第一篇：加強(qiáng)政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

加強(qiáng)政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

摘 要 預(yù)算是財(cái)政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督是維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)、提高政府財(cái)政工作質(zhì)量的重要保證。本文在論述政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督影響因素的基礎(chǔ)上，剖析了政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督存在的主要問(wèn)題，提出了加強(qiáng)政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督的措施建議。

關(guān)鍵詞 政府 預(yù)算 監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

預(yù)算是財(cái)政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督是維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)、提高政府財(cái)政工作質(zhì)量的重要保證。加強(qiáng)政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督一直是預(yù)算改革關(guān)注的重點(diǎn)，必須采取有力措施，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督力度，提高預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化水平。

1政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督的影響因素

1.1監(jiān)督主體的獨(dú)立性

預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算監(jiān)督受財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)等多個(gè)部門(mén)的影響。此外，還受到被監(jiān)督對(duì)象的影響。由于預(yù)算監(jiān)督的具體內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法等還沒(méi)有制定獨(dú)立法規(guī)，監(jiān)督主體的獨(dú)立性較大程度地影響預(yù)算監(jiān)督的力度。例如，如何界定預(yù)算調(diào)整，預(yù)算部門(mén)能否修正預(yù)算草案等相關(guān)問(wèn)題，需要多個(gè)部門(mén)進(jìn)行審核，這使得預(yù)算監(jiān)督形式大于實(shí)質(zhì)，監(jiān)督力度也大大減弱。

1.2監(jiān)督方法的有效性

預(yù)算監(jiān)督也需要成本，有時(shí)成本較大。預(yù)算監(jiān)督必須考慮監(jiān)督的效益、效果和效率。預(yù)算監(jiān)督方法的有效性有利于加強(qiáng)基層經(jīng)費(fèi)計(jì)劃管理，也有助于嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)計(jì)劃的落實(shí)情況。有效的監(jiān)督方法可以控制超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算花錢(qián)，堅(jiān)持專款專用，控制超范圍開(kāi)支或挪作他用，控制用公款請(qǐng)客送禮等，從而影響預(yù)算監(jiān)督的效果。

1.3監(jiān)督過(guò)程的完整性

完整性是指預(yù)算監(jiān)督的對(duì)象應(yīng)該涵蓋所有預(yù)算部門(mén)的所有預(yù)算信息，實(shí)現(xiàn)詳細(xì)記錄和跟蹤每一個(gè)預(yù)算單位、每一筆預(yù)算資金的來(lái)龍去脈，從而使預(yù)算監(jiān)督覆蓋預(yù)算收支的全過(guò)程。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入和政府財(cái)政體制改革的持續(xù)推進(jìn)，政府預(yù)算規(guī)模逐漸擴(kuò)大、預(yù)算收支項(xiàng)目也日漸多樣化。這些復(fù)雜多樣的預(yù)算收支已成為影響預(yù)算監(jiān)督工作完整性的最大挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，預(yù)算監(jiān)督的完整性至關(guān)重要。

1.4預(yù)算監(jiān)督的透明性

預(yù)算監(jiān)督的透明性是維護(hù)廣大公民包括知情權(quán)的必然要求。在不涉及國(guó)家機(jī)密以及不宜公開(kāi)的信息的情?r下，我國(guó)可以適當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在預(yù)算監(jiān)督透明化方面的制度，比如允許旁聽(tīng)會(huì)議，實(shí)況轉(zhuǎn)播會(huì)議活動(dòng)全過(guò)程、公布相關(guān)數(shù)據(jù)、公開(kāi)審計(jì)報(bào)告、公開(kāi)處理處罰結(jié)果等，預(yù)算監(jiān)督的透明性強(qiáng)弱對(duì)預(yù)算監(jiān)督的力度有著至關(guān)重要的影響。需要說(shuō)明的是，外國(guó)預(yù)算監(jiān)督的透明性不是簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為公布監(jiān)督過(guò)程和結(jié)果，而是考慮到預(yù)算的復(fù)雜性和專業(yè)性，監(jiān)督部門(mén)會(huì)提供相關(guān)的術(shù)語(yǔ)解釋和背景資料，以保證其真實(shí)性。這也啟示我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督部門(mén)在公開(kāi)其監(jiān)督信息時(shí)，有必要進(jìn)行一定的加工整理。

2政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督工作存在的主要問(wèn)題

2.1監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督效果難以實(shí)現(xiàn)最大化

目前的預(yù)算監(jiān)督工作開(kāi)展過(guò)程中，經(jīng)常碰到多個(gè)部門(mén)行政決策相矛盾的尷尬情況。基層財(cái)政部門(mén)在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中，無(wú)論在法律地位上還是工作手段上都受到諸多限制，造成不但執(zhí)法檢查難以深入，而且對(duì)已經(jīng)查出的問(wèn)題，礙于情面有時(shí)存在大事化小、小事化了的現(xiàn)象，達(dá)不到監(jiān)督的應(yīng)有之義。在對(duì)違法違紀(jì)事實(shí)的處理上，有時(shí)存在重經(jīng)濟(jì)處罰、輕行政或法律處罰，重對(duì)單位處罰、輕對(duì)責(zé)任人出發(fā)，重內(nèi)批評(píng)教育、輕外部公開(kāi)處罰的問(wèn)題。從而弱化了監(jiān)督檢查所應(yīng)有的矯正、警示功能，助長(zhǎng)了不正之風(fēng)的蔓延。

2.2權(quán)利配置不平衡，監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮

財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督雖然在檢查的對(duì)象和內(nèi)容、檢查的方式上各有特點(diǎn)，各有側(cè)重，但是最終的監(jiān)督檢查目的是一致的，監(jiān)督檢查的結(jié)果既可以相互配合又可以相互利用，又可以相互制約監(jiān)督。目前出現(xiàn)的交叉檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象較多，一方面不僅加大監(jiān)督檢查的成本，浪費(fèi)了大量的人力財(cái)力，另一方面也加重了被監(jiān)督檢查單位的負(fù)擔(dān)，使得被監(jiān)督檢查單位疲于應(yīng)付、意見(jiàn)很大，以致有些單位成立專門(mén)的接待部門(mén)來(lái)應(yīng)對(duì)這些檢查，導(dǎo)致監(jiān)督檢查的結(jié)果差強(qiáng)人意。由此可見(jiàn)，理順財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系也是財(cái)政監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。只有與其他監(jiān)督部門(mén)明確監(jiān)督分工、劃清職責(zé)權(quán)限，相互協(xié)調(diào)，形成合力，進(jìn)行分類監(jiān)督檢查，避免重復(fù)檢查，共同完成財(cái)政監(jiān)督工作任務(wù)，才能保證預(yù)算監(jiān)督的職能得到有效發(fā)揮。

2.3法律制度不健全，監(jiān)督的法制依據(jù)難以有效落實(shí)

盡管有關(guān)政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督的已經(jīng)有明確的制度規(guī)定，但大都比較原則，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的范圍、程序、監(jiān)督者的責(zé)任等規(guī)定的不夠具體，操作性較差。對(duì)于預(yù)算監(jiān)督的具體內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法等還沒(méi)有制定相應(yīng)的配套法規(guī)，實(shí)際審查監(jiān)督工作仍然難以操作。如，預(yù)算部門(mén)能否修正預(yù)算草案，如何界定預(yù)算調(diào)整，怎樣理解預(yù)算草案的主要內(nèi)容，以什么程序和方式進(jìn)行初審，如何審查預(yù)算外資金等相關(guān)問(wèn)題，法律法規(guī)都未明確，這使得預(yù)算監(jiān)督有時(shí)存在形式大于實(shí)質(zhì)的問(wèn)題，缺乏可操作性。

3加強(qiáng)政府部門(mén)預(yù)算監(jiān)督的措施建議

3.1及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào)，積極爭(zhēng)取黨委支持

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查工作能否順利開(kāi)展并取得成效，關(guān)鍵在于各級(jí)政府部門(mén)的黨委（黨組）的重視與支持，在于能否得到各有關(guān)單位的理解和配合。預(yù)算人員應(yīng)將監(jiān)督工作方案事先報(bào)告黨委，取得黨委原則上的同意再開(kāi)展工作。在實(shí)際工作中，要注重多請(qǐng)示、勤匯報(bào)，多調(diào)研，善參謀，及時(shí)取得各級(jí)黨委的重視，解決自身難以處理的復(fù)雜棘手矛盾和問(wèn)題。同時(shí)，要注意多和各有關(guān)單位溝通，爭(zhēng)取得到各方面的理解和支持。

3.2加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高預(yù)算監(jiān)督隊(duì)伍素質(zhì)

人才是預(yù)算監(jiān)督力度強(qiáng)弱的一個(gè)重要方面。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，選準(zhǔn)配強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督人才，是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督力度和效果的根本保證。預(yù)算是財(cái)政分配的主要渠道，是整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最直觀的反映，涉及面寬，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。而目前預(yù)算監(jiān)督人員對(duì)預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律法規(guī)知之甚少，對(duì)預(yù)算專業(yè)知識(shí)掌握的更是不足，制約了預(yù)算監(jiān)督的效果和質(zhì)量。政府預(yù)算部門(mén)作為負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督的專門(mén)機(jī)構(gòu)，人員配置較少，且對(duì)組成人員無(wú)專業(yè)要求，對(duì)現(xiàn)有人員的專業(yè)培訓(xùn)不多，難以依靠精深的專業(yè)水平組織足夠力量的人員開(kāi)展有效監(jiān)督。因此，監(jiān)督主體力量的薄弱，制約了政府財(cái)政管理的整體水平由程序性向?qū)嵸|(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

3.3增??監(jiān)督意識(shí)，提高預(yù)算監(jiān)督的積極性主動(dòng)性

一是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的政策意識(shí)。預(yù)算是一個(gè)重大問(wèn)題，反映著國(guó)家的政策，規(guī)定著政府活動(dòng)的范圍和方向。政府做什么工作、做多少工作，體現(xiàn)在預(yù)算上就是花多少錢(qián)、辦多少事。上級(jí)批準(zhǔn)下級(jí)的年度預(yù)算，就等于批準(zhǔn)了下級(jí)單位的年度工作計(jì)劃。正像鄧小平同志指出的那樣：“要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。”二是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)意識(shí)。常言道：“打鐵先要自身硬。”要做好預(yù)算監(jiān)督工作，必須成為內(nèi)行才行。要系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)預(yù)算的法律法規(guī)和理論知識(shí)，要深入實(shí)際調(diào)查研究、吃透情況，掌握預(yù)算監(jiān)督工作的主動(dòng)權(quán)，更要經(jīng)常從理論和實(shí)踐上研究和思考預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題，力求使提出的意見(jiàn)和建議切實(shí)可行、令人信服，這樣才能把工作提高到一個(gè)新的水平。三是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)。責(zé)任心強(qiáng)，監(jiān)督工作就會(huì)認(rèn)真，監(jiān)督就會(huì)有深度和力度，監(jiān)督效果就會(huì)明顯。反之，監(jiān)督工作就會(huì)圖形式、走過(guò)場(chǎng)、馬馬虎虎、應(yīng)付了事。只有增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任，認(rèn)真履行好法律和上級(jí)賦予的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，求實(shí)求效，才能不斷推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督工作深入開(kāi)展。

3.4建立問(wèn)責(zé)制度，確保預(yù)算監(jiān)督效果落實(shí)

一是成立問(wèn)責(zé)小組。由單位分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，機(jī)關(guān)各綜合部門(mén)以及公布、財(cái)政、審計(jì)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為組員的績(jī)效問(wèn)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)各部門(mén)及所屬單位實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)，必要時(shí)可從專家?guī)焯暨x專家參與。二是明確問(wèn)責(zé)重點(diǎn)。主要監(jiān)督資金使用合法合規(guī)，看項(xiàng)目管理是否科學(xué)有效，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和存在的疑點(diǎn)，項(xiàng)目單位當(dāng)場(chǎng)給予回答，問(wèn)責(zé)小組對(duì)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理情況給予優(yōu)、良、中、差四種評(píng)價(jià)。三是嚴(yán)格問(wèn)責(zé)獎(jiǎng)懲。在每年的檢查評(píng)比中，對(duì)黨委堅(jiān)持各項(xiàng)制度落實(shí)嚴(yán)格、計(jì)劃管理制度周密的單位，要通報(bào)表彰。切實(shí)把基層經(jīng)費(fèi)管理納入單位“雙爭(zhēng)”活動(dòng)之中。對(duì)落實(shí)管理規(guī)定不嚴(yán)格、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)制度差、造成各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)支出的單位，將通報(bào)批評(píng)，單位主官要寫(xiě)出書(shū)面檢討和制定整改措施。

3.5健全法規(guī)體系，確保預(yù)算監(jiān)督有章可循

預(yù)算監(jiān)督必須堅(jiān)持法制監(jiān)督，健全的法律監(jiān)督體系是充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督效能的法律基礎(chǔ)，加快預(yù)算監(jiān)督立法是建立和完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的前提和保證。健全預(yù)算監(jiān)督法規(guī)體系在有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)細(xì)化相關(guān)法律中有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容和程序的規(guī)定，從側(cè)重于法律授權(quán)轉(zhuǎn)向注重監(jiān)督程序的規(guī)定，限制監(jiān)督的自由裁量權(quán)，完善預(yù)算監(jiān)督責(zé)任制。重點(diǎn)解決好預(yù)算監(jiān)督機(jī)制中的動(dòng)力和壓力問(wèn)題，增強(qiáng)監(jiān)督主體的積極性和責(zé)任感；應(yīng)明確預(yù)算監(jiān)督實(shí)施的條件、監(jiān)督組織安排和責(zé)任、監(jiān)督手段選擇等方面的要求，提高預(yù)算監(jiān)督相關(guān)程序的可操作性，促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作法律化和規(guī)范化；應(yīng)盡快建立針對(duì)預(yù)算監(jiān)督的范圍界定、主要內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法以及與之適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面的配套法規(guī)，確保預(yù)算監(jiān)督職權(quán)真正落到實(shí)處；應(yīng)通過(guò)法規(guī)進(jìn)一步保證預(yù)算監(jiān)督在程序上的合理性與合法性，是預(yù)算監(jiān)督有法可依。

參考文獻(xiàn)

[1] 許金玉.深化預(yù)算監(jiān)督工作增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督實(shí)效[J].北京人大，2013（10）.[2] 刁越男.結(jié)合新預(yù)算法初探人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度[J].法制博覽，201（36）.

第二篇：部門(mén)預(yù)算監(jiān)督思考

一、部門(mén)預(yù)算監(jiān)督中存在的問(wèn)題

（一）編制預(yù)審中存在的主要問(wèn)題 包括： １）預(yù)算科目設(shè)置（不完善。預(yù)算科目的設(shè)置不夠細(xì)化，“目 ”級(jí)科目分類過(guò)于簡(jiǎn)單、管 理較為粗放，不利于預(yù)算編制和監(jiān)督評(píng)價(jià)。基本支出與項(xiàng)目支出的 管理辦法是不同的，但目前對(duì)這兩類支出的界定過(guò)于原則化，缺乏 具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，使各部門(mén)單位在編制預(yù)算時(shí)不好掌握。２）基本（支出定額標(biāo)準(zhǔn)不合理。現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算編制的定額測(cè)算，基本上只是 對(duì)過(guò)去幾年實(shí)際預(yù)算撥款額的簡(jiǎn)單平均，尚未建立科學(xué)、規(guī)范、合 理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額體系，部門(mén)預(yù)算還未擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù) ＋ 增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法。同時(shí)，全國(guó)統(tǒng)一制定的定額標(biāo)準(zhǔn)（如工 資標(biāo)準(zhǔn)等）沒(méi)有充分考慮各地的實(shí)際差異，導(dǎo)致某些統(tǒng)一的支出 控制標(biāo)準(zhǔn)（如公職人員差旅費(fèi)）難以執(zhí)行。（３）項(xiàng)目支出預(yù)算隨 意。目前對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算的審核主要是審核項(xiàng)目支出預(yù)算是否符 合行政工作的需要，是否報(bào)經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn)，是否進(jìn)行充分的 可行性論證等程序合規(guī)性審核，缺乏可比較論證的評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于 項(xiàng)目管理是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，目前還沒(méi)有建立 起規(guī)范的項(xiàng)目審核程序和績(jī)效評(píng)估方法，大部分地區(qū)和部門(mén)都還 沒(méi)有建立起符合要求的項(xiàng)目庫(kù)和科學(xué)的評(píng)估體系，使得項(xiàng)目預(yù)算 的編制仍存在較大的主觀隨意性。

預(yù)算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

部門(mén)預(yù)算監(jiān)督思考

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 張鳳玲

（

（二）執(zhí)行監(jiān)督中存在的主要問(wèn)題 包括： １）部門(mén)單位執(zhí)行

預(yù)算不規(guī)范。某些單位預(yù)算管理觀念落后，在預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行中，仍然存在預(yù)算編制與執(zhí)行相脫離的問(wèn)題。另外，某些預(yù)算單位在執(zhí) 行國(guó)家預(yù)算法規(guī)、規(guī)范使用各項(xiàng)資金及固定資產(chǎn)的處理方面還存 在一些問(wèn)題。（２）信息化建設(shè)與預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控不到位。由 于財(cái)政監(jiān)督的信息化建設(shè)不到位，不能對(duì)各預(yù)算單位的預(yù)算資金 支出情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，從而使得對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度不 夠。一方面，信息化建設(shè)滯后，存在“重硬輕軟”的現(xiàn)象，注重計(jì)算 機(jī)、網(wǎng)絡(luò)的更新投入，而對(duì)財(cái)政管理信息系統(tǒng)軟件建設(shè)的重視和投 入不夠；另一方面，缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督程序和信息共享機(jī) 制，使得財(cái)政監(jiān)督部門(mén)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況的 實(shí)時(shí)監(jiān)控。（３）部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效監(jiān)督欠缺。對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行，尤其是項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，是提高預(yù)算資金使用效益的重要 保證，而其中績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系是預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考評(píng)工作的基礎(chǔ) 和重要工具。但現(xiàn)階段的績(jī)效考評(píng)工作僅僅是對(duì)各重點(diǎn)項(xiàng)目支出 的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行初步分析和評(píng)價(jià)，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn) 和指標(biāo)也不夠統(tǒng)一和完善，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)往往無(wú)法真 正落到實(shí)處。

（三）決算監(jiān)督中存在的主要問(wèn)題

包括： １）決算編制不規(guī)（發(fā)→中試→生產(chǎn)準(zhǔn)備→工程制造與商品化。從“設(shè)想”到“中試” 為自主創(chuàng)新階段，后兩個(gè)階段為自主創(chuàng)新效益轉(zhuǎn)化階段。由企業(yè)自 主創(chuàng)新中 Ｒ＆Ｄ 活動(dòng)的特點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)其與初創(chuàng)期企業(yè)在資本支 出與風(fēng)險(xiǎn)收益方面具有相同的本質(zhì)特征：

其一，從資本投入看，二者都存在大量的現(xiàn)金流出，該時(shí)期的 凈現(xiàn)金流量均為絕對(duì)負(fù)數(shù)。企業(yè)初創(chuàng)期要投入大量的資本，這些必 不可少的資本投入是企業(yè)維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的根本保證。企業(yè)自主創(chuàng) 新中所進(jìn)行的 Ｒ＆Ｄ 活動(dòng)，不論是自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)階段還是自主創(chuàng) 新效益轉(zhuǎn)化階段，都需要大量的研究與開(kāi)發(fā)費(fèi)用，這是研發(fā)活動(dòng)得 以順利開(kāi)展的保障。

其二，從收益產(chǎn)出看，二者的結(jié)果都不確定，具有較大的投資 風(fēng)險(xiǎn)。初創(chuàng)期企業(yè)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，即企業(yè)成立后生產(chǎn) 的產(chǎn)品能否被市場(chǎng)接受，能否實(shí)現(xiàn)足夠的現(xiàn)金流入來(lái)抵減現(xiàn)金流 出。相比之下，Ｒ＆Ｄ 投資的不確定性更大，Ｒ＆Ｄ 的風(fēng)險(xiǎn)主要有技 術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，在自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)階段，企業(yè)面臨 是否有足夠的技術(shù)支撐 Ｒ＆Ｄ 項(xiàng)目完成的風(fēng)險(xiǎn)；在自主創(chuàng)新效益 轉(zhuǎn)化階段，即使 Ｒ＆Ｄ 中間試驗(yàn)成功，研究開(kāi)發(fā)出新成果、新產(chǎn)品，還存在該成果能否被市場(chǎng)接受以及在多大程度上被接受的風(fēng)險(xiǎn)。因此，Ｒ＆Ｄ 的不確定性，Ｒ＆Ｄ 資本支出與風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱分布，需 要從資本投入預(yù)算開(kāi)始介入 Ｒ＆Ｄ 財(cái)務(wù)管理全過(guò)程，以投入為中 心的資本預(yù)算管理也就成為 Ｒ＆Ｄ 預(yù)算管理模式的必然選擇。

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)只有具有很強(qiáng)的研究開(kāi)發(fā)能力和可持 續(xù)創(chuàng)新能力，才能實(shí)現(xiàn)生存、發(fā)展、獲利的目標(biāo)，才能贏得、維持并

拓展市場(chǎng)份額。對(duì)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用進(jìn)行預(yù)算的目的是使有限的 Ｒ＆Ｄ 資源得到合理的配置，保證 Ｒ＆Ｄ 能夠滿足預(yù)算的技術(shù)狀態(tài)、研發(fā) 經(jīng)費(fèi)和研發(fā)周期的要求。開(kāi)展 Ｒ＆Ｄ 預(yù)算管理，可以促進(jìn)企業(yè)完善 研發(fā)方案及費(fèi)用預(yù)算，提高研發(fā)的成功率，增加研發(fā)的收益，從而 提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

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自主創(chuàng)新能力測(cè)定與決策選擇研究》（項(xiàng)目編號(hào)：２００６０７０１７）階 段性研究成果］

（編輯 余俊娟）

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財(cái) 會(huì) 通 訊?理財(cái) ２００８ 年第 ４ 期

預(yù)算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

范。決算是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)，應(yīng)真實(shí)完整地反映實(shí)際結(jié)果。但 是，在許多部門(mén)單位的決算編制中，還存在調(diào)整決算數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，這一做法扭曲了決算數(shù)據(jù)的真實(shí)性，不利于對(duì)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、利用。（２）沒(méi)有充分利用決算信息。在部門(mén)決算監(jiān)督工作中，往往 通過(guò)將預(yù)算數(shù)與決算數(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)單對(duì)比，計(jì)算出人員支出占基本支 出比例、人均人員經(jīng)費(fèi)和人均日常公用經(jīng)費(fèi)等，并以此評(píng)估預(yù)算執(zhí) 行質(zhì)量，這種簡(jiǎn)單的比較分析沒(méi)有充分利用決算信息。

二、改進(jìn)部門(mén)預(yù)算監(jiān)督的思考

（一）設(shè)計(jì)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，提高部門(mén)預(yù)算編制的預(yù)審績(jī)效 具體而言，可從以下方面入手：其一，進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范預(yù)算科目 體系。改進(jìn)現(xiàn)有的預(yù)算科目體系，強(qiáng)化收支分類的經(jīng)濟(jì)分析功能，使預(yù)算科目體系的設(shè)計(jì)滿足按部門(mén)分類、按政策目的分類、按經(jīng)濟(jì) 性質(zhì)分類的要求，修訂、擴(kuò)充、細(xì)化“目”級(jí)科目。同時(shí)，為了便于進(jìn) 行績(jī)效評(píng)估，應(yīng)將部門(mén)分類科目與部門(mén)績(jī)效目標(biāo)相結(jié)合，在部門(mén)分 類科目下設(shè)置對(duì)應(yīng)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的績(jī)效目標(biāo)；功能分類與 項(xiàng)目計(jì)劃結(jié)合，在功能科目下設(shè)置對(duì)應(yīng)于績(jī)效優(yōu)先方案的“活動(dòng)” 和“項(xiàng)目”；經(jīng)濟(jì)分類科目與業(yè)績(jī)指標(biāo)體系結(jié)合，在經(jīng)濟(jì)科目下設(shè) 置業(yè)績(jī)指標(biāo)體系。其二，制定科學(xué)合理的基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)。在制 定各個(gè)部門(mén)的基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)探索建立量化的、由支出基 本因素和調(diào)整系數(shù)組成的指標(biāo)體系，并對(duì)不同性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)采取不 同的定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定方法，各個(gè)單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)的總和構(gòu)成單位基本 支出的綜合定額。同時(shí)，針對(duì)各部門(mén)的差異，可以通過(guò)調(diào)整系數(shù)來(lái) 反映和控制。其三，完善項(xiàng)目庫(kù)管理方法，加強(qiáng)項(xiàng)目支出的績(jī)效審 核。首先，根據(jù)零基預(yù)算的要求，科學(xué)評(píng)估各項(xiàng)目支出。零基預(yù)算 將每個(gè)項(xiàng)目及金額都被當(dāng)作一項(xiàng)備選方案，系統(tǒng)地進(jìn)行成本— 效益分析和評(píng)估，按重要程度確定各備選方案先后次序，確定資金 的停止供應(yīng)點(diǎn)，對(duì)低于停止供應(yīng)點(diǎn)的項(xiàng)目不再提供資金。其次，加 強(qiáng)“項(xiàng)目化”管理。將項(xiàng)目支出預(yù)算納入“項(xiàng)目化”管理，逐個(gè)進(jìn)行 評(píng)價(jià)，如預(yù)算單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，必須提出項(xiàng)目支出效果指標(biāo)和評(píng) 價(jià)方法，否則不予立項(xiàng)。一旦通過(guò)立項(xiàng)，就自動(dòng)進(jìn)入項(xiàng)目管理程序，物資采購(gòu)列入政府采購(gòu)序列，資金列入專項(xiàng)資金管理序列。第三，科學(xué)核定項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、建設(shè) 規(guī)模和方法而逐一審定，根據(jù)項(xiàng)目所涉及的人員經(jīng)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)、設(shè)備材料購(gòu)置經(jīng)費(fèi)、管理費(fèi)、各項(xiàng)稅費(fèi)及價(jià)格、匯率變動(dòng)因素等進(jìn) 行測(cè)算。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控及績(jī) 效考評(píng) 主要從以下方面著手：一是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性監(jiān)督。針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性問(wèn)題，一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收支的合規(guī)性 審核，主要包括部門(mén)單位的財(cái)務(wù)管理制度的建立健全情況及制度 的執(zhí)行是否落實(shí)到位，部門(mén)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督職能是否落實(shí)，固 定資產(chǎn)核算和管理是否規(guī)范，資金管理是否合規(guī)，預(yù)算支出的追加 有無(wú)經(jīng)過(guò)法定程序等；另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位的約束機(jī)制建 設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法規(guī)。二是通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò) 技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控。針對(duì)當(dāng)前財(cái)政管理信息系統(tǒng) 建設(shè)中存在的問(wèn)題，可采取以下措施：第一，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)軟件的綜 合應(yīng)用和升級(jí)，加強(qiáng)財(cái)政管理信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)利用和升級(jí)換代。第 二，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)財(cái)政資金的整體流程設(shè)計(jì)科學(xué)的 信息傳遞系統(tǒng)，加強(qiáng)各相關(guān)部門(mén)間的信息傳遞和配合，并在此基礎(chǔ) 上進(jìn)行整合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)全面信息化。第三，組織開(kāi)發(fā)和推廣使用適 合財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)特點(diǎn)的專項(xiàng)檢查軟件、業(yè)務(wù)分析軟件等，提高監(jiān)督

成效。同時(shí)，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督對(duì)外信息反饋的靈敏性，包括加強(qiáng)與其 他監(jiān)督的信息共享、開(kāi)設(shè)面向社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)端口，接收群眾舉報(bào)等社 會(huì)監(jiān)督信息等。第四，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)控制體系隨時(shí)掌握財(cái)政資金的分 配、撥付、使用方向、結(jié)存等動(dòng)態(tài)情況，同時(shí)對(duì)管理中發(fā)現(xiàn)的異常情 況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。三是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的績(jī) 效考評(píng)。預(yù)算執(zhí)行績(jī)效是指在公共財(cái)政框架下，政府為滿足社會(huì)共 同需要而進(jìn)行的財(cái)力分配與這部分財(cái)力分配的運(yùn)用情況及所取得 的社會(huì)實(shí)際效益之間的比較關(guān)系。而預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考評(píng)是通過(guò)建 立科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)政府資源分配后的運(yùn)用情況及使 用效益進(jìn)行分析、考核和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算目標(biāo)之間 存在的差距，分析產(chǎn)生原因，尋找解決途徑，從而達(dá)到財(cái)政監(jiān)督目 標(biāo)的過(guò)程。

（三）確保決算編制規(guī)范性，充分利用決算信息 對(duì)決算進(jìn)行 監(jiān)督，要求監(jiān)督部門(mén)單位決算編制的規(guī)范性，保證決算信息真實(shí)可 靠，并根據(jù)決算信息，通過(guò)各種分析工具和指標(biāo)，充分挖掘決算數(shù) 據(jù)所隱含的有效信息，以便綜合、全面地評(píng)價(jià)部門(mén)預(yù)算的績(jī)效，同 時(shí)也為以后的部門(mén)預(yù)算編制和監(jiān)督工作提供參考。其一，加強(qiáng) 決算編制的規(guī)范性監(jiān)督。對(duì)決算編制的規(guī)范性監(jiān)督，主要包括審核 預(yù)算執(zhí)行的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是否健全，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料是否完整、準(zhǔn) 確，憑證、賬簿、報(bào)表的編制和歸檔是否合規(guī)，固定資產(chǎn)核算和管理 是否規(guī)范，決算編制程序是否合規(guī)，科目分類歸檔是否正確等。對(duì) 決算編制中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)要求部門(mén)單位及時(shí)糾正，以確保決算的 準(zhǔn)確性，同時(shí)應(yīng)按相關(guān)規(guī)定對(duì)惡意扭曲決算數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行處罰。其二，加強(qiáng)對(duì)決算信息的綜合分析，充分利用決算信息。決算是對(duì) 整個(gè)預(yù)算決策、執(zhí)行和管理工作進(jìn)行全面評(píng)定、總結(jié)和報(bào)告的階 段，決算評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)是通過(guò)一系列的績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行最 終結(jié)果進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和報(bào)告。評(píng)價(jià)的目的是判斷結(jié)果是否達(dá)到相 關(guān)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足該財(cái)政所提出的預(yù)算承諾，并探尋影 響財(cái)政支出管理的因素。評(píng)價(jià)的結(jié)果是決算總結(jié)和下預(yù)算安 排的重要依據(jù)，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)與其他業(yè)務(wù)部門(mén)合作，通過(guò)對(duì)決算 的績(jī)效評(píng)價(jià)，為以后的預(yù)算編制審核工作打好基礎(chǔ)。

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（編輯 余俊娟）

財(cái) 會(huì) 通 訊 ?理財(cái) ２００８ 年第 ４ 期

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第三篇：推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督向縱深發(fā)展的幾點(diǎn)思考

推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督向縱深發(fā)展的幾點(diǎn)思考

黨的十八屆三中全會(huì)提出的“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”重要改革舉措，對(duì)新時(shí)代人大工作提出了新要求。各級(jí)人大常委會(huì)要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署和全國(guó)人大常委會(huì)工作要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，扎實(shí)開(kāi)展人大監(jiān)督制度創(chuàng)新實(shí)踐，推動(dòng)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督向基層延伸。

一是堅(jiān)持“六有”管理，打造預(yù)算聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。

建成預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心，率先實(shí)現(xiàn)與省預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的貫通。堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)打造預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心，有力保障預(yù)算聯(lián)網(wǎng)工作的需要。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心基礎(chǔ)在聯(lián)，關(guān)鍵在用。為規(guī)范財(cái)政數(shù)據(jù)上報(bào)工作，人大常委會(huì)成立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)微信等工作群溝通工作。同時(shí)，制定人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)中心安全保密規(guī)定、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)工作規(guī)定，配備專業(yè)干部。最終預(yù)算聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)

“六有”管理，即有場(chǎng)所、有牌子、有人員、有辦公用品、有制度、有標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督日常查詢和定期分析工作逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

二是突出監(jiān)督重點(diǎn)，聚焦國(guó)有資產(chǎn)管理。

堅(jiān)持先行先試，采取建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度和國(guó)有資產(chǎn)摸底工作交叉進(jìn)行的工作方法，專門(mén)組織召開(kāi)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)，組織財(cái)政部門(mén)、自然資源部門(mén)等政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人傳達(dá)上級(jí)相關(guān)文件精神，進(jìn)一步明確工作責(zé)任，由財(cái)政部門(mén)作為牽頭責(zé)任單位已著手對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行調(diào)查摸底。制定出臺(tái)關(guān)于建立市政府向人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的實(shí)施意見(jiàn)，經(jīng)主任會(huì)議和深改會(huì)議通過(guò)，由市委印發(fā)實(shí)施。組織審議市政府國(guó)有資產(chǎn)管理綜合報(bào)告，聽(tīng)取審議市政府關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理專項(xiàng)報(bào)告。堅(jiān)持跟蹤監(jiān)督，針對(duì)審議過(guò)程發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤督查，督促政府加強(qiáng)監(jiān)管，制定國(guó)有企業(yè)管理辦法，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

三是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，推進(jìn)“三結(jié)合”監(jiān)督工作。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況監(jiān)督的意見(jiàn)》和省人大常委會(huì)相關(guān)工作部署，結(jié)合實(shí)際，制定關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向市人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)。對(duì)審計(jì)整改過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的工作不重視、整改不到位、同類問(wèn)題重復(fù)出現(xiàn)等情況進(jìn)行跟蹤督查，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督深度不斷拓展、力度不斷加大。通過(guò)建章立制，結(jié)合人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的力量，有效提高了財(cái)政管理規(guī)范化水平，提升了財(cái)政資金使用績(jī)效，推動(dòng)了基層民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第四篇：縣級(jí)預(yù)算監(jiān)督辦法

縣級(jí)預(yù)算監(jiān)督辦法

南川市市級(jí)預(yù)算監(jiān)督辦法

××年月日南川市第十四屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，好范文，全國(guó)公務(wù)員公同的天地www.tmdps.cn規(guī)范預(yù)算行為，更好地發(fā)揮預(yù)算在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)

預(yù)算法》、《重慶市市級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱市人大常委會(huì)）對(duì)市級(jí)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查；監(jiān)督市級(jí)總預(yù)算和市級(jí)預(yù)算的執(zhí)行；審查、批準(zhǔn)市級(jí)預(yù)算的調(diào)整或變更；審查、批準(zhǔn)市級(jí)決算；撤銷市人民政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令或決議。

第三條市人大常委會(huì)主任會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱主任會(huì)議）負(fù)責(zé)對(duì)市級(jí)預(yù)算草案進(jìn)行初步預(yù)審；負(fù)責(zé)對(duì)市級(jí)預(yù)算調(diào)整、變更初步方案、草案，市級(jí)決算草案進(jìn)行初步審查。

市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱財(cái)經(jīng)工委）承擔(dān)市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的日常具體工作。

第四條堅(jiān)持先有預(yù)算、后有支出的原則。市人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的市級(jí)預(yù)算，市人大常委會(huì)批準(zhǔn)的市級(jí)預(yù)算的調(diào)整或變更，非經(jīng)法定程序，不得改變。

第五條市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，建立公共財(cái)政體制，逐步實(shí)行部門(mén)預(yù)算，逐步建立以國(guó)庫(kù)集中收付為主要方式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。

第六條市人民政府負(fù)責(zé)編制市級(jí)預(yù)算、決算草案；向市人民代表大會(huì)作關(guān)于預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；執(zhí)行市人民代表大會(huì)通過(guò)的預(yù)算和相關(guān)決議；向市人大常委會(huì)報(bào)告市級(jí)預(yù)算調(diào)整方案、變更方案、預(yù)算的執(zhí)行情況及決算；提出對(duì)市級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告；監(jiān)督本級(jí)政府各部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算執(zhí)行；改變或撤銷本級(jí)政府各部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。

市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查市級(jí)部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱部門(mén)）及其所屬單位預(yù)算的執(zhí)行，做到從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付到資金使用的全過(guò)程監(jiān)督管理。

市預(yù)算收入征收部門(mén)必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。

市審計(jì)部門(mén)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況、市級(jí)各部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。

第七條市人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，并可以根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出相應(yīng)的決議、決定。市人民政府及其有關(guān)部門(mén)、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助、配合調(diào)查，如實(shí)反映情況和提供必要的資料。

市人民代表大會(huì)代表（以下簡(jiǎn)稱市人大代表）、市人大常委會(huì)組成人員依法定程序，就預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算變更和決算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢，市人民政府及其有關(guān)部門(mén)必須研究處理并及時(shí)給予答復(fù)或者接受質(zhì)詢。

第八條任何組織和個(gè)人對(duì)違反預(yù)算法律、法規(guī)和市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算和決算的決議、決定的行為，有權(quán)依法向市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)以及市審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)檢舉、揭發(fā)和控告，并受法律保護(hù)。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為檢舉、揭發(fā)和控告者保密。

第二章預(yù)算編制的審查

第九條預(yù)算編制要做到量入為出，收支平衡。市級(jí)預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)與本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，確保重點(diǎn)，貫徹勤儉節(jié)約的方針。

第十條市級(jí)預(yù)算草案應(yīng)在預(yù)算前編制完畢。

市級(jí)各部門(mén)應(yīng)當(dāng)在市人民政府規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成本部門(mén)預(yù)算草案編制工作。

部門(mén)預(yù)算應(yīng)當(dāng)綜合預(yù)算內(nèi)資金及預(yù)算外資金編制。預(yù)算收入主要包括財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入、其他收入；預(yù)算支出主要包括人員經(jīng)費(fèi)支出、公用經(jīng)費(fèi)支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出、其他支出。

第十一條在市級(jí)預(yù)算編制過(guò)程中，市財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)經(jīng)工委通報(bào)有關(guān)市級(jí)預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、收支初步安排、預(yù)算編制中的重大項(xiàng)目變化、預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)變化以及可用財(cái)力等方面的情況。

財(cái)經(jīng)工委應(yīng)當(dāng)對(duì)市級(jí)預(yù)算草案編制情況、重點(diǎn)收支項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，對(duì)部門(mén)預(yù)算的編制情況進(jìn)行抽查。

第十二條在市人民代表大會(huì)舉行會(huì)議一個(gè)月前，市財(cái)政部門(mén)應(yīng)將市級(jí)預(yù)算草案提交市人大常委會(huì)。

市級(jí)預(yù)算草案應(yīng)包括以下內(nèi)容：科目列到類，重要的列到款的預(yù)算收支總表和市級(jí)政府性基金預(yù)算表；市級(jí)各預(yù)算單位收支表；建設(shè)性支出、基金支出的類別表和若干重大收支項(xiàng)目表；按類別劃分的財(cái)政返還或補(bǔ)助下級(jí)支出表；農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障支出表；市人大常委會(huì)要求報(bào)送的其他材料。

主任會(huì)議對(duì)市級(jí)預(yù)算草案進(jìn)行初步預(yù)審后提交市人大常委會(huì)進(jìn)行初步審查。

第十三條市人大常委會(huì)對(duì)市級(jí)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查的主要內(nèi)容是：

（一）預(yù)算安排是否符合法律、法規(guī)的規(guī)

第五篇：加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考

加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考

郭志強(qiáng)

人大預(yù)算審查監(jiān)督是指各級(jí)人大及縣級(jí)以上人大常委會(huì)按照憲法和法律規(guī)定，對(duì)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算及其調(diào)整方案、決算進(jìn)行審查、批準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。隨著我國(guó)民主法制進(jìn)程的加快，各級(jí)人大及其常委會(huì)越來(lái)越重視預(yù)算審查監(jiān)督工作，進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，取得了新的成效。但是客觀地講，當(dāng)前人大預(yù)算審查監(jiān)督還存在一些問(wèn)題，需要得到進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。筆者結(jié)合工作實(shí)際，就這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行一些探討。

一、目前人大預(yù)算審查監(jiān)督中存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算編制方面

預(yù)算編制是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，也是黨和政府的方針政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略在預(yù)算中的集中體現(xiàn)。它明確反映一個(gè)財(cái)政內(nèi)政府的工作重點(diǎn)以及財(cái)政部門(mén)的工作任務(wù)，是指導(dǎo)財(cái)政工作的總體規(guī)劃和部署。目前的預(yù)算編制還不適應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督的要求，存在以下問(wèn)題。

1、預(yù)算內(nèi)容不完整。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政性資金存在著預(yù)算內(nèi)外之分，財(cái)政預(yù)算只對(duì)預(yù)算內(nèi)資金的分配產(chǎn)生作用，大量預(yù)算外資金游離于財(cái)政預(yù)算之外，這些資金成為預(yù)算內(nèi)不準(zhǔn)搞的項(xiàng)目的資金來(lái)源，使各級(jí)人大難以對(duì)一些重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施有效的監(jiān)督。預(yù)算外資金也往往成為不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)源頭。部門(mén)掌握的預(yù)算外資金有的甚至成為部門(mén)“小金庫(kù)”。

2、預(yù)算編制時(shí)間短。目前從本級(jí)預(yù)算編制到人大表決通過(guò)，一般只有六個(gè)月左右時(shí)間。在這么短的時(shí)間內(nèi)，財(cái)政部門(mén)很難拿出完整、準(zhǔn)確的本級(jí)政府預(yù)算草案（包括本級(jí)各部門(mén)預(yù)算，上解上級(jí)、上級(jí)補(bǔ)助、下級(jí)上解、補(bǔ)助下級(jí)等），因而本級(jí)政府預(yù)算內(nèi)容粗略、不具體、不準(zhǔn)確，預(yù)算質(zhì)量不高，影響到人大對(duì)預(yù)算的審批。從總預(yù)算的編制來(lái)看，自國(guó)務(wù)院向省級(jí)政府和中央各部門(mén)下達(dá)編制下一預(yù)算草案的指示，到下一1月10日前省級(jí)財(cái)政部門(mén)匯總本級(jí)總預(yù)算草案并報(bào)財(cái)政部，一般只有2－4個(gè)月時(shí)間，期間需經(jīng)歷五級(jí)政府層層下達(dá)、各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)編制本級(jí)預(yù)算、匯總下一級(jí)總預(yù)算、同級(jí)政府審定、報(bào)上一級(jí)政府審核并聽(tīng)取意見(jiàn)等環(huán)節(jié)。實(shí)際上很難做到由基層編制匯總，而是層層代編預(yù)算。

3、預(yù)算編制不夠細(xì)化。目前政府向人大報(bào)告的總預(yù)算和本級(jí)預(yù)算草案是按功能分類的收支總帳，一般只列到大類，在本級(jí)總預(yù)算中，補(bǔ)助下級(jí)支出數(shù)通常只是一個(gè)大數(shù)。從預(yù)算編制的內(nèi)容來(lái)看，編制項(xiàng)目不細(xì)，預(yù)算報(bào)表所列的科目級(jí)次太少，所列內(nèi)容太粗，每個(gè)科目數(shù)額太大，透明度太低。人大代表在審議預(yù)算報(bào)告時(shí)看到的一般是20多個(gè)“類級(jí)”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個(gè)“款級(jí)”、500多個(gè)“項(xiàng)級(jí)”的財(cái)政資金，則完全由政府主導(dǎo)支配，人大無(wú)法接觸明細(xì)數(shù)字，甚至連一些部門(mén)究竟有多少編制、需多少經(jīng)費(fèi)都無(wú)從知曉。代表只知道教育要用多少錢(qián)、醫(yī)療要用多少錢(qián)，卻不知道它們分別要花在哪里。面對(duì)這些沒(méi)有收支明細(xì)表及其詳細(xì)說(shuō)明的數(shù)字，代表既看不出每筆收入來(lái)源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項(xiàng)目有多少，更談不上審查這些項(xiàng)目是否合理、預(yù)算是否科學(xué)，更無(wú)法審查這些支出是否能帶來(lái)相應(yīng)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。因而難以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行深入的審查，“魔鬼在細(xì)節(jié)當(dāng)中”，預(yù)算不細(xì)化，人大審查監(jiān)督就難以落到實(shí)處。

（二）預(yù)算審批方面

我國(guó)憲法確立了各級(jí)人大預(yù)算審批制度，預(yù)算法明確了各級(jí)人大預(yù)算審批的范圍和重點(diǎn)。目前，人大預(yù)算審批在審查時(shí)間、審批程序方面還存在不少問(wèn)題。

1、預(yù)算審查時(shí)間短。一是初審時(shí)間短。按照現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，人大的相關(guān)部門(mén)在人代會(huì)一個(gè)月前開(kāi)始初審預(yù)算。在一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，要審查所有預(yù)算，從目前各級(jí)人大尤其是地方人大配備的人員來(lái)看，無(wú)法做到實(shí)質(zhì)性審查。事實(shí)上，目前大多數(shù)地方在一個(gè)月前很難完整地提供預(yù)算草案詳細(xì)情況。初審時(shí)看到的預(yù)算草案，許多內(nèi)容都只列了項(xiàng)目，沒(méi)有數(shù)字，大多是上年預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年預(yù)算安排的一些設(shè)想，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。二是大會(huì)審查時(shí)間短。目前預(yù)算草案提交各級(jí)人大的時(shí)間都比較晚，一般在人代會(huì)召開(kāi)時(shí)，預(yù)算草案和上預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告才正式印發(fā)代表。在這么短的時(shí)間內(nèi)，代表沒(méi)有足夠的時(shí)間、精力閱讀預(yù)算草案。人代會(huì)上，代表審查預(yù)算的時(shí)間長(zhǎng)短，現(xiàn)行法律未作明確規(guī)定，從實(shí)際操作情況看，通常只有半天時(shí)間。而且，從2005年開(kāi)始，財(cái)政預(yù)算在人代會(huì)上只作書(shū)面報(bào)告，在這樣短的時(shí)間里，要保質(zhì)保量審議規(guī)模龐大、內(nèi)容繁雜的預(yù)算草案，實(shí)際操作很困難。

2、審批程序不完備。預(yù)算審批程序的完備與否，直接影響著審批的質(zhì)量。我國(guó)人大目前審批預(yù)算一般有兩道程序:審查程序和表決程序。從審查程序來(lái)看，一般是大會(huì)上由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人向代表們報(bào)告新預(yù)算草案的基本內(nèi)容和為實(shí)現(xiàn)預(yù)算所采取的措施，然后由代表分組討論。代表的意見(jiàn)和建議，一般較為分散，有可能采納，也有可能不采納，沒(méi)有一個(gè)較為完備的審議意見(jiàn)處理程序。從表決程序來(lái)看，目前我國(guó)人大預(yù)算表決方式實(shí)行的是綜合審批，一次性表決通過(guò)。即，所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過(guò)。這種做法雖然簡(jiǎn)化了預(yù)算審批程序，但是，預(yù)算草案局部的不合理將影響整體的效果。如果這種不合理的局部?jī)?nèi)容得以通過(guò)，自然會(huì)損害下一預(yù)算執(zhí)行效果。倘若整個(gè)預(yù)算草案都被否決，同樣會(huì)影響下一預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致人大代表一般不行使預(yù)算否決權(quán)。如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對(duì)，對(duì)人大代表而言，確實(shí)難以取舍；對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，也承受著過(guò)大的不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面

監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是人大的一項(xiàng)重要工作。目前，在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面存在的主要問(wèn)題是：

1、預(yù)算約束力不強(qiáng)。目前，各級(jí)人代會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算在執(zhí)行中追加較多，預(yù)算約束力不強(qiáng)。其主要原因：一是在提交人代會(huì)審查批準(zhǔn)的本級(jí)支出預(yù)算中，只有當(dāng)年可用財(cái)力安排的支出，而上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)資金沒(méi)有編入年初預(yù)算，這些資金在執(zhí)行中追加；二是人代會(huì)審查批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算只是大數(shù)，其中有相當(dāng)一部分資金并沒(méi)有落實(shí)到具體的部門(mén)和項(xiàng)目上，作為保留預(yù)算，在執(zhí)行中由主管部門(mén)追加到具體使用的部門(mén)和項(xiàng)目。這就使得人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算（包括部門(mén)預(yù)算）是一個(gè)數(shù)，到常委會(huì)審查決算時(shí)，是另外一個(gè)數(shù)。

2、對(duì)重點(diǎn)資金監(jiān)督乏力。一是預(yù)留資金（保留預(yù)算）。預(yù)留資金的存在，一方面使基層部門(mén)每年都盯著上級(jí)各部門(mén)的預(yù)留資金，造成“跑部錢(qián)進(jìn)”，加大了資金使用成本；另一方面由于基層各部門(mén)把執(zhí)行中爭(zhēng)取到上級(jí)追加資金當(dāng)作額外資金，在上報(bào)項(xiàng)目時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真論證，常常是草率立項(xiàng)，使得資金使用效益不高，損失浪費(fèi)嚴(yán)重；而且，這些資金的使用也缺乏有效監(jiān)督，容易引發(fā)腐敗問(wèn)題。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。目前切塊由部門(mén)管理和使用的專項(xiàng)資金項(xiàng)目繁多，各類專項(xiàng)資金形成的歷史時(shí)期跨度較大，原因復(fù)雜且政出多門(mén)。存在部門(mén)年初預(yù)算未全部落實(shí)到具體項(xiàng)目，造成資金滯留閑置，影響使用效益；補(bǔ)助地方項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不明確，項(xiàng)目過(guò)多過(guò)細(xì)、安排不完全符合相關(guān)政策目標(biāo)要求等問(wèn)題。三是超收收入。政府有關(guān)部門(mén)在編制收入預(yù)算時(shí)，指標(biāo)經(jīng)常被壓低，執(zhí)行下來(lái)，收入超收較多。目前，超收收入安排支出未報(bào)人大審批，超收收入的大量存在及使用上的不規(guī)范，一方面反映政府預(yù)算編制質(zhì)量不高、準(zhǔn)確性差，另一方面也影響了人大批準(zhǔn)預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

3、預(yù)算透明度不高。多年來(lái)，通過(guò)報(bào)刊公布的政府預(yù)算,一般就只有幾個(gè)收支大類的數(shù)據(jù)，不要說(shuō)普通老百姓和非專業(yè)的人大代表,就是財(cái)政預(yù)算部門(mén)的工作人員,要弄清楚也是比較困難的。這遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)算公開(kāi)的要求。有的甚至還將預(yù)算草案列為機(jī)密文件，會(huì)后收回。預(yù)算的透明度不高，是財(cái)政活動(dòng)中一系列浪費(fèi)、失誤、低效等現(xiàn)象存在的重要誘因。審計(jì)部門(mén)每年都審計(jì)出大量問(wèn)題，這與預(yù)算的不公開(kāi)透明有著直接的聯(lián)系。

（四）審計(jì)監(jiān)督方面

我國(guó)實(shí)行的是行政型審計(jì)體制，這種體制的好處在于，它建立的時(shí)候比較迅速，很快就能開(kāi)展工作，方便服務(wù)于政府中心工作；審計(jì)所需的人力、物力資源都在政府的掌控之內(nèi)，政府能支持審計(jì)工作很快展開(kāi)；審計(jì)提出的改進(jìn)建議容易落實(shí)。但這種體制也存在一些問(wèn)題。第一，審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職責(zé)還不夠。按規(guī)定，預(yù)算審計(jì)報(bào)告要向人大提供，人大也是審計(jì)機(jī)關(guān)的服務(wù)對(duì)象，但在現(xiàn)行審計(jì)制度下，審計(jì)機(jī)關(guān)要把審計(jì)結(jié)果首先報(bào)告給政府，在得到政府同意后，才能對(duì)外披露。披露什么、如何披露往往都不是審計(jì)機(jī)關(guān)自己所能決定的。提交給人大的審計(jì)報(bào)告已經(jīng)不是第一手的審計(jì)結(jié)果。第二，人大與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這就難免出現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)既要為監(jiān)督者服務(wù)，又要受被監(jiān)督者直接領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。第三，由于人大不能直接行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，只能把審計(jì)作為一個(gè)間接的外部監(jiān)督機(jī)制去監(jiān)督財(cái)政預(yù)算，這樣人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督就缺乏實(shí)質(zhì)性直接介入的途徑和手段，人大監(jiān)督的實(shí)際效果就打了折扣。

（五）人大自身的監(jiān)督能力方面

盡管部分地方人大已成立了預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但總體上看各級(jí)人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督力量仍然十分薄弱。從已經(jīng)成立預(yù)算工委的全國(guó)人大和部分省級(jí)人大的人員配備情況看，全國(guó)人大預(yù)工委也就20多人，省級(jí)一般只有幾個(gè)人。省以下的預(yù)算審查監(jiān)督日常工作，大多數(shù)仍由財(cái)經(jīng)委承擔(dān)。市、縣人大財(cái)經(jīng)工委一般都只有幾個(gè)人，難以具備提前介入和初審的能力。從各級(jí)人大代表構(gòu)成來(lái)看，代表來(lái)自社會(huì)各階層，其中不乏精通財(cái)政的專業(yè)人員。但就總體而言，目前，人大預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面還需要加強(qiáng)，以增強(qiáng)人大監(jiān)督的能力。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的對(duì)策建議

中央提出，要“加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”，“增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性”。加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督,應(yīng)從以下幾個(gè)方面努力。

（一）改進(jìn)預(yù)算編制

1、按照預(yù)算完整性原則，將所有政府收支納入預(yù)算管理。公共財(cái)政框架的構(gòu)建，需要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)之上。只有全部政府收支納入預(yù)算，在建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系的前提下，人民代表大會(huì)以及廣大人民群眾才能談得上對(duì)政府收支的監(jiān)督。按照預(yù)算的完整性原則，各級(jí)政府分別編制統(tǒng)一、全面的財(cái)政預(yù)算，充分反映以政府為主體的資金收支活動(dòng)的全貌，既為實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料，以利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財(cái)政性資金的流向和流量，完善財(cái)政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，又便于人大代表和全體納稅人監(jiān)督政府的理財(cái)活動(dòng)，防止政府部門(mén)出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。

2、增加預(yù)算編制時(shí)間，編制滾動(dòng)預(yù)算。政府預(yù)算規(guī)范和安排著財(cái)政活動(dòng)，直接體現(xiàn)著政府的政策意向，直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作狀況的好壞，因而必須預(yù)先進(jìn)行周密地計(jì)劃。目前，我國(guó)每年都是在預(yù)算開(kāi)始后，才完成政府預(yù)算的法律程序。嚴(yán)格地說(shuō)此前是在沒(méi)有“預(yù)算”的狀態(tài)下開(kāi)展財(cái)政活動(dòng)的。而西方的政府預(yù)算在預(yù)算開(kāi)始之前就必須制訂完畢，否則政府無(wú)權(quán)開(kāi)展財(cái)政活動(dòng)。安排充足的預(yù)算編制時(shí)間，是細(xì)化預(yù)算的前提，是提高預(yù)算編制科學(xué)性、準(zhǔn)確性和透明度的重要條件，同時(shí)也為新正式啟動(dòng)預(yù)算執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從國(guó)外情況來(lái)看，許多國(guó)家的預(yù)算編制要經(jīng)過(guò)10個(gè)月到1年的時(shí)間，短的也有半年。借鑒主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為，應(yīng)以法律的形式將我國(guó)預(yù)算編制提前半年至一年，并規(guī)定各級(jí)人代會(huì)每年的召開(kāi)時(shí)間自下而上逐級(jí)推遲，從根本上解決代編預(yù)算的問(wèn)題。作為一項(xiàng)過(guò)渡措施，當(dāng)前可采取的辦法是，本級(jí)預(yù)算草案在新的預(yù)算開(kāi)始前未獲得批準(zhǔn)的，由本級(jí)政府編制臨時(shí)預(yù)算草案，并在新預(yù)算開(kāi)始前報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。預(yù)算草案經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。為使社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)前后的發(fā)展在預(yù)算中得到較好的銜接，應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)周期編制滾動(dòng)預(yù)算。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結(jié)合的財(cái)政五年概算。五年概算的安排，主要是考慮一些長(zhǎng)期立法，如義務(wù)教育法、科技進(jìn)步法、農(nóng)業(yè)法和社會(huì)保障及相關(guān)法定支出的要求，同時(shí)又要考慮一些跨發(fā)展項(xiàng)目。在五年概算基礎(chǔ)上形成預(yù)算綱要。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，最初編制時(shí)，往前作3-5年的預(yù)算安排，之后每次編制時(shí)都往前滾一年，并調(diào)整原預(yù)算中所剩2-4年的預(yù)測(cè)內(nèi)容和財(cái)力安排的內(nèi)容。這種滾動(dòng)預(yù)算能體現(xiàn)瞻前顧后、綜合平衡的要求。

3、完善預(yù)算編制方法，規(guī)范預(yù)算編制程序。一是采用科學(xué)的方法測(cè)算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算法”編制收入預(yù)算，采用“零基預(yù)算”的方法，編制支出預(yù)算。二是規(guī)范部門(mén)預(yù)算編制程序。在延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間的基礎(chǔ)上，部門(mén)預(yù)算編制實(shí)行“三上三下”程序。“一上”，5月底前各單位報(bào)送基本支出、項(xiàng)目支出等部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)信息；“一下”，6月底前，財(cái)政向部門(mén)下達(dá)預(yù)算編報(bào)限額；“二上”，7月底前，部門(mén)編制完整的建議預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部門(mén)；“二下”，10月底前，財(cái)政部門(mén)下達(dá)部門(mén)預(yù)算控制數(shù)；“三上”，11月10日前，部門(mén)向財(cái)政部門(mén)反饋修改、完善的預(yù)算安排意見(jiàn)；“三下”，本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后，財(cái)政部門(mén)和一級(jí)主管部門(mén)分別在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批復(fù)部門(mén)和下級(jí)單位預(yù)算。目前已有部分省市采用“三上三下”的程序，并且效果不錯(cuò)。

（二）完善預(yù)算審批

預(yù)算審批程序是保障和規(guī)范預(yù)算審批機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的重要依據(jù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)我國(guó)人大預(yù)算審查程序作以下三方面的完善。

1、健全人大初審程序。

第一，提前介入預(yù)算編制。為確保預(yù)算審查機(jī)構(gòu)提前介入預(yù)算編制過(guò)程，可以通過(guò)安排專業(yè)技術(shù)人員或人大代表，參加同級(jí)黨委、政府召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)工作和財(cái)稅工作會(huì)議等形式介入，收集各種信息資料，了解預(yù)算編制情況，掌握預(yù)算草案的基本內(nèi)容和重點(diǎn)，并就完善預(yù)算編制和報(bào)送內(nèi)容與財(cái)政部門(mén)進(jìn)行溝通。

第二，規(guī)范和加強(qiáng)人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算草案的預(yù)審工作。由于人代會(huì)上審查預(yù)算時(shí)間有限，人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)在人代會(huì)前加強(qiáng)預(yù)算草案預(yù)審工作十分重要。目前應(yīng)通過(guò)多種方式加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和組織建設(shè)，可以成立專家咨詢小組或預(yù)審工作小組，邀請(qǐng)人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)、政府有關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)骨干以及專家顧問(wèn)參加預(yù)審工作。四川省人大2009年在全國(guó)率先建立人大代表計(jì)劃和預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，請(qǐng)省人大代表提前參與預(yù)算的預(yù)審工作，得到代表充分肯定。預(yù)審可以采取延伸審查，對(duì)較大的項(xiàng)目可以調(diào)閱其審批手續(xù)、可行性報(bào)告等資料。對(duì)預(yù)審中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)與財(cái)政部門(mén)溝通，也可請(qǐng)財(cái)政預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)明情況。財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)審意見(jiàn)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改。

第三，預(yù)算初審要把依靠人大代表放在重要的位置。一要提前將預(yù)算草案的主要內(nèi)容寄送代表，請(qǐng)他們提出意見(jiàn)；二要根據(jù)情況適時(shí)組織代表對(duì)某些預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行座談、專題視察或調(diào)研，使代表深入了解掌握各方面的情況。三要充分發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員的作用，盡量在常委會(huì)上安排對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初審，以彌補(bǔ)人代會(huì)審議時(shí)間短的問(wèn)題。常委會(huì)組成人員既要參加常委會(huì)審議，又要參加人代會(huì)審議，每年還要審議預(yù)算執(zhí)行情況和決算，情況比較了解，應(yīng)安排充分的時(shí)間組織集中審議，將需要修改完善的重要內(nèi)容力爭(zhēng)解決在人代會(huì)之前。同時(shí)，由于常委會(huì)組成人員是人大代表，部分還是人代會(huì)主席團(tuán)成員，能夠?qū)⒊Ｎ瘯?huì)一些比較集中的審議意見(jiàn)帶入人代會(huì)和主席團(tuán)會(huì)議，保證預(yù)算草案初審和人代會(huì)審議的連續(xù)性。

第四，對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告內(nèi)容的初步審查，應(yīng)抓住重點(diǎn)。一是預(yù)算口徑的一致性。初審預(yù)算草案及其報(bào)告，應(yīng)同政府、計(jì)劃報(bào)告結(jié)合起來(lái)；二是預(yù)算收支的平衡性。要重點(diǎn)審查收支的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和平衡性，防止赤字預(yù)算；三是預(yù)算保障措施的可行性。要著重分析預(yù)算收入的來(lái)源及其增減預(yù)測(cè)是否可靠，預(yù)算支出的安排重點(diǎn)是否適當(dāng)，實(shí)施預(yù)算的措施是否有利于強(qiáng)化預(yù)算單位的自我制約機(jī)制。初步審查意見(jiàn)，特別是建議對(duì)預(yù)算草案中不合法或不合理要求修改的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)連同預(yù)算編制部門(mén)最后形成的預(yù)算草案，在人代會(huì)一個(gè)月前發(fā)給代表。對(duì)于初審意見(jiàn)，政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，提出明確答復(fù)，不采納的要說(shuō)明理由，一并提交代表大會(huì)，作為代表審查預(yù)算草案的參考。

2、健全人代會(huì)審查程序。

第一，強(qiáng)化人代會(huì)上的預(yù)算專題審議。為提高預(yù)算審查的針對(duì)性、實(shí)效性，有必要在大會(huì)期間組織召開(kāi)預(yù)算專題審議會(huì)，由各代表團(tuán)推薦一名代表，代表本團(tuán)參加專題審議會(huì)。會(huì)前，參會(huì)代表要認(rèn)真閱讀財(cái)政報(bào)告、預(yù)算草案等有關(guān)文件，收集本團(tuán)代表的意見(jiàn)，作好發(fā)言準(zhǔn)備，為代表深入審查預(yù)算創(chuàng)造條件。四川、廣東、河北、安徽等省近年在這方面進(jìn)行了有益的探索，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，可以將預(yù)算專題審議作為人代會(huì)一項(xiàng)法定程序固定下來(lái)，以強(qiáng)化代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的審查。建議預(yù)算恢復(fù)口頭報(bào)告，且應(yīng)附有更多的書(shū)面和口頭說(shuō)明，以進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查，確保人大代表和人民群眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)和決定權(quán)。

第二，建立和完善代表審議意見(jiàn)的反饋制度。對(duì)代表在人代會(huì)期間提出的預(yù)算審議意見(jiàn)，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)向代表反饋，并作為一項(xiàng)制度。規(guī)定政府就代表審議意見(jiàn)向大會(huì)做出相應(yīng)的說(shuō)明(或提交書(shū)面報(bào)告)，主要內(nèi)容包括:對(duì)代表審議意見(jiàn)的基本態(tài)度，哪些意見(jiàn)目前暫不采納及其原因，哪些意見(jiàn)可放到下預(yù)算或更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)考慮，逐步解決等等，使代表心中有數(shù)，以進(jìn)一步強(qiáng)化代表大會(huì)審議效力。在人代會(huì)正式投票表決前，預(yù)算編制部門(mén)要根據(jù)預(yù)算委員會(huì)的提議、人大代表的意見(jiàn)，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改。

第三，積極創(chuàng)造條件，實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批。根據(jù)開(kāi)支的部門(mén)和性質(zhì)將預(yù)算草案分解為若干個(gè)預(yù)算審批議案。預(yù)算編制部門(mén)分別就各個(gè)議案做出說(shuō)明，預(yù)算委員會(huì)分別就各個(gè)議案提交初步審議報(bào)告和正式審議報(bào)告，人大代表對(duì)各個(gè)議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，可以減輕人大代表對(duì)預(yù)算草案遭到否決的嚴(yán)重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對(duì)明顯不合理的預(yù)算議案投反對(duì)票，而其余的議案則能順利通過(guò)。同時(shí)，對(duì)某一項(xiàng)預(yù)算的否決，不僅會(huì)影響下一年該項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行，而且法律要求對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行處罰。這就增加預(yù)算編制部門(mén)的工作壓力，督促其盡量?jī)?yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。通過(guò)這種分別對(duì)待的審批方式，不僅可以督促預(yù)算編制部門(mén)盡職盡責(zé)地優(yōu)化預(yù)算編制，還有利于人大拓展預(yù)算審批監(jiān)督的范圍和深度。被否決的預(yù)算草案經(jīng)預(yù)算編制部門(mén)修改后由預(yù)算委員會(huì)對(duì)預(yù)算修改的情況簽署書(shū)面審查意見(jiàn)，由人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)。第四，賦予人大預(yù)算修正權(quán)。由于預(yù)算草案編制的粗糙，以及人代會(huì)會(huì)期制度本身的原因，目前人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出的合理與否，預(yù)算的審批流于形式，即使實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批，也不可能細(xì)致到每一個(gè)具體的項(xiàng)目。如果能夠賦予人大預(yù)算修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對(duì)明顯不合理的預(yù)算開(kāi)支也多了一條制約途徑。考慮到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預(yù)算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應(yīng)的預(yù)算制衡權(quán)，為防止預(yù)算審批機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，應(yīng)對(duì)人大預(yù)算修正權(quán)進(jìn)行限制。目前，廣東、海南省人大已有這方面的實(shí)踐。

3、簡(jiǎn)化預(yù)算審批程序，取消審議下級(jí)總預(yù)算。目前縣級(jí)以上各級(jí)人代會(huì)除了審批本級(jí)預(yù)算外，還要審議下級(jí)總預(yù)算。審議不同于審批，經(jīng)過(guò)審議的下級(jí)總預(yù)算并不能對(duì)下級(jí)預(yù)算審批和執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力。而且，上級(jí)人大審議的下級(jí)總預(yù)算所包含的信息并不準(zhǔn)確。上級(jí)人大對(duì)并不準(zhǔn)確的下級(jí)政府預(yù)算進(jìn)行審議，又不發(fā)生任何法律效力，極大地浪費(fèi)了預(yù)算編制和審批部門(mén)尤其是預(yù)算編制部門(mén)的人力、物力和財(cái)力。同時(shí)，也有損權(quán)力機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)。而且，審議下級(jí)總預(yù)算還存在一個(gè)問(wèn)題：各級(jí)經(jīng)本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算匯總數(shù)與代編預(yù)算不一致，甚至差額還相當(dāng)大，在考核執(zhí)行情況時(shí)應(yīng)以哪一種預(yù)算為準(zhǔn)？?jī)煞N預(yù)算若不一致（事實(shí)上兩種預(yù)算通常都有較大的差異），在考核執(zhí)行情況時(shí)就可能出現(xiàn)，地方各級(jí)實(shí)際已完成預(yù)算，而總預(yù)算未完成，或總預(yù)算完成而匯編預(yù)算未完成，造成了人大監(jiān)督與預(yù)算實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)的現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束力 經(jīng)本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，稱為預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行的主體是本級(jí)政府，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主體是本級(jí)人大常委會(huì)。應(yīng)從以下三個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

1、嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整。世界各國(guó)對(duì)預(yù)算調(diào)整，法律上有嚴(yán)格規(guī)定。我國(guó)預(yù)算收支內(nèi)容的變動(dòng)及項(xiàng)目的調(diào)整是否構(gòu)成法定意義上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機(jī)關(guān)的報(bào)批手續(xù)。從實(shí)際執(zhí)行情況看，超收收入安排支出、上級(jí)補(bǔ)助的財(cái)力比年初增加部分所安排的支出等重要的預(yù)算調(diào)整，未報(bào)人大審批，這是預(yù)算約束力不強(qiáng)的一個(gè)重要原因，同時(shí)，也是與預(yù)算法規(guī)定的“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”相違背。為增強(qiáng)預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國(guó)的具體情況，應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算調(diào)整進(jìn)行規(guī)范。首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。在預(yù)算法中明確“預(yù)算審批通過(guò)以后，除非發(fā)生關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調(diào)整”，即預(yù)算調(diào)整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經(jīng)濟(jì)明顯過(guò)熱或衰退、國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等。針對(duì)不同原因設(shè)置相應(yīng)不同的審批程序。其次，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大常委會(huì)全體會(huì)議一個(gè)月前提交預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行初步審查，形成初步審查報(bào)告。人大常委會(huì)全體會(huì)議半個(gè)月前將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會(huì)的初步審查報(bào)告發(fā)給常委會(huì)委員。如果發(fā)生緊急情況，人大常委會(huì)“兩月一會(huì)”制度的確無(wú)法適應(yīng)需要，應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序。可由主任會(huì)議原則批準(zhǔn)，下一次常委會(huì)按正常程序追認(rèn)。第三，規(guī)范預(yù)算變更的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。將預(yù)算調(diào)整之外的一切預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目的變動(dòng)稱之為預(yù)算變更，包括預(yù)備費(fèi)動(dòng)用、科目調(diào)劑、預(yù)算劃轉(zhuǎn)等，這些雖不需要權(quán)力機(jī)關(guān)審批，但在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并報(bào)人大常委會(huì)備案。第四，超收收入當(dāng)年一般不安排支出，作為凈結(jié)余，第二年編制預(yù)算報(bào)人代會(huì)批準(zhǔn)后再作支出。特殊情況下，若要安排當(dāng)年支出，則按調(diào)整預(yù)算的程序報(bào)人大常委會(huì)審批。

2、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

第一，加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)稅行為的監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)政府制訂具有普遍約束力的財(cái)經(jīng)規(guī)定、財(cái)經(jīng)政策等抽象行政行為的監(jiān)督，因?yàn)檫@是導(dǎo)致預(yù)算變更的主要原因。加強(qiáng)對(duì)政府抽象行政行為的監(jiān)督，應(yīng)建立重要財(cái)稅政策（如財(cái)政體制調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付辦法制定等）和重大支出行為的審查批準(zhǔn)制度和備案制度，尤其是對(duì)一些可能影響預(yù)算執(zhí)行的重大政府支出行為，應(yīng)強(qiáng)化制約機(jī)制，杜絕政府的不規(guī)范行為。

第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一是依法執(zhí)行備案審查制度。人大的監(jiān)督首先要解決知情問(wèn)題，政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)向人大常委會(huì)報(bào)送有關(guān)預(yù)算的規(guī)章制度、轉(zhuǎn)移支付、部門(mén)預(yù)決算、匯總預(yù)算等文件和資料。二是全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況。在日常工作中，人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委要通過(guò)深入調(diào)研、聽(tīng)取工作匯報(bào)等方式了解預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并及時(shí)與有關(guān)部門(mén)交換意見(jiàn)，督促其改進(jìn)工作。三是開(kāi)展對(duì)專項(xiàng)資金安排項(xiàng)目進(jìn)行抽查。在調(diào)研中，要不斷創(chuàng)新方式方法，探索開(kāi)展對(duì)基本建設(shè)、科技三項(xiàng)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等專項(xiàng)資金安排的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行隨機(jī)抽查。通過(guò)抽查，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理及執(zhí)行中存在的問(wèn)題，督促政府及有關(guān)部門(mén)改進(jìn)工作、加強(qiáng)管理。這是提高預(yù)算監(jiān)督針對(duì)性和實(shí)效性的有效途徑。四是對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行在線監(jiān)督。目前四川省及部分市縣，廣東省及所有地級(jí)市，遼寧省，浙江的嘉興市，河南的河原市、焦作市，福建的汕頭市等人大都已開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督，并取得了明顯的效果。四川省人大實(shí)施的在線監(jiān)督，得到中央編譯局、中央黨校、北京大學(xué)有關(guān)專家的充分肯定，該項(xiàng)目還獲得了2008年第9屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍獎(jiǎng)。對(duì)這種成本低、效率高、成效好的監(jiān)督方式，筆者認(rèn)為可以在更大范圍進(jìn)行推廣。

第三，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中應(yīng)突出四個(gè)重點(diǎn)。一是突出對(duì)預(yù)留資金的監(jiān)督。督促政府財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格編制預(yù)算，逐步提高年初預(yù)算到位率，按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，除了預(yù)備費(fèi)以外，逐步取消其他各種形式的沒(méi)有法律依據(jù)的預(yù)留資金。二是突出對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督。規(guī)范專項(xiàng)資金分配,完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，對(duì)確需保留的專項(xiàng)資金，要明確使用范圍和條件。督促政府及有關(guān)部門(mén)將專項(xiàng)資金安排的詳細(xì)情況報(bào)送人大常委會(huì)，人大要建立嚴(yán)格的審查制度。三是突出對(duì)公共支出的監(jiān)督。人大審查監(jiān)督預(yù)算支出，要嚴(yán)格審查哪些符合公共支出范疇，哪些不符合公共支出范疇，符合的予以支持和保障，不符合的進(jìn)行修改和調(diào)整，大力強(qiáng)化財(cái)政公共支出功能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會(huì)主義公共財(cái)政體制的建立。四是突出對(duì)超收收入的監(jiān)督。嚴(yán)格實(shí)行超收收入使用的審批制度，即超收收入使用前，政府財(cái)政部門(mén)編制超收收入使用方案，報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。

3、增強(qiáng)預(yù)算的透明度。公共財(cái)政就是民主化、法制化的財(cái)政，這意味著每一個(gè)公民都可以參與政府的財(cái)政決策過(guò)程，每一個(gè)公民具有平等的權(quán)利影響最終的集體結(jié)果。政府為實(shí)現(xiàn)職能所需的財(cái)政支出，為保證支出所需要強(qiáng)制征收的收入，都應(yīng)代表公民的共同意志，經(jīng)過(guò)一定的法律程序來(lái)進(jìn)行公共選擇。政府的一切收入都要取之有道，須獲得納稅人的同意并嚴(yán)格遵照法律規(guī)定執(zhí)行；政府的每一筆支出都要公開(kāi)透明，受納稅人及其代表機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和約束。當(dāng)前應(yīng)做好幾項(xiàng)具體工作：一是增加發(fā)給每個(gè)代表團(tuán)的預(yù)算（包括部門(mén)預(yù)算）草案數(shù)量，力爭(zhēng)達(dá)到每個(gè)代表人手一份。二是完善“預(yù)算草案計(jì)算機(jī)查詢系統(tǒng)”，逐步將計(jì)算機(jī)終端延伸到代表團(tuán)駐地直至每一位代表房間。三是取消預(yù)算草案上的“會(huì)后收回”，以便代表帶回去有充足的時(shí)間作進(jìn)一步的研究。四是向社會(huì)公布預(yù)算。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還應(yīng)公布預(yù)算總指導(dǎo)原則和功能預(yù)算，以便人大代表了解和研究討論；公布細(xì)化到一定程度的部門(mén)預(yù)算，以便人大代表對(duì)照監(jiān)督；公布?xì)v史數(shù)據(jù)和對(duì)比情況；公布面向納稅人的預(yù)算解釋性文件和預(yù)算執(zhí)行中期報(bào)告等。所有此類文件均應(yīng)免費(fèi)提供，也可在互聯(lián)網(wǎng)上查詢。可喜的是，2009年3月20日，財(cái)政部首次在第一時(shí)間向社會(huì)公開(kāi)了當(dāng)年中央財(cái)政收支預(yù)算表、中央本級(jí)支出預(yù)算表以及中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表。2009年10月22日，廣州市財(cái)政局首次在其網(wǎng)站公布了當(dāng)年市本級(jí)114個(gè)單位的部門(mén)預(yù)算，這是全國(guó)首次在網(wǎng)上公開(kāi)部門(mén)預(yù)算，因其前所未有的具體化、精細(xì)化程度，引起了專家學(xué)者、人大代表、社會(huì)公眾的高度關(guān)注，贏得了廣泛贊譽(yù)。

（四）充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用

審計(jì)部門(mén)依靠強(qiáng)大的專業(yè)審計(jì)力量，通過(guò)財(cái)政審計(jì)和延伸到各部門(mén)、各單位的專業(yè)審計(jì)，能夠徹底摸清各項(xiàng)財(cái)政資金分配、使用的合法性、真實(shí)性和效益性，查出具體問(wèn)題。因此，人大要大力支持和督促審計(jì)機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)。將人大預(yù)算審查監(jiān)督和行政審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮審計(jì)職能作用。督促政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步加大審計(jì)監(jiān)督力度，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，提高審計(jì)質(zhì)量。支持審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查及績(jī)效審計(jì)，并要求將審計(jì)結(jié)果提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。進(jìn)一步提高審計(jì)的透明度，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布制度的完善，力爭(zhēng)使所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果，都對(duì)社會(huì)公告。各級(jí)人大要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，跟蹤督促整改。

（五）建立、健全預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)

建立人大專門(mén)的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，輔助人大行使權(quán)力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補(bǔ)我國(guó)人大代表預(yù)算專業(yè)知識(shí)缺陷的現(xiàn)實(shí)需要。在我國(guó)人大代表的選舉過(guò)程中，雖然名額分配充分考慮政治上應(yīng)具有廣泛的代表性。但是，作為立法機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)，需要高度的業(yè)務(wù)能力和相關(guān)的制度配套才能夠正常運(yùn)行。預(yù)算的審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作，審查批準(zhǔn)預(yù)算不僅需要政治立場(chǎng)和覺(jué)悟，而且更需要精通預(yù)算方面的專業(yè)知識(shí)。而就總體而言，我國(guó)人大代表在這些方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)是參差不齊的，目前部分還停留在憑著對(duì)黨和政府的信任而對(duì)政府預(yù)算直接舉手通過(guò)的階段，缺乏對(duì)相關(guān)問(wèn)題的深入研究。根據(jù)憲法和人大組織法的規(guī)定，各級(jí)人大在繁忙而短暫的會(huì)期中既要進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)決策，又要從事各種立法，還要履行預(yù)算審批職責(zé)，在我國(guó)人大會(huì)議制度暫時(shí)無(wú)法改變的情況下，如果沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)的輔助，人大的預(yù)算審查監(jiān)督很可能陷入表面化。

借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)在縣級(jí)以上各級(jí)人大中設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，協(xié)助各級(jí)人大及其常委會(huì)行使預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算調(diào)整審批權(quán)和決算審批權(quán)。預(yù)算委員會(huì)職責(zé)是，利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門(mén)收支的合法性、科學(xué)性、合理性。預(yù)算委員會(huì)可以建立專門(mén)小組，與預(yù)算支出的各個(gè)部門(mén)相對(duì)應(yīng)，負(fù)責(zé)對(duì)該部門(mén)收支預(yù)算的專門(mén)審查。（作者單位：四川省人大常委會(huì)）