第一篇：以廉租房被售為例探討我國廉租房制度的完善之策

探討我國廉租房制度的完善之策

摘要：2010年4月23日，住房城鄉建設部、民政部、財政部聯合印發了《關于加強廉租住房管理有關問題的通知》。本文正是以這個新出臺的廉租房政策為切入點，通過政策剖析，結合廉租房相關理論分析，深入探討我國當前廉租房政策中存在的問題，充分借鑒國內外的住房保障經驗，進而提出完善我國廉租房制度的可行性建議。

關鍵詞：廉租房

通知

制度

經驗

建議

一、引言

2010年4月23日，住房城鄉建設部、民政部、財政部聯合印發了《關于加強廉租住房管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》針對部分地方廉租住房管理中出現的房源閑置、出借，日常管理和維修養護資金不落實，準入退出管理機制不完善、日常監管和服務不到位等問題，做出了有關規定。

廉租房制度是我國住宅消費保障的重要組成部分，它主要針對城鎮最低收入群體群體實行的住宅消費保障，是保證社會穩定不可缺少的因素，在我國經濟發展中發揮了重要作用。由于我國廉租房制度產生的時間不長，真正意義上的廉租房是近幾年才出現的，同發達國家和地區相比，我國的廉租房制度依然存在很多問題。本文以廉租房的新政策為切入點，結合廉租房制度的相關理論分析，充分借鑒國內外的有效經驗，深入探討當前廉租房制度推廣實施中依然存在的一些問題，嘗試提出一些解決對策，以期廉租房制度的不斷完善。

二、新策內容概要

《通知》主要內容可以概括為三個方面。

首先，嚴格建設和準入管理。新建廉租住房堅持集中建設和在經濟適用住房、商品住房、棚戶區改造項目中配建相結合，以配建為主。要求優化廉租住房戶型設計，努力做到功能齊全、布局合理、節能環保和經濟適用。要求新建廉租住房盡可能安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域，同步做好小區內外市政配套設施建設，方便低收入家庭生活、就業、就醫和子女入學。市、縣人民政府要落實《城市低收入家庭認定辦法》的有關規定，明確申請廉租住房保障對象的收入和資產申報義務，抓緊建立住房保障、公安（車輛和戶籍管理）、人力資源和社會保障（社會保險）、房地產、金融、工商、稅務、住房公積金等部門和機構的信息共享機制，著力提高廉租住房保障資格審核工作的準確性。

其次，強化租賃管理和服務。住房保障部門要切實履行廉租住房產權人的權利和義務，要加強廉租住房合同管理，明確承租對象的權利和義務，載明租金水平、租賃期限、轉借或轉租的處罰以及其他違反使用規定的責任等事項。對正在享受實物配租廉租住房或領取廉租住房租賃補貼的家庭，再購買其他住房的，應當辦理廉租住房保障退出手續。房屋登記機構辦理房屋權屬登記時，應根據住房保障部門提供的信息，比對申請登記人家庭成員是否正在享受廉租住房保障的信息。

再則，切實加強監督管理。《通知》強調，解決城市低收入家庭住房困難是政府公共服務的重要職責，市、縣人民政府住房保障部門是廉租住房管理的責任主體。對騙取廉租住房保障、惡意欠租、無正當理由長期空置，違規轉租、出借、調換和轉讓廉租住房等行為，市、縣住房保障部門要按照有關規定或合同約定嚴肅處理，直至收回廉租住房，并取消該家庭在一定時間內再次申請廉租住房保障的資格。《通知》還要求充分發揮社會監督作用，暢通投訴舉報渠道。對國家機關工作人員在廉租住房建設、管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，要依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，要移送司法機關處理。

三、相關理論分析

（一）什么是廉租房

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房的分配形式以租金補貼為主，實物配租和租金減免為輔。我國的廉租房只租不售，出租給城鎮居民中最低收入者。簡言之，廉租房是解決低收入家庭住房問題的一種制度。

（二）廉租房的發展歷程

1．廉租房的啟動階段。1998年國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》，首次提出“廉租房”的概念，規定“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租用由政府或單位提供的廉租住房”。

2.廉租房制度的探索實施階段。2003年11月建設部頒布了《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》，該辦法結合各地開展廉租房工作的實踐對廉租房制度進一步作了補充和細化。2004年3月1日，建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局聯合下發的《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》開始實施，提出“地方人民政府應在國家統一政策指導下，根據當地經濟社會的實際情況，因地制宜，建立城鎮最低收入家庭廉租房管理制度”。2006年5月17日，國務院關于促進房地產健康發展的六點意見（“國六條”）出臺，有步驟解決低收入家庭住房困難問題。

3.廉租房制度改進完善階段。2007年8月，國務院頒發了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國務院24號文件），提出了一些新理念和新舉措，并于2007年12月1日起開始實施。同財政部頒發的并于2008年1月1日起實施的《廉租住房保障資金管理法》，確保了廉租住房保障資金的正規渠道來源。

從廉住房制度的演變歷程中我們不難發現，中央政府對廉租房制度的重視程度逐步增強，政策不斷明朗化和具體化、可操作性逐步增強，廉租房制度在我國的住房保障體系中發揮越來越大的作用。

（三）廉租房在國民經濟發展中的重要作用

1． 體現了全社會對最低收入家庭的關懷，有利于住宅市場的穩定和協調發展。任何城市在不同的發展時期，都會存在一部分缺乏住宅支付能力的最低收入家庭，為了使之能獲得與整體社會經濟發展狀況相適應的基本居住條件，政府和社會有責任為這些家庭提供基本的住宅消費保障，以體現社會制度的優越性。另外，住宅條件好壞是貧富差別最主要的表現形式，廉租房的供應，就是要將體現在住宅條件方面的貧富差距控制在一個合理的范圍內，以利于整個住宅市場的協調發展。

2． 進一步促進了住宅制度的改革。隨著住宅制度改革的進一步發展，以單位為代表的集團購買逐漸被個人購買所替代，價格將成為居民購買、租用住宅的硬約束。廉租房是針對無力進入商品房的最低收入家庭的，因而可以有效地剔除虛假的住宅需求，使房價回歸到合理的價位。3． 促進勞動力流動。在原有的社會保障制度下，職工的各項待遇必須由企業落實，企業承擔了許多本應由社會承擔的職能，造成了企業辦社會的弊端。廉租房的供應，一方面減輕了企業的壓力，另一方面也使得職工有基本的保障，解除依賴心理，從而發揮著安全網和穩定器的作用，也鼓勵勞動力在不同所有制、不同行業及不同地區的流動，在社會上形成公平競爭的社會環境。

四、廉租房建設中存在的問題

（一）廉租房建設中資金短缺、來源渠道狹窄。

廉租房是政府解決城鎮最低收入家庭住房的主要舉措，但是資金投入缺少、來源單一是制約其發展的兩大障礙。主要是由于中央和地方政府重視程度不夠，沒有很好規劃，導致廉租房建設中出現資金短缺和來源渠道狹窄問題。現階段，政府雖然提出了財政撥款、住房公積金增值資金、社會捐贈等多種渠道、多形式的資金籌措機制，但是在廉租房實踐中，政府財政資金也未能得以有效落實。

（二）廉租房制度執行不到位、監督機制不完備

《廉租住房保障辦法》明確了建立廉租房制度的目的是為了保障最低收入家庭的基本住房權利，而對具體的執行方案、執行辦法并沒有做進一步明確的安排，從而使的管理人員在具體執行過程中有很大的空間，以致廉租房制度在執行中力度不夠。另外，當前廉租房制度執行過程中還缺乏相關的監督法律規定，特別是對廉租房資金使用情況的監督，從而使得原本缺乏資金的廉租房建設步履維艱；對政策執行者的監督和約束也缺乏，易于形成執行者自肥。

（三）旺盛的需求與短缺的房源供給之間的矛盾

由于我國廉租房制度的時間較短，因此廉租房的房源同巨大的需求相比顯得相對短缺。根據《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》的規定，目前我國城市廉租房房源主要有四種，其中主要依靠政府集中提供的保障性普通住房，但目前 的現實情況卻與當初設計的情況存有偏頗。在廉租房制度的實踐中，只有少數家庭能入住統一的廉租房小區，而對于大量的低收入住房困難家庭，政府只能通過補助租金的辦法來緩解廉租房的房源緊張問題；另外，還有些地區采用搖號等不得已而為之的辦法也是房源短缺的例證。目前，旺盛的需求與短缺的房源供給之間的矛盾不斷突出，已經成為推廣廉租房消費保障體系的一個瓶頸。

五、國內外住房保障經驗

低收入階層的住房問題是一個困擾世界各國的重要問題，西方各國都比較重視城市低收入階層住房政策的研究，并積累了不少經驗。

（一）美國的公共住房制度

作為社會福利體系的重要組成部分，美國公共住房體系是隨著1928年大蕭條后建立的社會保障制度而逐步發展起來的。就美國公共住房政策的演化過程來看，從最初的政府出面興建所有的公共住房，到后來的由私人建筑公司通過市場化方式建造共同房屋，再到目前的將重點從對公共住房建設給予補貼轉移到針對租戶的直接租金補貼，實現了整個住房市場的住房空置率下降，社會總體效用得到有效提高，促進了社會各收入家庭住房水平的提高。

總結美國公共住房制度，主要表現在以下三個方面：一是各個地方的公共房產管理局在制定一系列相關政策時，非常注重將公共住房的公益性與其財政可支付性相結合，每個地方的公共房產管理局都要接受聯邦政府美國住宅和城市發展局的評估。二是設立專門的公共住房管理機構，擴大保障范圍。美國傳統公共房屋的管理體系主要由隸屬聯邦政府美國住宅和城市發展局和各地地方的公共房產管理局組成；1998年國會通過了住房供給質量和工作責任法案”，使地方公共房產管理局比以前擁有更多的自主權，可以根據當地的情況制定租戶選擇的標準，確定租戶所需繳付最低、最高租金的數量，并可以制定各種制度，促使公共住房社區各種收入層次居民多樣化。三是重視法律法規對于公共住房建設的重要作用。在美國公共住房建設的過程中，始終離不開相關的法律法規的配套實施，有關住房福利的法律既包括憲法、民法等一般性綜合法律中的諸多有關住房福利的法律條文，也包括綜合性的社會保障立法中的諸多有關住房福利的法律條文。這些法律法規都對公共住房政策的順利開展起到重要作用。

（二）新加坡“組屋”制度

新加坡是東南亞地區成功解決住房問題的典范，是世界上公認的住房問題解決得最好的國家之一，在住房保障制度做的很有成效，表現在其組屋程度建設。新加坡的組屋建設發展過程經歷了一個由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質量的發展階段，成功完成了由量到質的提升，跨越了“有房住”，開始進入“住得更好”的階段.據統計，2007年至2008年，約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中，組屋政策真正成為一項“普惠性的政策”。

新加坡政府的主要做法概括如下：第一，政府主導組屋的開發與建設，由建屋發展局具體實施。新加坡政府明確承擔解決住房問題上的責任，制定了符合國情特點的住房政策和分階段建房計劃，采取了一系列行政、法律、金融和財政手段，大規模興建公共住房。新加坡建屋發展局直屬國家發展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家計劃，其目標就是為低收入人群提供廉價房屋。2.政府嚴格控制土地資源，為組屋建設提供了強有力的土地、資金保障。新加坡國有土地占土地總數的80%左右，政府牢牢掌握土地供應，政府通過1966年頒布了《土地征用法令》 可以協助建屋發展局以遠低于市場價格的價格獲得開發土地，保證了大規模建設公共住屋所需的土地。新加坡政府還以提供低息貸款的形式給予建屋發展局資金支持，支付大筆財政預算以維持組屋順暢運作。3.實行良性循環的公積金制度和住房公積金保障制度。新加坡于1955年建立了中央公積金制度，這是一項全面的強制儲蓄制度，政府利用部分公積金儲備，以貸款和補貼的形式注入建屋發展局的組屋建設，從而使建屋發展局有能力大規模地進行公共住房建設；另外，住房公積金還有效地解決了老百姓無力購房的難題，進一步加速了公共住宅的建設與發展。4.以家庭收入水平為依據，實行公有住宅的合理配售政策。隨著購房者日益增多，新加坡政府制定了縝密而嚴格的法律法規，對購買人條件、購買程序、住宅補貼等均做出嚴格規定，按照公平原則進行合理分配。主要源于以上主要措施，使新加坡在保障住房建設上頗具成效。

（三）香港的公屋制度

二十世紀五十年代，許多國家和地區紛紛推行公共房屋計劃，其中香港的公屋制度，是為數甚少的成功典范。香港政府于1954年開始實施公共房屋計劃，不僅持續大規模地提供著公屋，還致力于為公屋居民提供滿意的居住質素和管理服 5 務。截至2004年3月底，香港約201.9萬人占香港人口的30%居住在香港房屋委員會提供的公屋，租住公屋單位的數目為64.8萬個，占全港房屋單位總數約三成。

香港公共房屋計劃的巨大成功，主要歸因于以下四個方面：第一，專業化的運營和管理。自香港開始興建公屋以來，就有相應機構專門負責公屋事宜。1973年，香港房委會根據房屋條例成立，合并了原屬不同系統的公屋，根據政府整體房屋政策大綱，負責統籌所有政府公屋供應、編配和管理事務，通過其執行部門房屋署規劃及興建公屋，香港房委會在公屋發展中扮演積極和重要的角色。第二，政府土地政策的支持。公共房屋的供應情況在很大程度上取決于政府的土地政策，香港政府對公屋建設最大的資助是免費撥地給房委會，政府定期及準確評估房屋需求，供應足夠建屋土地并提供配套的基礎設施。第三，有效的資金安排。香港公屋建設的資金來源途徑主要有兩個：一是政府通過免費撥地、撥出資本和貸款提供資助；二是房委會通過出租公屋及其附屬商業樓宇、出售自置居所單位獲得維護及興建公屋所需的資金。第四，明確的房屋政策定位與不斷完善的準入與退出機制。香港政府的總體房屋政策定位是，政府基于社會發展和社會公平而介入，滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市場供應。政府在房屋市場扮演的補漏者角色，決定了其必須建立一套有效的機制，篩選出有真正住屋需要的家庭作為資助對象，其實現途徑就是：準入機制與退出機制。正是源于這多方面努力使公屋真正提供給那些有需要的群體。

六、完善之策

針對我們廉租房建設中出現的主要問題，結合國內外住房保障方面的有效經驗給我們的啟示，對我們廉租房制度的完善提出如下幾點對策。

（一）加快廉租房等住房保障性立法工作，建立完善的住房保障法律體系

廉租房制度作為一項重要的社會福利政策，必須建立有效的法律制度作為實施后盾，新加坡住房保障制度的成功之處在于立法明確、法制健全，在組屋建設的各個發展階段，都通過立法的形式以確保“居者有其屋”計劃的貫徹實施。給我們的啟示就是在我國的廉租房建設中，必須以法律的公正性和強制性作為其實 施的支撐點，強調完善的法律法規體系在推進住房建設的重要根本保障性作用。因此，加強廉租房等住房保障性立法工作是第一步，要求相關部門應該盡早建立一部符合我國國情的專門的住房保障法律，對住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構的建立等做出更為細致的規定，并且注意完善住房保障的配套法規，進而來保證國家政策的真正落實。

（二）拓寬籌資渠道，切實提供城市廉租房政策實施的資金保障

解決城市廉租房政策實施的資金問題，關鍵是要均衡各方利益，借鑒新加坡的“組屋”建設經驗，主要依靠中央資金支持，發揮中央政府的主導作用，并且，注意帶動地方和社會投入，積極拓展籌資渠道，共同構建廉租房保障資金支持體系。首先是科學安排財政預算資金，盡快出臺與廉租房建設資金來源相配套的實施細則，進一步明確中央政府與地方政府財政投入的比例關系。其次是形成多元化投融資渠道，適當引進民間資本，引導他們進入廉租房的建設領域，政府可以從土地出讓費、租金的收取、住房公積金的投入等等幾個方面向民間資本開放。

（三）切實采取措施，強化地方政府落實城市廉租房政策的力度

從美國的公共住房制度來看，地方的公共房產管理局可以根據當地實際制定有效實施舉措，地方政府部門在此發揮了不可低估的作用。根據我們廉租房政策在地方執行不力的實際情況，地方政府應該在中央政府的領導下，提高認識，明確責任，必須從構建社會主義和諧社會的大局出發，充分認識實施廉租房政策的重大意義，在實踐中將政策落實下去。再則就是加強考核，強化落實，把廉租房建設等民生問題納入到地方官員考核的指標體系之中，并強化問責，比如，地方政府可以嘗試將廉租房建設和租金補貼任務納入政府年度實施項目，年初制定計劃，明確部門責任；年中進行檢查，加強督促指導；年末實行考核，確保政策目標的實現。

（四）積極拓寬廉租房的房屋來源

我國目前的廉租房主要依靠政府集中提供的保障性普通住房，這種供給方式顯然不能滿足日益增長的大眾需求，探索新的廉租房供給機制、爭取更多的廉租房房源是很必要的。廉租房的供應情況在很大程度上取決于政府的土地政策，在香港公屋制度中，政府土地政策的支持是其成功實踐的關鍵因素，香港政府在公 7 屋建設中免費撥地給房委會，供應足夠建屋土地并提供配套的基礎設施。

對我國來講，最理想的廉租房來源是政府提供土地資源、成片新建，在現有情況下雖然比較困難，但是我們的政府可以利用一種循序漸進的模式來達到目標，嘗試一方面要加大投入，每年新建一定量的新房源，另一方面還可以通過政府收購空置房作為廉租房、鼓勵開發商建設經營廉租房、動員房屋所有者自愿提供廉租房等多種方式共同作用，有效的拓展房源。

（五）建立健全廉租房政策實施的各項制度

不斷規范準入機制和退出機制，至少要包含：申請廉租房的條件、規定入住候選家庭的辦法和程序、退租廉租房的條件、退租的時間和程序等等。這個機制要強調較強可操作性，要體現公平、公正、合理的原則。

健全廉租房的轉讓和維修制度，這個制度至少要包含：廉租房轉讓的條件、明確的轉讓的程序和方法、維修費用來源、維修等級、維修費用的支付等等。這里就要求有詳細又具體的標準。

【參考文獻】

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關于加強廉租住房管理有關問題的通知

建保〔2010〕62號

各省、自治區住房和城鄉建設廳、民政廳、財政廳，直轄市建委（房地局、住房保障房屋管理局）、民政局、財政局，新疆生產建設兵團建設局、民政局、財務局：

為加強廉租住房管理，確保廉租住房公平配租和有效使用，根據《國務院關于解決城鎮低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）和住房城鄉建設部等九部委《廉租住房保障辦法》（建設部令第162號）等有關規定，現就有關問題通知如下：

一、嚴格建設和準入管理

（一）各地區要通過新建、改建、購置、租賃等方式多渠道籌集廉租住房房源。新建廉租住房堅持集中建設和在經濟適用住房、商品住房、棚戶區改造項目中配建相結合，以配建為主。新建廉租住房項目要盡可能安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域，同步做好小區內外市政配套設施建設，方便低收入家庭生活、就業、就醫和子女入學。

（二）嚴格執行廉租住房單套建筑面積控制在50平方米以內的規定。要根據低收入家庭人口結構情況，合理安排不同套型面積住房的比例。對房地產開發企業承建的配建廉租住房，住房保障部門要提出套型面積等控制要求，作為項目法人招標的前置條件。

（三）優化廉租住房戶型設計，加大建筑節能技術的推廣應用，力求在較小的戶型內滿足基本居住需要，努力做到功能齊全、布局合理、節能環保和經濟適用。

（四）各市、縣人民政府要落實經國務院同意印發的《城市低收入家庭認定辦法》（民發〔2008〕156號）的有關規定，明確廉租住房保障申請人的收入和資產申報義務，抓緊建立住房保障、公安（車輛和戶籍管理）、人力資源和社會保障（社會保險）、房地產、金融、工商、稅務、住房公積金等部門和機構的信息共享機制，著力提高廉租住房保障資格審核工作的準確性。

（五）各市、縣住房保障部門要會同有關部門完善廉租住房申請、審核、公示、輪候、配租程序，確保廉租住房配租過程公開透明，配租結果公平公正。

二、強化租賃管理和服務

（六）各市、縣住房保障部門要切實履行廉租住房產權人的權利和義務，加強廉租住房合同管理，明確承租對象的權利和義務，載明租金水平、租賃期限、轉借或轉租的處罰以及其他違反使用規定的責任等事項。

（七）集中建設的廉租住房小區的管理和服務，可由租戶自我管理、自我服務，也可以選擇專業化的物業服務企業或原公有住房管理機構承擔。在其他項目中配建的廉租住房管理和服務，要納入項目統一的物業管理。

（八）強化廉租住房租金管理，提高廉租住房租金和服務收費的繳交率。對不按合同約定繳納租金并經催交無效的，可以通報承租人所在單位并從承租人工資收入中直接劃扣。

（九）廉租住房租金要嚴格執行“收支兩條線”管理，全額用于廉租住房及配套設施的維修養護和管理，不足部分由市、縣財政預算安排。按規定落實對低保家庭的供暖費補貼、水電氣開戶費減免政策。

（十）完善廉租住房租賃補貼發放和管理制度，確保補貼資金專款用于改善居住條件。

（十一）正在享受實物配租廉租住房或領取廉租住房租賃補貼的家庭，再購買其他住房的，應當辦理廉租住房保障退出手續。

（十二）房屋登記機構辦理房屋權屬登記時，應根據住房保障部門提供的信息，比對申請登記人家庭成員是否正在享受廉租住房保障的信息。

三、切實落實監管責任

（十三）解決城市低收入家庭住房困難是政府公共服務的重要職責，市、縣人民政府住房保障部門是廉租住房管理的責任主體。要健全管理機制和實施機構，充實人員，落實工作經費，切實履行政府資產管理和對低收入家庭公共服務的職責。

（十四）市、縣住房保障部門要通過定期入戶調查等方式，及時了解保障對象家庭成員變動情況及廉租住房使用情況。住房保障部門可以通過政府購買服務的方式，委托廉租住房物業服務企業承擔廉租住房使用情況的檢查等工作。

（十五）對騙取廉租住房保障、惡意欠租、無正當理由長期閑置，違規轉租、出借、調換和轉讓廉租住房等行為，市、縣住房保障部門要按照有關規定或合同約定責令限期退回；逾期未退回的，可以按照合同約定，采取調整租金等方式處 理，直至收回廉租住房，并取消該家庭再次申請廉租住房保障的資格；對拒不執行處理決定的，市、縣住房保障部門可向當地人民法院申請強制執行。

（十六）充分發揮社會監督作用，暢通投訴舉報渠道。通過各種形式主動接受媒體和公眾的監督。對社會各界舉報投訴的騙取廉租住房保障及違規使用廉租住房的行為，要及時處理，并公布結果。

（十七）國家機關工作人員在廉租住房建設、管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

（十八）本通知自印發之日起施行。

中華人民共和國住房和城鄉建設部

中華人民共和國民政部

中華人民共和國財政部

二〇一〇年四月二十三日

第二篇：對我國廉租房制度的認識

對我國廉租房制度的認識

摘要當今世界，住房難題幾乎困擾著所有國家的平民百姓，我國也不例外。改革開放以來，我國房地產業從復蘇到快速發展取得了很大的成就，城市住宅建設得到了快速發展，城市居民住房條件有了較大改善，但部分城市中低收入家庭住房還比較困難。因此，解決城市中低收入家庭住房困難就成了住房建設和住房制度改革的重要內容。我國自1998年提出廉租房制度構想，至今已經進行了十余年，各地在試點基礎上逐步推進廉租房制度建設，并在一些城市取得了一定成效，但從全國來看，廉租房制度的推行仍然十分緩慢。關鍵詞：住房問題；廉租房制度；低收入家庭

0 前言

住房是人民的基本生活需求，隨著城市化進程的加快，土地價格和住宅價格迅速上漲，使得部分居民的住房支付能力不足，城市低收入家庭買房難的問題顯得日益突出。作為現代城市的社會問題之一，住房問題是城市化與工業化的產物，具有社會問題和經濟問題的雙重含義。從社會方面來說，房地產的暴利使大量社會財富在短時間內流向少數人的手里，引起財富杠桿發生嚴重傾斜，最終造成社會發展的不平衡，導致“兩極分化”，加劇社會的動蕩因素，威脅社會的和諧穩定；從經濟方面來說，房地產吸引了大量資金，造成我國在工業、制造業等方面的科技創新和產業創新投入降低，使我們經濟的科研含金量降低，并使產業的制造成本提高，給我國的經濟持續發展留下隱患。特別對每個個體來說，飛速上漲的房價，遠遠超過了人們的消費負荷，甚至出現了“房奴”這樣的字眼，未來消費已經嚴重透支于住房，這對其他領域的消費會造成較大影響，形成不平衡的消費結構，因此住房問題對我國是一個集社會、經濟為一體的重大問題，而這個重大社會經濟問題的重中之重是如何解決最低收入家庭住問題。廉租房保障制度綜述

廉租房作為我國住房保障體系中面向最低收入群體的保障性住房，是住房保障的最重要組成部分之一，也是我國住房相關的社會保障的重要體現，其基本內容體現了我國社會保障和住房保障的根本宗旨——是為解決達到城鎮居民最低收入標準并且住房困難家庭(即“雙困”家庭)的住房問題而提出的救濟政策，是為提高該人群的居住水平和生活質量所實施的一項住房保障措施，是社會保障制度在住房領域的拓展，也是住房制度對社會保障的體現。

1.1 我國廉租房保障制度建立前提

建立廉租住房保障制度，是市場經濟發展的客觀要求和城鎮化發展的現實選擇。首先，由于工作強度、人的能力、技能存在巨大的差別等因素的影響，導致了收入分配的不平等，隨著市場經濟的快速發展，這種收入分配差距不斷擴大，必然產生高、中、低收入階層，在住房市場化的過程中，大量低收入家庭沒有自行解決住房問題的能力；其次，由于城市化步伐的加快，大量農村人口向城市流動，據有關部門統計，最近年來，我國進城務工人員的數量超過2億人，由此帶來的住房問題也是我國不得不面對的現實問題；最后，過去計劃經濟下的傳統住房分配體制在實際操作中出現了按級別、職稱分配的弊端，導致了住房分配的不公平，因此建立一種相對公平、公正的住房保障制度，是當前社會和每個社會成員的迫切愿

望。

1.2 我國廉租房制度的概念

我國的廉租住房制度是指政府在住房領域實施社會保障職能，以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準同時住房困難的家庭，提供具有社會保障性質、租金相對低廉的普通住房的住房保障制度。由此概念可以看出，政府介入最低收入家庭住房保障是其義不容辭的責任，是由雖低收入住房保障的特點所決定的。

廉租住房制度具有社會保障性、政府主導性、非盈利性三大特點。

一是社會保障性。廉租房保障不是普遍性的社會福利，也不屬于中等收入家庭和低收入家庭共同享受的福利，廉租住房保障的對象只能是無力通過市場獲得住房的最低收入家庭。因為我國實行住房商品化和市場化的過程中，在以市場機制調節的住房分配體系中，廉租住房保障在本質上只能彌補市場的缺陷，對最低收入家庭提供幫助和救濟，所以廉租房是一種在住房方面的社會保障，有其保障的底線標準。

二是政府主導性。政府對廉租房的參與是必不可少的，因為政府在其中擔當主導角色，既是廉租房產權的擁有者和廉租房的運營者，又是土地的提供者和主要建設者，同時又是國家宏觀調控者。政府實施廉租住房制度，目的是改善沒有能力通過市場解決住房問題的城鎮最低收入家庭的住房條件，追求的是社會效益最大化，如：提高城鎮居民整體居住水平，提升城市形象等，因此只有以政府為主導的公共政策與保障措施，才能發揮廉租房保障制度作為市場經濟運行“穩定器”和“安全網”的作用，也只有政府才能應承擔起構建城鎮廉租住房制度的重任，充分行使其社會職能，提供政策支持，建立合理的資金來源和房屋來源，同時進行有效的運營。

三是非營利性。目前，我國住宅供應體系包括商品住宅、普通商品住宅、限價房、經濟適用房、廉租房五種形態，商品住宅、普通商品住宅屬完全市場化產品，房地產開發企業以獲取經濟效益為主要目的，利潤水平由市場來決定，政府不直接干預，具有營利性；限價房以市場化為主導、略帶保障色彩，其生產、分配、交換以及消費受政府和市場雙重干預，營利性中等；經濟適用房基本上屬于保障性質，國家在土地使用權的取得、稅費等方面給予一定優惠，在房價中除了可計入1％-3％的管理費外，還可計入3％的利潤，其營利性較弱；廉租房則完全屬于住房保障產品，國家無償劃撥土地，稅費大幅度減免，完全沒有營利性。因此政府建立廉租房制度的關鍵就在于“保障”和“底線救濟”而非營利。

1.3 廉租房制度的保障對象

《2009--2011年廉租住房保障規劃》明確指出，廉租住房保障對象是城市低收入住房困難家庭，具體條件由市、縣政府確定。具備的基本條件為：一是收入困難，必須是本地城鎮最低收入家庭，以領取民政部門的困難補助為衡量標準；二是住房困難，各城市對住房困難的認定各有標準，以各城市為準，平均確定標準為人均10平米以下；三是申請家庭成員中至少有一人為當地非農業常住人口。

據住房和城鄉建設部測算，目前全國人均建筑面積10平方米以下的低收入住房困 難家庭近1000萬戶，占城鎮家庭總戶數的5．5％。這1000萬戶家庭是今后廉租住房保障的主要對象。

有學者提出，隨著城鎮化、工業化進程的加快，還應包括城鎮中大量所謂流動但常駐城鎮的農業戶口中的低收入住房困難戶。2008年末全國農民工總量為22542萬人，其中外出農民工數量為14041萬人。

1.4 廉租房制度的標準

面積標準：各地廉租住房面積標準差異較大，確定保障面積標準時，結合地方實際情況，按照廉租住房為城鎮平均住房水平60％的標準進行測算，制定本地的保障住房建設標準。2

廉租住房保障建造面積標準控制在人均建筑面積13平方米左右，套型建筑面積50平方米以內，以保證居住的基本功能。

租金補貼標準：由于各地保障能力、職工收入水平和市場房屋租賃價格水平差異較大，確定的補貼標準也不應相同。租賃補貼額應根據當地平均市場租金、家庭住房支付能力合理確定，合理的標準尺度應該是補貼的金額能租賃到基本滿足需要的住房。另外，根據保障能力的提高和市場租金水平的變化，各地應每年對補貼標準進行一次核定，進行適當的調整，以此適應市場租金水平的不斷變化。

租金核減標準：凡屬于廉租住房保障對象的家庭，租住直管公房或單位產權房，可享受租金核減政策。租金減免部分應由政府負擔，從專項資金中直接補貼給房管局(所)或有關產權單位。

1.5 廉租房制度保障方式

住房和城鄉建設部等9部門下發的《廉租住房保障辦法》規定，城鎮最低收入家庭廉租住房保障方式有三種：發放租賃住房補貼，實物配租、租金核減。

發放租賃住房補貼，是指政府向符合“雙困”條件的申請對象發放補貼，由其到市場上租賃住房，資金來源以財政預算安排為主、發展多種渠道籌措資金的原則，主要包括：財政預算安排的資金；土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金，比例不得低于10％；提取貸款風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額；政府的廉租住房租金收入；社會捐贈的資金。城鎮最低收入家庭廉租住房資金實行財政專戶管理，專項用于租賃住房補貼的發放、廉租住房的建設、維修和物業管理等，不得挪作他用。

實物配租，是指政府向符合“雙困”條件的申請對象直接提供住房，并按照廉租住房租金標準收取租金，實物配租的廉租房來源主要有5種，包括政府出資建設的廉租住房、政府出資收購的住房、騰空的公有住房、社會捐贈的住房、其他渠道籌集的住房，并且規定實物配租的廉租住房來源應當以收購現有舊住房為主，限制集中興建廉租住房。

租金核減，是指產權單位按照當地市、縣人民政府的規定，在一定時期內對現已承租公有住房的城鎮最低收入家庭給予租金減免。

1.6 廉租房制度資金的來源

穩定的資金來源是建立城市廉租住房的制度的根本保證，它直接關系到廉租住房制度的覆蓋面的大小。2007年的《廉租住房保障辦法》提出了五條資金來源渠道：一是財政預算安排的廉租住房保障資金；二是土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金，比例不得低于l0％；三是提取貸款風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額；四是政府的廉租住房租金收入；五是社會捐贈及其他方式籌集的資金。同時，對于中西部財政困難地區，特別按照中央預算內投資補助和中央財政廉租房保障專項補助資金的有關規定給予一定支持。

2008年中國廉租住房建設共投入286億元，是2007年投入資金的3．7倍。但要將廉租住房覆蓋面進一步擴大，今后五年每年的資金需求要接近500億元，才能解決廉租住房保障資金不足問題。廉租房的發展歷程

2.1 廉租房的啟動階段（1998年）

國務院于1998 年出臺了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，提出對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，規定對于最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租房，此時廉租房建設的資金主要來源是政府撥款。這標志著廉租房制度正式成為我國住房供應體系的一個重要組成部分，廉租房制度開始在我國起步。

2.2 廉租房探索推廣階段(1999年—2007年)1999年4月發布了《城鎮廉租房管理辦法》，其中對廉租房的房源、廉租房租金標準、廉租房建設和廉租房的申請程序問題予以明確的規定，開始探索規范化的廉租房制度。2003年12月31日，國建建設部等五部局聯合下發了《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》，該辦法在城鎮廉租房建設的資金來源方面要求實行以財政預算安排為主、多渠道籌集資金的原則。2006年5月17日，國務院出臺了關于促進房地產健康發展的六點意見(“國六條”)，將城鎮廉租房制度建設置于一個更為顯著的位置。

2.3 廉租房改進完善階段(2007年至今)

2008年1月1日起財政部頒發并實施的《廉租住房保障資金管理法》，確保了廉租住房保障資金的正規渠道來源。這使國家加強和加快廉租住房的建設從原來大多數的紙上談兵，發展到了實際操作，使住有所居的基本國策從根本上得以落實。2008年12月17日，溫家寶主持召開國務院常務會議研究部署促進房地產市場健康發展的政策措施中明確提出，加大保障性住房建設力度。2009年4月29日，國務院常務會議討論并原則通過《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》中提出，加快推進醫藥衛生、教育、文化、社會保障、住房等民生領域改革，改善居民支出預期和消費意愿。中央財政近日下撥2010年中央廉租住房保障專項資金167億元，支持財政困難的地區解決城市低收入家庭住房困難問題。在中央的大力推動下，我國的廉租房建設將會進入一個快速發展的階段。

從廉租房制度的演進歷程中我們不難發現，中央政府對廉租房制度的重視程度逐步增強，政策不斷明朗化和具體化、可操作性逐步增強，廉租房制度在我國的住房保障體系中將發揮越來越大的作用。廉租房制度實施的意義

廉租房制度作為我國社會保障體系中的住房保障制度，能夠在真正意義上解決住房弱勢群體的居住問題，該制度的實施具有以下重要意義：

3.1 提高住房弱勢群體的居住水平

1998年我國政府下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化改革，其中針對最低收入家庭專項提供可供租賃的廉租房。廉租房制度的實施為住房弱勢群體提供了最基本的生活居住保障，滿足了人們“安居”的要求，體現了政府對低收入階層的關懷，符合社會主義和諧社會的發展要求。對穩定社會治安，為國家經濟發展提供有力的社會秩序。

3.2 彌補市場機制的缺陷

弱勢群體的存在是一種必然現象，尤其是在經濟轉型時期，由于產業結構的轉型與優化，必然導致某些行業的從業者從某些領域中退出，形成結構性失業人群。而這部分人的住房問題，只依靠市場是難以解決的。我們知道市場不是萬能的，市場有自身的缺陷。因此廉租房制度的引入對解決低收入家庭和弱勢群體的住房困難有著至關重要的作用。目前我國政府采取的廉租房制度，通過行政、法律、資金及政策等多種手段，對一部分財產進行再分配，為住房弱勢群體提供基本的居住條件，從而彌補市場機制的缺陷，保證市場機制的良性運作。參考文獻：

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第三篇：廉租房制度存在的問題與完善對策

廉租房制度存在的問題與完善對策

住房問題是關系到國計民生的經濟和社會問題，為低收入者提供住房既是住房保障制度的重要內容，也是我國構建和諧社會的必然要求。然而“房價高、住房難”已成為困擾我國居民的一大難題，住房困難說明我國當前的住房制度存在缺陷。改善住房保障的核心是加快廉租房建設與供給。在“十二五”期間國家將大力建造包括廉租房在內的保障性住房，為中低收入者排憂解難。

廉租房政策，是現代市場經濟國家普遍推行的一項社會住房政策。它是指政府對最低收入家庭提供租金補貼，或以低廉租金配租的具有社會保障性質的普通住宅，保證其住房達到社會最低生活標準。我國正在實施的廉租房政策，實踐證明能夠在解決低收入者住房問題方面發揮相當大的作用，值得大力推廣，是解決現階段我國低收入者住房問題的良好途徑。政府廉租房、公共租賃房是無力購房者的最佳選擇。

1廉租房制度存在的突出問題。

我國雖然建立了廉租房制度，但由于城市土地資源有限，城市財政預算安排資金的不足以及缺乏其他穩定的廉租住房資金來源渠道，廉租住房制度實施面臨著許多困難。

1.政府住房保障職責缺位。

政府在房地產開發中主要不是獲得收益，而是要保障社會公眾基本的居住權利需要。因此這就要求政府承擔起一定的責任，以保障公民的基本生存條件。在我國住房供應體系由計劃向市場轉軌過程中，客觀上出現了政府和市場分工不明確，政府在居住基本權利保障方面執行落實力度不夠，過度依賴市場的現象。特別是，地方政府通過追求土地收益來加快本地經濟發展，忽視了大量中低收入人群基本住房需要。有不少地方政府從自己和行業部門的自身利益考慮，與房地產商一起抬高房價，成為高房價有力的支撐者。就當前來看，地方政府事實上是房地產市場中的一個利益相關者，這導致了中央政府政令的受阻和政府公共職能經常性的缺位和越位。

2.低收入者缺乏住房保障。

按照各地現行住房保障制度，最低及低收入住房困難家庭租賃廉租房，中低收入住房困難家庭購買經濟適用房和限價房。但現實情況是，一方面，即使是經濟適用住房和限價房，許多低收入家庭因支付能力不足仍然買不起。并且在全國大中城市里，有大量的外來務工人員，比起具有當地城鎮戶口的職工，他們的收入普遍更低，居住條件更差，更應享受住房保障，但現行住房保障制度卻將他們排斥在外。

3.土地與資金形成瓶頸。

廉租房建設一般有兩個條件，一是土地，二是資金，這二者構成了廉租房建設的瓶頸。就土地而言，城市用于建設的用地總量是確定的，為了降低成本，用于建設廉租房的土地必須是劃撥而不是出讓，但是如果用于建設廉租房的土地劃撥多了，那么用于出讓而獲得財政資金的土地就會減少。這對于各級政府來說是一個兩難問題。政府面臨著是急于取得城市各項發展急需的資金，把這些資金用于投資建設，加快本地區的GDP增速，還是放棄這個利益，給老百姓無償建房，同時又貼進去更多資金的兩難處境。就資金而言，作為地方主要財政收入的土地出讓金及公積金增值收益是廉租房建設的主要資金來源。如果沒有強有力的法律約束，地方政府注定會缺乏提供資金的動力，繼而會造成房源難以為繼并形成惡性循環。這種狀況在現實情況下是難以避免的。

4.廉租房準入與退出機制尚未完善。

廉租房保障對象即使在最嚴格的審批程序下獲得廉租住房，也有可能冒著道德風險謀取利益并將其所得用于改善其基本生活條件。如何防范和避免這種現象的發生，在滿足保障目的的同時，又不至于使廉租房成為新的牟利工具，這是廉租房保障制度設計時應予考慮的重要內容。同時騰退機制是廉租住房制度的重要內容，但在一些城市的廉租住房騰退過程中，已不符合配租條件的家庭拒不騰退，廉租住房的退出機制很難得以實行，造成復核流于形式。

2完善廉租房制度的對策。

住房保障制度尤其是廉租房制度建設在我國初步形成了包括財政投入、稅費減免、信貸支持、土地供應等政策體系。各級政府現階段的當務之急是認識廉租房制度建設過程中的各種利益關系，分析和解決廉租房制度在實施過程中出現的問題，按照廉租房制度的管理辦法規范政府的職能范圍，充分發揮廉租房制度的積極作用。

1.充分發揮政府的職能作用。

廉租房是一種福利房，政府的參與是必不可少的，政府在這項工程中擔當的角色是多重的。首先是廉租房產權的擁有者。政府是廉租房建設工程的建設方，是廉租房產權的擁有者。其次是建設資金的信用擔保者。對投資資金而言，只有在安全性非常高的前提下，才可能以低利率的方式大規模地投入到廉租房的建設當中。第三是廉價土地的提供者。當前房價太高的一個成本性原因是政府提供的建設用地拍賣價太高。政府在提供廉租房建設用地時必須以保障社會福利為主要目的，讓利于民，這是有效控制單位建筑面積造價的基礎性環節。第四是協調人。在廉租房建設過程中，政府要與投資主體之間協調好貸款的規模、期限、利率。政府要與租房者協調好房租，房租的高低應以建房的貸款利息和少許物業管理費為基準，政府應以重點降低單位建筑面積的造價為手段來降低房租。

2.拓寬廉租房建設資金融資渠道。

為解決建設資金短缺問題，應當積極搭建融資平臺，通過無償劃撥土地、銀行信貸、公積金貸款等方式，多渠道籌集建設資金，確保廉租房建設順利推進。政府必須調整財政支出結構，在每年的財政預算中，保證一定的住房保障資金。廉租房拓寬融資渠道還可發行公債，公債是國家依據信用原則獲取財政收入的一種特定方式。同時，還可以將廉租房開發貸款證券化。這樣可以加強金融資產的流動性，轉移和降低商業銀行的貸款風險，不僅有利于防止銀行不良貸款的再生，還可以使廉租房開發更容易獲得銀行的資金支持，從而達到拓寬廉租房融資渠道的目的。

3.增加廉租房建設和供給。

隨著國家民生政策的不斷深入，廉租房保障對象的范圍也應隨之不斷擴大。必須根據各地居民的實際收入情況確定廉租房保障對象。對于那些在城市中憑一己之力買不起房而又無資格享受廉租房保障的所謂“夾心層”和來自農村貧困地區并在城市擔當臟、累、差等工作的外來人員，政府不能將之排斥在廉租房保障對象之外。廉租房保障體系的設計要適當超前，逐漸擴大廉租房政策的覆蓋面，逐步在新的環境下達到更高要求的“應保盡保”。

“十二五”規劃把保障和改善民生擺在一個十分重要和突出位置，未來五年將使保障性住房覆蓋率達到20%。也就是說，為了遏制當前過高的房價，為了解決國內居民的基本居住條件，政府在未來五年里，計劃建設城鎮保障性安居工程3600萬套，其中2011年建設1000萬套，2012年建設1000萬套，2013～2015三年建設1600萬套。

4.加強對廉租房的監督管理。

現階段，在城鎮廉租房資源非常有限的情況下，應在準入上確定一個資格標準，在輪候上建立科學的排序方式，并在廉租家庭不符合資格標準時建立合理的退出機制，這既可在最大程度上提高住房資源的效用，又可減少社會成員之間的分配不公。廉租房制度管理部門應定期對享受廉租房家庭的收入、住房狀況等基本情況進行復核，以避免廉租房消費的“搭車現象”，確保有限的廉租房資源發揮最大的效用。

在健全住房保障對象檔案的同時，要實施動態監管：一是依法簽訂住房保障租賃合同，合同期滿要求續保的必須要經過重新審核，只有符合條件者方準予續簽；二是嚴格審核住房保障的準入和退出對象，當住房保障對象收入水平超過當年最低收入標準時，將讓其按期騰退保障性住房或停發住房租金補貼；三是住房保障及管理情況適時向公眾公示。

通過政策審核制度和配套配租賃制度，使保障性住房資格審核、出售出租更加公開、透明。

以人為本、關注民生已成為構建社會主義和諧社會的主旋律。只有堅持以政府為主導，協調各方，建立起完善的社會住房保障體系，才能使不同層次收入的居民都能享受到社會經濟發展的成果，并推動社會和諧、穩定發展。各級政府應該把積極推行廉租住房制度當做一項民心工程來抓，想方設法籌集資金，最大限度地多建設廉租住房，并逐步擴大廉租住房的覆蓋面，最終讓缺房而又買不起高價房的百姓都能為廉租房所覆蓋，提高人民的生活水平，提高國民的幸福指數。論文關鍵詞：廉租房

第四篇：完善我國反訴制度之設想

反訴作為一種訴訟制度，內含著極為豐富的法律價值，它不僅使原、被告當事人能夠平等地享有國家法律保護的權利，且通過反訴與本訴的合并審理，減少了分別訴訟的成本，簡化了訴訟程序，提高了辦案效率，達到了訴訟經濟的效果。但由于關于反訴的立法太過原則及司法實踐不夠重視等原因，我國反訴制度未能發揮其應有的功能。為適應現代社會的發展，應將其完善為一

個體系完整、內容充實、功能齊備、操作可行的訴訟制度。本文就提起反訴的程序性條件、實質性條件及反訴的審理等方面進行了必要的探討。反訴，是指在已經開始的民事訴訟中，被告以本訴原告為被告，向人民法院提出的一種與本訴有關聯的保護自己合法權益的獨立的反請求（1）。反訴的本質屬性是本訴的被告以本訴原告為被告提出的獨立之訴。我國《民事訴訟法》雖然原則性地規定了反訴制度，但理論界對此意見分歧較大，司法實踐中也沒有形成統一的操作標準，因而現有的反訴制度在司法實踐中并未能發揮其應有的功能。主要存在三個方面的問題：第一，立法方面的不足。我國現行民事訴訟法涉及到反訴內容的僅有三處：一是第52條規定被告有權提起反訴；二是第126條規定法院對被告提起的反訴可以合并審理；三是第129條關于原告經傳票傳喚，無正當理由拒不到庭或未經法庭許可中途退庭的，被告反訴的，可以缺席判決的規定；最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見涉及反訴內容的只有兩條：第156條規定在案件受理后，法庭辯論結束前，被告提出反訴，可以合并審理的應合并審理；第184條規定在第二審程序中，原審被告提出反訴的，第二審人民法院可以根據當事人自愿的原則就反訴進行調解，調解不成的告知當事人另行起訴。規定如此簡略，就連提起反訴的標準都未明確，致使司法實踐中反訴是否受理基本上取決于法官的自由裁量權。由于本訴與反訴的合并會使案件審理的難度加大，在法律對反訴制度規定不夠具體的情況下，法官避難就易將反訴與本訴分離的情況也就屢見不鮮了。而從法院的審判權角度看，法院對反訴是否受理不應取決于法官個人的意志，被告提起反訴的，只要符合法定條件，在不違背訴訟經濟、訴訟效率的前提下，就應合并審理，即使拒絕也要賦予當事人以相應的救濟程序。正是由于立法簡單化，才使得司法實踐中對被告的反訴權益保護遠遠不夠，這也是反訴制度在實體法律關系日趨復雜、訟事日增的今天不能充分發揮其功能的主要原因。第二，將反訴與反駁混淆不清。司法實踐中，反訴與反駁很難區別、容易混淆。反駁，是被告對原告起訴請求所依據的事實、理由、證據的辯駁，以期達成部分或全部抵銷、排斥、吞并原告訴訟請求的目的。反訴，是被告根據其與原告存在的法律關系的事實和理由，請求法院支持自己的訴訟請求，即判決原告對自己承擔義務，當然也有可能起到部分或全部抵銷、吞并、或者排斥原告本訴或者使本訴失去意義的作用。因此，反駁只是被告辯駁原告的一種訴訟手段，不是一個獨立的訴，不具有訴的性質，它只是以否定原告提出的部分或全部訴訟請求為目的；而反訴則是被告針對原告的本訴提起的，是一種獨立的訴，具有訴的性質，它要求法院判決自己勝訴為目的。在審判實踐中，往往反訴請求與反駁意見同時并存，當事人自己搞不明白，甚至某些法官也將反駁與反訴混淆不清，對是反駁的當作反訴受理，而對反訴又當作反駁未予受理，這種情況的存在也影響了反訴制度功能的發揮。第三，法官對反訴制度的作用未引起足夠的重視。在民事訴訟中，起訴權與反訴權之間的關系在一些法官的觀念中往往不是對等的，重起訴輕反訴的觀念在我國司法領域還根深蒂固。不少法官忽視反訴制度特有的功能，以分別審理取代合并審理，認為兩者無實質差別，其為本訴被告提供司法保護的效果是一致的。其實，對應當合并審理的反訴置之不理，可能導致法院就同一事實和法律關系作出兩個互相矛盾的判決，同時這種錯誤地適用反訴制度的做法，會給民事訴訟的實踐帶來危害，挫傷當事人對程序正義的信仰（2）。所以說，司法實踐中對反訴制度未引起足夠的重視也遏制了反訴制度功能的發揮。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，各民事主體之間民事法律關系交叉重疊的現象日益普遍，彼此有關聯的訴訟也逐漸增多，現有的反訴理論和立法規則已不能適應司法實踐的需要，進一步完善反訴制度應當被及早提到議事日程。筆者擬從提起反訴的程序性條件、實質性條件及以及反訴的審理等方面談談自己的設想。

一、提起反訴的程序性條件

（一）形式條件

1、反訴是一個獨立的訴訟請求，不因本訴的存在與否而受影響。因此，提出反訴應當具備起訴的條件，即符合我國民事訴訟法第108條“起訴必須符合下列條件：（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。”

2、反訴沒有超過訴訟時效。不能認為本訴在訴訟時效之內，反訴也自然在訴訟時效之內。本訴超過訴訟時效，

第五篇：完善我國反訴制度之設想

反訴作為一種訴訟制度，內含著極為豐富的法律價值，它不僅使原、被告當事人能夠平等地享有國家法律保護的權利，且通過反訴與本訴的合并審理，減少了分別訴訟的成本，簡化了訴訟程序，提高了辦案效率，達到了訴訟經濟的效果。但由于關于反訴的立法太過原則及司法實踐不夠重視等原因，我國反訴制度未能發揮其應有的功能。為適應現代社會的發展，應將其完善為一個體系完整、內容充實、功能齊備、操作可行的訴訟制度。本文就提起反訴的程序性條件、實質性條件及反訴的審理等方面進行了必要的探討。反訴，是指在已經開始的民事訴訟中，被告以本訴原告為被告，向人民法院提出的一種與本訴有關聯的保護自己合法權益的獨立的反請求（1）。反訴的本質屬性是本訴的被告以本訴原告為被告提出的獨立之訴。我國《民事訴訟法》雖然原則性地規定了反訴制度，但理論界對此意見分歧較大，司法實踐中也沒有形成統一的操作標準，因而現有的反訴制度在司法實踐中并未能發揮其應有的功能。主要存在三個方面的問題：第一，立法方面的不足。我國現行民事訴訟法涉及到反訴內容的僅有三處：一是第52條規定被告有權提起反訴；二是第126條規定法院對被告提起的反訴可以合并審理；三是第129條關于原告經傳票傳喚，無正當理由拒不到庭或未經法庭許可中途退庭的，被告反訴的，可以缺席判決的規定；最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見涉及反訴內容的只有兩條：第156條規定在案件受理后，法庭辯論結束前，被告提出反訴，可以合并審理的應合并審理；第184條規定在第二審程序中，原審被告提出反訴的，第二審人民法院可以根據當事人自愿的原則就反訴進行調解，調解不成的告知當事人另行起訴。規定如此簡略，就連提起反訴的標準都未明確，致使司法實踐中反訴是否受理基本上取決于法官的自由裁量權。由于本訴與反訴的合并會使案件審理的難度加大，在法律對反訴制度規定不夠具體的情況下，法官避難就易將反訴與本訴分離的情況也就屢見不鮮了。而從法院的審判權角度看，法院對反訴是否受理不應取決于法官個人的意志，被告提起反訴的，只要符合法定條件，在不違背訴訟經濟、訴訟效率的前提下，就應合并審理，即使拒絕也要賦予當事人以相應的救濟程序。正是由于立法簡單化，才使得司法實踐中對被告的反訴權益保護遠遠不夠，這也是反訴制度在實體法律關系日趨復雜、訟事日增的今天不能充分發揮其功能的主要原因。第二，將反訴與反駁混淆不清。司法實踐中，反訴與反駁很難區別、容易混淆。反駁，是被告對原告起訴請求所依據的事實、理由、證據的辯駁，以期達成部分或全部抵銷、排斥、吞并原告訴訟請求的目的。反訴，是被告根據其與原告存在的法律關系的事實和理由，請求法院支持自己的訴訟請求，即判決原告對自己承擔義務，當然也有可能起到部分或全部抵銷、吞并、或者排斥原告本訴或者使本訴失去意義的作用。因此，反駁只是被告辯駁原告的一種訴訟手段，不是一個獨立的訴，不具有訴的性質，它只是以否定原告提出的部分或全部訴訟請求為目的；而反訴則是被告針對原告的本訴提起的，是一種獨立的訴，具有訴的性質，它要求法院判決自己勝訴為目的。在審判實踐中，往往反訴請求與反駁意見同時并存，當事人自己搞不明白，甚至某些法官也將反駁與反訴混淆不清，對是反駁的當作反訴受理，而對反訴又當作反駁未予受理，這種情況的存在也影響了反訴制度功能的發揮。第三，法官對反訴制度的作用未引起足夠的重視。在民事訴訟中，起訴權與反訴權之間的關系在一些法官的觀念中往往不是對等的，重起訴輕反訴的觀念在我國司法領域還根深蒂固。不少法官忽視反訴制度特有的功能，以分別審理取代合并審理，認為兩者無實質差別，其為本訴被告提供司法保護的效果是一致的。其實，對應當合并審理的反訴置之不理，可能導致法院就同一事實和法律關系作出兩個互相矛盾的判決，同時這種錯誤地適用反訴制度的做法，會給民事訴訟的實踐帶來危害，挫傷當事人對程序正義的信仰（2）。所以說，司法實踐中對反訴制度未引起足夠的重視也遏制了反訴制度功能的發揮。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，各民事主體之間民事法律關系交叉重疊的現象日益普遍，彼此有關聯的訴訟也逐漸增多，現有的反訴理論和立法規則已不能適應司法實踐的需要，進一步完善反訴制度應當被及早提到議事日程。筆者擬從提起反訴的程序性條件、實質性條件及以及反訴的審理等方面談談自己的設想。

一、提起反訴的程序性條件

（一）形式條件

1、反訴是一個獨立的訴訟請求，不因本訴的存在與否而受影響。因此，提出反訴應當具備起訴的條件，即符合我國民事訴訟法第108條“起訴必須符合下列條件：（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。”

2、反訴沒有超過訴訟時效。不能認為本訴在訴訟時效之內，反訴也自然在訴訟時效之內。本訴超過訴訟時效，反訴不一定就超過訴訟時效（3）。反訴作為獨立的訴，應該符合訴訟時效的法律規定。

3、當事人條件。反訴的原告只能是本訴的被告，反訴的被告只能是本訴的原告，反訴的當事人和本訴的當事人不能增加，也不能減少，只是訴訟地位互換。如果不是本訴被告提起訴訟，或者是本訴被告對本訴原告以外的人提起訴訟，就不是反訴。

（二）反訴的管轄。反訴只能向受理本訴的人民法院提出，如反訴單獨提起時，審理本訴的法院無管轄權，那么該反訴是否成立？筆者認為，若該反訴屬本訴法院以外的其他法院專屬管轄的，被告只能向有專屬管轄權的法院另行起訴，因為專屬管轄具有強制性，不允許隨意變更，除此之外的其他情況受理本訴的法院應當有權受理。例如，對反訴單獨提起時應由級別較高的法院審理或應由級別較低的法院管轄這種情況，受理本訴的法院就可以受理該反訴。如此，不僅減少了當事人的訴累，也充分發揮了反

以抵銷原告的請求，應該說是一個極為節約訴訟成本的主張，法律應當支持。所以提起的反訴，即使與本訴不是基于同一事實或同一法律關系，但與本訴的事實、法律關系之間有聯系，合并審判更有助于案件全面解決的，就應視為有關聯性，反訴應成立。

（二）反訴的目的要件反訴的實質要件之二，是目的問題。一般認為，反訴的目的在于部分或全部抵銷、吞并、排斥原告的訴訟請求，或者使本訴失去實際意義，故只有那些能部分或全部抵銷、吞并、排斥本訴或使本訴失去實際意義的請求才是反訴，這我們不否認。但是，反訴的真正目的應該是請求法院判決自己勝訴，支持自己的訴訟請求，而不僅僅是請求法院判決原告敗訴。因此提出反訴，并不只是為了抵銷、吞并、排斥本訴，如果反訴起到了反駁本訴的作用，也只是反訴的副產品，而非本訴的本來目的，且從實踐中看，在反訴與本訴可以同時成立時，反訴并不能起到抵銷、排斥、吞并本訴的作用。例如，原告請求被告返還走失的牲畜，被告反訴要求原告支付其照管牲畜期間的費用，此反訴對本訴的成立就沒有任何影響。因而，被告提出的要求法院支持自己的訴訟請求才是反訴（當然不排除抵銷、吞并、排斥本訴或使本訴不能成立的情況），一切應按反訴的要求處理；如僅要求抵銷、吞并、排斥本訴或使本訴不能成立的，只是反駁，不能當作反訴受理。

三、反訴的審理

（一）反訴的受理被告提出反訴的，法院應先審查其是否符合上述的程序性條件，不符合的，裁定不予受理，被告不服的可以上訴。因為既然提起反訴是被告的權利，反訴也是一種獨立的訴訟，就應給予反訴原告與本訴原告同樣的權利。經審查，符合上述程序性條件的，應予受理，并與本訴合并審理。同時，應立即向被告發出受理案件通知書，并由原告（反訴被告）答辯。司法實踐中，由于許多人觀念上對反訴的輕視，認為反訴附屬于本訴，被告提出反訴后，是否受理及是否合并審理，直到本訴判決作出后也沒有一個明確的答復，這都嚴重地損害了被告的權利。

（二）對受理的反訴應予審理并判決法院應當而且只能針對當事人提出的訴訟請求進行審理，判決主文應當而且只能是對當事人的訴訟請求的回答，這對反訴同樣適用。在司法實踐中，往往有只注重本訴的審理而淡化對反訴的審理的傾向，庭審中疏于調查辯論，或者認為經過調查辯論而反訴不能成立的，只在判決理由中寫明，判決主文卻不涉及等等。筆者認為既然已將反訴與本訴合并審理，就應對反訴的事實及理由進行充分的調查辯論，如反訴在實體上不成立，既要在判決理由中確定反訴不成立的事實，更應在判決主文中寫明駁回反訴請求的內容。

四、關于強制反訴與再反訴

（一）關于強制反訴美國民事訴訟中將反訴分為強制性反訴及任意性反訴兩類，強制性反訴是指本訴中的被告對于某些特定的反請求必須在本訴的審理過程中提出，否則，在以后的訴訟中就失去了提出此請求的權利，法院對于該類反訴必須審理并作出裁判；任意性反訴是指本訴中的被告對于自己的反訴請求，既可以在本訴中提出，也可以在以后的訴訟中單獨提出，對其提出與否法律并不明文禁止，即便被告在本訴的審理過程中不提出，也不會失去提出的權利，法院對于此類反訴受理與否，全憑法官的自由裁量。目前我國司法實踐中，被告享有選擇提起反訴或另行起訴的權利，即對于一個與本訴有關聯的訴，其可以反訴，也可另行起訴，這應屬于任意性反訴的范疇。我國有學者主張，我國也應當推行強制性反訴，這的確是一個很好的建議，只是現在建立強制性反訴的時機還 還不成熟。因為我國的司法制度、訴訟制度和律師制度還不健全，法官的法律素質、律師的素質以及公民的法律素質，尚難以適應強制性反訴制度的運作要求，從而極可能侵害當事人的實體權益（4），當然建立強制性反訴應是發展的方向。

（二）關于再反訴被告對原告提出反訴后，原告可否再針對被告的的反訴提出反訴的反訴？德國法律承認反訴的反訴，但也有的國家不允許。我國對此沒有規定，那么實踐中如有當事人提出這類問題，該怎么辦呢？可這樣處理：如果被告的反訴經審查不成立，即反訴沒被受理的，那么自然就分開審理；如被告的反訴成立，對原告提出的反訴的反訴，宜視為對其原有訴訟請求的增加或變更，不將其作為反訴的反訴受理，亦能公平全面地保護當事人的合法權益