泄憤事件和政治騷亂事件。由投資項目引發(fā)的群體性事件主要是維權(quán)事件，主要是因為項目的投資建設(shè)損害了一部分人的利益，他們要求獲得相應(yīng)的補償。項目穩(wěn)評僅能在預(yù)防維權(quán)事件方面發(fā)揮作用，即通過評估社會穩(wěn)定風險、查找風險源，按照可行性研究的思路邏輯提出預(yù)防和化解社會穩(wěn)定風險的對策措施，以維護利益相關(guān)者的合法權(quán)益，從而避免維權(quán)類群體性事件的發(fā)生。

社會泄憤事件的參加者主要是借助某些導(dǎo)火索來發(fā)泄自己在其他方面的不滿而采取的極端行為；政治騷亂事件具有明顯的政治目的。這兩類事件是由各類復(fù)雜的社會問題或政治問題引起的，與工程項目實施方案沒有直接關(guān)系。這類事件可能以工程項目作為導(dǎo)火索，發(fā)泄對社會的不滿情緒，往往伴隨著刑事犯罪。從維穩(wěn)的角度，對社會泄憤事件或政治騷亂事件應(yīng)重點采用“政法維穩(wěn)”的強制性手段予以處理解決。因此，項目穩(wěn)評僅能在有限范圍內(nèi)發(fā)揮預(yù)防維權(quán)類群體性事件的作用，通過項目穩(wěn)評預(yù)防或化解所有的群體性事件是不現(xiàn)實的。因為當?shù)仉m然開展了項目穩(wěn)評工作但照樣發(fā)生群體性事件，進而否定項目穩(wěn)評的積極作用，也是不客觀的。

（2）地方政府難以發(fā)揮前置性審查把關(guān)的“閘門”作用 根據(jù)我國現(xiàn)行的項目穩(wěn)評機制，由項目所在地的人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體做出的社會穩(wěn)定風險評估報告，是國家發(fā)展和改革委員會審批、核準項目或核報國務(wù)院審批、核準項目的重要依據(jù)，投資主管部門根據(jù)穩(wěn)評報告提出的社會穩(wěn)定風險等級來決定項目是否予以審批或核準。這表明，國家投資主管部門將擬建項目的“社會穩(wěn)定風險等級”作為判斷項目在社會穩(wěn)定風險評價方面是否可行的重要依據(jù)，并將風險等級的決定權(quán)交給了地方政府。

我國在管理涉及社會穩(wěn)定風險事件時遵循“屬地管理”原則，地方政府承擔了當?shù)赝顿Y項目維穩(wěn)的具體責任。從邏輯上講，將“社會穩(wěn)定風險等級”的決定權(quán)交給社會穩(wěn)定風險管理的責任承擔主體具有合理性，但是邏輯上具有合理性并不意味著在現(xiàn)實中具有有效性。在現(xiàn)實中，多上項目、上大項目往往是促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的最有效手段。在這種背景下，經(jīng)由地方政府報送的擬建項目———無論實際上其社會穩(wěn)定風險狀況如何，其評估報告中的評估結(jié)論必定只有一個———“低風險”。只要地方政府同意報送的項目，一定都是地方政府在穩(wěn)評上認可的項目，因此一定都是低風險等級的項目。投資主管部門一般不會看到《穩(wěn)評辦法》中提出的“高風險”和“中風險”項目情形。由于地方政府對項目穩(wěn)評進行了實質(zhì)性審查，因此國家投資主管部門客觀上不需要另行審查項目的實際社會穩(wěn)定風險等級，而僅僅需要根據(jù)地方政府上報的評估報告對擬建項目的社會穩(wěn)定風險等級進行合規(guī)性審查。在這種制度安排下，缺乏對地方政府的投資饑渴行為進行有效遏制的、強有力的配套機制，則必然導(dǎo)致地方上報的“穩(wěn)評報告”成為“可批性報告”。從建立項目審查制度體系的角度看，我國現(xiàn)行的項目穩(wěn)評機制要求將地方政府或其有關(guān)部門指定的評估主體完成的、并經(jīng)地方政府認可的投資項目社會穩(wěn)定風險評估報告及其認可的項目處于“低風險等級”的評價結(jié)論作為我國投資主管部門審核項目的“前置性”條件之一。目前國家投資主管部門負責核準或?qū)徟耐顿Y項目，其“環(huán)評”“土地”“節(jié)能”等前置性審查都是由中央政府職能部門具體負責的，如“環(huán)評”由國家環(huán)境保護部負責，“土地預(yù)審”由國土資源部負責，“節(jié)能評審”由國家發(fā)展和改革委員會負責等。這些主管部門作為獨立于地方政府的中央政府所屬職能管理部門，邏輯上能從國家層面對其職責所屬的管理事項進行嚴格把關(guān)，但客觀上項目環(huán)評、土地預(yù)審等前置性審查流于形式的情況仍會發(fā)生。可以設(shè)想，在地方政府存在“ＧＤＰ沖動”的客觀背景下，將項目“穩(wěn)評”的前置性審查權(quán)交給地方政府，一定難以實現(xiàn)《穩(wěn)評辦法》出臺的初衷。雖然這種制度安排是項目審查制度建設(shè)的一項重要創(chuàng)新，也是項目前置性審查職能下放給地方政府的一種重要嘗試，但在相關(guān)配套措施不到位的情況下，必然導(dǎo)致項目穩(wěn)評流于形式的情況發(fā)生。

（3）咨詢評估機構(gòu)難以從獨立第三方的角度發(fā)揮專業(yè)把關(guān)作用 按照現(xiàn)行的項目穩(wěn)評制度規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會在委托工程咨詢機構(gòu)對擬建項目的可行性研究報告或項目申請報告進行評估時，可根據(jù)情況在咨詢評估委托書中要求對社會穩(wěn)定風險分析和評估報告提出咨詢意見。這里強調(diào)“可以根據(jù)情況”委托咨詢評估單位提出咨詢意見，其言外之意是，也可以根據(jù)情況“不要求”咨詢評估機構(gòu)開展社會穩(wěn)定風險的咨詢評估。這事實上弱化了工程咨詢評估機構(gòu)在項目穩(wěn)評咨詢中的作用，即不是必須要求委托評估機構(gòu)提出穩(wěn)評咨詢意見。這里特別強調(diào)，即使投資主管部門委托咨詢評估機構(gòu)針對擬建項目的社會穩(wěn)定風險提出咨詢意見，其提出的也只是“咨詢意見”，而不是“評估結(jié)論”。地方政府出具的社會穩(wěn)定風險評估報告中的“評估結(jié)論”與工程咨詢機構(gòu)接受投資主管部門的委托而提交的工程項目“咨詢評估報告”中的關(guān)于項目穩(wěn)評的“咨詢意見”，具有明顯不同的性質(zhì)、地位和作用，即只有地方政府認可的“評估結(jié)論”才是項目審批或核準的重要依據(jù)。這種制度安排符合中央有關(guān)部門對重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估工作不得“重復(fù)評估”的原則性要求，即地方政府已經(jīng)出具了社會穩(wěn)定風險“評估報告”，工程咨詢評估機構(gòu)在接受國家投資主管部門的委托而開展工程項目咨詢評估時，就沒有必要再提出有關(guān)項目穩(wěn)評的“評估結(jié)論”。如果確實有必要針對擬建項目的社會穩(wěn)定風險提出咨詢意見，現(xiàn)行管理辦法并沒有明確說明咨詢意見的“用途”，也沒有明確指出當咨詢意見與地方政府認定的“評估報告”意見不一致時應(yīng)采納哪個，事實上都是采用地方政府的評估結(jié)論。

在這種制度安排下，國家投資主管部門委托工程咨詢機構(gòu)開展擬建項目的咨詢評估，客觀上根本沒有必要由項目咨詢評估專家對地方政府指定的評估主體報送的“社會穩(wěn)定風險評估報告”再次提出咨詢評估意見。這使得無法真正實現(xiàn)項目咨詢評估專家站在第三方的立場上獨立地對擬建項目的社會穩(wěn)定風險進行客觀評估和專業(yè)把關(guān)。

４ 完善我國項目穩(wěn)評機制的對策措施

（1）加快推進項目穩(wěn)評制度建設(shè)和立法工作 如前所述，雖然目前國家投資主管部門制定了項目穩(wěn)評的管理辦法，對項目穩(wěn)評提出了明確要求，但是這些要求并不能真正得到貫徹落實，國家投資主管部門難以發(fā)揮對項目穩(wěn)評質(zhì)量進行實質(zhì)性把關(guān)的作用，為項目穩(wěn)評流于形式提供了條件。項目穩(wěn)評還涉及黨的維穩(wěn)部門和政府行政部門雙重管理的問題，政府部門制定的管理文件與黨的維穩(wěn)主管部門的管理規(guī)定相銜接，需要一個有效的溝通渠道。我們建議，我國應(yīng)制定一個國家層次上的、具有較高權(quán)威性的項目穩(wěn)評管理規(guī)定，界定項目業(yè)主單位、地方政府、行業(yè)主管部門及投資主管部門等的責權(quán)利關(guān)系，確保項目穩(wěn)評制度能夠切實貫徹落實。

我國投資領(lǐng)域的立法嚴重滯后，應(yīng)加快推進項目穩(wěn)評立法工作。目前國務(wù)院投資主管部門對項目的審批、核準和備案等行政許可行為缺乏上位法的支持。由于項目申報、審查程序及內(nèi)容要求缺乏明確的法律規(guī)定，因此對于在項目推進過程中出現(xiàn)突發(fā)性群體事件等棘手問題，難以嚴格按照法律規(guī)定進行處理，不利于依法開展穩(wěn)評工作或落實風險防范和化解措施。今后要加快解決我國項目決策和審批管理在執(zhí)行程序上無法可依的被動局面，加快推進工程項目投資立法，并在法律條款中明確公眾參與、信息公開、利益相關(guān)者維權(quán)及群體性事件如何處理等規(guī)定，將項目穩(wěn)評工作納入法治化建設(shè)軌道。

（2）發(fā)揮投資主管部門及工程咨詢機構(gòu)為穩(wěn)評把關(guān)的有效作用 我們認為，國家投資主管部門不能因為無法承擔工程項目維穩(wěn)的具體責任就主動放棄對項目穩(wěn)評進行實質(zhì)性把關(guān)的責任。正如投資主管部門不能有效承擔擬建項目在規(guī)劃、環(huán)評、用地和節(jié)能等方面決策失誤的具體責任，但仍然要對這些事項進行把關(guān)，并委托咨詢評估機構(gòu)對這些事項進行咨詢評估。如果以項目審查機關(guān)無法承擔評價失誤的責任為由將相關(guān)事項審查的實質(zhì)性責任移交或下放，那么目前報送國家投資主管部門的可行性研究報告和項目申請報告的絕大部分內(nèi)容都應(yīng)該去掉。如此投資主管部門對項目的審批或核準也就變得沒有必要了。因此，為了確保重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制真正發(fā)揮作用，必須充分考慮當前我國的國情，使國家投資主管部門真正發(fā)揮把關(guān)作用，充分發(fā)揮對地方政府追求ＧＤＰ和投資饑渴的行為的制衡作用。

工程咨詢機構(gòu)作為工程項目評估論證的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，可以在專業(yè)層面對擬建項目的社會穩(wěn)定風險提供咨詢服務(wù)。無論是項目業(yè)主單位報送的擬建項目社會穩(wěn)定風險分析篇章，還是地方政府提交的社會穩(wěn)定風險評估報告，工程咨詢機構(gòu)都可以從專業(yè)角度對擬建項目的社會穩(wěn)定風險進行科學分析和評估論證。同時，在國家投資主管部門委托的咨詢評估中，應(yīng)對穩(wěn)評內(nèi)容提出明確的工作要求，以便咨詢評估專家能夠從獨立的第三方角度對項目穩(wěn)評申報文件發(fā)揮評估把關(guān)的實質(zhì)性作用。有關(guān)部門要制定和完善相關(guān)配套政策，對工程咨詢機構(gòu)的行為進行約束，堅決杜絕“可批性論證”。

（3）完善遏制地方政府投資沖動的有效機制

中央政府有關(guān)部門要從政治的高度明確提出地方政府在推動項目建設(shè)過程中對社會穩(wěn)定風險“零容忍”的責任要求，改變地方政府不顧一切爭上項目的現(xiàn)象。完善地方政府考核體系，增加社會管理考核內(nèi)容，加大對工程項目維穩(wěn)責任的處罰力度，強調(diào)重大項目出現(xiàn)群體性事件時項目業(yè)主單位必須承擔各種連帶責任、地方政府必須承擔社會維穩(wěn)的政治和社會管理責任。

目前亟待在國家層面建立重大固定資產(chǎn)投資項目維穩(wěn)責任的追溯制度，強調(diào)維穩(wěn)責任終身追溯，因項目盲目上馬而引發(fā)群體性事件的地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責任人員，無論其職位是否變動，都要追究當時的行政和法律責任，以有效遏制地方政府領(lǐng)導(dǎo)片面追求當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展而不顧社會穩(wěn)定風險的行為，將國家發(fā)展改革部門推動建立投資項目社會穩(wěn)定風險評估機制的初衷和目的嚴格執(zhí)行下去

（4）制定投資項目外部成本內(nèi)部化的配套政策

我國經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成就對沖在資源及能源消耗、環(huán)境污染、征地拆遷、勞動者合法權(quán)益保護等方面的代價。相關(guān)配套措施不到位使得投資項目的各類利益相關(guān)者的合法權(quán)益未得到有效保護。過去30多年我國一直保持較高的經(jīng)濟增長水平，與有關(guān)利益各方付出的代價和做出的犧牲密不可分。從項目評價的角度看，在進行可行性研究和項目評價中，大量的外部成本并沒有被認真地核算，也沒有反映到企業(yè)財務(wù)報表中，雖然這些項目的可行性論證報告顯示項目具有很強的可行性和盈利能力，但并不具有可持續(xù)性。

貫徹落實科學發(fā)展觀，要求我們必須更新工程咨詢理念，研究如何采取有效措施將外部成本內(nèi)部化，以便全部核實投資項目可能需要付出的各種代價，客觀評價投資項目的可行性。對于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不得不付出的代價，必須采取相應(yīng)的配套政策，將這些外部成本內(nèi)部化，以便為可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建一個合理的制度框架。具體做法是：重視工程項目建設(shè)的總體規(guī)劃工作，協(xié)調(diào)項目建設(shè)與周邊環(huán)境的關(guān)系，提高項目準入條件和安全標準，提高征地補償和環(huán)保標準，提高項目占用資源的價格，加大對項目建設(shè)所引發(fā)的資源占用、環(huán)境污染、能源消耗和安全生產(chǎn)的補償標準，使有關(guān)利益相關(guān)者的合法權(quán)益能夠得到切實可行的維護，為預(yù)防維權(quán)類群體性事件的發(fā)生打下堅實基礎(chǔ)。

第二篇：我國PPP項目當前存在的問題

當前存在的問題

1）制度環(huán)境不完善，管理存在混亂：當前我國有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，政策法規(guī)層次較低，法律效力不高。而在立法推進方面，當前財政部和發(fā)改委各自主導(dǎo)的立法草案，也體現(xiàn)在PPP管理方面主管機構(gòu)交叉重疊的現(xiàn)象。

2）地方政府在PPP項目實施過程中誠信欠缺問題突出：在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿強加給社會資本。“收益共享、風險共擔”理念并未得到正確的闡釋。體現(xiàn)在：地方政府以政府換屆、規(guī)劃變更、財政困難等為理由，違反合同，3）PPP項目用地政策尚未明確，項目土地取得困難。項目用地政策尚未明確，包括PPP項目公司應(yīng)如何獲得項目土地使用權(quán)；如何確保獲得項目特許經(jīng)營權(quán)的的社會資本能同時通過招拍掛獲得項目的土地使用權(quán)。

4）PPP項目收益偏低切不確定性高，社會資本財務(wù)投資的動力不足：PPP項目大多為微利項目，收益率一般為6%-8%，對社會資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。同時，相當部分行業(yè)投資回報不確定：大部分PPP項目屬于政府價格監(jiān)管行業(yè)，價格調(diào)整規(guī)則性差，缺乏預(yù)見性。

5）金融工具和市場不完善，融資困難，PPP項目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金籌集能力提出了極大的考驗，融資難依舊是掣肘PPP發(fā)展的關(guān)鍵因素。融資方式較為單一，現(xiàn)存的PPP項目多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式；商業(yè)銀行因其近年來的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導(dǎo)致其在信貸投放過程中更為謹慎，至今商業(yè)銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴格，PPP項目卻很難滿足要求，致使PPP項目資金缺口巨大，難以落地。

6）PPP項目監(jiān)管環(huán)節(jié)相對滯后在：地方政府的監(jiān)管意識不足，重融資輕管理，導(dǎo)致一些社會資本方利用監(jiān)管漏洞，包裝存量項目，騙取財政補貼，嚴重偏離PPP項目初衷；績效評價體系缺失，PPP項目的標的多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，是為社會公眾服務(wù)的，因此，在績效評價中納入社會公眾的意見后才能更全面地反映項目效益，但在實踐過程中，社會公眾的監(jiān)督缺失，績效評價流于形式。

7）PPP項目牽涉市政、交通、財政、發(fā)改多個部門，出現(xiàn)“重復(fù)審批”的問題，導(dǎo)致PPP項目審批決策周期長、時間成本高。且項目批準后，難以根據(jù)外部因素變化，及時調(diào)整PPP項目的實施方案，進而影響PPP項目的推進，8）退出機制不暢：發(fā)改委頒布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，在加強政府和社會資本合作項目的規(guī)范管理部分，將退出機制作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府要“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。”但是并未明確規(guī)定具體的操作流程。當前的PPP項目投資規(guī)模都較大，投資周期也較長，且多是非標準化和非證券化項目，這導(dǎo)致PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓市場很難活躍，投資者風險不易轉(zhuǎn)移。9）缺乏專業(yè)人才和中介服務(wù)機構(gòu)：咨詢服務(wù)機構(gòu)專業(yè)能力參差不齊。因為業(yè)務(wù)爆發(fā)，很多之前沒有從事過PPP咨詢、或者沒有PPP運作經(jīng)驗的機構(gòu)也開始介入這個市場，未能為項目提供專業(yè)性指導(dǎo)。

10）部分民營企業(yè)存在誠信缺失情況：部分民營企業(yè)在PPP項目以超低價格中標之后，再以種種理由提價，以延遲施工或退出相威脅。一些地方政府無法承擔項目中斷的后果，處于被動地位，使得這些地方政府主要依靠國有企業(yè)實施PPP項目。

11）PPP項目入庫流程不規(guī)范

由于現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的PPP入庫流程規(guī)范，個別政府官員可能會為了獲取更多利益，在PPP 模式的應(yīng)用過程中設(shè)置繁多的名目，以獲取更多利益，從而造成社會公共設(shè)施建設(shè)的低效。

12）PPP項目回報問題未能得到有效解決，社會資本對此心存疑慮。

目前形成的PPP項目回報方式有三種：政府付費、使用者付費、項目開發(fā)性收入，其中最好最科學的回報方式就是使用者付費的形式，傳統(tǒng)的公共交通項目等已經(jīng)形成了一套比較成熟的使用者付費形式，社會資本在這方面的投資顧慮較少。而諸如環(huán)境保護等一些新型的項目，一般工程巨大，難以準確測算回報且付費體系不成熟，這樣的項目往往不被社會資本看好，導(dǎo)致項目難以落實。

13）政府和社會雙方的專業(yè)能力不足。

在PPP模式向教育、醫(yī)療、水利、環(huán)境保護等領(lǐng)域擴張的浪潮之下，政府和社會資本專業(yè)知識不充分、缺乏項目操作經(jīng)驗等問題凸顯出來。政府存在盲目立項，未經(jīng)充分論證的問題。盲目立項導(dǎo)致PPP項目激增，政府沒有做好相應(yīng)準備。受專業(yè)知識限制，政府在多重審核標準的建立上力不從心，許多項目因此難以落實。

14）與政府政績訴求相悖導(dǎo)致難以落實

PPP項目一般投資較大，運作周期長，而這些項目一般是由地方財政提供支持。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，政府和社會資本必須成立特殊經(jīng)營實體公司（SPV），這需要地方政府一定數(shù)額的資源投入。鑒于任期制等考慮，地方政府往往會選擇見效快、收益高的項目，最終PPP項目就難以得到落實。

第三篇：項目存在問題

項目存在問題

1位于兩省之間，征地協(xié)調(diào)相對壓力較大。

2技術(shù)人員配置業(yè)務(wù)能力相對薄弱。

3項目小，各項成本均不好分攤，程序還是大項目的程序。4現(xiàn)場沒有進場道路，相對費用較高。

措施:

2技術(shù)人員薄弱，一是注重培養(yǎng)，早日能獨擋一面；二是適當從社會尋找有經(jīng)驗的人員，吸入項目。

3精打細算，合理利用現(xiàn)有資源，培養(yǎng)每個人要有成本意識觀念。

4進場道路跟業(yè)主商量建議永久性的，適當業(yè)主補償。下半年工作重點：

1除上邊寫的，還加上爭取年底下部結(jié)束。為明年打基礎(chǔ)。2緊盯港頭后期項目，對以前施工單位的清單報價做分析，對以后投標做依據(jù)，著重市場開發(fā)。

3善培養(yǎng)，勤學習，善總結(jié)。在新領(lǐng)域要多總結(jié)。

下半年外抓協(xié)調(diào)，內(nèi)抓管理。

第四篇：我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

所謂金融監(jiān)管是指金融主管機關(guān)根據(jù)法律賦予的權(quán)力，依法對金融機構(gòu)及其運營情況實施監(jiān)督和管理，以維護正常的金融秩序，保護存款人和投資者的利益，保障金融體系安全、健康、高效運行。在市場經(jīng)濟體制下，金融機構(gòu)依法經(jīng)營、監(jiān)管當局依法監(jiān)管是確保金融體系穩(wěn)定的前提。金融監(jiān)管的目的是防范金融風險發(fā)生，維護金融秩序穩(wěn)定，保障金融體系的運行安全，保護資產(chǎn)所有者的利益。

我國金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀與存在的問題

1、嚴格的分業(yè)經(jīng)營和多元化監(jiān)管模式限制了商業(yè)銀行的發(fā)展空間，在分業(yè)監(jiān)管的實施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機制也使金融監(jiān)管不能適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的需要。

目前，我國在實施銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)分業(yè)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，建立了銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的體制框架，分別由人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實施監(jiān)管。這種分業(yè)監(jiān)管的體制在前幾年對加強金融監(jiān)管特別是糾正金融業(yè)的“三亂”，防范金融風險方面起到了很大作用，但其局限性也是明顯的：其一，降低了監(jiān)管效率，提高了監(jiān)管成本。我國的存款類機構(gòu)(銀行、信用社)、證券機構(gòu)和保險機構(gòu)在資金融通、清算上都由人民銀行管理，其外匯業(yè)務(wù)也由外匯管理局監(jiān)管，在業(yè)務(wù)上有一定交叉，由于各監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)作和信息交流問題未能很好解決，往往造成有的金融業(yè)務(wù)得不到有效監(jiān)管，出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。或有的金融創(chuàng)新得不到監(jiān)管當局的認可，阻礙了金融業(yè)的發(fā)展；其二，限制了我國銀行業(yè)的發(fā)展空間。全球金融正呈一體化、綜合化發(fā)展趨勢，分業(yè)經(jīng)營使我國銀行不能開展綜合業(yè)務(wù)，今后很難與國外銀行平等競爭，制約了國內(nèi)銀行的發(fā)展步伐；其三，不符合國際金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管趨勢。目前，許多國家為適應(yīng)金融一體化趨勢，紛紛對過去的多元化監(jiān)管體制進行改革，建立了單一的監(jiān)管機構(gòu)，如英國、澳大利亞、日本和韓國等。事實表明，這種做法提高了監(jiān)管效率，降低了監(jiān)管成本。在我國，已允許證券公司和基金管理公司進入同業(yè)拆借市場進行拆借、債券回購，以股票質(zhì)押從商業(yè)銀行取得貸款；允許保險公司進入銀行間債券市場進行回購交易，允許保險資金通過證券投資基金進入股市等。可以預(yù)見，加入WTO后，我國金融業(yè)將進一步融合，分業(yè)經(jīng)營的局面不會持續(xù)太久，分業(yè)監(jiān)管將失去存在的基礎(chǔ)，成為制約我國金融業(yè)發(fā)展的障礙。

2、金融監(jiān)管內(nèi)容重點不突出，監(jiān)管內(nèi)容不全面。金融監(jiān)管內(nèi)容和范圍狹窄，監(jiān)管乎段落后。

一是對商業(yè)銀行的監(jiān)管偏重于合規(guī)性監(jiān)管，忽視風險性監(jiān)管。二是對商業(yè)銀行的監(jiān)管內(nèi)

容過窄，仍局限于存貸款、結(jié)算、信用卡等業(yè)務(wù)，已不能涵蓋全部金融業(yè)務(wù)；對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管滯后，一些新的金融業(yè)務(wù)未及時納入監(jiān)管視線。三是金融監(jiān)管范圍縮小，一些準金融機構(gòu)和準金融業(yè)務(wù)未納入監(jiān)管范圍，如將彩票市場、社會集資等監(jiān)管業(yè)務(wù)逐步移交給其他部門監(jiān)管；社會保障體系中涉及的準金融業(yè)，如社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險等，分散于不同的部門經(jīng)營和管理，未納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管范疇。在部門和地方利益驅(qū)使下，這些業(yè)務(wù)開展的狀況十分混亂，有的地方出現(xiàn)地方政府挪用養(yǎng)老保險金的現(xiàn)象。這些問題不解決，必然隱藏較大的金融風險。

3、金融監(jiān)管方式過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，監(jiān)管手段陳舊。金融監(jiān)管的組織體系不健全。

首先，在市場準入、業(yè)務(wù)范圍、日常業(yè)務(wù)監(jiān)管、市場退出等方面，過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，雖然近兩年開始試行非現(xiàn)場監(jiān)管，但其方式還不完善，監(jiān)管的有效性很低。其次，監(jiān)管手段陳舊，科技水平低，與被監(jiān)管機構(gòu)未實現(xiàn)電腦聯(lián)網(wǎng)，無法實現(xiàn)實時監(jiān)控，使監(jiān)管人員忙于監(jiān)管資料的收集和層層上報工作，效率低，成本高。第三，對金融機構(gòu)退出市場的監(jiān)管經(jīng)驗不足，尤其對有問題的金融機構(gòu)退出市場的處理缺乏成熟經(jīng)驗，許多法律和制度建設(shè)滯后。第四，利用社會力量對金融機構(gòu)進行監(jiān)管尚未起步，對外部審計師的利用幾乎是空白，對如何利用外部中介機構(gòu)實行金融監(jiān)管缺乏相應(yīng)的制度和法規(guī)。第五，金融監(jiān)管的成本較高，導(dǎo)致金融監(jiān)管的有效性下降。

4、金融監(jiān)管人力資源嚴重稀缺，金融監(jiān)管能力偏低。監(jiān)管人員素質(zhì)不全面，高素質(zhì)人才缺乏。

尤其是基層人行，隊伍結(jié)構(gòu)上存在“四多四少”現(xiàn)象，即中低學歷者多，高學歷者少；了解傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的人多，掌握現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)的人少；從事具體業(yè)務(wù)操作的人多，從事金融監(jiān)管研究的人少；具有某項知識和技能的人多，全面掌握金融、法律、外語、計算機知識的人少。

基層央行的金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與存在的問題

金融監(jiān)管是人民銀行中心支行和縣支行的主要職責，對防范和化解金融風險，穩(wěn)定金融秩序，促進地方經(jīng)濟發(fā)展意義重大。目前，基層央行的金融監(jiān)管水平較之以前有了明顯提高，但還存在如下不容忽視的問題和缺陷：

1、金融監(jiān)管理念尚有一定的缺失性。當前，人民銀行在實現(xiàn)由合規(guī)性監(jiān)管向風險性監(jiān)管轉(zhuǎn)變上成效明顯，風險監(jiān)管已成為工作重點。但是目前仍存在一些問題：①監(jiān)管目標理念

較為單一。②市場約束理念不足。經(jīng)濟金融市場化、一體化日漸深入的情況下，市場約束有助于加強資本管制的效果，促進商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營。為此，新的巴塞爾協(xié)議框架把市場紀律和約束力確立為資本監(jiān)管的第三大支柱。而在實際工作中，基層人民銀行金融監(jiān)管對市場約束理念的引入尚付闕如，社會中介機構(gòu)如會計師事務(wù)所等參與對商業(yè)銀行的審計、檢查也乏善可陳，從而使得監(jiān)管的實際效果打了折扣。③系統(tǒng)、持續(xù)的監(jiān)管理念有待加強。

2、金融監(jiān)管責任制的制度安排留有缺陷，需要改進。基層人民銀行普遍推行了金融監(jiān)管責任制，有利于規(guī)范監(jiān)管行為，提高金融監(jiān)管的工作質(zhì)量和效率。但從實踐來看，監(jiān)管責任制度創(chuàng)新的實際效果與設(shè)計預(yù)期具有一定的反差，其缺陷主要表現(xiàn)為：①監(jiān)管責任制有些規(guī)定不明確具體，實際操作有一定困難。②監(jiān)管責任制中的激勵約束機制不相兼容。③監(jiān)管責任制的相關(guān)配套制度滯后，影響其可操作性。

3、金融監(jiān)管的機構(gòu)設(shè)置和人員配備與監(jiān)管需求存在一定的不適應(yīng)性。當前，人民銀行縣支行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，大部分縣支行的原合作金融管理股、金管股、調(diào)統(tǒng)股已合并為金融機構(gòu)監(jiān)管股，由于中心支行原對應(yīng)的科室仍各司其職，故縣支行原各部門人員繼續(xù)履行原有職能，使得某些支行員工產(chǎn)生了錯誤認識，致使縣支行金融監(jiān)管合力的作用難以有效發(fā)揮。另外，基層人民銀行其他部門的人力、物力基本占用了支行總體力量的大部分，而履行基層央行主要職能的金融監(jiān)管部門僅占支行總體的少部分，與內(nèi)設(shè)機構(gòu)合并后監(jiān)管任務(wù)加重的實際狀況不相適應(yīng)。

4、金融監(jiān)管的信息溝通體系和電子化建設(shè)滯后，制約監(jiān)管效率的提高。依照系統(tǒng)論的觀點，任一系統(tǒng)都不是獨立和封閉的，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間是相互聯(lián)系、影響的，且與其他相對獨立的系統(tǒng)構(gòu)成一個更大的系統(tǒng)。建立區(qū)域性金融安全區(qū)，決定于區(qū)域內(nèi)的各項因素，也與鄰近區(qū)域的經(jīng)濟金融運行質(zhì)量、風險程度等相關(guān)。故而，建立起基層央行與各商業(yè)銀行和中小金融機構(gòu)分支機構(gòu)間、基層央行分支機構(gòu)間、基層央行與證監(jiān)會和保監(jiān)會分支機構(gòu)間的信息溝通體系，實現(xiàn)信息共享、聯(lián)手監(jiān)管，有利于構(gòu)建牢固的金融風險“防火墻”。

5、金融監(jiān)管人員資格管理和人員素質(zhì)有待改進和提高。當前，基層人民銀行金融監(jiān)管人員的素質(zhì)、能力要求很大程度上限于領(lǐng)導(dǎo)的評價和看法，監(jiān)管人員的選配、調(diào)動主要取決于各級領(lǐng)導(dǎo)的意見，具有一定的局限性，難以全面、準確地考察選配人員的業(yè)務(wù)監(jiān)管能力，缺乏一套有效的監(jiān)管人員資格管理辦法來實現(xiàn)監(jiān)管人力資源的優(yōu)化配置。

加入世貿(mào)組織，對我國的沖擊和震蕩將是全面的、深刻的、久遠的。我們要抓住這一歷史性機遇，直面挑戰(zhàn)，勇于開拓，學習借鑒國際先進的監(jiān)管經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，迅速提高

央行金融監(jiān)管水平。

1、加強對國際金融知識、國外金融法律、國際金融監(jiān)管原則、國際金融組織規(guī)定等知識的學習和研究。要改變目前對國際金融發(fā)展和監(jiān)管動態(tài)的研究集中在人民銀行總行的現(xiàn)狀，人行各大區(qū)分行要加強這方面的研究，增加對國際金融形勢的了解；各基層人行要有計劃、有組織、有步驟地學習研究國際上關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定，特別是要根據(jù)我國金融工作的實際需要，學習、研究、借鑒國際清算銀行關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定；對巴塞爾委員會制定的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》等國際通用的監(jiān)管準則，要認真學習和研究，并結(jié)合我國實際制定出具體的、操作性強的監(jiān)管細則，指導(dǎo)我國的銀行監(jiān)管工作。

2、修改完善現(xiàn)有法律框架。現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》和《外資金融機構(gòu)管理條例》的部分條款已不適應(yīng)加入WTO后我國銀行業(yè)的發(fā)展和對銀行業(yè)監(jiān)管的需要。要根據(jù)金融市場開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資銀行的設(shè)立和經(jīng)營情況、國際金融監(jiān)管趨勢的變化，進一步修改、完善現(xiàn)有法律框架。

3、改進和完善多元化的金融監(jiān)管體制。應(yīng)加強人民銀行與證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)工作，合理劃分各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍和職責；同時，在保持分業(yè)的基礎(chǔ)上加強各監(jiān)管機關(guān)的溝通，避免出現(xiàn)監(jiān)管“真空”和重復(fù)監(jiān)管。針對金融業(yè)必將實行混業(yè)經(jīng)營的趨勢，未雨綢繆，為金融監(jiān)管實現(xiàn)混業(yè)監(jiān)管做好法律上、制度上、組織上和人才上的準備。

4、合理確定監(jiān)管內(nèi)容，改進監(jiān)管方式，鼓勵金融創(chuàng)新。首先，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將謹慎的風險監(jiān)管確定為央行監(jiān)管目標，對金融機構(gòu)法人以風險監(jiān)管為主，實行并表監(jiān)管，對其分支機構(gòu)以合規(guī)監(jiān)管為主。其次，要實現(xiàn)監(jiān)管方式由行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管為主向非現(xiàn)場監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)變，一方面建立健全完善的非現(xiàn)場監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，加強對金融機構(gòu)法人的風險監(jiān)管，及時有效地防范和化解金融風險；另一方面，減少金融管制，正確區(qū)分金融創(chuàng)新和金融違規(guī)，保持金融機構(gòu)的競爭活力。第三，擴大金融監(jiān)管范圍，將金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)和準金融業(yè)務(wù)納入監(jiān)管范圍，加強央行對全社會金融風險的防范能力，防范金融創(chuàng)新和準金融業(yè)務(wù)可能導(dǎo)致的金融風險。第四，要盡快實現(xiàn)金融監(jiān)管手段的現(xiàn)代化，加強金融監(jiān)管的電子化建設(shè)，充分發(fā)揮計算機輔助管理，尤其是實時清算系統(tǒng)在金融監(jiān)管中的作用。第五，要充分發(fā)揮外部審計師在金融監(jiān)管中的作用，制定相應(yīng)的法規(guī)和程序，促進非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管和外部審計的有機結(jié)合。

5、加強中央銀行監(jiān)管隊伍建設(shè)，切實提高監(jiān)管水平。

6、加強金融監(jiān)管的國際合作與交流。在外資銀行的監(jiān)管方面，要加強與在華外資銀行的母國中央銀行或監(jiān)管當局的聯(lián)系，嚴格審查外資銀行的經(jīng)營水平，經(jīng)營業(yè)績和風險狀況；

嚴格審查其擬任分支機構(gòu)高級管理人員的任職資格，防止國外金融風險在我國的擴散。同時要加強與國際性金融監(jiān)管組織的合作，及時掌握國際上先進的監(jiān)管準則、方式和手段，在人才培訓、信息溝通、工作交流等方面提供國際合作，促進我國金融監(jiān)管制度與國際通行做法接軌，大力提高監(jiān)管水平。

同樣根據(jù)基層人民銀行金融監(jiān)管中存在問題的分析，可以提出以下對策思路以供探討：

（一）更新金融監(jiān)管理念，樹立和增強監(jiān)管中的“效益、市場、系統(tǒng)、持續(xù)”意識。正確的監(jiān)管理念是指導(dǎo)金融監(jiān)管的有力指南，亦須順應(yīng)經(jīng)濟金融環(huán)境的變遷而作出適應(yīng)性的調(diào)整。

由此，我們認為，在堅持原有合理的監(jiān)管理念基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合新的形勢需要，適當引入和增強新的監(jiān)管理念內(nèi)涵。①適當引入監(jiān)管中的“效益”理念。對一些經(jīng)濟金融運行質(zhì)量較差、金融風險積累突出的地方，人民銀行應(yīng)強化金融監(jiān)管，查處違法違規(guī)行為，穩(wěn)定金融秩序，及時防范和化解金融風險。對一些化解顯性金融風險已有明顯成績、經(jīng)濟金融運行較為平穩(wěn)的地方，人民銀行在履行好風險性監(jiān)管職責的同時，監(jiān)管重點宜有所傾斜，適度突出對金融機構(gòu)經(jīng)營效益的指引，帶動商業(yè)銀行金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，較好地實現(xiàn)金融監(jiān)管宏觀剛性和銀行微觀經(jīng)營靈活度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。②樹立“市場約束”的監(jiān)管理念。有效的市場約束，是商業(yè)銀行實行審慎經(jīng)營的驅(qū)動力，也促使商業(yè)銀行保持雄厚的資本基礎(chǔ)以抵御風險，故可以作為有效銀行監(jiān)管的重要手段，因而受到了國際金融界的日益關(guān)注和重視。市場約束要求較高的信息披露水平，對于市場化程度較低的我國銀行業(yè)而言，宜采取漸進式的逐步推進方式。同時，人民銀行實施金融監(jiān)管時，可以充分發(fā)揮市場力量的制約作用，引入一些社會中介機構(gòu)如會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司等，對銀行等金融機構(gòu)檢查、監(jiān)督、資信評級等，以提升金融監(jiān)管的效能。③增強“系統(tǒng)、持續(xù)”的監(jiān)管理念。人民銀行在監(jiān)管時應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，注意現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的銜接和良性互動，發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管的風險預(yù)警機制和現(xiàn)場監(jiān)管的查誤糾錯機制的作用，減少監(jiān)管工作的隨意性、突擊性；深入研究銀行業(yè)務(wù)的周期性規(guī)律，把握好事前、事中、事后的監(jiān)管特征，盡可能減少或杜絕無效監(jiān)管，在持續(xù)監(jiān)管中逐漸提高監(jiān)管工作的質(zhì)量。

（二）改進和完善金融監(jiān)管責任制的制度安排。①完善監(jiān)管責任制體系，增強責任制的可操作性。從實際工作中看，實現(xiàn)“授權(quán)定責、權(quán)責平衡”是確保監(jiān)管責任制落實到位的關(guān)鍵因素。按照監(jiān)管權(quán)限來劃定責任，誰失誤由誰承擔相應(yīng)的責任。同時，劃分責任應(yīng)明確、細致、具體，各級、各類監(jiān)管責任人對哪些金融風險承擔責任及責任的種類，應(yīng)具體細化，使其具有較強的可操作性。②改進責任制中的激勵約束機制，充分調(diào)動監(jiān)管人員的積極性。實行監(jiān)管責任制后，監(jiān)管者責任重大，從事監(jiān)管工作具有風險性，應(yīng)當建立績效掛鉤式的激勵機制。同時，可施行監(jiān)管過錯責任追究制、消極作為追究制等，實現(xiàn)激勵與約束的有機兼容，使金融監(jiān)管活力不斷激發(fā)出來。③加快責任制的相關(guān)配套制度建設(shè)。及早制定統(tǒng)一、規(guī)范、具體的監(jiān)管崗位操作規(guī)程，以明確分解和定位崗位責任；建立以內(nèi)審、監(jiān)察部門為主實行的監(jiān)督制衡機制，以預(yù)防、糾正和處罰執(zhí)法失當?shù)刃袨椤闇p少年終考評的主觀隨意性，可采取以科學設(shè)定的指標考核為主、結(jié)合抽查核實、個人述職的方式，區(qū)別各級不同責任人而分類考核，并輔之以平時累積的監(jiān)管過程情況材料、表格等進行綜合性的監(jiān)管考評。

（三）優(yōu)化監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的人員配置，增強金融監(jiān)管力量。目前，多數(shù)縣支行的金融監(jiān)管仍采取分組的方法，這不利于金融監(jiān)管整體力量的有效發(fā)揮，可以將監(jiān)管業(yè)務(wù)劃分為現(xiàn)場監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管和日常監(jiān)管三個部分，以此來配備監(jiān)管人員，發(fā)揮監(jiān)管合力。與此同時，在人力資源上向監(jiān)管部門傾斜，增加監(jiān)管人員所占的比例，以強化人民銀行的監(jiān)管職能。

（四）加快金融監(jiān)管信息溝通體系和電子化建設(shè)的步伐，切實提高金融監(jiān)管效率。人民銀行分支機構(gòu)之間應(yīng)當建立起有效的金融監(jiān)管信息溝通體系和渠道，及時就區(qū)域內(nèi)的金融動態(tài)、風險狀況、違法違規(guī)行為等互通有無、數(shù)據(jù)共享，密切監(jiān)視毗鄰地區(qū)的金融風險對本區(qū)域的可能影響，防范金融風險的蔓延；人行分支機構(gòu)應(yīng)在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管格局下加強與證監(jiān)會、保監(jiān)會分支機構(gòu)的聯(lián)系、磋商，逐步加以規(guī)范化、制度化，實行信息共享、資源互通，以大大提高金融監(jiān)管的效率。

結(jié)合轄區(qū)和監(jiān)管自身實際，盡早開發(fā)實用、有效的監(jiān)管業(yè)務(wù)軟件，提高工作效率，為轄內(nèi)金融監(jiān)管工作的順利開展提供科技支持；盡快實現(xiàn)人民銀行與商業(yè)銀行的計算機聯(lián)網(wǎng)，強化實時信息聯(lián)系與數(shù)據(jù)集成，適時建立起商業(yè)銀行監(jiān)管信息系統(tǒng)，形成較為完整的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，促進監(jiān)管效能的提升。

（五）加強金融監(jiān)管人員的資格管理，提高監(jiān)管隊伍的整體素質(zhì)。實施金融監(jiān)管人員的資格管理，應(yīng)當朝標準化、規(guī)范化的方向邁進，以最大限度地減少人為的主觀性。為此，要制定金融監(jiān)管人員的任職資格管理辦法，逐步形成資格考試、競爭上崗的監(jiān)管人員選任機制，把好監(jiān)管人員的“入口關(guān)”。在此基礎(chǔ)上，人民銀行應(yīng)把加強監(jiān)管隊伍建設(shè)、提高監(jiān)管人員素質(zhì)放在工作的突出位置，采取多種方式培訓員工，注意好前瞻性、應(yīng)時性和基礎(chǔ)性培訓的結(jié)合，鼓勵員工深造，吸收學歷高、能力強的優(yōu)秀人才，使得監(jiān)管人員素質(zhì)有較大的提高，以適應(yīng)加入WTO后金融監(jiān)管工作提出的新要求。

第五篇：我國電子政務(wù)存在的問題

淺談我國電子政務(wù)存在的問題及對策

目前，我國電子政務(wù)發(fā)展還存在著一些問題和不足

1.各自為政、低水平重復(fù)建設(shè)，資源難以共享

各級、各部門的信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源，存在低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，互聯(lián)互通程度低。設(shè)備和軟件存在重復(fù)購置，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和傳輸通道分配不盡合理，內(nèi)網(wǎng)、專網(wǎng)和外網(wǎng)的隔離方式還不明確，部分單位沒有自己的內(nèi)部局域網(wǎng)和政府網(wǎng)站，沒有開發(fā)自己的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，部門之間網(wǎng)絡(luò)差距和信息差距較大。缺乏區(qū)域性的政務(wù)統(tǒng)一基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)信息平臺。

電子政務(wù)現(xiàn)行建設(shè)和管理體制導(dǎo)致信息系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運行維護各自為政，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，部門之間相互封閉，信息化建設(shè)和信息資源擁有情況互不熟悉，資金和設(shè)備比較分散，信息溝通和管理協(xié)調(diào)難度增大，形成了網(wǎng)絡(luò)上的“縱強橫弱”和不同程度的“信息孤島”，資源浪費嚴重，信息共享程度低，導(dǎo)致整合范圍廣，整合難度大。

缺乏電子政務(wù)發(fā)展總體框架和相互關(guān)聯(lián)的部門規(guī)劃。一些單位和部門過分夸大本部門局域網(wǎng)的特殊性和工作信息的保密性，提出獨立建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)據(jù)中心、容災(zāi)中心、安全認證中心等，很少考慮與相關(guān)部門的信息共享與互操作。部分單位在推進自己部門內(nèi)部的信息化建設(shè)中，由于沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃和發(fā)展定位，也沒有與其他相關(guān)業(yè)務(wù)來往部門進行溝通和交流，沒有和市信息化辦協(xié)調(diào)，各自為政，盲目投資，導(dǎo)致一些資源的重復(fù)建設(shè)。

電子政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源的標準規(guī)范尚未統(tǒng)一，條塊分割，整合程度差，缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，造成了信息資源難以共享。

2.辦公自動化和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)水平有待提高

當前電子政務(wù)應(yīng)用處于個別政務(wù)流程信息化階段，流程整合和服務(wù)創(chuàng)新剛剛起步，政府部門之間協(xié)同辦公的程度較低。對業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用有迫切的需要，但多數(shù)政務(wù)部門的信息中心獨自成功開發(fā)具有較高適用性和易用性的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的能力有限。

辦公自動化、決策支撐、應(yīng)急指揮、社會保障、醫(yī)療保險、行政審批和公共服務(wù)等應(yīng)用系統(tǒng)的本地特色不足，低水平重復(fù)開發(fā)嚴重，缺乏結(jié)合本地實際的自主開發(fā)的軟件產(chǎn)品。已建成的大部分應(yīng)用系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程相對固化，更新緩慢，軟件系統(tǒng)不能隨著政府機構(gòu)改革和業(yè)務(wù)流程的變化而變化；有些單位還在使用單機版的應(yīng)用系統(tǒng)；應(yīng)用系統(tǒng)的應(yīng)用和服務(wù)領(lǐng)域窄，一體化程度低，跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同和互動系統(tǒng)幾乎空白。

3.信息安全保障體系不健全

電子政務(wù)安全保障體系建設(shè)處于起步階段，各級各部門信息網(wǎng)絡(luò)安全保障措施大不相同。個別應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)和使用比較好的已經(jīng)應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)，防火墻、入侵檢測設(shè)備、殺毒軟件基本齊備，而有的連基本的防病毒軟件都沒有安裝。大多數(shù)沒有綜合實施CA認證、數(shù)據(jù)備份、防火墻等三種以上安全保障措施，也沒有制訂相應(yīng)的信息安全管理制度。應(yīng)急處理突發(fā)事件能力不夠強，多數(shù)部門的安全應(yīng)急隊伍尚在建設(shè)當中。還沒有統(tǒng)一的安全管理機制，整體防護能力不高，信息安全技術(shù)與管理人才缺乏。

4.缺乏電子政務(wù)專門人才，機構(gòu)職能有待強化

專業(yè)的電子政務(wù)方面的人才缺乏、分散，公務(wù)員計算機整體水平偏低。目前，普遍缺乏專業(yè)的電子政務(wù)方面的人才，尤其是缺少具有信息技術(shù)和行政管理經(jīng)驗的通才。由于待遇相對不高，吸引力有限，人才存量不足，流失嚴重，遠不能滿足各部門對信息技術(shù)和電子政務(wù)方面的人才的需求。以貴陽市為例，17個市政府組成部門和市直部門中有3家單位沒有設(shè)立類似信息中心、信息科這樣的專職部門，已經(jīng)設(shè)立的信息中心（或類似機構(gòu)）級別待定或者較低，僅有部分單位擁有自己的專職網(wǎng)絡(luò)和計算機維護人員，專業(yè)的電子政務(wù)人才極其匱乏

信息化管理機構(gòu)設(shè)置不健全，尤其在縣（區(qū)），無專職的信息化管理部門，沒有建立信

息化領(lǐng)導(dǎo)小組，有些部門甚至沒有專職的信息人員，信息系統(tǒng)建設(shè)和運行維護困難。對信息化工作重視不夠，對信息化的認識還停留在單一建網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)上。這些落后意識和管理機制在一定程度上阻礙了電子政務(wù)進程與應(yīng)用。

5.信息資源未能實現(xiàn)共享和共用

部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的各種數(shù)據(jù)的格式不同，平臺不同，信息交換渠道不暢，信息資源無法共享，可重復(fù)利用度低。

此外，電子政務(wù)政策制定、法制建設(shè)和標準化、規(guī)范化建設(shè)等方面的工作亟待加強。電子政務(wù)運維的創(chuàng)新機制不足。電子政務(wù)建設(shè)所需要的多元化投資機制尚未形成，資金投入不足。

為推動電子政務(wù)的發(fā)展，近期內(nèi)應(yīng)該采取下列措施：

（一）加強宣傳，突破誤區(qū)。電子政務(wù)是近些年來隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)才興起的一種新的政府治理方式，其概念、內(nèi)涵和特點尚不為大多數(shù)公務(wù)員所理解。實際上，從我國的現(xiàn)實情況來看，許多人對電子商務(wù)還是一知半解，對電子政務(wù)就更是一無所知了。因此，當前必須就電子政務(wù)與傳統(tǒng)的政府治理的差異、電子政務(wù)與辦公自動化的區(qū)別、電子政務(wù)對信息產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用等加強宣傳工作，破除各種錯誤熟悉，使各級領(lǐng)導(dǎo)樹立正確觀念。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃，加強領(lǐng)導(dǎo)。可以借鑒國外先進國家的經(jīng)驗，在國務(wù)院建立電子政務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織中心政府和地方政府的電子政務(wù)建設(shè)。為此，可以推行“總體統(tǒng)籌、分工負責”制。“總體統(tǒng)籌”就是：國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)對全國政府信息化建設(shè)進行統(tǒng)一規(guī)劃，制定統(tǒng)一標準、相關(guān)政策法規(guī)及治理辦法，對重大工程的資金進行統(tǒng)籌安排。“分工負責”就是：各部委、各地方按照統(tǒng)一的規(guī)劃、標準，負責具體項目的實施。

（三）以發(fā)展電子政務(wù)、實現(xiàn)“電子政府”為目標，以政府機構(gòu)改革為契機，改革政府治理模式，優(yōu)化業(yè)務(wù)工作流程。這是實現(xiàn)政務(wù)信息化的前提和基礎(chǔ)。實施電子政務(wù)工程不能簡單地將現(xiàn)有業(yè)務(wù)、辦公、辦事程序原封不動地搬上計算機，而是要對傳統(tǒng)的工作模式、工作 方法、工作手段進行革新。

（四）整合政務(wù)信息資源，建設(shè)和改造政務(wù)數(shù)據(jù)庫。這是電子政務(wù)工程的要害和難點，必須打破各級政府和部門對信息的壟斷和封閉，整合政務(wù)信息資源，重視對信息資源的不斷開發(fā)、更新和維護；推動政府信息資源對社會的開放，使之發(fā)揮巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。

（五）健全和完善政府專網(wǎng)，加快建設(shè)寬帶高速政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。規(guī)劃、引導(dǎo)國家骨干通信網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)寬帶網(wǎng)建設(shè)，促進無線上網(wǎng)、數(shù)字電視與呼叫中心等技術(shù)與市場的發(fā)展，加快各地“數(shù)字城市”和政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，進一步改造各級政府與上級機關(guān)聯(lián)通的專用通訊網(wǎng)絡(luò)（政府專網(wǎng)）。

（六）吸引私人部門與非政府機構(gòu)參與電子政務(wù)的建設(shè)，確保電子政務(wù)順利發(fā)展。在確保政務(wù)安全的前提下，可以考慮通過合理方式授權(quán)企業(yè)參與籌資、建設(shè)、運營和治理。這樣既可

減輕政府部門的預(yù)算壓力，確保維持政府網(wǎng)站運行的資金來源，企業(yè)也可通過產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)咨詢與服務(wù)、數(shù)據(jù)的商業(yè)再開發(fā)而獲得利潤。實際上，有些地方已經(jīng)嘗試過這種方式并獲得成功。建立電子政務(wù) 研究、咨詢、統(tǒng)計和評估等方面的非政府機構(gòu)，促進電子政務(wù)的改進與提高。

（七）加強電子政務(wù)的軟環(huán)境建設(shè)，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，保護網(wǎng)絡(luò)安全。發(fā)展電子政務(wù)，立法要先行。立法要從有利于信息技術(shù)發(fā)展、有利于電子政務(wù)開展的角度，解決電子政務(wù)發(fā)展中亟待解決的問題，如政務(wù)信息的公開、電子簽名、電子支付的合法性等，制定電子政務(wù)信息技術(shù)規(guī)范，并及時修改現(xiàn)有政策法規(guī)中與信息技術(shù)發(fā)展不相適應(yīng)的成份。