第一篇：關于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發[2015]9號)

《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》

中共中央國務院

中發〔2015〕9號

為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神及中央財經領導小組第六次會議，國家能源委員會第一次會議精神，進一步深化電力體制改革，解決制約電力行業科學發展的突出矛盾和深層次問題，促進電力行業又好又快發展，推動結構轉型和產業升級，現提出以下意見。

一、電力體制改革的重要性和緊迫性

自2002年電力體制改革實施以來，在黨中央、國務院領導下，電力行業破除了獨家辦電的體制束縛，從根本上改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題，初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。

一是促進了電力行業快速發展。2014年全國發電裝機容量達到13.6億千瓦，發電量達到5.5萬億千瓦時，電網220千伏及以上線路回路長度達到57.2萬千米，220千伏及以上變電容量達到30.3億千伏安，電網規模和發電能力位列世界第一。二是提高了電力普遍服務水平，通過農網改造和農電管理體制改革等工作，農村電力供應能力和管理水平明顯提升，農村供電可靠性顯著增強，基本實現城鄉用電同網同價，無電人口用電問題基本得到了解決。三是初步形成了多元化市場體系。在發電方面，組建了多層面、多種所有制、多區域的發電企業;在電網方面，除國家電網和南方電網，組建了內蒙古電網等地方電網企業;在輔業方面，組建了中國電建、中國能建兩家設計施工一體化的企業。四是電價形成機制逐步完善。在發電環節實現了發電上網標桿價，在輸配環節逐步核定了大部分省的輸配電價，在銷售環節相繼出臺差別電價和懲罰性電價、居民階梯電價等政策。五是積極探索了電力市場化交易和監管。相繼開展了競價上網、大用戶與發電企業直接交易、發電權交易、跨省區電能交易等方面的試點和探索，電力市場化交易取得重要進展，電力監管積累了重要經驗。

同時，電力行業發展還面臨一些亟需通過改革解決的問題，主要有：

一是交易機制缺失，資源利用效率不高。售電側有效競爭機制尚未建立，發電企業和用戶之間市場交易有限，市場配置資源的決定性作用難以發揮。節能高效環保機組不能充分利用，棄水、棄風、棄光現象時有發生，個別地區窩電和缺電并存。二是價格關系沒有理順，市場化定價機制尚未完全形成。現行電價管理仍以政府定價為主，電價調整往往滯后成本變化，難以及時并合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環境保護支出。三是政府職能轉變不到位，各類規劃協調機制不完善。各類專項發展規劃之間、電力規劃的實際執行與規劃偏差過大。四是發展機制不健全，新能源和可再生能源開發利用面臨困難。光伏發電等新能源產業設備制造產能和建設、運營、消費需求不匹配，沒有形成研發、生產、利用相互促進的良性循環，可再生能源和可再生能源發電無歧視、無障礙上網問題未得到有效解決。五是立法修法工作相對滯后，制約電力市場化和健康發展。現有的一些電力法律法規已經不能適應發展的現實需要，有的配套改革政策遲遲不能出臺，亟待修訂有關法律、法規、政策、標準，為電力行業發展提供依據。

深化電力體制改革是一項緊迫的任務，事關我國能源安全和經濟社會發展全局。黨的十八屆三中全會提出，國有資本繼續控股經營的壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革。《中央全面深化改革領導小組2014年工作要點》、《國務院轉批發展改革委關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》對深化電力體制改革提出了新使命、新要求。社會各界對加快電力體制改革的呼聲也越來越高，推進改革的社會訴求和共識都在增加，具備了寬松的外部環境和扎實的工作基礎。

二、深化電力體制改革的總體思路和基本原則

(一)總體思路

深化電力體制改革的指導思想和總體目標是：堅持社會主義市場經濟改革方向，從我國國情出發，堅持清潔、高效、安全、可持續發展，全面實施國家能源戰略，加快構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法制體系，為建立現代能源體系、保障國家能源安全營造良好的制度環境，充分考慮各方面訴求和電力工業發展規律，兼顧改到位和保穩定。通過改革，建立健全電力行業“有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效”的市場體制，努力降低電力成本、理順價格形成機制，逐步打破壟斷、有序放開競爭性業務，實現供應多元化，調整產業結構，提升技術水平、控制能源消費總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進公平競爭、促進節能環保。

深化電力體制改革的重點和路徑是：在進一步完善政企分開、廠網分開、主輔分開的基礎上，按照管住中間、放開兩頭的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本開放配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃;推進交易機構相對獨立，規范運行;繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究;進一步強化政府監管，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。

(二)基本原則

堅持安全可靠。體制機制設計要遵循電力商品的實時性、無形性、供求波動性和同質化等技術經濟規律，保障電能的生產、輸送和使用動態平衡，保障電力系統安全穩定運行和電力可靠供應，提高電力安全可靠水平。

堅持市場化改革。區分競爭性和壟斷性環節，在發電側和售電側開展有效競爭，培育獨立的市場主體，著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局，形成適應市場要求的電價機制，激發企業內在活力，使市場在資源配置中起決定性作用。

堅持保障民生。結合我國國情和電力行業發展現狀，充分考慮企業和社會承受能力，保障基本公共服務的供給。妥善處理交叉補貼問題，完善階梯價格機制，確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格相對平穩，切實保障民生。

堅持節能減排。從實施國家安全戰略全局出發，積極開展電力需求側管理和能效管理，完善有序用電和節約用電制度，促進經濟結構調整、節能減排和產業升級。強化能源領域科技創新，推動電力行業發展方式轉變和能源結構優化，提高發展質量和效率，提高可再生能源發電和分布式能源系統發電在電力供應中的比例。

堅持科學監管。更好發揮政府作用，政府管理重點放在加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定實施，加強市場監管。完善電力監管機構、措施和手段，改進政府監管方法，提高對技術、安全、交易、運行等的科學監管水平。

三、近期推進電力體制改革的重點任務

(一)有序推進電價改革，理順電價形成機制

1、單獨核定輸配電價。政府定價的范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務和網絡自然壟斷環節。政府主要核定輸配電價，并向社會公布，接受社會監督。輸配電價逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定。用戶或售電主體按照其接入的電網電壓等級所對應的輸配電價支付費用。

2、分步實現公益性以外的發售電價格由市場形成。放開競爭性環節電力價格，把輸配電價與發售電價在形成機制上分開。合理確定生物質發電補貼標準。參與電力市場交易的發電企業上網電價由用戶或售電主體與發電企業通過協商、市場競價等方式自主確定。參與電力市場交易的用戶購電價格由市場交易價格、輸配電價(含線損)、政府性基金三部分組成。其他沒有參與直接交易和競價交易的上網電量，以及居民、農業、重要公用事業和公益性服務用電，繼續執行政府定價。

3、妥善處理電價交叉補貼。結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收。

(二)推進電力交易體制改革，完善市場化交易機制

4、規范市場主體準入標準。按照接入電壓等級，能耗水平、排放水平、產業政策以及區域差別化政策等確定并公布可參與直接交易的發電企業、售電主體和用戶準入標準。按電壓等級分期分批放開用戶參與直接交易，參與直接交易企業的單位能耗、環保排放均應達到國家標準，不符合國家產業政策以及產品和工藝屬于淘汰類的企業不得參與直接交易。進一步完善和創新制度，支持環保高效特別是超低排放機組通過直接交易和科學調度多發電。準入標準確定后，升級政府按年公布當地符合標準的發電企業和售電主體目錄，對用戶目錄實施動態監管，進入目錄的發電企業、售電主體和用戶可自愿到交易機構注冊成為市場主體。

5、引導市場主體開展多方直接交易。有序探索對符合標準的發電企業、售電主體和用戶賦予自主選擇權，確定交易對象、電量和價格，按照國家規定的輸配電價向電網企業支付相應的過網費，直接洽談合同，實現多方直接交易，短期和即時交易通過調度和交易機構實現，為工商業企業等各類用戶提供更加經濟、優質的電力保障。

6、鼓勵建立長期穩定的交易機制。構建體現市場主體意愿、長期穩定的雙邊市場模式，任何部門和單位不得干預市場主體的合法交易行為。直接交易雙方通過自主協商決定交易事項，依法依規簽訂電網企業參與的三方合同。鼓勵用戶與發電企業之間簽訂長期穩定的合同，建立并完善實現合同調整及偏差電量處理的交易平衡機制。

7、建立輔助服務分擔共享新機制。適應電網調峰、調頻、調壓和用戶可中斷負荷等輔助服務新要求，完善并網發電企業輔助服務考核新機制和補償機制。根據電網可靠性和服務質量，按照誰受益、誰承擔的原則，建立用戶參與的服務服務分擔共享機制。用戶可以結合自身負荷特性，自愿選擇與發電企業或電網企業簽訂保供電協議、可中斷負荷協議等合同，約定各自的服務服務權利與義務，承擔必要的輔助服務費用，或按照貢獻獲得相應的經濟補償。

8、完善跨省跨區電力交易機制。按照國家能源戰略和經濟、節能、環保、安全的原則，采取中長期交易為主、臨時交易為補充的交易模式，推進跨省跨區電力市場化交易，促進電力資源在更大范圍優化配置。鼓勵具備條件的區域在政府指導下建立規范的跨省跨區電力市場交易機制，促使電力富余地區更好地向缺電地區輸送電力，充分發揮市場配置資源、調劑余缺的作用。積極開展跨省跨區輔助服務交易。待時機成熟時，探索開展電力期貨和電力場外衍生品交易，為發電企業、售電主體和用戶提供遠期價格基準和風險管理手段。

(三)建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規范的市場交易平臺

9、遵循市場經濟規律和電力技術特性定位電網企業功能。改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況，電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送，負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規定履行電力普遍服務義務。繼續完善主輔分離。

10、改革和規范電網企業運營模式。電網企業不再以上網電價和銷售電價價差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網費。確保電網企業穩定的收入來源和收益水平。規范電網企業投資和資產管理行為。

11、組建和規范運行電力交易機構。將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開，實現交易機構相對獨立運行。電力交易機構按照政府批準的章程和規則為電力市場交易提供服務。相關政府部門依據職責對電力交易機構實施有效監管。

12、完善電力交易機構的市場功能。電力交易機構主要負責市場交易平臺的建設、運營和管理，負責市場交易組織，提供結算依據和服務，匯總用戶與發電企業自主簽訂的雙邊合同，負責市場主體的注冊和相應管理，披露和發布市場信息等。

(四)推進發用電計劃改革，更多發揮市場機制的作用

13、有序縮減發用電計劃。根據市場發育程度，直接交易的電量和容量不再納入發用電計劃。鼓勵新增工業用戶和新核準的發電機組積極參與電力市場交易，其電量盡快實現以市場交易為主。

14、完善政府公益性調節性服務功能。政府保留必要的公益性調節性發用電計劃，以確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電，確保維護電網調峰調頻和安全運行，確保可再生能源發電依照規劃保障性收購。積極開展電力需求側管理和能效管理，通過運用現代信息技術、培育電能服務、實施需求響應等，促進供需平衡和節能減排。加強老少邊窮地區電力供應保障，確保無電人口用電全覆蓋。

15、進一步提升以需求側管理為主的供需平衡保障水平。政府有關部門要按照市場化的方向，從需求側和供應側兩方面入手，搞好電力電量整體平衡。提高電力供應的安全可靠水平。常態化、精細化開展有序用電工作，有效保障供需緊張下居民等重點用電需求不受影響。加強電力應急能力建設，提升應急響應水平，確保緊急狀態下社會秩序穩定。

(五)穩步推進售電側改革，有序向社會資本放開售電業務

16、鼓勵社會資本投資配電業務。按照有利于促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。

17、建立市場主體準入和退出機制。根據開放售電側市場的要求和各地實際情況，科學界定符合技術、安全、環保、節能和社會責任要求的售電主體條件。明確售電主體的市場準入、退出規則，加強監管，切實保障各相關方的合法權益。電網企業應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務，按約定履行保底供應商義務，確保無議價能力用戶也有電可用。

18、多途徑培育市場主體。允許符合條件的高新產業園區或經濟技術開發區，組建售電主體直接購電;鼓勵社會資本投資成立售電主體，允許其從發電企業購買電量向用戶銷售;允許擁有分布式電源的用戶或微網系統參與電力交易;鼓勵供水、供氣、供熱等公共服務行業和節能服務公司從事售電業務;允許符合條件的發電企業投資和組建售電主體進入售電市場，從事售電業務。

19、賦予市場主體相應的權責。售電主體可以采取多種方式通過電力市場購電，包括向發電企業購電、通過集中競價購電、向其他售電商購電等。售電主體、用戶、其他相關方依法簽訂合同，明確相應的權利義務，約定交易、服務、收費、結算等事項。鼓勵售電主體創新服務，向用戶提供包括合同能源管理、綜合節能和用能咨詢等增值服務。各種電力生產方式都要嚴格按照國家有關規定承擔電力基金、政策電價交叉補貼、普遍服務、社會責任等義務。

(六)開放電網公平接入，建立分布式電源發展新機制

20、積極發展分布式電源。分布式電源主要采用“自發自用、余量上網、電網調節”的運營模式，在確保安全的前提下，積極發展融合先進儲能技術、信息技術的微電網和智能電網技術，提高系統消納能力和能源利用效率。

21、完善并網運行服務。加快修訂和完善接入電網的技術標準、工程規范和相關管理辦法，支持新能源、可再生能源、節能降耗和資源綜合利用機組上網，積極推進新能源和可再生能源發電與其他電影、電網的有效銜接，依照規劃認真落實可再生能源發電保障性收購制度，解決好無歧視、無障礙上網問題。加快制定完善新能源和可再生能源研發、制造、組裝、并網、維護、改造等環節的國家技術標準。

22、加強和規范自備電廠監督管理。規范自備電廠準入標準，自備電廠的建設和運行應符合國家能源產業政策和電力規劃布局要求，嚴格執行國家節能和環保排放標準，公平承擔社會責任，履行相應的調峰義務。擁有自備電廠的企業應按規定承擔與自備電廠產業政策相符合的政府性基金、政策***叉補貼和系統備用費。完善和規范余熱、余壓、余氣、瓦斯抽排等資源綜合利用類自備電廠支持政策。規范現有自備電廠成為合格市場主體，允許在公平承擔發電企業社會責任的條件下參與電力市場交易。

23、全面放開用戶側分布式電源市場。積極開展分布式電源項目的各類試點和示范。放開用戶側分布式電源建設，支持企業、機構、社區和家庭根據各自條件，因地制宜投資建設太陽能、風能、生物質能發電以及燃氣“熱電冷”聯產等各類分布式電源，準許接入各電壓等級的配電網絡和終端用電系統。鼓勵專業化能源服務公司與用戶合作或以“合同能源管理”模式建設分布式電源。

(七)加強電力統籌規劃和科學監管，提高電力安全可靠水平

24、切實加強電力行業特別是電網的統籌規劃。政府有關部門要認真履行電力規劃職責，優化電源與電網布局，加強電力規劃與電源燈規劃之間、全國電力規劃與地方性電力規劃之間的有效銜接。提升規劃的覆蓋面、權威性和科學性，增強規劃的透明度和公眾參與度，各種電源建設和電網布局要嚴格規劃有序組織實施。電力規劃應充分考慮資源環境承載力，依法開展規劃的環境影響評價。規劃經法定程序審核后，要向社會公開。建立規劃實施檢查、監督、評估、考核工作機制，保障電力規劃的有效執行。

25、切實加強電力行業及相關領域科學監督。完善電力監管組織體系，創新監管措施和手段，有效開展電力交易、調度、供電服務和安全監管，加強電網公平接入、電網投資行為、成本及投資運行效率監管，切實保障新能源并網接入，促進節能減排，保障居民供電和電網安全可靠運行。加強和完善行業協會自律、協調、監督、服務的功能，充分發揮其在政府、用戶和企業之間的橋梁紐帶作用。

26、減少和規范電力行業的行政審批。進一步轉變政府職能、簡政放權，取消、下放電力項目審批權限，有效落實規劃，明確審核條件和標準，規范簡化審批程序，完善市場規劃，保障電力發展戰略、政策和標準有效落實。

27、建立健全市場主體信用體系。加強市場主體誠信建設，規范市場秩序。有關部門要建立企業法人及其負責人、從業人員信用紀錄，將其納入統一的信用信息平臺，使各類企業的信用狀況透明、可追溯、可核查。加大監管力度，對企業和個人的違法失信行為予以公開，違法失信行為嚴重且影響電力安全的，要實行嚴格的行業禁入措施。

28、抓緊修訂電力法律法規。根據改革總體要求和進程，抓緊完成電力法的修訂及相關行政法規的研究起草工作，充分發揮立法對改革的引導、推動、規范、保障作用。加強電力依法行政。加大可再生能源法的實施力度。加快能源監管法規制定工作，適應依法監管、有效監管的要求，及時制定和修訂其他相關法律、法規、規章。

四、加強電力體制改革工作的組織實施。

電力體制改革工作關系經濟發展、群眾生活和社會穩定，要加強組織領導，按照整體設計、重點突破、分步實施、有序推進、試點先行的要求，調動各方面的積極性，確保改革規范有序、穩妥推進。

(一)加強組織協調。完善電力體制改革工作小組機制，制定切實可行的專項改革工作方案及相關配套措施，進一步明確職責分工，明確中央、地方、企業的責任，確保電力體制改革工作順利推進。

(二)積極營造氛圍。加強與新聞媒體的溝通協調，加大對電力體制改革的宣傳報道，在全社會形成推進電力體制改革的濃厚氛圍，加強改革工作的溝通協調，充分調動各方積極性，凝聚共識、形成工作合力。

(三)穩妥有序推進。電力體制改革是一項系統性工程，要在各方共識的基礎上有序、有效、穩妥推進。逐步擴大輸配電價改革試點范圍。對售電側改革、組建相對獨立運行的電力交易機構等重大改革事項，可以先進行試點，在總結試點經驗和修改完善相關法律法規的基礎上再全面推開。

第二篇：《關于深化行政管理體制改革的意見》中發【2008】5號

中共中央 國務院印發

《關于深化行政管理體制改革的意見》的通知

中發【2008】5號

各省、自治區、直轄市黨委和人民政府，中央和國家機關各部委，軍委總政治部，各人民團體：

《關于深化行政管理體制改革的意見》已經黨的十七屆二中全會審議通過，現予印發，請結合實際認真貫徹落實。

中共中央

國 務 院

二○○八年三月三日

關于深化行政管理體制改革的意見

為貫徹落實黨的十七大精神，中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議研究了深化行政管理體制改革問題，提出如下意見。

一、深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性

黨中央、國務院歷來高度重視行政管理體制改革。改革開放特別是黨的十六大以來，不斷推進行政管理體制改革，加強政府自身建設，取得了明顯成效。經過多年努力，政府職能轉變邁出重要步伐，市場配置資源的基礎性作用顯著增強，社會管理和公共服務得到加強；政府組織機構逐步優化，公務員隊伍結構明顯改善；科學民主決策水平不斷提高，依法行政穩步推進，行政監督進一步強化；廉政建設和反腐敗工作深入開展。從總體上看，我國的行政管理體制基本適應經濟社會發展的要求，有力保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。面對新形勢新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出；政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經濟社會發展。深化行政管理體制改革勢在必行。

行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。必須通過深化改革，進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，推動科學發展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益。

二、深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則和總體目標深化行政管理體制改革，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，為全面建設小康社會提供體制保障。

深化行政管理體制改革，必須堅持以人為本、執政為民，把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發點和落腳點；必須堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協調；必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創新、立足國情與借鑒國外經驗的關系；必須堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統一領導下，鼓勵地方結合實際改革創新；必須堅

持積極穩妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合，處理好改革發展穩定的關系。

深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。今后5年，要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設，為實現深化行政管理體制改革的總體目標打下堅實基礎。

三、加快政府職能轉變

深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。要全面正確履行政府職能。改善經濟調節，更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，促進國民經濟又好又快發展。嚴格市場監管，推進公平準入，規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。加強社會管理，強化政府促進就業和調節收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩定。更加注重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

各級政府要按照加快職能轉變的要求，結合實際，突出管理和服務重點。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下

放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業發展。按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。

合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致。理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。健全部門間協調配合機制。

四、推進政府機構改革

按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。

深化國務院機構改革。合理配置宏觀調控部門的職能，做好發展規劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統籌協調，形成科學權威高效的宏觀調控體系。整合完善行業管理體制，注重發揮行業管理部門在制定和組織實施產業政策、行業規劃、國家標準等方面的作用。完善能源資源和環境管理體制，促進可持續發展。理順市場監管體制，整合執法監管力量，解決多頭執法、重復執法問題。加強社會管理和公共服務部門建設，健全管理體制，強化服務功能，保障和改善民生。推進地方政府機構改革。根據各層級政府的職責重點，合理調整地方政府機構設置。在中央確定的限額內，需要統一設置的機構應當上下對口，其他機構因地制宜設置。調整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關系。深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設。

精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，不再保留的，任務交由職能部門承擔。今后要嚴格控制議事協調機構設置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協調。確需設立的，要嚴格按規定程序審批，一般不設實體性辦事機構。

推進事業單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，完善相關財政政策。

認真執行政府組織法律法規和機構編制管理規定，嚴格控制編制，嚴禁超編進人，對違反規定的限期予以糾正。建立健全機構編制管理與財政預算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構編制執行情況的監督檢查，加快推進機構編制管理的法制化進程。

五、加強依法行政和制度建設

遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。必須嚴格依法行政，堅持用制度管權、管事、管人，健全監督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。

加快建設法治政府。規范行政決策行為，完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度。

推行政府績效管理和行政問責制度。建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力。

健全對行政權力的監督制度。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監督，自覺接受政協的民主監督。加強政府層級監督，充分

發揮監察、審計等專門監督的作用。依照有關法律的規定接受司法機關實施的監督。高度重視新聞輿論監督和人民群眾監督。完善政務公開制度，及時發布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

加強公務員隊伍建設。完善公務員管理配套制度和措施，建立能進能出、能上能下的用人機制。強化對公務員的教育、管理和監督。加強政風建設和廉政建設，嚴格執行黨風廉政建設責任制，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設。

六、做好改革的組織實施工作

深化行政管理體制改革意義重大、任務艱巨，各地區各部門要在黨中央、國務院的領導下，精心組織，周密部署，狠抓落實。

要認真組織實施國務院機構改革方案，抓緊制定地方政府機構改革、議事協調機構改革、事業單位分類改革的指導意見和方案，制定和完善國務院部門“三定”規定，及時修訂相關法律法規。

要嚴肅紀律，嚴禁上級業務主管部門干預下級機構設置和編制配備，嚴禁突擊提拔干部，嚴防國有資產流失。重視研究和解決改革過程中出現的新情況、新問題，加強思想政治工作，正確引導輿論，確保改革順利推進。

第三篇：《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(中發[2009]6號)

《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(中

發[2009]6號)(1)

中共中央 國務院

關于深化醫藥衛生體制改革的意見

(2009年3月17日)

按照黨的十七大精神，為建立中國特色醫藥衛生體制，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，提高全民健康水平，現就深化醫藥衛生體制改革提出如下意見。

一、充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性

醫藥衛生事業關系億萬人民的健康，關系千家萬戶的幸福，是重大民生問題。深化醫藥衛生體制改革，加快醫藥衛生事業發展，適應人民群眾日益增長的醫藥衛生需求，不斷提高人民群眾健康素質，是貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會全面協調可持續發展的必然要求，是維護社會公平正義、提高人民生活質量的重要舉措，是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的一項重大任務。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國醫藥衛生事業取得了顯著成就，覆蓋城鄉的醫藥衛生服務體系基本形成，疾病防治能力不斷增強，醫療保障覆蓋人口逐步擴大，衛生科技水平迅速提高，人民群眾健康水平明顯改善，居民主要健康指標處于發展中國家前列。尤其是抗擊非典取得重大勝利以來，各級政府投入加大，公共衛生、農村醫療衛生和城市社區衛生發展加快，新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險取得突破性進展，為深化醫藥衛生體制改革打下了良好基礎。同時，也應該看到，當前我國醫藥衛生事業發展水平與人民群眾健康需求及經濟社會協調發展要求不適應的矛盾還比較突出。城鄉和區域醫療衛生事業發展不平衡，資源配置不合理，公共衛生和農村、社區醫療衛生工作比較薄弱，醫療保障制度不健全，藥品生產流通秩序不規范，醫院管理體制和運行機制不完善，政府衛生投入不足，醫藥費用上漲過快，個人負擔過重，對此，人民群眾反映強烈。

從現在到2020年，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，醫藥衛生工作任務繁重。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，群眾對改善醫藥衛生服務將會有更高的要求。工業化、城鎮化、人口老齡化、疾病譜變化和生態環境變化等，都給醫藥衛生工作帶來一系列新的嚴峻挑戰。深化醫藥衛生體制改革，是加快醫藥衛生事業發展的戰略選擇，是實現人民共享改革發展成果的重要途徑，是廣大人民群眾的迫切愿望。

深化醫藥衛生體制改革是一項涉及面廣、難度大的社會系統工程。我國人口多，人均收入水平低，城鄉、區域差距大，長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了深化醫藥衛生體制改革是一項十分復雜艱巨的任務，是一個漸進的過程，需要在明確方向和框架的基礎上，經過長期艱苦努力和堅持不懈的探索，才能逐步建立符合我國國情的醫藥衛生體制。因此，對深化醫藥衛生體制改革，既要堅定決心、抓緊推進，又要精心組織、穩步實施，確保改革順利進行，達到預期目標。

二、深化醫藥衛生體制改革的指導思想、基本原則和總體目標

(一)深化醫藥衛生體制改革的指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，從我國國情出發，借鑒國際有益經驗，著眼于實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。堅持公共醫療衛生的公益性質，堅持預防為主、以農村為重點、中西醫并重的方針，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，強化政府責任和投入，完善國民健康政策，健全制度體系，加強監督管理，創新體制機制，鼓勵社會參與，建設覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，不斷提高全民健康水平，促進社會和諧。

(二)深化醫藥衛生體制改革的基本原則。醫藥衛生體制改革必須立足國情，一切從實際出發，堅持正確的改革原則。

——堅持以人為本，把維護人民健康權益放在第一位。堅持醫藥衛生事業為人民健康服務的宗旨，以保障人民健康為中心，以人人享有基本醫療衛生服務為根本出發點和落腳點，從改革方案設計、衛生制度建立到服務體系建設都要遵循公益性的原則，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，著力解決群眾反映強烈的突出問題，努力實現全體人民病有所醫。

——堅持立足國情，建立中國特色醫藥衛生體制。堅持從基本國情出發，實事求是地總結醫藥衛生事業改革發展的實踐經驗，準確把握醫藥衛生發展規律和主要矛盾;堅持基本醫療衛生服務水平與經濟社會發展相協調、與人民群眾的承受能力相適應;充分發揮中醫藥(民族醫藥)作用;堅持因地制宜、分類指導，發揮地方積極性，探索建立符合國情的基本醫療衛生制度。

——堅持公平與效率統一，政府主導與發揮市場機制作用相結合。強化政府在基本醫療衛生制度中的責任，加強政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責，維護公共醫療衛生的公益性，促進公平公正。同時，注重發揮市場機制作用，動員社會力量參與，促進有序競爭機制的形成，提高醫療衛生運行效率、服務水平和質量，滿足人民群眾多層次、多樣化的醫療衛生需求。

——堅持統籌兼顧，把解決當前突出問題與完善制度體系結合起來。從全局出發，統籌城鄉、區域發展，兼顧供給方和需求方等各方利益，注重預防、治療、康復三者的結合，正確處理政府、衛生機構、醫藥企業、醫務人員和人民群眾之間的關系。既著眼長遠，創新體制機制，又立足當前，著力解決醫藥衛生事業中存在的突出問題。既注重整體設計，明確總體改革方向目標和基本框架，又突出重點，分步實施，積極穩妥地推進改革。

(三)深化醫藥衛生體制改革的總體目標。建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。

到2011年，基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民，基本藥物制度初步建立，城鄉基層醫療衛生服務體系進一步健全，基本公共衛生服務得到普及，公立醫院改革試點取得突破，明顯提高基本醫療衛生服務可及性，有效減輕居民就醫費用負擔，切實緩解“看病難、看病貴”問題。

到2020年，覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度基本建立。普遍建立比較完善的公共衛生服務體系和醫療服務體系，比較健全的醫療保障體系，比較規范的藥品供應保障體系，比較科學的醫療衛生機構管理體制和運行機制，形成多元辦醫格局，人人享有基本醫療衛生服務，基本適應人民群眾多層次的醫療衛生需求，人民群眾健康水平進一步提高。

三、完善醫藥衛生四大體系，建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度

建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，形成四位一體的基本醫療衛生制度。四大體系相輔相成，配套建設，協調發展。

(四)全面加強公共衛生服務體系建設。建立健全疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生、應急救治、采供血、衛生監督和計劃生育等專業公共衛生服務網絡，完善以基層醫療衛生服務網絡為基礎的醫療服務體系的公共衛生服務功能，建立分工明確、信息互通、資源共享、協調互動的公共衛生服務體系，提高公共衛生服務和突發公共衛生事件應急處置能力，促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務。

確定公共衛生服務范圍。明確國家基本公共衛生服務項目，逐步增加服務內容。鼓勵地方政府根據當地經濟發展水平和突出的公共衛生問題，在中央規定服務項目的基礎上增加公共衛生服務內容。

完善公共衛生服務體系。進一步明確公共衛生服務體系的職能、目標和任務，優化人員和設備配置，探索整合公共衛生服務資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發公共衛生事件應急機制，加強對嚴重威脅人民健康的傳染病、慢性病、地方病、職業病和出生缺陷等疾病的監測與預防控制。加強城鄉急救體系建設。

加強健康促進與教育。醫療衛生機構及機關、學校、社區、企業等要大力開展健康教育，充分利用各種媒體，加強健康、醫藥衛生知識的傳播，倡導健康文明的生活方式，促進公眾合理營養，提高群眾的健康意識和自我保健能力。

深入開展愛國衛生運動。將農村環境衛生與環境污染治理納入社會主義新農村建設規劃，推動衛生城市和文明村鎮建設，不斷改善城鄉居民生活、工作等方面的衛生環境。

加強衛生監督服務。大力促進環境衛生、食品衛生、職業衛生、學校衛生，以及農民工等流動人口衛生工作。

(五)進一步完善醫療服務體系。堅持非營利性醫療機構為主體、營利性醫療機構為補充，公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展的辦醫原則，建設結構合理、覆蓋城鄉的醫療

四、完善體制機制，保障醫藥衛生體系有效規范運轉

完善醫藥衛生的管理、運行、投入、價格、監管體制機制，加強科技與人才、信息、法制建設，保障醫藥衛生體系有效規范運轉。

(八)建立協調統一的醫藥衛生管理體制。實施屬地化和全行業管理。所有醫療衛生機構，不論所有制、投資主體、隸屬關系和經營性質，均由所在地衛生行政部門實行統一規劃、統一準入、統一監管。中央、省級可以設置少量承擔醫學科研、教學功能的醫學中心或區域醫療中心，以及承擔全國或區域性疑難病癥診治的專科醫院等醫療機構;縣(市)主要負責舉辦縣級醫院、鄉村衛生和社區衛生服務機構;其余公立醫院由市負責舉辦。

強化區域衛生規劃。省級人民政府制定衛生資源配置標準，組織編制區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，明確醫療機構的數量、規模、布局和功能。科學制定鄉鎮衛生院(村衛生室)、社區衛生服務中心(站)等基層醫療衛生機構和各級醫院建設與設備配置標準。充分利用和優化配置現有醫療衛生資源，對不符合規劃要求的醫療機構要逐步進行整合，嚴格控制大型醫療設備配置，鼓勵共建共享，提高醫療衛生資源利用效率。新增衛生資源必須符合區域衛生規劃，重點投向農村和社區衛生等薄弱環節。加強區域衛生規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃等的銜接。建立區域衛生規劃和資源配置監督評價機制。

推進公立醫院管理體制改革。從有利于強化公立醫院公益性和政府有效監管出發，積極探索政事分開、管辦分開的多種實現形式。進一步轉變政府職能，衛生行政部門主要承擔衛生發展規劃、資格準入、規范標準、服務監管等行業管理職能，其他有關部門按照各自職能進行管理和提供服務。落實公立醫院獨立法人地位。

進一步完善基本醫療保險管理體制。中央統一制定基本醫療保險制度框架和政策，地方政府負責組織實施管理，創造條件逐步提高統籌層次。有效整合基本醫療保險經辦資源，逐步實現城鄉基本醫療保險行政管理的統一。

(九)建立高效規范的醫藥衛生機構運行機制。公共衛生機構收支全部納入預算管理。按照承擔的職責任務，由政府合理確定人員編制、工資水平和經費標準，明確各類人員崗位職責，嚴格人員準入，加強績效考核，建立能進能出的用人制度，提高工作效率和服務質量。

轉變基層醫療衛生機構運行機制。政府舉辦的城市社區衛生服務中心(站)和鄉鎮衛生院等基層醫療衛生機構，要嚴格界定服務功能，明確規定使用適宜技術、適宜設備和基本藥物，為廣大群眾提供低成本服務，維護公益性質。要嚴格核定人員編制，實行人員聘用制，建立能進能出和激勵有效的人力資源管理制度。要明確收支范圍和標準，實行核定任務、核定收支、績效考核補助的財務管理辦法，并探索實行收支兩條線、公共衛生和醫療保障經費的總額預付等多種行之有效的管理辦法，嚴格收支預算管理，提高資金使用效益。要改革藥品加成政策，實行藥品零差率銷售。加強和完善內部管理，建立以服務質量為核心、以崗位責任與績效為基礎的考核和激勵制度，形成保障公平效率的長效機制。

建立規范的公立醫院運行機制。公立醫院要遵循公益性質和社會效益原則，堅持以病人為中心，優化服務流程，規范用藥、檢查和醫療行為。深化運行機制改革，建立和完善醫院法人治理結構，明確所有者和管理者的責權，形成決策、執行、監督相互制衡，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制。推進醫藥分開，積極探索多種有效方式逐步改革以藥補醫機制。通過實行藥品購銷差別加價、設立藥事服務費等多種方式逐步改革或取消藥品加成政策，同時采取適當調整醫療服務價格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立醫院補償機制。進一步完善財務、會計管理制度，嚴格預算管理，加強財務監管和運行監督。地方可結合本地實際，對有條件的醫院開展“核定收支、以收抵支、超收上繳、差額補助、獎懲分明”等多種管理辦法的試點。改革人事制度，完善分配激勵機制，推行聘用制度和崗位管理制度，嚴格工資總額管理，實行以服務質量及崗位工作量為主的綜合績效考核和崗位績效工資制度，有效調動醫務人員的積極性。

健全醫療保險經辦機構運行機制。完善內部治理結構，建立合理的用人機制和分配制度，完善激勵約束機制，提高醫療保險經辦管理能力和管理效率。

(十)建立政府主導的多元衛生投入機制。明確政府、社會與個人的衛生投入責任。確立政府在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位。公共衛生服務主要通過政府籌資，向城鄉居民均等化提供。基本醫療服務由政府、社會和個人三方合理分擔費用。特需醫療服務由個人直接付費或通過商業健康保險支付。

建立和完善政府衛生投入機制。中央政府和地方政府都要增加對衛生的投入，并兼顧供給方和需求方。逐步提高政府衛生投入占衛生總費用的比重，使居民個人基本醫療衛生費用負擔有效減輕;政府衛生投入增長幅度要高于經常性財政支出的增長幅度，使政府衛生投入占經常性財政支出的比重逐步提高。新增政府衛生投入重點用于支持公共衛生、農村衛生、城市社區衛生和基本醫療保障。

按照分級負擔的原則合理劃分中央和地方各級政府衛生投入責任。地方政府承擔主要責任，中央政府主要對國家免疫規劃、跨地區的重大傳染疾病預防控制等公共衛生、城鄉居民的基本醫療保障以及有關公立醫療衛生機構建設等給予補助。加大中央、省級財政對困難地區的專項轉移支付力度。

完善政府對公共衛生的投入機制。專業公共衛生服務機構的人員經費、發展建設和業務經費由政府全額安排，按照規定取得的服務收入上繳財政專戶或納入預算管理。逐步提高人均公共衛生經費，健全公共衛生服務經費保障機制。

完善政府對城鄉基層醫療衛生機構的投入機制。政府負責其舉辦的鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務中心(站)按國家規定核定的基本建設經費、設備購置經費、人員經費和其承擔公共衛生服務的業務經費，使其正常運行。對包括社會力量舉辦的所有鄉鎮衛生院和城市社區衛生服務機構，各地都可采取購買服務等方式核定政府補助。支持村衛生室建設，對鄉村醫生承擔的公共衛生服務等任務給予合理補助。

落實公立醫院政府補助政策。逐步加大政府投入，主要用于基本建設和設備購置、扶持重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和補貼政策性虧損等，對承擔的公共衛生服務等任務給予專項補助，形成規范合理的公立醫院政府投入機制。對中醫院(民族醫院)、傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦產醫院和兒童醫院等在投入政策上予以傾斜。嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為。

完善政府對基本醫療保障的投入機制。政府提供必要的資金支持新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險和城鄉醫療救助制度的建立和完善。保證相關經辦機構正常經費。

鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。積極促進非公立醫療衛生機構發展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。抓緊制定和完善有關政策法規，規范社會資本包括境外資本辦醫療機構的準入條件，完善公平公正的行業管理政策。鼓勵社會資本依法興辦非營利性醫療機構。國家制定公立醫院改制的指導性意見，積極引導社會資本以多種方式參與包括國有企業所辦醫院在內的部分公立醫院改制重組。穩步推進公立醫院改制的試點，適度降低公立醫療機構比重，形成公立醫院與非公立醫院相互促進、共同發展的格局。支持有資質人員依法開業，方便群眾就醫。完善醫療機構分類管理政策和稅收優惠政策。依法加強對社會力量辦醫的監管。

大力發展醫療慈善事業。制定相關優惠政策，鼓勵社會力量興辦慈善醫療機構，或向醫療救助、醫療機構等慈善捐贈。

(十一)建立科學合理的醫藥價格形成機制。規范醫療服務價格管理。對非營利性醫療機構提供的基本醫療服務，實行政府指導價，其余由醫療機構自主定價。中央政府負責制定醫療服務價格政策及項目、定價原則及方法;省或市級價格主管部門會同衛生、人力資源社會保障部門核定基本醫療服務指導價格。基本醫療服務價格按照扣除財政補助的服務成本制定，體現醫療服務合理成本和技術勞務價值。不同級別的醫療機構和醫生提供的服務，實行分級定價。規范公立醫療機構收費項目和標準，研究探索按病種收費等收費方式改革。建立醫用設備儀器價格監測、檢查治療服務成本監審及其價格定期調整制度。

改革藥品價格形成機制。合理調整政府定價范圍，改進定價方法，提高透明度，利用價格杠桿鼓勵企業自主創新，促進國家基本藥物的生產和使用。對新藥和專利藥品逐步實行定價前藥物經濟性評價制度。對仿制藥品實行后上市價格從低定價制度，抑制低水平重復建設。嚴格控制藥品流通環節差價率。對醫院銷售藥品開展差別加價、收取藥事服務費等試點，引導醫院合理用藥。加強醫用耗材及植(介)入類醫療器械流通和使用環節價格的控制和管理。健全醫藥價格監測體系，規范企業自主定價行為。

積極探索建立醫療保險經辦機構與醫療機構、藥品供應商的談判機制，發揮醫療保障對醫療服務和藥品費用的制約作用。

(十二)建立嚴格有效的醫藥衛生監管體制。強化醫療衛生監管。健全衛生監督執法體系，加強城鄉衛生監督機構能力建設。強化醫療衛生服務行為和質量監管，完善醫療衛生服務標準和質量評價體系，規范管理制度和工作流程，加快制定統一的疾病診療規范，健全醫療衛生服務質量監測網絡。加強醫療衛生機構的準入和運行監管。加強對生活飲用水安全、職業危害防治、食品安全、醫療廢棄物處置等社會公共衛生的監管。依法嚴厲打擊各種危害人民群眾身體健康和生命安全的違法行為。

完善醫療保障監管。加強對醫療保險經辦、基金管理和使用等環節的監管，建立醫療保險基金有效使用和風險防范機制。強化醫療保障對醫療服務的監控作用，完善支付制度，積極探索實行按人頭付費、按病種付費、總額預付等方式，建立激勵與懲戒并重的有效約束機制。加強商業健康保險監管，促進規范發展。

加強藥品監管。強化政府監管責任，完善監管體系建設，嚴格藥品研究、生產、流通、使用、價格和廣告的監管。落實藥品生產質量管理規范，加強對高風險品種生產的監管。嚴格實施藥品經營管理規范，探索建立藥品經營許可分類、分級的管理模式，加大重點品種的監督抽驗力度。建立農村藥品監督網。加強政府對藥品價格的監管，有效抑制虛高定價。規范藥品臨床使用，發揮執業藥師指導合理用藥與藥品質量管理方面的作用。

建立信息公開、社會多方參與的監管制度。鼓勵行業協會等社會組織和個人對政府部門、醫藥機構和相關體系的運行績效進行獨立評價和監督。加強行業自律。

(十三)建立可持續發展的醫藥衛生科技創新機制和人才保障機制。推進醫藥衛生科技進步。把醫藥衛生科技創新作為國家科技發展的重點，努力攻克醫藥科技難關，為人民群眾健康提供技術保障。加大醫學科研投入，深化醫藥衛生科技體制和機構改革，整合優勢醫學科研資源，加快實施醫藥科技重大專項，鼓勵自主創新，加強對重大疾病防治技術和新藥研制關鍵技術等的研究，在醫學基礎和應用研究、高技術研究、中醫和中西醫結合研究等方面力求新的突破。開發生產適合我國國情的醫療器械。廣泛開展國際衛生科技合作交流。

加強醫藥衛生人才隊伍建設。制定和實施人才隊伍建設規劃，重點加強公共衛生、農村衛生、城市社區衛生專業技術人員和護理人員的培養培訓。制定優惠政策，鼓勵優秀衛生人才到農村、城市社區和中西部地區服務。對長期在城鄉基層工作的衛生技術人員在職稱晉升、業務培訓、待遇政策等方面給予適當傾斜。完善全科醫師任職資格制度，健全農村和城市社區衛生人員在崗培訓制度，鼓勵參加學歷教育，促進鄉村醫生執業規范化，盡快實現基層醫療衛生機構都有合格的全科醫生。加強高層次科研、醫療、衛生管理等人才隊伍建設。建立住院醫師規范化培訓制度，強化繼續醫學教育。加強護理隊伍建設，逐步解決護理人員比例過低的問題。培育壯大中醫藥人才隊伍。穩步推動醫務人員的合理流動，促進不同醫療機構之間人才的縱向和橫向交流，研究探索注冊醫師多點執業。規范醫院管理者的任職條件，逐步形成一支職業化、專業化的醫療機構管理隊伍。

調整高等醫學教育結構和規模。加強全科醫學教育，完善標準化、規范化的臨床醫學教育，提高醫學教育質量。加大醫學教育投入，大力發展面向農村、社區的高等醫學本專科教育，采取定向免費培養等多種方式，為貧困地區農村培養實用的醫療衛生人才，造就大批扎根農村、服務農民的合格醫生。

構建健康和諧的醫患關系。加強醫德醫風建設，重視醫務人員人文素養培養和職業素質教育，大力弘揚救死扶傷精神。優化醫務人員執業環境和條件，保護醫務人員的合法權益，調動醫務人員改善服務和提高效率的積極性。完善醫療執業保險，開展醫務社會工作，完善醫療糾紛處理機制，增進醫患溝通。在全社會形成尊重醫學科學、尊重醫療衛生工作者、尊重患者的良好風氣。

(十四)建立實用共享的醫藥衛生信息系統。大力推進醫藥衛生信息化建設。以推進公共衛生、醫療、醫保、藥品、財務監管信息化建設為著力點，整合資源，加強信息標準化和公共服務信息平臺建設，逐步實現統一高效、互聯互通。

加快醫療衛生信息系統建設。完善以疾病控制網絡為主體的公共衛生信息系統，提高預測預警和分析報告能力;以建立居民健康檔案為重點，構建鄉村和社區衛生信息網絡平臺;以醫院管理和電子病歷為重點，推進醫院信息化建設;利用網絡信息技術，促進城市醫院與社區衛生服務機構的合作。積極發展面向農村及邊遠地區的遠程醫療。

建立和完善醫療保障信息系統。加快基金管理、費用結算與控制、醫療行為管理與監督、參保單位和個人管理服務等具有復合功能的醫療保障信息系統建設。加強城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和醫療救助信息系統建設，實現與醫療機構信息系統的對接，積極推廣“一卡通”等辦法，方便參保(合)人員就醫，增加醫療服務的透明度。

建立和完善國家、省、市三級藥品監管、藥品檢驗檢測、藥品不良反應監測信息網絡。建立基本藥物供求信息系統。

(十五)建立健全醫藥衛生法律制度。完善衛生法律法規。加快推進基本醫療衛生立法，明確政府、社會和居民在促進健康方面的權利和義務，保障人人享有基本醫療衛生服務。建立健全衛生標準體系，做好相關法律法規的銜接與協調。加快中醫藥立法工作。完善藥品監管法律法規。逐步建立健全與基本醫療衛生制度相適應、比較完整的衛生法律制度。

推進依法行政。嚴格、規范執法，切實提高各級政府運用法律手段發展和管理醫藥衛生事業的能力。加強醫藥衛生普法工作，努力創造有利于人民群眾健康的法治環境。

五、著力抓好五項重點改革，力爭近期取得明顯成效

為使改革盡快取得成效，落實醫療衛生服務的公益性質，著力保障廣大群眾看病就醫的基本需求，按照讓群眾得到實惠，讓醫務人員受到鼓舞，讓監管人員易于掌握的要求，2009-2011年著力抓好五項重點改革。

(十六)加快推進基本醫療保障制度建設。基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民，3年內城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療參保(合)率均達到90%以上;城鄉醫療救助制度覆蓋到全國所有困難家庭。以提高住院和門診大病保障為重點，逐步提高籌資和保障水平，2010年各級財政對城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的補助標準提高到每人每年120元。做好醫療保險關系轉移接續和異地就醫結算服務。完善醫療保障管理體制機制。有效減輕城鄉居民個人醫藥費用負擔。

(十七)初步建立國家基本藥物制度。建立比較完整的基本藥物遴選、生產供應、使用和醫療保險報銷的體系。2009年，公布國家基本藥物目錄;規范基本藥物采購和配送;合理確定基本藥物的價格。從2009年起，政府舉辦的基層醫療衛生機構全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構也都必須按規定使用基本藥物，所有零售藥店均應配備和銷售基本藥物;完善基本藥物的醫保報銷政策。保證群眾基本用藥的可及性、安全性和有效性，減輕群眾基本用藥費用負擔。

(十八)健全基層醫療衛生服務體系。加快農村三級醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務機構建設，發揮縣級醫院的龍頭作用，用3年時間建成比較完善的基層醫療衛生服務體系。加強基層醫療衛生人才隊伍建設，特別是全科醫生的培養培訓，著力提高基層醫療衛生機構服務水平和質量。轉變基層醫療衛生機構運行機制和服務模式，完善補償機制。逐步建立分級診療和雙向轉診制度，為群眾提供便捷、低成本的基本醫療衛生服務。

(十九)促進基本公共衛生服務逐步均等化。國家制定基本公共衛生服務項目，從2009年起，逐步向城鄉居民統一提供疾病預防控制、婦幼保健、健康教育等基本公共衛生服務。實施國家重大公共衛生服務項目，有效預防控制重大疾病及其危險因素，進一步提高突發重大公共衛生事件處置能力。健全城鄉公共衛生服務體系，完善公共衛生服務經費保障機制，2009年人均基本公共衛生服務經費標準不低于15元，到2011年不低于20元。加強績效考核，提高服務效率和質量。逐步縮小城鄉居民基本公共衛生服務差距，力爭讓群眾少生病。

(二十)推進公立醫院改革試點。改革公立醫院管理體制、運行機制和監管機制，積極探索政事分開、管辦分開的有效形式。完善醫院法人治理結構。推進公立醫院補償機制改革，加大政府投入，完善公立醫院經濟補償政策，逐步解決“以藥補醫”問題。加快形成多元化辦醫格局，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院。大力改進公立醫院內部管理，優化服務流程，規范診療行為，調動醫務人員的積極性，提高服務質量和效率，明顯縮短病人等候時間，實現同級醫療機構檢查結果互認，努力讓群眾看好病。

六、積極穩妥推進醫藥衛生體制改革

(二十一)提高認識，加強領導。各級黨委和政府要充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性，提高認識、堅定信心，切實加強組織領導，把解決群眾看病就醫問題作為改善民生、擴大內需的重點擺上重要議事日程，明確任務分工，落實政府的公共醫療衛生責任。成立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組，統籌組織實施深化醫藥衛生體制改革。國務院有關部門要認真履行職責，密切配合，形成合力，加強監督考核。地方政府要按照本意見和實施方案的要求，因地制宜制定具體實施方案和有效措施，精心組織，有序推進改革進程，確保改革成果惠及全體人民群眾。

(二十二)突出重點，分步實施。建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度是一項長期任務，要堅持遠近結合，從基礎和基層起步，近期重點抓好基本醫療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系、基本公共衛生服務均等化和公立醫院改革試點五項改革。要抓緊制定操作性文件和具體方案，進一步深化、細化政策措施，明確實施步驟，做好配套銜接，協調推進各項改革。

(二十三)先行試點，逐步推開。醫藥衛生體制改革涉及面廣、情況復雜、政策性強，一些重大改革要先行試點。國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組負責制定試點原則和政策框架，統籌協調、指導各地試點工作。各省區市制定具體試點方案并組織實施。鼓勵地方結合當地實際，開展多種形式的試點，積極探索有效的實現途徑，并及時總結經驗，逐步推開。

(二十四)加強宣傳，正確引導。深化醫藥衛生體制改革需要社會各界和廣大群眾的理解、支持和參與。要堅持正確的輿論導向，廣泛宣傳改革的重大意義和主要政策措施，積極引導社會預期，增強群眾信心，使這項惠及廣大人民群眾的重大改革深入人心，為深化改革營造良好的輿論環境。服務體系。

第四篇：進一步深化電力體制改革的思考檔

進一步深化電力體制改革的思考

-2012年是中國開展電力市場化改革十周年。通過改革，極大地增強了電力企業活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發電企業頻現巨額虧損，工商企業用電負擔沉重，新能源、可再生能源發展受到制約，電力普遍服務不到位。一系列能源領域的突出矛盾，反映出現行電力體制已成為轉變經濟發展方式、促進節能減排和發展多種所有制經濟的重大障礙。當前應進一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業和經濟運行的突出問題。

一、當前電力行業的突出問題

2002年國務院出臺《電力體制改革方案》（下簡稱“5號文件”），對國有電力資產進行重組，成立兩大電網公司，五大發電集團和四個輔業公司，組建國家電監會。改革打破了原國家電力公司集發、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的體制，實行了政企分開、廠網分開。改革后形成了五大發電集團與神華集團、華潤集團等中央發電企業以及眾多地方、外資、民營發電企業多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。改革前，一年新增發電裝機2千萬千瓦就是很好的成績。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機1億千瓦，極大地緩解了長期困擾中國發展的電力短缺問題。改革也有力地增強了發電企業活力。在建設成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業的投入產出效率明顯提高。

但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進展，5號文件確定的一些重要改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。

煤電矛盾周期性發作。進入新世紀以來，煤電輪番漲價、發電企業經營困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節慶期間，煤電矛盾表現越是集中，近兩年甚至出現了淡季“電荒”。2008－2010年，整個火電行業虧損達上千億元，一些發電企業資產負債率甚至超過100%。雖然國家采取了煤電聯動、鼓勵煤電一體化、電煤限價、實施煤炭儲備等措施，但都無法從根本上解決煤電矛盾。

新能源發電困難。中國風電裝機容量已居世界第一，太陽能發電增長速度居世界首位。但新能源的實際發電量與設計水平相比有較大差距，“棄風”、“棄光”、限電現象嚴重，發展難以為繼。在發達國家非常普遍的分布式屋頂光伏發電、小規模風力發電、分布式天然氣多聯產電站在中國舉步維艱。

電力節能減排形勢嚴峻。中國電力結構中，燃煤發電量占82%。不同效率機組的供電煤耗從200多克/千瓦時到400多克/千瓦時，相差很大。長期以來，在大部分電力調度中，對高耗能火電機組與高效節能機組、可再生能源發電的機組平均分配發電時間，甚至存在為了完成火電發電量計劃，可再生能源發電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機組發展，形成了對節能減排的逆向調節。

工商企業用電負擔過重。目前，發電企業的上網電價是0.3－0.4元/千瓦時，而工業企業實際用電成本一般要比上網電價高一至兩倍，東部地區商業企業大都在1.2元以上。企業普遍反映，電網收費環節多，實際用電支出遠高于國家目錄電價，甚至達到一些發達國家水平，在很大程度上影響了企業的國際競爭力。

二、電力行業矛盾的成因分析

電力行業近年來之所以出現上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。

傳統的計劃管理方式仍在延續。一般說來，發電企業的銷售收入等于電價乘以電量（收入=電價×電量）。目前，上網電價由政府審批決定，發電量由地方政府下達的生產計劃決定。作為一個企業，在產品產量和定價上沒有自主權，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現象。人為設定的電價和發電量計劃幾乎不反映供求關系，也無科學依據。當電煤價格上漲或下跌時，發電企業無法自主調整、應對成本變化因素。地方政府在制定發電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發電時間。火電機組一年可以發電6000多小時，往往只給4000－5000小時。對這部分計劃內電量，電網企業按國家規定的上網電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業的發電積極性越低。在全國發電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。

電力市場發育不足。2002年以來的改革，只是在發電領域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環節仍然維持了上下游一體化的組織結構。電網企業集電網資產運營、工程施工建設、電力系統調度、電量財務結算于一身。有的電網企業通過大規模收購兼并，將業務延伸至設備制造領域，對電網設備（如變壓器、繼電器、開關、電表、電纜電線等）形成生產制造和采購使用的內部一體化。發電企業和電力用戶沒有選擇權，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業無法參與競爭，輸變電設備制造業界反映強烈。有的電網企業大規模投資收購境外的發電、電網甚至礦業資產，而國內的農網改造工程和無電地區電力建設資本金卻全部要國家財政出資；以系統安全、接入標準等理由，限制新能源發電上網；上收五大區域電網人、財、物資源配置權，使5號文件規定的區域電力市場進一步萎縮。現在，電網的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產收益率仍然很低。由于電網調度、交易、財務缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內在原因一直是個謎。深化電力體制改革已經到了刻不容緩的地步。

電力體制的進一步深化改革存在的問題點評

電價改革作為電力體制改革的核心問題，自去年寫入政府工作報告后，就一直被社會各界寄予厚望。其實，2009年除了在年底調整銷售電價、優化上網電價及大用戶直購電試點工作取得初步進展外，電價改革尤其是電力體制改革處于停滯狀態。

改革停滯

全國政協委員、中電國際董事長李小琳5日接受中國經濟時報記者采訪時說：“事實上，在2002年實現廠網分離、電力行業重組之后，電價機制改革、電網企業主輔分離、輸配分開等方面的改革進程都比較緩慢，相關的市場化改革也沒有取得真正惠及民生的效果。”

李小琳表示，電力行業作為一個公共基礎性產業，其改革效果并沒有實現社會福利的最大化。特別是面對我國加快經濟增長方式轉變的迫切要求，作為基礎能源產業，電力體制的進一步深化改革，是難以繞開的一個重要環節。她認為問題主要有：

第一，電價機制改革滯后，定價機制沒有理順，電力企業因成本傳導受阻而經營風險加大。雖然我國多次提出要完善上網電價、輸配電價和銷售電價形成機制，但實際上并沒有完成相應的改革目標。我國目前的電價水平，還是主要受固定資產投資等因素的影響，與發電企業的煤耗關系并不大，而作為臨時解決方案的煤電聯動機制無法及時啟動，導致發電企業的發電成本無法得到有效傳導。

第二，電源結構比例不平衡，電網基礎設施的配套滯后制約了清潔能源的快速發展。目前我國電力還是以火電為主，從1991年開始，火電占總裝機容量的比例一直都保持在74%以上。2009年底水電占22.51%、核電占1.04%、并網風電占1.84%，電力結構發展不平衡。近幾年來，雖然風電、核電等新能源發展速度很快，并網風電2009年同比增長了92.26%，但是由于電網建設滯后導致清潔能源上網困難，這一問題目前已經造成了資源和投資的低效甚至浪費。

第三，缺少對相應行業監管職能的配套改革，第三方行業機構沒有發揮有效的市場監管作用。2002年廠網分離之后，改革主要集中在發電側和供電側，而整個行業的統一規劃、先進技術、有關數據統計、電力交易等，都缺少第三方機構的有效參與，對于行業發展中的問題沒有及時掌控、采取有效解決措施，電力企業沒有足夠的危機處理能力。

大用戶直購電是“零和游戲”

停滯的電力體制改革如何突破？全國政協委員、大唐集團原總經理翟若愚4日對本報記者說，只有堅持市場化方向，電力體制改革才能有出路。而對于其他，這位老電力不愿意再多談一句。

而在電力行業中素以敢言能言著稱的全國政協委員、中電投總經理陸啟洲，從全國政協十一屆三次會議開幕以來，一直回避著媒體，3月5日小組討論結束之后，在記者的圍堵下，他終于就電力體制改革談起了深思熟慮后的看法。

從江蘇、湖北電力公司總經理至國家電網公司副總經理，2007年轉任中電投總經理，用陸啟洲自己的話說：“我是搞技術出身，在電力行業摸爬滾打了42年。”

陸啟洲說，電力行業能夠競爭的兩個環節，一個是發電環節，一個是用電環節，這兩個環節完全可以進行市場化。這兩個環節，無論是發電運營商還是用電客戶，要有選擇權，沒有選擇權就沒有市場化。

他在簡單回顧了我國電力體制改革過程之后表示，充分發揮市場配置電力資源的基礎性作用是電力體制改革的最終目的，實際上就是使發電商和用戶在市場上有選擇權。

陸啟洲說，現在電力體制改革基本上屬于停滯狀態，主要是因為電力體制改革下一步的難度比較大，即輸配電分開的難度比較大，所以就提出了一個過渡辦法，就是大用戶直購電。

“現行的電價制度是發電企業、電網、用戶處于同一個電價空間，誰都想在這空間里面謀利，你得利肯定要損我，利己必損人，這套游戲就是利己必損人的零和游戲規則。”

電網不能成為市場化主體

“電力體制改革分兩個方面，一個電力體制本身的改革，改革的要害就是還原電網企業的自然壟斷屬性。現在電網企業承擔了大量的政府職能，應該把電網企業所承擔的政府職能剔除。”陸啟洲對本報記者說，電網企業是電力市場的載體但不能成為電力市場的主體。

電力體制改革另外一個方面就是電價問題，電價改革要使電價回歸它的市場屬性，電價要能夠反映成本，反映供求關系，反映資源的稀缺性。而不是把電價作為一個宏觀調控的工具來使用。

“大家對電力體制改革比較關心，歸根到底就是這兩個問題，所有的電力體制改革都應該圍繞這兩個問題來開展。”陸啟洲說。

對于電力體制改革取向，李小琳也持相同觀點，她對本報記者說：“改革的目標在于形成一個更加公平高效的市場。”她建議，形成一個系統性的改革方案，真正實現政企分開，明確第三方機構的行業服務職能和政府機構的市場監管職能，增強中央和地方對電力能源基礎產業的統籌協調。

電力行業面臨四大問題，應深化電價改革

近年來，我國電力工業發展迅速，成績斐然，舉世矚目。但與此同時，電力行業也長期存在一些體制性、結構性問題，致使“電荒”有成為常態的趨向。

中國電力國際有限公司董事長李小琳說，當前電力行業面臨四大日益凸顯的矛盾和問題。一是電力體制改革滯后。2002年實現了“廠網分離”改革之后，在發電側引入了競爭機制，但由于自身產業鏈、價值鏈的局限，無法將本身激烈競爭帶來的效益傳達給最終用戶，無法實現社會福利的最大化。改革的滯后，導致煤電關系至今尚未理順，火電連年巨額虧損，嚴重挫傷了發電企業的積極性，局部地區出現“電荒”危機。

二是結構性矛盾突出。隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構持續升級，能源需求呈剛性增長。同時，火電連年巨虧，可持續發展遭遇嚴峻挑戰。去年前三季度，火電、風電投資同比負增長，火電新投產、新開工及在建規模持續減小。

三是環境壓力日益增大。以煤為主的資源稟賦現狀，決定了我國以火電為主的歷史事實，也決定了今后將長期以火電為主；但過度、無序、低效的開發，也給生態環境造成了隱憂。

四是自主創新能力不強。目前火電能效利用率較高的也就40%左右，風能整機效率只有30%至40%；特別是新能源產業，一些關鍵零部件、材料依靠進口，缺少自主知識產權。

李小琳建議，為促進電力行業持續健康發展，國家應抓住當前有利時機，加快推進電力體制改革，理順價格等相關要素關系；同時，電力企業也應在結構轉型中承擔起更重要的使命。

第一應深化電價體系改革，理順價格機制，使得發電環節的競爭和經濟效應，傳導到最終的消費端。

第二，應推進煤電聯營，加快煤電基地建設。國家宜設立專門的煤電聯營的協調組織，破解“煤電頂牛”僵局，引導推進煤電聯營、一體化；應加大力度整合煤炭產業，提高央企對煤炭資源的控制力。

第三，應積極發展新能源、清潔能源，為電力能源的可持續發展開辟新路。應盡快制定國家層面的清潔能源技術創新規劃，提高我國在一些核心關鍵技術的創新力度；在大規模建設的同時，提升清潔能源的利用效率；構建我國清潔能源的產業集群。

第四，基于我國的資源稟賦和電力需求現實，在把新能源作為戰略產業的同時，仍然不能忽視傳統電力能源的優化升級

電力企業在低碳經濟中面臨的挑戰與應對策略

全球氣候變暖是當前人類社會所面臨的最大挑戰之一。減排CO2是應對氣候變暖的關鍵所在。2003年，英國政府公布的能源白皮書中，首次提出了低碳經濟的發展理念，倡導通過減少CO2排放來改善全球的氣候條件；通過提高能源供應的多樣化來調整能源結構，降低能源的供應與經濟風險；大力發展低碳技術，引領科技創新。

低碳經濟的提出，刮起了一股涉及生產模式、生活方式、價值觀念和國家權益的全球性革命風暴，代表了從工業文明向生態經濟文明的巨大進步。

發展低碳經濟是貫徹科學發展觀，走可持續發展道路的本質要求，有利于轉變經濟發展方式、提高我國的核心競爭力；有利于融入世界最新的經濟發展與技術革新浪潮之中，提高對全球性經濟風險的抵御能力；有利于樹立負責任大國的國際形象，化解國際壓力，提高國際影響力；是我國建設資源節約型、環境友好型社會，建設創新型國家的必經之路。發展低碳經濟對中國具有重要的現實意義和戰略意義。1 低碳經濟模式下電力行業的關鍵性轉變

在我國，電力碳排放具有總量大、增速快的特點，電力行業CO2排放量遠超發達國家與全球平均水平。在低碳經濟模式下，傳統電力行業無論在其所面臨的外部環境還是內在的發展模式上，都將面臨巨大的轉變。

（1）電力行業面臨新的機遇和發展模式。電能是典型的二次清潔能源，其終端消費具有明顯的低碳優勢，從而為行業的快速發展提供良好條件；我國減排立法、碳稅、碳配額、碳交易機制等宏觀調控與經濟手段的引入，為電力行業未來的發展構建了一個全新的宏觀經濟環境與政策環境；各類低碳技術的應用為電力行業的發展帶來了新的機遇與挑戰，碳減排將成為電力行業可持續發展的重要目標之一，從而改變電力行業的發展模式，并在行業內部各個環節引入“碳約束”機制。

（2）電力行業面臨全新的運行模式。在低碳環境下，將使電力行業呈現出明顯的低碳特性與全新的運行模式，并廣泛地影響電力系統的投資、規劃、調度與運行等環節。

因此，電力行業必須分析低碳機制引入對電力行業各個環節的影響與挑戰，提前做好部署與規劃，以便為我國電力行業的低碳化發展提供理論支撐。2 發電企業所面臨的風險、挑戰及其應對策略

2.1 發電企業面臨的風險與挑戰

在低碳環境下，發電企業將遭遇極大的經營風險，這種風險主要來自于全社會對環保的關注、宏觀行業政策的不確定性以及碳市場上碳價的波動。

（1）環保風險。當發電企業未能滿足環保要求時，將被取消生產資格或處以罰金。所以，環保風險將提高傳統發電企業尤其是火電企業的經營成本，將會對火電廠的發電能效與清潔程度提出新的要求。

（2）政策風險。由于發電機組的服役期較長，需要考慮相當長一段時間內的政策走向，以規避政策風險

（3）市場風險。市場風險是發電企業在低碳經濟中面臨的最為直接的風險因素。碳排放額度具有典型的金融特性，有較高的流動性，且幾乎覆蓋大部分重要的工業部門。

2.2 發電企業的應對策略 發展新能源技術

新能源技術主要包括可再生能源和傳統能源的清潔利用。大力發展新能源技術，優化企業電源結構，具有重要意義：可以提高電能生產的清潔度、提高能效、降低碳排放；可以提高技術水平與可持續發展能力，以提前適應各類低碳政策的頒布，規避政策風險；可以降低整個電源資產整體的碳排放水平，以規避因實施碳稅或市場碳價波動所帶來的經濟風險。3 電網企業所面臨的影響、挑戰及其應對策略

3.1 電網企業面臨的影響和挑戰

電網是連接發電側與用電側的樞紐，也是實現發電側與用電側低碳效益的重要載體，為低碳能源的接入并網與低碳用電技術的運用推廣提供了重要的支撐作用。發展低碳經濟將帶來很多新的低碳要素，為電網企業的運營發展帶來如下影響和挑戰：

（1）各類低碳電源與低碳技術的并網運行將改變傳統電力系統的運行方式。要求電網應能對各類低碳技術的運用與發展提供良好的支撐，并對電網運行的安全性、穩定性、可控性與靈活性等方面提出了新的要求和挑戰。

（2）各類低碳宏觀政策與市場機制的引入將為電能的生產、傳輸與使用帶來“碳成本”。電網企業必須綜合考慮各類低碳政策和機制的影響，以使企業的發展戰略與國家的宏觀規劃相吻合，并滿足我國發展低碳經濟的內在需求，（3）低碳經濟增加了電力系統運行難度，亟需科學、高效的發電調度方式。積極探索低碳經濟背景下的科學、高效的發電調度方式。

3.2 電網企業的應對策略分析

根據業務職能的不同，電網企業分為規劃、調度、生產技術、交易、營銷等不同的部門，在低碳經濟背景下很多部門都將遇到新的問題與挑戰，因此，各部門應互相協調，明確分工，各自承擔相應的責任與義務，共同適應低碳經濟發展的需求，并承擔CO2減排的壓力。

3.2.1 電網規劃部門的應對策略分析 以風電為例，我國大部分風力資源都分布在北部，而當地負荷水平較低，無法消納大量的風力發電量，因此，電網建設的滯后將極大地制約可再生能源的大規模發展。

3.2.2 電網生產技術部門的應對策略分析

發展低碳經濟、減排CO2主要是為了應對溫室氣體產生的溫室效應導致全球氣候變暖，而電網運行中也存在著一定的溫室氣體排放，在未來發展中，該數值將繼續增加，不可忽視。

3.2.3 電網調度運行部門的應對策略分析

低碳經濟將對電網的調度技術提出新的要求，低碳將繼安全、經濟之后成為電力系統調度運行中的重要目標之一，與此同時，以風電為主的可再生能源將得到蓬勃發展。但風電出力具有較強的隨機性、間歇性與不可控性的特點，將對系統運行的安全與穩定控制帶來更高的要求，面臨嚴峻的挑戰。為此，電網調度運行部門可采取的主要應對策略如下：

（1）針對各類新型火力電源的調度特性采取精細調度。

（2）針對可再生能源的運行特性引入相應的并網運行調度技術。

（3）發展面向低碳目標的電力調度技術。優化的調度技術可調整不同機組的發電量，從而改變整個電力系統的CO2排放量。

3.2.4 電力市場交易部門的應對策略分析

在我國電力市場中，電網企業是單一購電方，負責市場計劃的落實、校核與執行，承擔著市場運營的重要職能。電網企業應深入探討和設計與低碳經濟相適應的電力市場體系與市場模式，引入相應的電力價格形成機制與電力市場交易體系，以控制電力市場風險，滿足電力交易需求，提高電力市場的競爭性，降低交易成本，實現電力交易與碳交易的良好銜接與協調運行。

3.2.5 電力營銷部門的應對策略分析

（1）基于低碳的購電成本分析與購售電策略。碳交易、碳稅等政策的引入將為電力生產帶來“碳成本”，從而相應改變電網企業的購電成本，而購電成本的變化將影響電網企業的贏利空間。

（2）提倡低碳用電技術，提高電能的市場覆蓋率，實施積極的營銷策略。4 相關政策建議

4.1 針對發電環節的政策建議

應在科學發展的前提下加快各類新能源的規劃與建設步伐。政府應在研發激勵、價格補貼、財稅優惠、環保評測、裝機限額等方面，給予扶持與支撐，以促進各類新能源的快速、健康發展。4.2 針對電網環節的政策建議

在低碳經濟中，加快電網建設對電力行業的低碳化發展具有關鍵意義，因此，建議政府相關部門：

（1）根據國家能源發展戰略實現科學的電網規劃，使其與電源規劃，尤其是可再生能源的發展規劃相配套，并適應大規模發展電動汽車等產業政策的需求。

（2）大力發展高效的輸配電技術，替換落后的輸配電設備，并積極探索電力系統高效的運行方式，引入基于低碳目標的新型發電調度方式，實施內部挖潛，向機制與管理要效益。結語

發展低碳經濟將全方位改變傳統電力行業的發展模式，為電力行業的可持續發展帶來巨大的風險與挑戰。低碳發展理念的滲透與低碳技術、低碳政策等各類低碳要素的引入，為發電企業和電網企業的生產、運營與發展帶來了廣泛的影響，其影響涉及環境、政策、市場與安全等諸多層面。

第五篇：《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》解讀

曾鳴：《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》解讀

從上一輪電改至今，經歷了13個年頭。隨著社會主義建設步伐的加快，以及社會經濟的持續發展，當今的社會環境，特別是電力工業的環境與13年前相比發生了根本性的變化。此時推進電力體制改革至少有以下幾方面優勢：一是政策推動。十八屆三中全會明確提出經濟體制改革是全面深化改革的重點。會議不僅制定了全面深化改革的總目標、總任務，還明確了改革方向和改革重點，表明改革從“口號”走向實操。而電力是國民經濟的重要組成部分，此時推動電力體制改革，促使市場在電力資源配置中起決定性作用，正當其時；二是環境允許。當前，我國經濟進入新常態，電力發展也不會像過去那樣出現大幅度波動和規模性短缺的現象。這為改革創造了一個相對穩定的內外部環境條件；三是技術提升。隨著交易平臺、智能電網等技術平臺的建設和完善，為電改提供了相對較好的技術支撐；四是社會訴求。隨著經濟社會的持續快速發展，電力工業目前的體制機制已經無法完全滿足市場需求，加上電力行業本身也存在著一些問題，使得改革的社會共識不斷增加，社會各界對推進加快電力體制改革的訴求也越來越高。因此，選擇這個時間重啟電改，應該說是“大勢所趨”。

通過對中發[2015]9號文，即《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）的解讀，感覺新方案的總體思想還是符合預期的。《意見》中對于深化電力體制改革的總體思路比較符合我國國情和國家戰略方針，也符合十八屆三中全會的改革思路和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件精神，所提出的“建立健全電力行業‘有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效’的市場機制”的基本目標也契合實際需求。文件中對于改革的重點和基本路徑可以概括為“三放開、三加強、一獨立”，體制框架設計為“放開兩頭，管住中間”，跟預期基本相同。總體而言，本輪電改方案是比較務實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于2002年的“5號文”，更具有現實意義。

當然，《意見》只是一個綱領性和指導性文件，真正落實《意見》內容、深化體制改革、實現改革目標，還需要各方面的政策法規、操作文件來配套。3月20日，國家發改委和國家能源局聯合下發了《關于改善電力運行調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》，業內視其為第一個配套文件。第一個配套文件是有關促進清潔能源高效利用的，說明了節能減排的重要性，同時也反映了以計劃為基礎逐步走向市場而不是一步邁向市場的基本路徑是促進我國清潔能源發展的合理路徑。此外，這個配套措施也符合我們一貫強調的節能減排、提高用電效率、促進集中式和分布式清潔能源發電等觀點。因此，目前來看從指導層面的新方案到操作層面的配套措施，都比較契合我們的預期。

此外，《意見》秉承五項基本原則：一是堅持安全可靠；二是堅持市場化改革；三是堅持保障民生；四是堅持節能減排；五是堅持科學監管。

首先，我們認為，電力體制改革的終極目標應當是：在安全經濟地滿足全社會用電需求的情況下，同時做到節能減排。并且，若電力系統的安全穩定運行和電力的可靠供應得不到保障，一切改革措施終將無法實現。因此，將安全可靠作為首要基本原則，具有重要意義。

其次，市場化仍然是電力體制改革的基本方向，和實現電改目的的手段之一，我們必須堅定不移地發揮十八屆三中全會提出的市場機制在資源優化配置當中的決定性作用，但是市場機制的作用在電力經濟和系統運行中的作用范疇和具體體現形式是什么，不能教條地形而上學地理解，要科學地理性地分析論證。

第三，電力行業是關系到國計民生的基礎性行業，因此需要堅持保障民生，結合我國國情和電力行業發展現狀，妥善處理交叉補貼問題、完善價格機制等，把解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題作為核心任務。

第四，能源革命的核心價值訴求是綠色低碳，節能優先，加快形成能源節約型社會。因此，電改需要從實施國家戰略全局出發，積極開展電力需求側管理和能效管理等，堅持節能減排，從而逐步實現習主席提出的關于“抑制不合理能源消費，堅決控制能源消費總量，加快形成能源節約型社會”的能源革命目標。

最后，強化政府的科學監管是電力體制改革成功實施的保障，因此改革路程中，我們需不斷完善電力監管機構、措施和手段，改進政府監管方法，提高對技術、安全、交易、運行等的科學監管水平。總之，五項基本原則是一切電改措施的根本，在任何時候、任何情況下都不能動搖或否定任何一項，否則電力體制改革將難以順利進行。在電改方案的具體落實過程中，應綜合考慮各項原則，各項原則之間應該是相互聯系、相互影響的，同時不能照搬發達國家的理論和模式，應立足于中國電力體制的歷史、現狀，統籌考慮我國經濟社會發展、資源與環境狀況。

（一）有序推進電價改革是電力市場化改革的核心和先決條件

建立獨立的輸配電價，理順價格形成機制，通過市場競爭確定發、售電價，形成完整的電價傳導機制，讓電價反映資源稀缺程度和市場供求關系，將從根本上還原價格機制在電力市場中的作用；此外，獨立的輸配電價也將明確電網企業的投資收益，保障電網企業的可持續發展能力，促進輸電網和配電網的協調發展；通過市場競爭形成發、售電價，也將驅動市場主體進行理性決策，避免低水平重復建設和無序競爭。

（1）單獨核定輸配電價

《意見》指出，輸配電價將逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定。這將使電網企業擺脫了現行購銷差價形成輸配電收入的不確定性，更加專注電網資產運營和提高輸配電服務水平。同時，有利于激勵電網企業降本增效，保障電網企業在回收合理成本的同時獲得合理收益，促進電網的良性發展。按成本加收益方式對電網輸配電業務實行獨立定價，監管電網企業的輸配電總收入，這是政府加強對網絡型自然壟斷環節價格監管的重要舉措和有益探索。

輸配電價是電力產品價值鏈的中間環節，不僅關系到電網的健康發展，也關系到電價改革的深入推進和電力資源的優化配置。此次輸配電價改革試點按國際通行的核價方法監管電網企業收入，標志著我國對電網企業監管方式的轉變，完全符合習總書記在中央財經領導小組第六次會議上所提出的“轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系”要求，對于推動能源體制革命、還原能源商品屬性具有積極意義。

（2）分步實現公益性以外的發售電價格由市場形成

關于市場化電價機制的形成，應放開公益性和調節性以外的發供電計劃，積極推進發電側和銷售側電價市場化，鼓勵放開競爭性環節電力價格，把輸配電價與發電、售電價在形成機制上分開。鼓勵發電企業和電力用戶（或市場化售電主體）開展電力交易，采用供需雙方直接見面的雙邊交易合約交易模式，通過自愿協商確定電價，電網企業按照政府核定的輸配電價收取過網費。

（3）妥善處理電價交叉補貼

《意見》中指出，要妥善處理電價交叉補貼。過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收。我們認為，這個思路還是符合我國實際的，交叉補貼機制的改革應循序漸進，不可一蹴而就。在我國現有國情下，短期內完全取消交叉補貼是非常困難的。因此，在改革交叉補貼機制的過程中應秉持效率優先的原則，充分考慮各地區工商業用戶和居民的電價承受能力，在維持現有銷售電價水平的基礎上，以明補代替暗補、少補代替多補，逐漸提高居民電價、適當降低工業用戶電價，逐步減少銷售電價中交叉補貼。

另外，交叉補貼機制改革應考慮民生。普通群眾最關心的是電價的上漲會“增加百姓負擔”。因此，在交叉補貼改革的過程中應充分考慮到電價的波動對居民的影響。我們之前也做過相關研究，以我國某省為例進行測算，分析取消交叉補貼對GDP及人均可支配收入的影響。我們認為，對居民電價的調整可以考慮通過生命線電價的方式實現，具體而言，就是規定居民用戶每人每月用電量在一定標準以下時，仍按現行的優惠電價予以收費，超出此規定范圍的電量除收取其電費外可以征收適量的電力普遍服務基金。在以后條件成熟時，再逐步恢復居民用電價格的市場功能。

（二）以雙邊交易市場為突破口，促進多主體、跨區域市場機制建設

《意見》中對于市場化交易機制的設計，重點強調了規范準入條件，構建長期穩定、體現主體意愿的雙邊交易市場模式，建立輔助服務分擔共享機制，建設多主體、跨區域市場機制等方面內容。這幾方面基本囊括了改革過程中市場化交易機制的核心問題。

首先，規范市場準入條件、加強動態監管是實現“完善市場化交易制度”目標的前提。2014年上半年以來，電力用戶直接交易市場在全國多個地區開始試點，被認為是比較符合我國實際情況的具有可操作性的市場化改革措施。但由于對地方政府行為缺乏有效規范監管，交易主體的準入條件不規范，導致了變相補貼高耗能企業等一系列問題。未來，市場化程度進一步提高，市場交易也更將廣泛，如果市場準入不規范、監管不加強，可能會造成更加嚴重的后果。因此，可以說這一項規定，既是對過去現實狀況的一種矯正，也是對未來雙邊乃至多邊交易的約束，具有很強的針對性。

其次，鼓勵建立以雙邊交易模式為主的長期穩定交易機制符合客觀條件。以雙邊交易模式為突破口推進市場化交易機制建設是可行路徑，主要原因在于以大用戶直購電為代表的雙邊交易在我國經過了一段時間的試點，證明是相對而言比較契合我國國情的、具有可操作性的措施，而且一年多的實踐也為后續工作積累了一定經驗。《意見》中強調“構建體現市場主體意愿、長期穩定的雙邊市場模式”應該有這方面的考慮。同時，從國際上看，電力市場中普遍存在中長期的穩定合約市場和短期的動態交易市場，這是風險和利益驅動下形成的市場結構。我國還處于電力市場化改革的初期，長期穩定雙邊市場的建立可以很好的規避由于多方直接交易帶來的一些風險，是多方交易的有力補充。但是，該條最嚴峻的問題還在于，如何監督和協調地方政府的行為和利益，這也是涉及到方案落實過程中比較難操作的環節。我們考慮，在未來細化方案和推出配套措施時，需要重點考慮這問題，最好能從立法上限制地方權限。

第三，短期和即時多方交易符合市場需求。通過洽談，實現短期和即時多方交易，電網僅僅擔任輸送職責接收過網費，這是國際上已有的模式。應該說，這是完善市場化交易機制中比較關鍵的一點，它賦予了發電、售電、用戶對于交易對象、電量、價格的自主選擇權，而且還能通過實時信息進行調整，是探索“完全市場”的重要一步。但是，相關探索工作還是應該緩慢、有序的展開，因為很多問題（如系統安全可靠性問題、用戶權益保障問題、輔助服務問題等）還需在過程中來逐步解決，過快的邁開或者一次跨的太遠可能會給市場帶來沖擊，這也應該引起我們職能部門和相關決策者的重視。

最后，建立輔助服務分擔共享新機制是一個解決老問題的新方法。要實現市場化交易，解決好輔助服務是關鍵。在原來的體制機制下，切實有效的輔助服務責任分擔機制可以說幾乎是沒有的。在本輪改革思路下，配售電業務要放開引入社會資本，對此，電網將不再無條件保障用戶的用電需求，此時建立新的輔助服務機制非常關鍵。《意見》中按照“誰受益、誰承擔”的原則，建立用戶參與的輔助服務分擔共享機制，主要通過合約方式由發電企業或者電網企業來提供，應該說符合實際情況和大眾思想。但是，未來還是應該探索建立“輔助服務市場”等更加靈活的形式。

（三）明確電網企業的定位，建立相對獨立的電力交易機構，是提高電力市場競爭公平性與效率的重要舉措

以能源革命為背景的新一輪電力改革，是一場打破舊傳統，重建價值觀，構建新體系的深刻變革，必將推動傳統電力企業思想觀念、經營目標、管理模式乃至技術路線的重大轉變。《意見》指出改革電網企業的功能定位，是使其適應新的角色轉換，充分發揮在能源革命中的作用；同時，建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規范的市場交易平臺，是提高電力市場競爭公平性與效率的重要舉措。

（1）明確電網企業的定位以及它在電力體系中扮演的角色有利于改革終極目標的實現。電網企業處于聯絡供需各方的天然樞紐地位，擁有網絡基礎設施和大數據資源，是發揮產業引導、消費引導和多維資源整合的最佳平臺，在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優勢和作用，因此對電網企業的定位改革是整個電力體制改革的重點。電網企業在當前電改進程中成為矛盾的焦點，我們不贊成通過簡單拆分來實現表面上的“市場化”。相反，統一電網作為我國電力系統的重要組成部分，正發揮著不可替代的作用。

《意見》指出應遵循市場經濟規律和電力技術特性定位電網企業功能，并改革和規范電網企業運營模式。具體地，將改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況，電網企業不再以上網和銷售電價價差作為主要收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網費，等等。本次改革的思路即是如何激發電網企業的優勢，使其做好其他電力企業和政府本身無法做好的事情，同時采取系統的配套的管制與激勵政策措施，以及相對應的管理模式來使得電網企業的運作更公開和更有效率，總體來說是符合預期的。

（2）建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規范的市場交易平臺，才能保證電力市場競爭的公正、公平和透明度的更好實現。《意見》指出組建和規范運行電力交易機構，將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開，實現交易機構相對獨立運行，并完善電力交易機構的市場功能。電永遠是特殊商品，所謂還原它的商品屬性，不能片面地理解為一切通過市場來解決，也不能單獨依靠市場規律來解決。這個商品的特殊性主要體現在：必須提高其使用效率，必須控制其消費總量，必須控制消費它對環境帶來的負面影響，必須是用的越多越貴，必須保證消費者的使用權，等等。因此，電力市場交易就要考慮電力的上述特殊性，保證這些要求能夠被滿足。

那為什么本次電改提出的是交易機構相對獨立？我們在之前的多個課題研究中對交易機構獨立的前提條件和可行性進行過系統分析，結果表明：要實現電力交易機構的獨立，必須具備三個方面的市場基礎條件：一是靈活合理的價格機制，二是嚴格完善的監管體系，三是堅強統一的大電網平臺。只有在以上三個條件同時具備時，電力市場競爭的公正、公平和透明度才能更好的實現，才能為供需兩側市場的有序開放以及“多買多賣”市場格局的形成創造條件，從而為電力交易機構的獨立運作提供可觀的交易業務總量、可信的交易行為規范、以及可靠的交易物理載體。

但就目前我國電力市場運行狀況來看，交易機構獨立的三個條件并不具備。在這種情況下，不宜將電力交易機構獨立。但是我國未來售電側放開、大用戶直購電交易是改革的重點方向，為推動和實現上述目標，形成具備一定獨立性的交易機構也是改革需要，因此就現階段電力交易機構的“相對獨立”是比較可取的過渡手段。

（四）推進發用電計劃改革，發揮市場機制的作用

政府制定發用電計劃是計劃經濟時代遺留的產物，在改革開放初期，制定發用電計劃主要是解決我國面臨的大范圍電力短缺問題。隨著我國電力工業的發展，當前我國發電裝機容量已經基本能夠滿足各地區用電需求，部分地區甚至出現供大于求的現象。傳統發用電計劃所堅持的“公平分配”原則，已經無法適應今后發展的需要。一方面，在一定程度上阻礙了高效機組利用和可再生能源發電的消納；另一方面，也不利于降低工商業用戶的用電成本以及提高社會整體的用電效率。此次《意見》中提出的對傳統發用電計劃改革指導意見，即有序縮減發用電計劃、完善政府公益性調節服務功能以及提升需求側管理為主的供需平衡保障水平三方面內容，對于促進我國電力市場的構建，提高發電企業和用戶市場參與積極性都具有重要的現實意義。

第一，放開傳統的發用電計劃，是發電企業和電力用戶參與到電力市場交易的基本條件。只有逐步縮減傳統的發用電計劃，才能促使電力企業和電力用戶真正參與到電力市場交易中來，從而發揮更好的發揮市場優化電力資源配置方面的作用，提高電力企業和用戶效益。

但是，在放開發用電計劃的過程中一定要注意有序性。發用電計劃不能短時間內徹底放開，需要一個循序漸進的過程。在供應側，各機組的初始投資，使用壽命以及機組狀況都不盡相同，各電廠不太可能站在同一起跑線上參與市場競爭，現階段完全依靠市場可能會造成資源浪費，甚至國有資產流失。在用電側，一些特殊時段區域電力系統仍會出現一定的電力缺口，需要對用戶用電進行計劃，保證電力系統安全穩定運行。

第二，電力行業具有一定的公共事業屬性，電力用戶的用電安全等級也不盡相同。隨著發用電計劃的放開，完善政府的公益性調節服務功能就顯得尤為重要。公益性調節性的發電計劃是實施電力普遍服務，保證電力系統安全穩定運行以及社會經濟穩定的重要保障。一方面，公益性電力服務是實現電力普遍服務的基礎，市場優勝劣汰的競爭原則以及提供電力普遍服務較低的盈利水平，很難激發企業參與的積極性，所以需要政府相關部門制定相應的公益性發電計劃，提供電力普遍服務，這一點在《意見》中的第14條也有明確指出。另一方面，系統調峰調頻需要的調節性發電計劃是可再生能源發電的消納利用，電力系統安全穩定運行的前提和保證，因此制定合理的調節性發電計劃是逐步放開發電計劃后政府相關部門必須履行的職責。

第三，隨著發用電計劃的放開以及可再生能源，分布式電源的集中并網，傳統的需求側單側隨機電力系統將逐步變為供需雙側隨機系統，這會對電力系統的穩定運行造成了一定的沖擊，增加了調度部門的工作難度。加強電力需求側管理工作，提高需求側終端的用電效率，將需求側的可控資源作為與供應側等同的可調控資源納入到電力系統規劃運行中，是應對雙側隨機電力系統的有效途徑。因此，開發需求側資源、加強需求側管理、協調供需雙側的可控資源，對于實現電網電力的瞬間平衡具有重要意義，其在提高需求側用電效率的同時，也一定程度上促進了可再生能源的有序消納，是實現電力系統清潔、高效、安全發展的重要手段。對此，4月7日發布的《關于完善電力應急機制做好電力需求側管理城市綜合試點工作的通知》(發改運行[2015]703號文件)也充分體現了需求側管理的重要性。隨著售電側的放開，售電公司也要在政府部門的指導下，配合需求側管理相關工作的進行，為用戶提供相應的合同能源管理，節能服務等增值服務，更好的推動我國需求側管理工作的進行，在《意見》第19點也明確了售電公司實施需求側管理的相關職責。

鑒此，放開發用電計劃，是市場主體參與到電力市場交易中基本條件。因為安全穩定是電力系統運行的首要原則，放開發用電計劃后會對當前的系統運行模式產生一定的影響。如何保證電力系統能夠完全穩定運行，保證可再生能源消納利用，保證用戶的用電需求和用電安全，提高用戶的用電效率是放開發用電計劃后亟需解決的問題。解決這些問題需要政府做好公益性調節性發電計劃，保證基本的用電可靠性和電力普遍服務；提高需求側管理水平，將需求側可控資源納入到電力系統運行調度中去，構建供需雙側協調調控電力系統，這也是我們多年以來一直強調的內容。

（五）穩步推進售電側改革，有序向社會資本放開配售電業務

穩步推進售電側改革，有序向社會資本放開配售電業務是深化電力體制市場化改革、實現我國電力市場公平有效競爭的必經之路。售電側改革是本輪電改新方案的最大亮點，有序向社會資本放開配售電業務標志著我國一直以來電網公司獨家壟斷配售電的體制被徹底打破。與法國、英國等國類似，在我國，民營資本也將能夠投資新增配電網及成立售電公司。《意見》對市場主體的準入與退出機制、相關權責進行了闡述。

（1）鼓勵社會資本投資配電業務

《意見》中提出，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。增量配電投資業務的放開體現了黨的十八屆三中全會提出的“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”這一精神。

當前，面對“混改”與“電改”的雙重革命，應認清兩者的內在聯系，促使混改幫助實現電改的最終目標。這里應特別注意的是，電網企業混改不能為了改革而改革，而是要為電改服務，從根本上促進我國電改終極目標的實現。基于我國電力行業的實際情況，在新增配網環節允許民營資本參與是合理的且有利于電力市場健康有序發展的。一方面，新增配網不具有自然壟斷屬性，與執行電力輸配職能的電網公司相比，這些環節的公用事業屬性較弱。第二，在新增配網引入民營資本，能夠增加其發展活力，有效提高其市場效率以及技術革新，如加快智能配用電系統的建設以及用戶側分布式能源的發展。

在引入多元化資本的同時，政府應完善相應的審查監管職能，在合理的市場機制下，正確引導民營資本的發展。

（2）多途徑培育市場主體，并建立市場主體準入和退出機制《意見》提出，允許符合條件的高新產業園區或經濟技術開發區組建購電主體直接購電，并鼓勵符合條件的社會資本、節能服務公司、發電企業等從事售電業務。同時，根據放開售電側市場的要求和各地實際情況，科學界定符合技術、安全、環保、節能和社會責任要求的售電主體準入條件。

這里應明確兩個問題，也即新市場模式下市場主體“怎么進”、“怎么動”。“怎么進”也即明確售電主體的技術資質、資金規模，以及相關主體去哪個歸口政府部門辦理什么手續取得開展相關業務的資質。“怎么動”一是要明確相關主體的權責，二是要明確市場運行的業務流程，告訴相關主體怎么開展交易行為。

此外，市場主體的資質應由相應監管機構來負責審查，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。要尤其重視中央政府和地方政府兩層監管體系的協調運作問題，避免地方政府權利過大的現象。當地方政府手握政策時，擁有絕對話語權的同時也使利益相關方找到了釋放尋租的空間，有可能造成98年我國農網改造時出現的地方政府利用手中權力牟利的問題。

（3）賦予市場主體相應的權責

《意見》重點闡述了售電主體擁有的權利與需要承擔的責任。

第一，售電主體可以通過多種方式在電力市場中購電，且各市場主體應通過簽訂合同達成購售電協議。方案提出，售電主體可以向發電企業購電、通過集中競價購電、向其他售電商購電等。同時，售電主體、用戶、其他相關方應依法簽訂合同，明確相應的權利和義務，約定交易、服務、收費、結算等事項。

第二，鼓勵售電主體提供創新服務。《意見》中指出，除傳統的售電業務外，鼓勵售電主體通過向用戶提供包括合同能源管理、綜合節能和用能咨詢等增值業務。這里，對售電主體幫助用戶實現節約用電，促進電力行業的節能減排給予了鼓勵，符合當前我國綠色低碳的能源發展戰略。為有效促進這一目標的實現，應選擇有能力促進用戶提高其用電效率，優化用電模式的售電企業或者機構，且這些企業或者機構能夠在市場中通過公平競爭的方式來提高用戶用電效率或者優化用戶用電模式并在此基礎上獲利。同時，需要對售電主體提供用電服務實行相關政策法規約束，改變其單純追求售電收入的盈利模式，明確其承擔提高用戶用電效率、為用戶提供需求側管理服務的責任，將為用戶提供高效的用電策略作為其增加收益的主要途徑。且政府應對供電可靠性、用電效率改善等情況進行重點配套監管。

第三，對市場主體的權責做出規定。《意見》提出，售電主體、用戶、其他相關方依法簽訂合同，明確相應的權利義務。在售電市場建立初期，這一點尤為重要。但是，各項義務該如何承擔、由誰來監督和保障、各項規則該如何制定是亟需解決和重點關注的問題。因此，在進行售電側電力市場設計時應遵循兩個原則：第一，應促進用戶不斷提高其用電效率，自覺優化用電模式；第二，應引入競爭機制來促進售電主體為用戶提高用電效率，而非激勵售電主體通過其他不利于節能減排、不利于提高用電效率的促銷方式來增加售電量。此外，如何使售電主體在盈利的同時兼顧節能減排以及分布式能源的接入等問題都需要考慮。

總體而言，在我國，要真正實現售電側放開還有很長的路要走。售電側市場是需要充分公平有效競爭的市場，如果不能形成有效競爭市場，售電側放開可能會帶來一定的問題。而其有效競爭取決于是否能夠形成有序的市場機制和相應的市場結構。我國售電側改革最終目標是要實現一個競爭性的售電市場，從而提高市場效率、優化資源配置。深化電力市場化改革，提高電網運營效率和供電服務水平，應考慮逐步放開售電側市場，在不同的發展階段采用相適應的操作思路。通過售電側市場的逐步開放，構建多個售電主體，放開用戶選擇權，形成“多買方-多賣方”的市場格局，構筑“放開兩頭、監管中間”的行業結構，建立政府監管下的電力市場體系，進而提高效率和服務質量，最終實現增加全社會福利的目標。售電側市場如何放開，交叉補貼、普遍服務問題如何考慮，市場規則如何設計以維護市場公平和保障市場效率，如何監管多元化市場主體等等問題，都需要引起頂層設計者的關注和慎重考慮。

（六）開放電網公平接入，建立分布式電源發展新機制

積極發展分布式電源、放開用戶側分布式電源市場是促進清潔能源高效開發利用的重要手段之一。分布式發電具有靈活、可控、調節性好等特點，當前以分布式發電和微電網為標志的多元電力供應體系已是當代國際能源技術革命的大勢所趨。《意見》中明確了發展分布式電源的指導意見，迎合了當前開源電網的發展潮流。放開電網接入，建立分布式電源發展新機制，對促進我國分布式電源的發展，智能電網技術的發展以及可再生能源的利用都具有重要的現實意義。

第一，明確了分布式電源的運行模式。即采用“自發自用、余量上網、電網調節”的運營模式，這符合分布式電源電能就地消納的原則，能夠充分利用分布式電源的清潔電力，滿足用戶自身用電需求，同時合理安排剩余電量上網，一方面可以使分布式電源為系統提供一定的輔助服務；另一方面也能夠加快分布式電源的資本回收周期。從而進一步促進分布式電源的建設和發展。在技術、經濟條件允許的情況下，利用先進儲能技術提高分布式發電的靈活可控性，可以提高系統對光伏發電、小型風電等分布式清潔能源的消納能力和利用效率。

第二，督促各級政府落實分布式發電并網政策，促使電網企業多接納分布式電源。只有制定完善電源并網規范，才能夠保證分布式電源正常穩定運行，進一步促進可再生能源消納利用，保障電力系統安全穩定運行。隨著主動配電網等智能電網的建設，未來雙向潮流流動的新型電力系統，電網技術的發展使得系統能夠接納更多的分布式電源。如果電源接入的相關管理規范以及技術標準缺失，就會造成接入的分布式電源技術規格，管理水平參差不齊，一方面這會給電力系統運行調度造成困難，另一方面也會對分布式電源的投資建設造成不良的影響。

第三，全面、科學地放開分布式電源市場，是推動分布式電源發展的重要保障。分布式電源的發展一定要做到因地制宜，進行科學合理的規劃，否則可能會造成資源浪費，電源建設成本回收困難，影響當地電力系統安全穩定運行等問題。因此，建設分布式電源要充分考慮各分布式電源投資點的能源資源特性、地理分布特征、電源并網難度、配電網及微網連接合理性和科學性等，在適宜開發分布式電源的地點，支持企業、機構、社區等根據自身特點建設分布式電源。通過政策的合理引導，鼓勵多種模式建設投資分布式電源，如專業化能源服務公司與用戶合作或者“合同能源管理”模式等。

（七）以完善的立法為基礎，強化政府監管、強化電力統籌規劃、強化電力安全高效運行和可靠供應是實現改革目標的必由之路

縱觀國外成功的規制改革，無不伴隨著完善的配套法律配合，電改是關系到我國經濟社會發展的重大戰略，因此必須做到有法可依、有法必依，同時以立法為基礎實現電力系統的統籌規劃，保障電力系統的安全可靠運營。方案對完善立法的必要性、電力統籌規劃改革的方式和方法進行了重點闡述。

（1）要實現能源革命目標，必須重點改革及切實加強電力行業的統籌規劃。

《意見》中重點提到各級電力規劃之間的協調問題、電力規劃與能源規劃之間的協調問題，并且把優化規劃和安全運行作為重點任務之一，這充分反映了兩者的重要性。

與其他公共事業不同，電力系統是一個連續運行系統，其電能生產、供應、使用是在瞬間完成的，并需保持平衡，因此電力行業的規劃、決策與運行天然具有整體性，在規劃過程中，必須保持這種天然整體性不割裂，否則不僅必然造成重復建設和資源浪費，還會嚴重影響電力系統的安全穩定運營。

《意見》中提出，要切實加強電力行業特別是電網的統籌規劃，因此必須實現電源規劃與電網規劃統籌協調、國家電力規劃與地方電力規劃的有效銜接，同時提升規劃的科學性和權威性。在這方面，綜合資源規劃應當在電力體制改革過程中占有重要的戰略地位。長期以來，節能工作在電力體系中都沒有真正作為一項重要工作來實施。滿足電力需求增長的傳統思維模式是單純注重增加資源供應，綜合資源規劃和電力需求側管理建立了以提高需求方終端用電效率所節約的資源同樣可以作為供應方替代資源這樣一個新概念，使可供利用的資源顯著增加，可節省大量供應側資源投入，同時提高需求側用電效率，是可以完全滿足用電需求增長情況下的真正意義上的“大節能”。尤其當未來大規模的間歇性隨機性的新能源電力接入電網之后，綜合資源規劃和電力需求側管理及需求側響應對于實現電網電力的瞬間平衡具有重大的意義。

（2）強化政府的科學監管是電力體制改革成功實施的保障。

《意見》中提出，要完善電力監管組織體系，保證售電側改革和用戶電力交易的穩妥進行。要實現這一點，必須要完善我國的電力監管組織體系，構建組織結構健全，自律、監督、服務、協調等職能完備的電力監管組織，加強對電力投資、電力行業運營的監管力度，保障新能源的高效開發利用并促進節能減排。同時，各級政府也要做到簡政放權、下放電力項目審批權限，正如李克強總理在政府工作報告中提到的，“轉變職能的有力推進機制，給企業松綁，營造公平競爭環境”。從電改的角度來講，就是要進一步轉變政府職能，行政審批事項都要規范、簡化程序，通過完善市場規則保證市場交易、規劃方案的有效落實。用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。此外，建立健全市場信用體系建設也是完成電改目標的重要環節，要推進全電力行業信用體系建設，建立全國統一的信用記錄制度和信用信息共享交換平臺，并且依法保護企業和個人信息安全。

（3）電力體制改革的成功實施，必須以完善的立法為基礎。

目前中央已經正式決定全面建設“法治社會”，電力體制改革作為國家重大改革，必須于法有據、立法與改革有機銜接。《意見》中提出，政府在設計制訂適應改革的政策法規和制度框架中應起主導性和決定性作用。下面提出幾個關鍵點：

第一，重新制訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節約能源法》等配套法規相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制諸方面的電力法規體系。

第二，新《電力法》的核心價值取向應由過去的“加快發展、保障供應”轉向“綠色低碳、節能優先”，絕不是僅僅在原來基礎上的文字增刪修訂，而應作“革命性”的重塑。

第三，應當在新《電力法》中做到四個明確：明確建設能源節約型社會中全社會和全體公民必須承擔的法律義務；明確國家電力工業綜合資源規劃設計主體的法律定位；明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規定電網企業強化公用事業的性質以及作為IRP實施主體的功能定位；明確保障、鼓勵分布式發電、微電網和智能化電網大力發展的相關條款。

第四，盡快出臺與新《電力法》相配套的政策措施，建立相應的監督機制和實施保障機制。