第一篇：社會養老保險城鄉統籌研究的爭議與展望上

社會養老保險城鄉統籌研究的爭議與展望

（上）

王曉東

? 2013-04-11 11:44:42

來源：《社會保障研究》2013年第1期

摘 要：目前，我國總體已進入“城鄉統籌”的發展階段，如何實現社會養老保險制度的城鄉統籌便成為學界研究的焦點議題。從現有文獻的分析來看，在城鄉社會養老保險統籌發展的概念內涵、社會功能、統籌原則以及可行性等方面的研究已逐漸由異議走向共識，但在統籌的制度模式和實施方案等問題上存有爭議。因此，有必要對爭議點進行梳理和辨析，就進一步研究的問題提出看法和展望，以期為社會養老保險城鄉統籌的深入研究找準切入點并提供理論依據。

關鍵詞：社會養老保險，城鄉統籌，研究爭議，展望

一、關于統籌制度模式的研究爭議

科學、合理的籌資模式設計，直接關系到養老保險制度的穩定運行和可持續發展。在人口老齡化的背景下，各國陸續展開了養老保險制度改革，改革重點就是如何在現收現付制、基金制和部分積累制之間選擇最優模式以實現財務的收支平衡。我國養老保險制度建設發端于城市，改革起因于國企改制和人口老齡化沖擊，在內外不利形勢的夾擊下推進顯得有點“措手不及”和“考慮不周”。城鄉養老保險制度的籌資模式在設計之初就有結構上的差異，一直是學界爭論不休的熱點問題，或許這也是如今難以順利整合城鄉養老保險制度的原因之一。

城鎮職工基本養老保險制度在改革之初便開始了三種籌資模式哪一種更適合國情的爭論，直至“社會統籌與個人賬戶相結合”模式確立后才有所緩和，但國企改革衍生的巨大養老風險與快速老齡化壓力交織在一起，“統賬結合”模式也暴露出很多諸如個人賬戶“空賬”運行、隱性債務以及養老基金收不抵支等始料未及的問題，一度又引發三種模式孰優孰劣的爭論，也有學者開始探討“名義賬戶制”在中國的適用性：如袁志剛（2001）等學者贊成實行現收現付制，認為無論何種養老金體制，維持養老金長期平衡的物質基礎是年輕一代人口的增長和勞動生產率的提高，在一定時期農村人口向城市的流動可以緩解養老金的財政壓力。孫祁祥則認為完全積累制能更好應對人口老齡化，但要把個人賬戶“空賬”做實，并由政府發行國債來承擔轉軌成本。鄭秉文（2003）提出，“名義賬戶制”是一個比較適合像我國這樣經濟轉型國家的過渡性制度安排，并從13個方面分析了對中國國情的適用性，認為該模式不但可以解決我國養老保障的轉型成本，而且與選擇“統賬結合”模式的初衷是相吻合的，兼顧了公平和效率問題。隨著中央決定逐步做實個人賬戶，實行社會統籌賬戶與個人賬戶嚴格分賬管理后，“統賬結合”部分積累制模式的“正統”地位才算徹底確立。

不難看出，學者們就養老保險制度模式的爭辯，僅是為在城鎮正規就業職工的養老保險改革開出的“一劑良方”，農民及農民工的養老保險制度模式問題根本沒有在研究的視域之內。當然，這與我國非正規就業群體養老保險制度的建設滯后密不可分。在2009年“新農保”試點前，學界就對農民的養老保障問題充滿了爭議，普遍認為“舊農保”制度在設計上完全是一種個人賬戶積累制，不存在社會互助互濟，農村養老保險“名不符實”，存在著“重大的理論和實踐錯誤”。關于農民工等流動人口的養老保障模式，也基本是在三種籌資模式中議而不定，各地的政策較為靈活，做法形式多樣，尤其是養老保險關系轉移接續不暢和存在便攜性損失，由此引發了“碎片化”和“大一統”之爭。但城鄉統籌是大勢所趨，政府在設計除城鎮職工外其他人群的養老保險制度時也注意到將來制度間的對接問題，統一實行“統賬結合”模式作為今后制度整合的接口，而學者們對此的看法也是從分歧逐漸走向統一。如宋斌文（2004）認為，城鎮現行“統賬結合”社會養老保險制度的實際運行情況，已出現無法應對人口老齡化、轉制成本難以解決、快速城鎮化嚴重沖擊城鎮養老保險制度、企業和職工負擔加重以及養老保險擴面困難等問題，對其運行的可持續性表示懷疑，并提出未來城鄉一體化的社會養老保險模式應是個人積累的完全基金制。吳湘玲和葉漢雄（2005）的觀點與其相反，提出要消除養老保障的城鄉分割，需建立新的全民性基本養老保險制度，以國稅收入和中央政府的財政補貼收入作為資金來源，采用全國統籌的隨收即付模式，實現年度平衡，養老責任在群體之間實現代際轉移，以待遇確定型模式支付退休老人維持日常最低生活水平的基本養老金。王新梅（2005）認為，我國公共養老保障制度沒有采用積累制的必要，應轉向瑞典空賬式，采用名義繳費確定型現收現付制，需要把社會統籌部分也建立起個人賬戶，并與現行的個人賬戶合為一體，把籌資方式統一為現收現付制，再讓新的個人賬戶的名義收益率與高于銀行存款利率的GDP增長率掛鉤，這樣可以較好解決現行制度中存在的激勵不足、投資風險、巨額轉軌成本等難題，而對于那些繳費額很低、年老時所能領取的養老金不足以維持最低生活需要的人，只能靠財政稅收來給予保障。關信平（2006）認為，目前部分積累制有巨大制度轉化成本和未來巨額養老金難管理的兩大缺陷，而現收現付制在多方面更有優勢，并提出按照現收現付的原則，建立社會統籌的國家養老金計劃，以此為所有的城鎮勞動者提供基本的養老保險，對在城市中就業的農村勞動力，可以由各個城市建立地區（城市）的基本養老金體系，同時由政府組織國家養老稅費的征收，并負責對符合條件的老人發放國家養老金。汪沅（2008）提出，中國城鎮與農村養老保險整合發展的終極模式是社會統籌與個人賬戶相結合，因為該模式不僅能夠適應城鎮化、人口老齡化、就業方式多樣化、經濟全球化的大趨勢，而且還能適應不同地區、群體、單位和個人的特點與需求，有效調節不同年齡、不同收入、不同地區之間的利益關系而實現制度的全覆蓋及可持續發展，具有廣泛的適應性和可推廣的彈性。趙志剛（2008）認為，將現行城鎮企業基本養老保險制度的“社會統籌與個人賬戶相結合”模式，整合為兩個既相互獨立又相互聯系的“社會統籌養老保險制度”和“個人賬戶養老保險制度”，作為城鄉統一的公共養老保險制度模式，關鍵是農村養老保險制度要能籌集到“社會統籌基金”，就能實現城鄉統一的公共養老保險制度。袁文全、張衛國（2010）認為，在逐步建立城鄉一體化的養老保險制度時，必須充分發揮政府的宏觀調控能力，堅持“統賬模式”和保障水平相當的原則，加快養老保險的改革進程。

很明顯，三種籌資方式的爭論一直沒有間斷，在政府確立農村同樣實行“統賬結合”部分積累制方案后，爭論似乎有所減弱卻并未停止，但多數學者普遍認為應在堅持“統賬結合”籌資模式的基礎上再進行適當的參量性調整是較為穩妥的做法。

二、關于統籌方案的研究爭議

從目前的研究成果來看，部分學者如鄭秉文、齊傳君（2009）提出了打破城鄉界限和職業界限，重構當前的社會養老保險制度，建立基于國民身份的“大一統”基本養老保險，即全國一個制度、一種規則。但更多學者認為在我國目前的城鄉二元化格局下，實施城鄉完全統一的社會養老保險制度不太現實，也沒有可能，應根據客觀現實，分步漸進，逐步統一，甚至有些學者還設計出了實現社會養老保險城鄉統籌的“時間表”和“路線圖”，主要觀點歸納如下：

（一）從薄弱環節“單一突破”的分類統籌論

第一種觀點認為應以完善農民工或被征地農民養老保險為突破口去構建城鄉統籌的社會養老保險制度。盧海元（2007）提出，實行以個人賬戶為主、調劑為輔、待遇可不斷調整提高的高彈性、強適應、可推廣的制度模式，率先建立被征地農民社會養老保障制度，這既是目前建立農村社會養老保險制度的突破口，也是構建有中國特色的城鄉統一的國民社會養老保障制度的突破口。李友根、朱曉菱（2010）認為，農民工養老保險問題重重的原因是其制度構建并未貫徹城鄉統籌的發展思路，在城鄉統籌背景下，政府應承擔主要責任，按照分類分步、循序漸進、體現差別、提高統籌層次、統一制度的原則完善農民工群體的養老保險政策，目標應是使廣大農民工都能實際進入養老保險制度覆蓋范圍，使履行了同等義務的農民工與城鎮職工在養老保險方面享有同等的權利，并使跨地區就業以及返鄉農民工的養老保險權益能夠通過接續和累計得到切實保障。

第二種觀點認為應以完善新型農村社會養老保險為切入點去推進城鄉社會養老保險制度統籌發展。楊宜勇、顧家佳和顧嚴（2007）提出，當前我國已開始進入工業反哺農業階段，考慮到城鄉差別和區域經濟發展不平衡的現實，建立農村社會化養老保險體系應遵循水平從低到高的規律，分層次、分步驟進行，并逐步將城鄉二元養老保險統一于城鄉一體化的全國統一養老保險方案中。封鐵英、劉芳和段興民（2008）認為，我國城鎮社會養老保險的工作重點已由制度建立轉向制度的可持續發展，處于較高層次的發展階段，而農村社會養老保險發展相對滯后，尚處于多路徑探索階段，要實現城鄉養老保險制度一體化必須加快構建農村養老保險體系，加大政府財政轉移支付的力度，加快農村剩余勞動力的轉移和社會養老保險技術建設。楊禮瓊（2011）認為，農村的養老保障問題是我國統籌城鄉社會保障過程中的關鍵問題，在農村建立起社會養老保險制度不僅是實現城鄉居民在公共領域中公平再分配的合理要求，也是進一步完善社會保障制度、促進社會福利公平目標實現的需要。

（二）社會養老保險城鄉統籌的總體思路

鄭功成（2008）提出，中國養老保障制度改革與發展的宏觀思路是：將“公平、正義、共享”作為制度建設的核心價值理念和改革的重要標準，將免除所有國民老年后顧之憂、確保老年人生活質量作為改革的基本目標，以“統籌兼顧、循序漸進、增量改革、新老分開”為改革策略，逐步建立起以繳費型養老保險制度為核心的、具有中國特色的多層次養老保險體系。岳宗福（2009）認為，城鄉養老保險的一體化應該從建立全國統一基本養老保險體系的角度考慮農民、進城務工人員和市民的養老保險問題，絕不應該先分別建立養老保險體系，將來再付較大成本實現并軌，必須遵循養老資金具有便攜性、養老關系具有可接續性和養老資金具有產權明晰性的三項基本原則，在不改變“統賬結合”制度模式的前提下，分設全國統籌賬戶、地方統籌賬戶和個人賬戶，通過調整現行基本養老保險繳費和待遇給付的結構配置及比例，以可供選擇的激勵性政策來吸引不同社會群體參保，從宏觀上為統籌城鄉基本養老保險制度提供一種基本框架。牛桂敏（2010）認為，統籌城鄉基本養老保險制度的思路是：建立由國民基礎養老金和個人賬戶養老金構成的統一基本養老保險制度，確定統一的繳費標準，確立統一的保險待遇標準，實行統一的銜接辦法，完善財政轉移支付機制，健全動態繳費機制和規范管理機制。劉軍偉（2011）提出，統籌城鄉養老保險制度首先要大力拓展城鄉社會養老保險制度的覆蓋范圍，將城鄉居民都納入到社會養老保險制度之內，在此基礎上按照“制度銜接，標準差別，就高不就低”的原則逐步實現城鄉養老保險制度的一體化發展。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院 南京大學政府管理學院）

第二篇：國內外城鄉基本養老保險研究現狀與展望

國內外城鄉基本養老保險研究現狀與展望

[摘要]隨著社會轉型的深入和改革逐漸進入深水區，學界越來越關注城鄉基本養老保險的研究。目前，國內外關于城鄉基本養老保險的研究較多。文章主要從國外和國內兩個層面對城鄉基本養老保險的研究現狀進行述評，其中國內部分主要包括城鄉基本養老保險碎片化、城鄉基本養老保險統籌、城鄉基本養老保險一體化等三個方面進行綜述，通過對眾多成果的研究發現，我國城鄉基本養老保險邁向一體化是大勢所趨和群眾所望。

[關鍵詞]社會保障；基本養老保險；一體化

[中圖分類號]F84

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2728（2013）03-0105-04

伴隨著人口老齡化和家庭結構小型化時代的到來，人們的養老問題日益突出。社會經濟的高速發展和人民生活水平的日漸提高使得我國基本養老保險制度改革取得了長足進步。但是，我國養老保險制度建立伊始就沒有將城鄉居民同一而待，由于城鄉“二元經濟”的非均衡發展以及城鄉戶籍制度的現實存在，至今仍是以居民身份來劃定參保對象，城鄉二元分割特征明顯，養老保險制度互濟性和公平性缺失。現在，城鎮居民已經擁有了較農村居民完善的基本養老保險體系。而農村基本養老保險體系建設仍顯滯后，廣大農村居民還是依靠土地及家庭養老，缺乏制度保證。養老保險的二元分割模式與市場經濟的發展愈加不適應，亦引發了一系列社會問題，如城鄉差距擴大、社會和諧穩定及三農問題等等。這種城鄉二元分割的養老保險制度也阻礙了勞動力在市場的自由流動以及經濟的健康持續發展，公民權利的平等性也無法得到體現。

一、國外關于基本養老保險的研究綜述

西方工業國家對于基本養老保險的研究，至今已有100多年的歷史。隨著全球范圍內養老保險制度改革的深入，養老保險的理論研究在20世紀70年代得到了空前的發展，經濟學、政治學、管理學和社會學等多種學科對養老保險表現出了濃厚的研究興趣，研究重點也不斷向縱深發展。西方養老保險理論的兩大主流學派為政治學派和經濟學派，它們研究的側重點各有不同。政治學派側重從養老保險制度的變遷和績效來證明政治決策是制度變遷的內生變量；經濟學派則側重研究養老保險制度的內在機理和經濟績效，進而分析養老保險的制度安排和經濟變量的相互作用。

Diamond（1977）和Kotlikoff（1979）等認為個人存在短視主義即雖可預見養老風險但卻不愿犧牲當下的消費，去為將來養老作準備。與個人短視相反，政府體現出父愛主義，政府強制下的養老保險使人們在年輕時進行養老儲蓄用以保障其年老所需。Dilnot，Kay&Morris（1984）認為國家參與下的現收現付養老保險制度有利于社會公平，因為市場不能自發解決養老問題，需要政府發揮職能實現老有所養。Disney（1985）強調市場經濟下，政府需要對市場失靈擔負起調節員的作用，必須建立及管理社會養老保險制度。

近年來，國外學者對基本養老保險的研究主要集中在構建多層次的養老保險模式，以期解決日益嚴重的人口老齡化問題；保持現有制度框架下，深入剖析基本養老保險的運行機理合理性及其與經濟的關系并嘗試提出具體改革措施；基本養老保險金管理與運營、基金管理與資本市場的協調發展等問題。作為彌補市場分配缺陷和以社會公平為目標的基本養老保險制度，西方學界都是以公平為基礎來建構基本養老保險經濟理論的。

如上所述，在長達100多年的時間里，國外學者對于基本養老保險制度的理論研究取得了豐碩的成果。但是西方發達國家城鄉差距較小，大多數國家實行的是城鄉統一的養老保險制度，城鄉采取的養老保險制度相差無幾，因此對城鄉養老保險統籌及一體化進行專門論述的文獻極為鮮見，這就需要我國學者不斷探索和實踐。

二、國內關于城鄉基本養老保險的研究綜述

（一）關于城鄉基本養老保險碎片化的研究綜述

隨著我國城鎮化進程的加快，農民流入城市及城市人口跨地區流動工作已經變得相當頻繁。而我國現行的基本養老保險制度存在不同人群模式不一，不同地區模式各異，這就導致了養老保險在跨城鄉和跨城市的過程中呈現碎片化，無法有效銜接的局面。國內學術界對社會保障碎片化問題展開了一系列的討論并基本達成了共識，認為碎片化會對社會保障帶來危害。早期學界對基本養老保險碎片化問題的關注主要集中在區域分割和城鄉分割兩方面。葉漢雄（2001）認為我國區域之間基本養老保險協調程度低主要是因為各地區養老保險負擔不一造成的。吳湘玲、高紅巖（2009）指出各地區社會、政治缺乏整合以及地方保護主義的影響，造成了基本養老保險出現地方分割，影響了勞動力市場的流動，應從廣覆蓋、強責任、重管理等方面加以解決。鄭秉文（2009）撰文深入分析碎片化起源和弊端，認為“碎片化”養老保險制度潛存制度隱患而我國現在已經具備構建“大一統”養老保險制度的九大優勢。李長遠（2010）認為農村養老保險制度處于低效均衡的碎片化狀態，要改變這種狀態需要政府發揮主導作用，實行強制性制度變遷并統籌全國基本養老制度。當然，也有學者提出了不同的看法，如陳仰東（2008）認為在當前經濟社會條件下社會保障出現碎片化是一種必然現象，我國城鄉二元分治的現實情況不可能實行完全統一的社保制度。

（二）關于城鄉基本養老保險統籌的研究綜述

黨的十七大報告明確指出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，這一政策的提出促使國內學者對城鄉基本養老保險展開了熱烈的討論。雖然學者們對于城鄉基本養老保險統籌的實施模型和路徑意見不一，但是大多數學者認為統籌城鄉基本養老保險刻不容緩，應該依據國情分步驟、分階段實施。韓良誠、焦凱平（1998）認為省級統籌的養老保險不但能減輕企業負擔、分散風險、有利于基金完整安全，還能為養老保險的全國統籌積累實踐經驗。楊玉民（2002）認為我國當前的經濟社會狀況具備了統籌城鄉社會保障制度的條件，統籌城鄉社會保障既是社會和諧發展的現實需要，也是制度建設的重要目標。而鄭秉文（2004）則認為省級統籌的養老保險存在缺陷，會造成社會風險、經濟損失和資源浪費，最終以制度的扭曲變形收場。吳湘玲（2005）指出省級統籌的養老保險模式會影響社會穩定，需要打破區域分割，建立全國統籌現收現付形式的基本養老保險制度。景天魁（2006）認為養老保險的統籌并不是等同劃一，強調的重點是協調，保障方式具有靈活性，保障模式具有多樣性。封鐵英、賈繼開（2008）以社會分層為視角，認為城鄉養老保險統籌有利社會資源流動，改善部分人群的保障狀況，促使人群在不同階層流動，從而保證社會公平。彭浩然（2009）指出要實現全國統籌的養老保險，縮小區域間的養老保險差距，首先需要縮小區域間的工資增長率和差距。

（三）關于城鄉基本養老保險一體化的研究綜述

國內學者對于城鄉基本養老保險一體化的研究主要還是集中在城鄉統籌等方面。隨著社會經濟的發展，城鄉統籌進程的加快，最終要向城鄉一體化邁進。曹信邦（2006）提出城鄉養老社會保險制度一體化是指城鄉養老社會保險制度統一，養老社會保險資源能夠在城鄉自由流動，城鄉勞動力在自由流動過程中可以自由選擇養老社會保險投保機構，讓所有人都能覆蓋在養老保險社會保險制度范圍內。同時，他也認為城鄉養老社會保險制度一體化并不是城鄉養老社會保險的完全等同，由于城鄉經濟發展水平、城鄉勞動者收入的計量方式、城鄉居民生活指數等有區別，城鄉養老社會保險的繳費比例、繳費方式、待遇水平等也有差異…。袁彥東、張軍田（2007）認為從國家政策、經濟水平以及公民對社會保險認知的加深等方面闡述了城鄉基本養老保險一體化的可行性，并認為西方國家實行的一體化社會保障模式為我國城鄉基本養老保險一體化制度的建立提供了良好的借鑒。袁文全、邵海（2009）指出實行城鄉基本養老保險制度一體化不僅是城鄉協調發展的需要，也是建設和諧社會的需要。姚金海（2010）基于社會公平的視角，指出城鄉二元格局使城鄉居民在養老保險方面待遇不公，為體現社會公平，政府應承擔起職責，打破不公平現狀，構建城鄉基本養老保險一體化體系。部分學者對于如何實現城鄉一體化的養老保險進行了制度設計。岳宗福（2009）認為新的制度設計應采取“大個人賬戶與小統籌賬戶”相結合的模式，即個人賬戶為個人繳費工資的16%（個人負擔一半，單位負擔一半）、全國統籌賬戶為3%（全部由單位負擔）、地方統籌賬戶為5%（全部由單位負擔）。而且還應建立養老保險“一卡通”，即每個勞動者，不論農民、市民還是進城務工人員，都要擁有一個與身份證號碼相關聯的社保卡，用以記錄每個勞動者的繳費情況、查詢養老金卡中的累計金額、轉移接續養老關系等。袁文全（2009）主要是從完善城鄉基本養老保險制度方面來建構城鄉一體化的基本養老保險制度。他認為農村養老保險是薄弱環節，政府要加大投入并調動農民參保的積極性，為農保與城保的銜接建立橋梁。他指出城鄉養老保險一體化的實現需要制度上進行有序銜接，因此在制度設計上就要使參保者在繳費和保險待遇方面能夠自由轉換。也有部分學者認為城鄉基本養老保險的一體化建設存在障礙。遲翔（2010）指出目前養老保險制度存在兩方面的問題，其一是城市養老保險和農村養老保險無論是在制度設計還是在繳費方式上都具有較大差異；其二是城鄉分割的存在造成彼此相對獨立、封閉，不適應新形勢下的社會發展需要。

概而言之，城鄉基本養老保險一體化建設是一項復雜的系統工程，涉及社會發展的方方面面，雖然學界對城鄉基本養老保險一體化建設進行了一定的研究，但研究主要集中在對城鄉一體化的必要性、可行性和制度設計等方面，研究比較松散零星，且主要是定性描述為主。目前對城鄉基本養老保險一體化進行系統研究、實證研究的還很缺乏。

三、評述與展望

社會保障制度本具有全面性和公平性的特征，它所保障的對象不僅僅是城鎮居民，還包括農村居民。但是，現實生活中城鄉養老保險實行的是兩套不同的制度，無形中繼續擴大了城鄉差距。縮小城鄉差距，實現城鄉基本養老保險一體化是刻不容緩的戰略目標，我們需要做好制度設計，尋求一條合理的路徑。這條路徑既要符合我國的國情，又要符合廣大人民群眾的切身利益。隨著城鄉基本養老保險制度的不斷深入和完善，城鄉基本養老保險一體化將勢在必行。國內研究者可在借鑒國外城鄉基本養老保險一體化的基礎上為我國的城鄉基本養老保險一體化提供更富有建設性的政策意見。在城鄉基本養老保險一體化的研究方面，應由定性和規范的研究轉向定量和實證的研究，還可采用統計和精算的理論與技術方法，進一步豐富和拓寬現有的研究成果。

[參考文獻]

[1]曹信邦，城鄉養老社會保險制度一體化障礙性因素分析[J]，理論探討，2006，（5）

[2]岳宗福，城鄉養老保險一體化的制度設計與路徑選擇[J]，山東工商學報，2009，（3）

[責任編輯：周志華]

第三篇：統籌城鄉就業與社會保障體系研究

統籌城鄉就業與社會保障體系研究

該課題是國家發展改革委員會承擔的國務院重點課題《促進城鎮化健康發展問題研究》中的一個重要組成部分，由發改委委托我院具體實施。

統籌城鄉的就業和社會保障，不是單純的農民進城和人口轉移，也不是單純地將城鎮職工就業政策、社會保障政策和公共服務覆蓋到農村，統籌城鄉就業是一項系統的社會工程，是城鄉地域之間各種要素優化配置的漸進過程，是城鄉規劃、產業分布和勞動力配置等一體化建設的必然要求。這個系統的建立，要在正確分析和面對當前就業和社會保障領域存在問題的基礎上,在統一的目標指導下，經過試點，逐步推進，探索出一條適應中國的經濟發展、與工業化和城鎮化進程相協調的統籌城鄉的就業和社會保障新路子。

一、正確分析和面對我國統籌城鄉的就業和社會保障體系建設面臨的新情況

改革開放二十幾年來，我國勞動保障事業取得了重大成就，為經濟發展和社會建設做出了積極貢獻，在就業和社會保障方面取得了很大成績，就業機制、就業規模和就業結構發生了重大變化，通過積極的就業政策，建立了市場導向的就業機制，就業規模不斷擴大，就業結構逐步調整，就業形勢總體穩定。初步形成了獨立于企業事業單位之外，資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系框架。目前，基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和工傷保險已覆蓋絕大多數城鎮職工，城鎮三條保障線較好地發揮了保障低收入者生活的作用，社會保障基金籌集渠道進一步拓寬，國家財政對社會保障事業的資金支持大幅增加。

在統籌城鄉就業方面做出了突出的工作，一是從政策上講原來針對城鎮職工的勞動力市場建設、職業培訓等政策已經逐步覆蓋到農村，二是各地也在進行試點和探索，并且涌現出許多典型的做法，在建立統籌城鄉的社會保障體系方面也邁出了很大的步伐，但是在統籌城鄉的就業和社會保障體系建設方面還存在許多問題，突出地表現在：

（一）農民工進城就業在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制性障礙仍然存在當前，統籌城鄉就業的政策體系初步形成，農民工在獲得就業機會和工資報酬、享受公共就業服務等方面有了政策保障，但在戶籍制度改革以及附著在戶籍之上的其他公共福利方面的體制性障礙仍然存在。在戶籍制度的改革方面，雖然全國許多地方，基本沖破了在就業準入方面的戶籍限制，但在進行戶籍改革的地方也往往僅限于就業準入，真正附著在戶籍制度背后的其他公共資源，農民工仍然難以與城鎮職工一視同仁。如絕大多數進城就業的農民工不可能真正成為城市居民，很難享受到城市居民享有的許多公共服務和社會福利，即使在取消“農業戶口”和“非農戶口”、實行了戶口登記一元化管理的地方，許多也難以與城市居民同等地享受失業保險、最低生活保障、經濟適用住房等保障和福利待遇。由于多年來二元體制的影響依然存在，城鄉居民的利益差別短時間內很難消除。

（二）社會保障體系建設方面存在城鄉社會保障制度發展失衡、銜接困難、財政投入不足等諸多問題

在黨的十六屆六中全會上，建立覆蓋城鄉的社會保障體系被列為2020年構建和諧社會的九大目標和任務之一，但真正解決進城農民工的社會保障問題、實現城鄉勞動者社會保障權利方面的平等，除工傷保險從制度設計上可覆蓋城鄉所有勞動關系的勞動者外，其他險種在實踐過程中還面臨許多問題和困難：一是各種不同保險的銜接問題，如養老保險有農村養老保險、“雙低”養老保險、失地農民的養老保險和城鎮企業職工基本養老保險四種不同的制度；醫療保險有新型農村合作醫療、大病醫療保險、城鎮職工基本醫療保險三種不同的制度。如

何很好地解決各個不同制度之間的銜接和過渡問題，仍然是一個有待進一步探索和研究的問題。最大的問題是農民工的社會保險問題。一方面由于缺乏農民工定居和穩定轉移的制度環境；另一方面社會保險特別是養老保險統籌層次低，沒有適合農民工特點的養老保險辦法，養老保險制度設計本身存在的問題，致使農民工的養老保險無法實現異地轉移。再者，我國養老保險運行模式正處在由現收現付制向統帳結合、部分積累制轉變時期，對老職工的歷史欠帳需要償付,本身資金投入不足,再要對數量龐大的農民工的社會保障增加投入,可能會使本來就很困難的地方財政難以承受,真正建立覆蓋城鄉的社會保障體系，制度上全覆蓋尚能達到，但要實現人群的全覆蓋還有很大的資金缺口，需要強有力的財政支持。

(三)與統籌城鄉就業和社會保障體系相關聯的土地、投資、產業發展等相關政策不配套

統籌城鄉的就業和社會保障體系的建立，要與經濟社會發展水平相適應，要在城鄉一體化的大背景下進行系統決策、配套改革，勞動保障系統自身無法獨立完成；要完善相關的產業政策、投資政策、土地規劃和財政等政策，需要各級黨委和政府的重視，需要其他部門的綜合配套和相互協調發展。目前在全國各地的探索和實踐中，勞動保障系統內部的就業和社會保障政策向農村延伸已經取得了很大的進展，建立覆蓋城鄉的公共就業和社會保障服務體系也取得了很大的進展。一些地方如重慶市、四川省成都市、廣東省南海市等城市在城鄉一體化的統一規劃下，統一協調城市規劃、土地集中集約使用規劃、主導產業發展規劃與農民進城就業、住房安置、社會保險、子女就業等發展政策，取得明顯成效。但仍有很多地方在建立統籌城鄉就業和社會保障體系時，還停留在提高就業率、將就業政策和就業服務等延伸到農村，將社會保障政策和參保人群覆蓋到城鎮居民和農村的階段，產業發展政策、土地使用政策、城市規劃等政策的系統配套還停留在論證和探討建立目標的階段，真正實施相互配套的城鄉一體的就業和社會保障體系還有很長的路要走。

二、科學研究和制訂統籌城鄉的就業和社會保障體系中長期發展目標

統籌城鄉的就業和社會保障體系應當是公共政策覆蓋城市和農村、城鄉一體的勞動力市場、并且實現城鄉勞動保障管理的統籌協調發展。具體來講,長期目標可以描述為:

（一）對流動就業人群實施公共政策全覆蓋

主要在就業服務政策上要作到城鄉一視同仁，在職業培訓政策上實現工農全覆蓋，在社會保障政策上要分項區別對待，在義務教育政策上要實現城鄉區域一致，在財政扶持政策上要實現列入常規預算，在法律援助政策上要作到免費提供服務。

（二）建立健全城鄉一體的勞動力市場體系

要突破地域限制，暢通流動渠道；破除戶籍壁壘，打開城鄉通道；消除就業歧視，改善就業環境；銜接社保關系，便利流動就業；統一規范中介，提高匹配效率；加強市場監管，保障勞資權益。

（三）實現城鄉勞動保障管理的統籌協調

改革管理體制，打破城鄉、條塊分割；建立組織體系，實現五級網絡、直通村莊；提高統籌層次，實現中央統籌、省級調劑；完善信息系統，實現全國聯網、統一標準；增強服務能力，加強隊伍建設、改進手段；完善法律，穩定政策。

本世紀的頭20年,是我國經濟社會發展的關鍵時期,也是建立統籌城鄉的就業和社會保障體系的關鍵階段。到2020年勞動和社會保障事業的發展目標為：城鄉就業比較充分，分配

格局比較合理，人人享有社會保障，管理服務規范高效。

-----勞動者平等選擇就業，在城鄉、地區和各類單位間合理流動，就業形式靈活多樣；就業規模適度，城鄉就業人數總數達到8.4億左右，調查失業率控制在社會可承受范圍內；就業結構更趨合理，第一產業就業人員比例低于30%，第二、第三產業的就業人員大幅上升；勞動者普遍接受職業技能培訓，高中以上就業人員比例大幅度上升，就業人員素質基本達到工業化要求。

-----全方位、多層次的社會保障體系基本健全，城鄉居民養老、醫療和最低生活等社會保障都有相應制度安排；城鎮居民各項社會保障達到全覆蓋，農村居民不同程度地享有養老、醫療以及最低生活保障等基本社會保障；社會保障水平與經濟增長和社會進步相適應；社會保障支出占GDP比重大幅度提高，財政對社會保障的支出進一步加強。

為了實現上述目標，要加快城鎮化建設，統籌城鄉就業。在“十一五”期間，著力打破城鄉分割，改革戶籍制度，取消城鎮對農村勞動力進城務工和從事經營活動的各種不合理限制，為促進農村勞動力平穩有序轉移創造良好的政策環境。同時，實現城鎮登記失業率向城鄉調查失業率統計監控的轉變。2010年以后，隨著整體就業壓力的減緩，城鎮化建設步伐逐步加快，要統籌安排城鄉勞動力就業，逐步加大農村勞動力向城鎮轉移的規模，提高城鎮吸納農村勞動力的能力，改善城鄉就業的市場環境，提高農村勞動力就業充分程度。

在健全社會保障體系方面，按照統一、高效的原則，整合社會保障行政管理職能，完善社會保障政策，形成比較健全的社會保障體系總體框架，將試點成型的養老保險制度和其他社會保障制度逐步向全國城鎮推廣，在全國主要城市逐步完成新舊制度轉換。2010年以后，在分步推進城鎮和農村各項社會保障制度建設的基礎上，進一步完善社會保障制度。

三、統籌兼顧和協調實現覆蓋城鄉的就業和社會保障體系的基本思路

統籌城鄉就業和社會保障是統籌城鄉經濟發展的一個重要組成部分。統籌城鄉經濟發展要實現三個方面的轉變,一是由農業哺育工業轉變為工業反哺農業,政府公共財政向“三農傾斜”；二是推進城鎮化建設，以城帶鄉，統一城鄉勞動力市場，為農民進城就業創造更多的機會和平等的就業環境；三是城鄉互動，運用城市的輻射和帶動，加快建設社會主義新農村。因此作為城鄉建設的一個組成部分，建立城鄉統籌就業和社會保障體系，要實現以下三個突破：

（一）統一規劃、系統決策，在體制創新上實現突破。

統籌城鄉的就業和社會保障體系的建立是在城鄉一體化建設的大背景下進行的，某種程度上講是城鎮化的必然結果。從經濟結構變遷看，城鎮化過程也就是農業活動逐步向非農業活動轉化和產業結構升級的過程；從社會結構變遷看，城鎮化是農村人口逐步轉變為城鎮人口以及城鎮文化、生活方式和價值觀念向農村擴散的過程；從空間結構看，城鎮化是各種生產要素和產業活動向城鎮積聚以及積聚后的再擴散過程。因此統籌城鄉的就業，解決農村勞動力向城鎮轉移和三次產業結構間的轉移要與城鎮化的步調一致，完善城鎮職工、農民工和農村社會保障體系要與統籌城鄉的大背景一致，與統籌城鄉的公共財政體制、戶籍制度、土地管理和使用制度、行政體制等綜合配套改革同步。

實現城鄉統籌就業和社會保障，要從體制上著手，包括組織機構、人員編制、經費投入、監

督管理等一系列制度的優化和調整，同時各級黨委和政府一把手抓到位，多部門綜合聯動。只有在體制上有所突破，才能確保統籌城鄉就業和社會保障目標的根本實現。

（二）進行綜合配套政策改革，在制度創新上實現突破。

建立統籌城鄉的就業和社會保障的政策體系是一個系統工程，需要在統一的目標下進行系統的政策設計，以促進城鄉就業、建立覆蓋城鄉的社會保障體系為核心，同時完善農民進城居住、醫療、社保、子女教育和青年就業、弱勢群體就業援助等配套政策，通過這些政策的制定和完善，形成城鄉一體的積極就業政策、勞動力市場政策、社會保障政策，建立覆蓋城鄉的職業培訓體系、再就業援助體系、社會保障經辦服務體系，為實現統籌城鄉的就業和社會保障體系提供組織保障和政策保障。實現城鄉統籌就業，要建立一個新的制度框架，這個制度框架包括：城鄉一體化的勞動力市場管理制度；城鄉統籌的人力資源開發利用制度；土地節約集約使用管理與失地農民安置就業制度；城鄉統一的戶籍登記管理制度；覆蓋城鄉全體居民、相互銜接配套的社會保障制度；面向城鄉的公共就業和社會保障服務制度，等等。

（三）實現就業和社會保險體系的良性互動，在勞動保障業務協調機制上實現突破。

正如經濟發展需要與社會發展要相協調，促進就業同樣也需要與社會保障發展相協調。在現行的制度設計和實踐當中，還存在著就業與社會保障不協調的現象，保障水平過高、保障不足與沒有保障的情況同時存在。一方面，為追求基金平衡維持高費率的做法加重企業負擔，影響擴大就業；另一方面，片面追求就業量的擴大忽視了對部分群體提供正常保障的問題。在進行統籌城鄉的就業和社會保障體系設計時，要在兩者協調發展的方針指導下，既要實施積極的就業政策、擴大就業總量，也要與城鎮化的進度相適應，優化就業結構，更要建立健全社會保障體系，提高就業質量。

國家要根據當前的經濟和社會發展狀況，在充分就業和完善社會保障之間做好平衡。在就業壓力較大時，首先要積極擴大就業，并通過適度的社會保障來促進就業，社會保障改革與發展至少應以有利于就業為前提；而在就業壓力相對較小、就業比較充分的情況下，則應該加快社會保障制度建設，根據經濟發展狀況擴大社會保障的范圍、適當提高保障水平。

四、動態把握和注意建立覆蓋城鄉的就業和社會保障體系的幾個關鍵問題

（一）統籌城鄉就業和社會保障體系要與工業化、城鎮化進程相協調

城鎮化、工業化和經濟發展緊密聯系在一起，在一定時期內，一個地區城鎮化推進的速度和規模，必須與工業化的進程相適應，與其經濟實力和發展水平相匹配。城鎮化的推進一定要從實際出發，量力而行，吸取國外城市化的經驗教訓，注意保護和節約土地，維護農民的合法權益，合理把握城鎮化進度。而城鎮化的進程也就是農村勞動力轉移和三次產業結構調整和優化的過程，因此統籌城鄉就業的進程必須與城鎮化的進程一致，覆蓋城鄉的社會保障制度體系的建立也要與經濟社會發展的水平相協調，與城鎮化的進程相協調。

根據發達國家社會保障發展的歷程，同樣存在著先工業、后農業，先城市，后農村的過程。有關專家預測表明：中國的城鎮化與西方的工業化、城鎮化進程不完全一致，在中國城鎮和農村的人口比例在達到60：40的結構也許是最和諧的狀態，不會象西方社會出現80：20的結構狀態。因此建立覆蓋城鄉的就業和社會保障體系要借鑒國外發達國家工業化、城鎮化

進程的經驗做法，更要與我國的城鎮化、工業化的進程相互協調。

（二）統籌城鄉就業和社會保障體系的建立要在試點的基礎上分區域、分層次推進

統籌城鄉就業，包括制度創新、體系完善和政策統一。有的需要從城市向農村開放和延伸，有的需要構筑和建立，有的需要進行整合和共建。就全國而言，現在還沒有現成的最優模式可供普遍參照，需要通過試點來闖出新路。在總結城鄉統籌充分就業社區經驗的基礎上，在以勞動保障部、發改委、財政部、農業部等四部委組成的城鄉統籌充分就業試點小組的領導下，城鄉統籌充分就業試點工作正在全國20多個省市拉開序幕。通過試點，總結出率先實現城鄉統籌充分就業的城市、就業環境最佳的城市、創業型城市、技能興市等典型城市以及這些典型城市的不同政策模式，在此基礎上總結制定指導全國的就業政策,并選擇適當的時機逐步推進。

在健全社會保障體系方面，按照統一、高效的原則，整合社會保障行政管理職能，完善社會保障政策，形成比較健全的社會保障體系總體框架，將試點成型的養老保險制度和其他社會保障制度逐步向全國城鎮推廣，在全國主要城市逐步完成新舊制度轉換。在農村，加快推進新型合作醫療、最低生活保障和農村社會養老保險制度建設。2010年以后，在分步推進城鎮和農村各項社會保障制度建設的基礎上，進一步完善城鄉統籌的社會保障制度。

（三）統籌城鄉就業和社會保障體系的建立要動態把握就業和社會保障的良性互動關系

就業和社會保障相互聯系、相互協調才能發揮其積極的作用。如果就業率過高，忽視了弱勢群體的社會保障問題，這種無保障的就業也是低水平的就業，不穩定的就業。保障水平過高，將會使一部分人失去了就業的積極性，出現“養懶漢”的現象，不利于勞動力市場的培育和整體性人力資源的開發。高就業率和高社會保障水平要以相當的經濟社會發展水平、城鎮化水平等協調發展為前提。因此我們既要注重著眼于提高就業率、提高保障水平，也要注意把握它們之間的動態協調關系。在統籌城鄉就業和社會保障體系建設時做到：

1.保障水平要適度。

社會保障標準的確定，要同現階段經濟發展水平相適應，既要保證基本生活需要，又要有利于促進就業和再就業。保障水平過高既加重企業繳費負擔，加速資本對勞動的替代過程，不利于擴大就業、鼓勵用人，又不利于調動低收入勞動者的工作積極性，會使社會保障制度存在明顯的道德風險。

2.保障范圍要不斷擴大。

目前，我國就業渠道、方式發生了重大變化，要求必須不失時機地擴大基本社會保障的覆蓋范圍。首先，要將城鎮靈活就業人員逐步納入社會保險，使基本養老保險覆蓋到城鎮所有從業人員，基本醫療保險和醫療救助覆蓋到城鎮所有從業人員和居民，失業保險和工傷保險覆蓋到所有企事業單位及其從業人員，最低生活保障制度覆蓋到城鎮所有居民。其次，要適應城鎮化和農村勞動力轉移的大趨勢，盡快研究失地農民、農民工、鄉鎮企業職工參保問題，為該群體提供基本保障。第三，探索建立農村社會保障體系，逐步為農民提供適宜的保障。

3.要切實減輕企業負擔。

目前我國社會保險費率居高不下，這不僅使許多單位和個人望保卻步，而且加重了企業負擔，不利于鼓勵企業增加就業崗位，也勢必影響我國經濟的國際競爭力。為鼓勵各類企業更多吸納就業，除了實施更有利于企業發展的產業政策、財金政策、稅收政策、外貿政策外，很重要的一個措施就是在擴大社會保障覆蓋面的同時，適當調整過高的社會保險繳費率，切實減

輕企業負擔，使經濟發展與擴大就業和社會保障協調發展。課題組組長：田小寶

課題組人員：靳宏、馬云飛、何平、張一名、汪澤英、王永奎 主報告執筆人：張一名

分報告一執筆人：王永奎

分報告二執筆人：汪澤英

第四篇：城鄉統籌基本養老保險

一、“城鄉統籌”與“社會養老保障制度的城鄉統籌”

“城鄉統籌”是我國進人新的發展時期黨和政府的重要理念。2003年10月共產黨十六屆三中全會明確提出“五個統籌”思想，并且把統籌城鄉發展置于第一位。

“城鄉統籌”是在我國的城鄉社會發展形成二元結構格局的歷史背景下提出來的。十六大明確提出，我國改革開放和社會主義建設中存在的一個突出問題是城鄉二元經濟結構還沒有改變，這是我國在化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累的結果；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業，城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，是帶有普遍性的傾向。我國在總體上已經到了以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌發展的戰略轉軌時期，統籌發展就是我國在這樣的特定歷史條件下的戰略抉擇。

在社會發展的實踐中，“城鄉統籌”具有豐富的內涵，它可以是一種發展理念，是一種工作思路和方法，是合理的政策導向過程，也可以是一種理想狀態。城鄉統籌是指堅持把城鄉經濟社會發展作為一個整體來看待的理念，按照城市與農村進行統一規劃、統一部署、統一制度的工作思路和方法，制定科學合理的政策，打破城鄉分割的二元結構，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展，實現城鄉一體化的理想。城鄉統籌是實現科學發展觀的根本方法之一。

“城鄉統籌”與“城鄉一體化”既有聯系又有區別。它們都把城市與農村的發展作為一個整體而不是割裂地加以考慮，但是城鄉一體化更多的可被作為一種長遠奮斗的目標，它強調的是城鄉融合的結果，而城鄉統籌是要盡力消除城鄉差別，實現城鄉協調發展，強調的是走向一體化的過程。區別“城鄉統籌，與“城鄉一體化”就是要克服城鄉統籌的急于求成的誤區，樹立循序漸進的觀念。在我國城鄉二元經濟結構的條件下，從城鄉開通、聯合、再發展到城鄉融合，最終實現城鄉一體化，是長期奮斗的過程。

“社會養老保障制度的城鄉統籌”是我國城鄉統籌的重要組成部分。作為城鄉社會養老保障制度主要部分的社會養老保險在城鄉之間有著顯著的差別。城鎮職工有社會養老保險的依靠，而農村社會養老保險的個人帳戶模式從根本上不能解決占中國人口70％的農民養老保障問題。“養兒防老”依然是農民養老的現實選擇。城鄉二元化的養老保障制度是我國養老保障制度城鄉統籌的現實基礎。社會養老保障的城鄉統籌是城鄉統籌的必然要求。

“社會養老保障制度的城鄉統籌”是指在構建我國社會養老保障體系中堅持城鄉統籌的理念和要求，把城市和農村作為一個有機的整體，統一規劃、統一部署、統一制度，逐漸打破城鄉養老保障制度分割的二元結構，最終實現養老保障的城鄉一體化。

社會養老保障制度城鄉統籌是長期的過程，根據我國國民經濟和社會發展目標，可分為初級階段和高級階段：初級階段是從現在到2020年，主要任務和目標是基本建立覆蓋城鄉居民的農村社會養老保障體系，這與黨的十六屆六中全會提出的2020年要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標是一致的。它強調的是覆蓋而不是統一，在承認城鄉二元社會養老保障體系將繼續存在這樣一個事實的基礎上，統籌的內容、方式和執行標準可以不完全城鄉統一，而應該統分結合，并在漸進發展中以統融分，隨著經濟發展水平的提高，分階段、有步驟地逐步化異趨同。高級階段是從2020年到2050年，主要任務和目標是形成城鄉一體化的社會養老保障制度。按照我們國家“三步走”的戰略，國民經濟和社會發 展到本世紀中葉要達到中等發達國家的水平。到那時，我國的社會養老保障制度不論是在社會保障項目上，還是在區域、群體上，應當實現全面的、多層次的綜合銜接，最后，實現城鄉一體化的目標。

二、社會養老保障制度城鄉統籌的措施

社會養老保障制度城鄉統籌是綜合性的系統工程，不僅涉及社會的經濟、、文化各個方面，而且需要政府、社會和個人多方面的共同努力；不僅要兼顧過去，立足于現實，而且要著眼于未來，適應社會發展的需要。

第一，建立和完善真正意義上的農村社會養老保險制度是突破口。由于目前的農村社會養老保險制度以個人繳費為主，這項制度所產生的養老金僅相當于城鎮企業職工基本養老保險的個人賬戶養老金，而不是國家再分配的結果，而社會保障的基本特征是國家對國民收入再分配，從這個意義上說，現行的農村社會養老保險不是真正意義上的社會養老保障，農村社會養老保障的缺位是制約社會養老保障制度城鄉統籌的“瓶頸”。

解決農村的社會養老保障缺位問題，必須采取措施解決農村社會養老保險的社會統籌基金問題，將現行的農村社會養老保險缺失的基礎養老金補充上去。籌集農村社會養老保險社會統籌基金，政府應該出資支持。從農村新型合作醫療制度的順利運行和上世紀90年代中期開始實施的農村養老保險制度實施的困難，就會發現，政府的支持性投入和政府對制度運行的關注程度是農村社會保障制度成敗的關鍵。我國農民對實現國家工業化做出了歷史性貢獻，國家應該拿出農村社會養老保險的“社會統籌基金”，建立起真正意義上的農村社會養老保險制度，然后，整合現行的農村社會養老保險，設計與城鎮企業相同的農村基本養老保險制度模式。應統一管理農村社會養老保險基金與“做實的”城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶基金。這樣才能完成養老社會保障的從“無”到“有”、從“有”到“統”的過程。

第二，探索能夠統籌城鄉社會養老保障的新制度是首要任務。能夠實現社會養老保障城鄉統籌的新制度起碼應該具備兩個條件：一方面，從現實來看，可覆蓋城鄉居民，適應不同地區、群體、單位和個人的特點與需求，有效調節不同年齡、不同收入、不同地區之間的利益關系，實現制度的全覆蓋；另一方面，從發展來看，建立可持續發展的社會養老保障制度，能夠適應城鎮化、人口老齡化、就業方式多樣化、經濟全球化的大趨勢，逐步提高繳費和保障水平。個人賬戶與社會統籌賬戶相結合的模式符合這兩個條件，中國城鎮與農村整合的養老保險發展的終極模式是社會統籌與個人帳戶相結合的模式。

個人賬戶是建立城鄉整合的社會養老保障制度的基礎，應逐步提高單位繳費進入個人賬戶的比例，加快做實個人賬戶的進程，同時逐步縮小統賬賬戶比例。個人賬戶待制度運行一段時期后再逐步做實做大。以個人帳戶為目標，建立機制統一、有差別、可銜接的城鄉社會養老保障制度。這種具有廣泛適應性和可推廣的彈性養老保障制度模式，符合社會養老保障城鄉統籌的新制度的條件。

第三，社會養老保障資金的籌集和管理是必須破解的難題。首先，加大政府財政支持。一要建立參保補貼制度，逐步提高補貼標準。政府可通過實行繳費補貼、基金貼息、待遇調整、老人直補等多種參保補貼方式，通過政府補貼，引導和扶持城鄉居民普遍參加社會養老保障制度。要研究將僅僅用于城鎮居民社會統籌的資金轉為用于城鄉居民均等的參保補貼資金的辦法，逐步建立與經濟發展水平相適應的公平普惠的參保補貼制度，實行基本養老金的全國均等。其次，加大政策支持。將潛在的社會保障資源變為現實的社會保障資源，彌補社會保障資金 的不足和缺口。如通過國有資產變現、外匯儲備投資、城鄉居民儲蓄投入、土地換保障等多種方式籌集社會保障資金，研究建立中央財政對計劃生育家庭等重點社會群體、中西部地區、貧困群體的參保補貼進行轉移支付的辦法和機制。最后，建立多元化籌資機制。應建立個人繳費、單位或集體補助、國家投入相結合的籌資機制。

第四，建立一體化的社會養老保障管理體系是基礎。為實現社會養老保障內容、管理、服務的社會化和一體化，從長遠的發展目標來看，應建立統一的社會養老保障管理機構，包括統一的業務管理機構、統一的基金運作機構、統一的監督管理和工作績效評估機構。業務管理機構在對人口總量、人口結構、期望壽命、宏觀經濟、市場、財政投入和基金收益等敏感性因素進行預測的基礎上，通過，對國家和地區社會養老保障制度和政策及時進行優化調整，確保決策的化監督管理和工作績效；基金運作機構確保資金的保值增值；評估機構對決策、經辦和基金安全增值進行全過程的動態監管。管理的主體是社會保險機構和社區組織，建立以社會化管理為主、社區為主要依托、單位管理為輔的管理服務體系。

第五，完善是社會養老保障制度城鄉統籌的保障。城鄉社會養老保障統籌發展的關鍵是依法調整資源配置，把全體公民共同享受社會發展文明成果的思想上升為國家意志，體現在相應的法律條文中。從歷史上看，在世界各國的發展史上，幾乎都經歷過城鄉非均衡發展的歷史階段。發達國家的經驗表明，從城鄉非均衡發展到城鄉均衡發展的過程是整個國家資源，尤其是經濟資源調整的過程，是資源向農業傾斜的過程，而這一過程要依法進行。一種政府行為，應當有其相應的法律依據，否則就很難實施。

第五篇：統籌城鄉社會經濟發展

統籌城鄉社會經濟發展，促進縣域經濟快速增長

謝筱勐

根據社科院報告顯示：我國是世界上城鄉差距最大的國家，城鄉居民收入差距達到3.26：1，且還有增大趨勢。縮小城鄉差距，統籌城鄉發展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰略全局出發作出的重大決策。黨的十六大提出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。中共中央、國務院2010年下發的中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見 》中進一步提出要把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把改善農村民生作為調整國民收入分配格局的重要內容，把擴大農村需求作為拉動內需的關鍵舉措，把發展現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務，把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力，按照穩糧保供給、增收惠民生、改革促統籌、強基增后勁的基本思路，毫不松懈地抓好農業農村工作，繼續為改革發展穩定大局作出新的貢獻。

一、我縣統籌城鄉社會經濟發展現狀

根據黨中央作出的這一重大決策，于都縣委、縣政府高度重視，作出了統籌城鄉發展，加大”三農“工作力度，推動縣域經濟全面持續協調發展的決定，并連續推出了系列舉措。多年來，特別是“十一五”時期，我縣以新農村建設為抓手，以培育“一主六優”農業優勢主導產業為主線，全面貫徹落實國家的強農惠農政策，加大農業農村的基礎設施建設力度，同時大力推進工業化和城鎮化，實施以工促農、以城帶鄉戰略。通過多措并舉，全縣上下真抓實干，我縣統籌城鄉發展戰略的實施取得了明顯成效。農村經濟得到了長足發展，農民生活水平有較大提高，農業基礎地位進一步鞏固，農業發展后勁進一步增強。“十一五”時期，于都“一主六優”農業優勢主導產業格局基本形成，被列為國家農業綜合開發項目縣。新增4個萬畝柑桔基地，柑橘總面積達15.3萬畝，被評為全省果業生產十強縣。油茶總面積達13萬畝，被列為全國高產油茶示范縣。基本農田保護面積穩定在44.25畝，糧食總產量年均穩定在25萬噸，確保了糧食安全生產。生豬年出欄達30萬頭，農業總產值達24億元，增長5%。培育農業產業化省、市級龍頭企業8家，組建農民專業合作社45個。啟動并完成新農村建設點1400多個，占全縣自然村的32.6%；受益農戶達5萬多戶，占全縣農戶數的31.7%，連續多年被省市評為新農村建設先進縣。農業和農村基礎設施更加完善，完成病險水庫除險加固40座，完成水利工程5823座，完成水土保持生態修復治理面積130平方公里，恢復灌溉面積4.13萬畝，改善灌溉面積11.3萬畝。農村安全飲水工程受益群眾達14.5萬人，被列為全國小型農田水利重點縣。累計完成農村公路和渡改橋項目建設投資6.2億元，修建通村水泥路1135公里，實現100%行政村通水泥路；完成渡改橋18座，30萬群眾告別“擺渡過河”的歷史。民生工程大力推進，社會事業蓬勃發展。全縣五年累計安排民生支出46.1億元，每年均占全市的八分之一以上，其中2010年民生投入14.2億元，占當年財政總支出的80.6%，增長17.4%。新農保參保人數達38.8萬人，參保率達81.5%，發放養老金5585萬元，發放率達100%，8.1萬農村60周歲以上老人提前享受黨和政府的“陽光雨露”。新農合參合率達97%，統籌基金使用率達88.6%。農村低保補差水平提高至每人每月75元。教育強縣戰略的實施，實現了城鄉公立學校義務教育全免費，新改建農村中小學校舍23.9萬平方米。

農村衛生事業躍上新臺階，縣、鄉、村三級醫療預防體系不斷健全，被評為全省農村衛生工作先進縣。實施了城鄉電網改造工程，新建移動電話通訊基站306座，電信、移動、廣電等網絡覆蓋率達97%。鄉鎮綜合文化站建設全面啟動。以工促農、以城帶鄉戰略的實施，僅縣工業園就了吸納了2.12萬農民工就業，農民素質和農民收入均大大提高。2010年農民人均純收入達3572元，年均增長8.5%。

于都縣統籌城鄉發展在取得積極進展的同時，還存在一些不可忽視的困難和問題。主要表現在：一是農村經濟發展總體水平還不高，縮小城鄉居民收入差距難度較大。“十一五”期間我縣農民人均純收入增長速度比城鎮居民人均可支配收入增長速度低四點一個百分點，2010年農民人均純收入3572元，年均增長8.5%；城鎮居民人均可支配收入12005元，年均增長12.6%。城鄉收入比為3.36：1。我縣人多地少，土地流轉較為困難，農業經營規模普遍偏小，生產力水平較低，農業經濟效益提高難度較大。農業產業化進程還不快。二是由于歷史欠賬較多，農村教育、文化、醫療等社會事業的發展還相對滯后，特別是農村社會保障體系建設剛剛起步，雖然覆蓋面較廣，但保障水平較低。三是我縣是欠發達的縣情沒有得到根本改變，自身財力還較弱，農業和農村基礎設施建設的資金投入缺口還很大，水利設施還相當破弱，抵御自然災害能力很差。扶貧開發雖然取得明顯成效，但貧困人口基數仍然較大，農民持續增收難度加大，全面實現小康社會任重道遠。

二、當前影響和制約統籌城鄉社會經濟發展的體制、機制性障礙以及最迫切需要解決的的主要問題

農村現行產權制度和現行的戶籍制度是當前影響和制約統籌城鄉發展的主要體制、機制性障礙。根據現行農村產權制度，農民目前幾乎同產權無緣。對承包的土地，沒有產權；對宅基地，沒有產權；甚至對宅基地上的住房也沒有產權，連房產證都沒有。由于宅基地及其上面建造的住房沒有產權，只有使用權，所以他們既無法出售，也不能抵押，從而制約了農民土地權益的實現。這不僅不利于農民致富和農村經濟發展，而且不利于農村勞動力轉移，嚴重阻礙城鎮化進程。同樣，現行的區分農業和非農的城鄉戶籍制度阻礙了人口的合理流動，特別是給進城的農民工及其子女在創業、教育、醫療等方面造成了極大困難。

于都是革命老區縣，也是國家扶貧開發重點縣和比照西部大開發政策延伸縣。我縣的經濟和社會事業雖然有了長足的發展，但經濟總量小、人均水平低的格局沒有根本改變。自身財力較弱，難以承載巨大的發展建設壓力。亟需國家、省、市有關部門大力支持和扶持。一是懇請上級有關部門在制定發展建設規劃、安排建設項目和資金時盡量對于都實行傾斜；二是在信息、技術、人才等方面多給予支持和幫助；三是請上級相關部門多來于都考察、指導改革發展和建設事業，特別是對于都的統籌城鄉發展工作提出具體的指導意見。

三、統籌城鄉社會經濟發展基本思路、模式與路徑探索

于都縣統籌城鄉發展的基本思路是：以《于都縣國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》為總綱，以逐步實現城鄉一體化為目標，以深化改革為動力，以新農村建設和城鎮化為抓手，以培育優勢農業主導產業、建設現代農業為主線，以增加農民收入改善民生為重要內容，以抓好“五個統籌”為工作路徑，實現于都經濟社會的全面持續協調發展。

工作路徑和模式是：

1、抓好統籌城鄉建設發展規劃的制定和執行。一是科學制定統籌城鄉建設發展規劃；二抓好規劃的執行和落實，維護規劃的嚴肅性，堅持一張藍圖管到底，不能視規劃為兒戲，規劃的變更必須嚴格按程序審議、審批。

2、抓好統籌城鄉資源配置，積極推動土地、資源、人才、信息、技術等要素有序流動，提高資源配置效率。針對于都人多地少的縣情，要在農民自愿、并充分保護農民合法權益的基礎上，積極引導推進土地流轉，發展適度規模經營，以提高經濟效益。

3、抓好統籌城鄉產業發展。圍繞我縣“十二五”規劃確定的產業發展目標，在抓好二、三產業的同時，農業產業重點抓好糧食、生豬、柑橘、蔬菜、奶牛、油茶、光皮樹等優勢產業，在保持糧食生產穩定增長、確保糧食安全的前提下，著力把生豬、柑橘產業打造成于都富民強縣的農業先行產業。力爭將生豬產業打造成“全國有影響、全省爭一流”的年產值超35億元的產業集群。柑橘產業力爭實現總產值20億元以上。

4、抓好統籌城鄉基礎設施建設，加大農業和農村基礎設施建設力度，推進城鄉配套服務功能一體化。“十二五”期間，重點抓好水庫除險加固工程，小型農田水利建設重點縣項目，基本農田水利建設，禾豐下堡河道治理，動植物檢驗檢疫，造地增糧工程，貢江南岸城市防洪工程，應急水源建設，土地復耕，農村飲水安全工程，大中型沼氣建設項目，農村戶用沼氣及養殖小區和聯戶沼氣項目，農機化技術學校建設，農產品質量安全檢驗檢測站建設，新陂、黃麟、利村、葛坳等圩鎮防洪工程，利村項目區崩崗治理工程，盤古山河流治理及防洪工程，梓山鎮河堤除險加固工程，金溪項目區國家水土保持重點建設工程，灌區節水改造項目等農業基礎設施建設，增強農業發展后勁。

5、抓好統籌城鄉社會事業發展，合理布局科教文衛等資源，創新社會事業融資和運營管理模式，積極推進城鄉公共服務均等化。其中要重點抓好教育、醫療、衛生等公共服務功能的完善。在抓好農村教育、衛生基礎設施建設的同時，要建立鼓勵優秀教師、醫生到農村學校、衛生院工作的獎勵、激勵機制，切實提高農村學校、醫院的教學和醫療水平。

四、統籌城鄉發展政策支撐體系分析

統籌城鄉發展重點要建立健全財政支撐體系、金融支撐體系、農業優勢主導產業發展支撐體系、農業和農村基礎設施建設支撐體系、農民創業就業支撐體系、農村公共服務支撐體系及農村社會保障支撐體系等。

1、建立健全財政支撐體系，形成財政“三農”投入穩定增長機制。

2、建立健全金融支撐體系，引導更多信貸資金投向“三農”，提高農村金融服務質量和水平。

3、建立健全農業優勢主導產業發展支撐體系，包括構造丘陵、山區型特色產業體系，培育新型產業化組織，發展龍頭企業，發展農民專業合作社，培育新型農民，實施科技入戶工程和實用技術培訓等。

4、建立健全農業和農村基礎設施建設支撐體系。

5、建立健全農民創業就業支撐體系，如出臺鼓勵農民創業的政策制度，建設一批中小企業創業基地，建立城鄉一體的人力資源市場，實現城鄉就業政策、就業服務和勞動用工統一管理，完善農民工培訓和轉移體系，發展農產品加工和農產品流通服務業等。

6、建立健全農村公共服務支撐體系，一是城鄉教育服務體系，推進中、小學標準化建設和教師隊伍建設，發展高、中等職業教育，解決農民工子女就近入學問題。二是城鄉衛生服務體系，以加強農村三級衛生服務網絡建設為重點，公共衛生服務體系和醫療服務體系覆蓋城鄉。三是公共文化服務體系，優化文化人才結構，開放文化市場，解決基層群眾看書難、看戲難、看電影難等問題。四是科技服務體系，建立覆蓋城鄉、支撐發展的科技服務體系。五是城鄉一體的公共事件應急處置體系。

7、建立健全農村社會保障支撐體系，一是在確保農村養老及醫療覆蓋面的基礎上，逐步提高保障水平；二是建立健全以農村最低生活保障制度為基礎的統籌城鄉的社會救助體系，推進城鄉最低生活保障制度全覆蓋。

統籌城鄉經濟社會發展，就是要協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制。從根本上講，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果。為此，必須建立健全包括財政、金融、投資、產業、就業、土地、戶籍等方面政策在內的配套完善的政策支撐體系，重點在推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化等方面取得突破，推動形成城鄉良性互動、協調共進的良好局面。