第一篇：試論財政審計工作報告制度的法制建設

試論財政審計工作報告制度的法制建設

摘要：目前我國的財政審計報告制度實踐中存在著報告主體不規范、報告內容多漏洞、報告欠缺約束力等問題。在法治中國建設進程中，依據人民主權理論和現行憲法的規定，財政審計工作報告應作為人民代表大會的一項制度，每年向全國人大常委會報告審計工作的法定主體應是國務院而非國家審計署，報告的內容應涵括國家所有的財政收支與財務收支活動以及經濟責任，報告決議制度對約束政府行使經濟權力非常重要。

關鍵詞：審計工作報告；人民主權；預算執行監督；財政法治

中圖分類號：D920.1文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104(2014)03?A107?A6

審計機關向國家權力機關報告預算執行和其他財政收支、決算制度，即財政審計工作報告制度①的確立不僅有利于各級政府全面掌握本級政府財政資金的運行狀況，而且也能保證國家權力機關更好地行使預算監督權[1]，同時也能使社會公眾評價政府財政資金的使用效果和運營結果。雖然我國文本意義上的現代財政審計工作報告與執政黨政權建立相伴相生，但常態化、制度化的財政審計工作報告制度實踐不到20 年。[23]在財政審計工作報告制度實踐的十多年間，法學界對其幾乎沒有關注②，直至2003年的“審計風 暴”③才引發了法學界對財政審計工作報告制度的注意。④從現有法學研究文獻來看，雖然學界已有初步的探討，但對我國的財政審計工作報告制度缺少系統的認識，因而其整體面目仍顯模糊。本文以相關法律規定為基礎，試圖通過結合審計工作報告對我國財政審計工作報告制度做一個系統梳理，以期能對法治中國建設中的財政審計工作報告制度有個正確的認識，從而實現該制度的價值。

一、財政審計報告應歸屬于人民代表大會制度

自1997年7月 2日審計署向全國人大常委會作第一次審計工作報告起，迄今審計署已向全國人大常委會作了18次審計工作報告。因此，從1997年起，全國人大常委會聽取和審議政府財政審計工作報告成為我國政治實踐中的年度場景。在規范層面，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規定了國家的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，而全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。由此可見，我國的國家行政機關、審判機關、檢察機關與人民代表大會及其常委會是對其負責并受其監督的關系。[4]為了保證人大所確立的政治目標和所賦予的職責，人大必須對國家行政機關、審判機關、檢察機關進行監督，這種監督的主要方式就是聽取和審議其工作報告。如《憲法》第92條就規定了國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。審計署向全國人民代表大會常務委員會報告國家財政預算執行和其他財政收支情況的審計工作實際上也是對全國人大及其常委會負責并受其監督的體現。基于此，財政審計工作報告制度本質上是一項人民代表大會制度，而非其他國家制度。

由人民主權理論視角觀之，人民是國家主權的所有者，人民的權力至高無上。“人民的意志是政府權力運作的基礎”。但是政府享有人民賦予的權力、代表人民治理國家是基于公民對人民代表大會的授權(人民通過民主選舉產生全國人民代表大會和地方各級人民代表大會)、人民代表大會對行政機關的授權(人民代

收稿日期：2014?A3ㄢ9；修回日期：2014?A4?A3

基金項目：國家社科基金重大項目“加快建設法治中國研究”(13&ZD032)

作者簡介：田開友(1975)，男，湖南邵陽人，中南大學法學院經濟法博士研究生，吉首大學副教授，主要研究方向：經濟法學，財政憲法學；李西泠(1994)，女，湖南新寧人，中南民族大學大學法學院2012級本科生

表大會選舉產生國家行政機關)以及行政機關對其所屬部門、國有企事業單位的授權來實現的。那么，作為人民代表大會制度的財政審計工作報告制度的本質內涵體現為，人民通過各級人民代表大會委托給其所選舉出來的各級政府去進行財政收支活動，各級政府也可以委托財政部門行使財政權，而各級財政部門又委托具體的職能部門、國有企事業單位進行財政收支活動。這就意味著，各級人民代表大會與其同級人民政府之間、同級政府與其財政部門之間、同級財政部門又與同級具體的職能部門、國有企事業單位之間便發生了財政收支的委托和受托關系。各級政府在接受人民委托后，就必須按委托人的要求認真履行其所負的受托職責，完成人民的托付，并向人民報告其執行結果。但是在多重授權委托的政治構架中，作為終極委托者――人民與各層級的受托者存在嚴重的信息不對稱，因此需要建立一套嚴密、完善的財政經濟內、外部監督機制，才能確保委托人利益不受侵犯和受托人忠實履行受托責任。其中，國家財政審計制度就是人民監督政府的財政收支情況和對公共資金管理使用情況的一種最有效的途徑和方法。基于此認識，審計署(代表國務院)向全國人大常委會報告財政審計工作并接受其監督是人民主權的內在要求。

實踐中，財政審計工作報告制度是完成國家財政預算執行信息交流過程的關鍵環節，報告過程包含六個要素：誰，向誰，交流什么，以什么方式，如何審查，以達到什么效果[5]。因此，國家財政審計工作報告制度是以審計署的審計工作報告為載體，連接財政審計工作報告的編制、報送、審查決議的一整套制度設計及安排。其制度要素主要涉及主體、內容、依據、程序、效力等。囿于篇幅，本文著重探討主體、內容、效力等三個方面的問題。

二、目前財政審計報告制度實踐中的問題及法制建設

(一)報告主體的確認――由似是而非到中規中矩

從制度運作(實然)層面來看，國家財政審計工作報告制度的參與者或行動者主要包括兩方面的主體：由誰報告和向誰報告。前者為國家審計署(代表國務院)和地方各級審計機關(代表地方各級政府)；而后者為全國人大常委會和地方各級人大常委。為使主題集中，本文只研究中央層面的報告者和接受報告者。

由法律規范(應然)視之，我國《中華人民共和國審計法》(以下簡稱《審計法》，2006年)規定了國務院應當每年向全國人大常委會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應當重點報告對預算執行的審計情況。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》，2006年)規定了全國人大常務委員會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議國務院提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告。這些法條都明確規定，向全國人大常委會提起財政審計報告的主體是國務院，以及接受財政審計工作報告的主體是全國人大常委會。但在制度運作層面上，每一年的財政審計工作報告都是(事實上也是)由國務院委托國家審計署向全國人大常委會提起，而不是國務院總理提起。由此引發的問題是：審計署作為報告主體是否具有合法性(甚至是合憲性問題)？

盡管《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》(以下簡稱《審計監督暫行辦法》，1995年)規定，審計署應當按照全國人民代表大會常務委員會的安排，受國務院委托，每年向全國人民代表大會常務委員會提出對上一年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告。但是《審計法》卻規定，審計署在國務院總理領導下，對中央預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督，向國務院總理提出審計結果報告。國務院應當每年向全國人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。《審計監督暫行辦法》是國務院頒布的行政法規，而《審計法》和《監督法》都是法律。根據法治原則，最高權威機關認可頒布的法律準則或規則具有絕對最高或優越地位，法律獨立于政府之外，政府權力受法律的限制。[6]而且《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第79條也規定，法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。同時，按照行政合法性原則的要求，行政主體必須基于法律而擁有行政職權，不合法擁有的職權不能構成合法行政的基礎。由此可以看出，國務院具有每年向全國人大常委會報告審計工作的法定職責和義務，而審計署的法定職責和義務是向國務院總理報告審計結果。所以，國務院委托審計署代其向全國人大常委會作此報告，以及審計署接受國務院委托向全國人大常委會報告審計結果是沒有法律依據的。[7]另外，根據上述人民主權理論，國務院就財政收支、財務收支執行情況向全國人大常委會報告，其目的是請求全國人大常委會(代表全體國民)解除全國人大及其常委會對政府的委托責任，而不是由審計署向全國人大常委會報告，以解除對審計署的委托責任。因而財政審計工作報告的責任主體是錯位的，也即每年向全國人大常委會報告審計工作的法定主體應是國務院，而非國家審計署。是故，審計署作為報告主體在很大程度上具有不法性(越權)，而國務院就報告財政審計工作方面具有一定的違法性(不作為或失職)。

且看域外政治文明程度較高和法治比較發達的國家，雖然在法律形式上幾乎都是由國家審計機關通過向權力機關報告審計檢查的結果，但是這些國家的審計機關都是獨立于政府的。如美國審計總署、英國國家審計署、法國審計法院、德國聯邦審計院以及日本會計檢查院等。這些國家的審計機關都擔負審查與監督該國政府的所有收入、支出及項目效率、效果的重要職能，每年向國會遞交年度財政審計工作報告以及有關具體主題的報告。就連轉型國家俄羅斯，其聯邦審計院隸屬于俄羅斯聯邦議會，對聯邦預算和預算外基金以及俄羅斯聯邦金融機構中的聯邦預算資金和聯邦預算外基金進行審計監督，并定期向聯邦委員會和國家杜馬提交關于聯邦預算執行情況的報告。而且，這些國家的審計機關向權力機關提供客觀信息，幫助它們具體檢查政府運作，促使政府履行職責和承擔責任。

反觀我國，國務院是國家財政收支、財務收支的執行機關，而作為國務院職能部門的審計署，依法去審計監督國務院的財政收支、財務收支的執行情況，以及按照國務院的要求向全國人大常委會報告中央政府的財政收支、財務收支執行情況，⑤其審計結果的客觀性、真實性和公正性都會備受質疑。在此我們認為，國家審計署代表國務院(受國務院委托)每年向全國人大常委會報告審計工作是一種似是而非的制度安排。基于此，我國在建設法治國家的征程中，為確保國家權力機關有效監督和制衡政府及其部門經濟權力的運行，應建立一個直接服務于國家權力機關、獨立于政府的財政審計機關。筆者認為，在現有的國體與政體框架下，通過修改憲法和相關法律，將現行審計署設置為由全國人大直接選舉產生并對全國人大負責，直接接受全國人大監督的審計院。作為專門的財政審計監督機關，國家審計院獨立于財政執行機關的國務院，與國務院、最高人民檢察院和最高人民法院一起構成我國新型的政體框架：一府(中央人民政府，即國務院)三院(最高人民檢察院、最高人民法院和國家審計院)。

(二)報告內容的完備――由漏洞百出到巨細無遺

按照現有法律規定和財政審計工作報告制度的實踐，審計署向全國人大常委會的報告內容涵括審計監督的對象⑥和審計監督的范圍。囿于篇幅，本文集中討論向全國人大常委會報告的審計監督范圍。所謂審計監督范圍就是針對哪些事項進行審計監督。最高審計機關國際組織(INTOSAI)在1977年通過的《利馬宣言――審計規則指南》中規定所有公共部門的財務收支行為都是國家最高審計機關的審計監督范圍。[8]根據《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)《審計法》及《審計法實施條例》規定，審計監督范圍應包括財政收支、財務收支和經濟責任三個部分，其中財政收支包括財政部門的預算執行和決算、本級各部門的預算執行和決算、下級政府的預算執行和決算、本級各部門和下級政府預算外資金的管理和使用情況。而財務收支則包括：金融機構的財務收支、事業組織財務收支、國有(控股)企業財務收支、國家建設項目的財務收支、基金與資金的財務收支、國外援款與貸款項目的財務收支。經濟責任可分為黨政主要領導類和國有企業領導類經濟責任。為揭示我國財政審計監督的范圍，我們主要從2000―2012年度中央財政審計工作報告中所涵括的審計事項(廣度)、中央預算執行情況審計(強度)予以考察(見表1)。

從表1可以看出，在財政收支的范圍中，審計署審計監督執行力最強的是財政部的預算執行和決算、中央各部門的預算執行和決算、中央各部門和地方政府預算外資金的管理和使用。在財務收支的范圍中，審計監督執行力最強的是企事業單位和專項資金(基金)，其次是金融機構和建設項目。根據干部管理監督的需要，可以在領導干部任職期間進行任中經濟責任審計，也可以在領導干部不再擔任職務時進行離任經濟責任審計。從 2000―2012年度的中央財政審計報告可以看出，有8年對國有企業領導人進行了經濟責任審計，但只有2009年對6名省市長和8名中央部門部長進行了黨政領導經濟責任審計。這與我國近年來黨政領導和國有企業領導的前“腐”后繼、腐敗高發不止的事實相差甚遠。同樣，審計署對地方政府預算執行與決算和國外援款、貸款項目的審計監督力度也不大，前者只審計監督了6年，而對后者只有2007年進行了審計監督。

從表2可以看出，即使是審計監督執行力最強的財政部預算執行，也存在諸多審計盲區。如從2000年到2012年，政府預備費和預算周轉金就一直沒有受到審計署的“光顧”，而對國庫的審計近兩年(即2011、2012年)才有。

結合表1和表2，我們的基本判斷是：我國財政審計監督范圍的廣度和強度都非常有限，此項制度的運作可謂漏洞百出。這既不符合“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里” 的執政方針和有關法律的規定，也有悖于社會主義法治國家的理念和價值取向，更辜負人民的重托。基于此，筆者認為，在法治中國建設中，為約束和控制政府財政權力的行使，遏制腐敗，我國審計機關應當遵守《預算法》《審計法》及《審

表1中央財政審計工作報告中的審計監督范圍一覽表(2000―2012)⑦

范圍

年度 財政收支 財務收支 經濟責任

財政部的預算執行

和決算 中央各

部門預算執行和

決算 地方政府預算執行與決算 中央各部門

和地方政府

預算外資金的管理和使用⑧ 金融

機構 事業

組織 國有

企業 國家建設項目 專項基金、資金 國外援款、貸款項目 黨政主要領導 國有企業領導

2000 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2001 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2002 √ √ √ √ √ √ √ √ X X √

2003 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2004 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2005 √ √ X √ √ √ √ √ X X X

2006 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X √

2007 √ √ X √ √ √ √ √ √ √ X √

2008 √ √ X √ √ √ √ √ √ X X X

2009 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X √ √

2010 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

2011 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

2012 √ √ √ √ √ √ √ √ √ X X X

表2中央財政審計工作報告中的財政部預算執行情況審計一覽表(2000―2012)⑦

范圍

年度 中央預算執行情況

預算批復和

預算變化⑨ 本級預算

收入⑩ 預算支出

撥付 國庫 政府

預備費 預算

周轉金

2000 √ √ √ X X X

2001 √ √ √ X X X

2002 √ √ √ X X X

2003 √ √ √ X X X

2004 √ √ √ X X X

2005 √ √ √ X X X

2006 √ √ √ X X X

2007 √ √ √ X X X

2008 √ √ √ X X X

2009 √ √ √ X X X

2010 √ √ √ X X X

2011 √ √ √ √ X X

2012 √ √ √ √ X X

計法實施條例》的有關規定，準確及時地履行法律法規所賦予的權力，應將所有機關(機構)或公共部門(準公共部門)的所有財政收支、財務收支和經濟責任納入到其監督范圍，且應客觀真實及時地向全國人大常委會報告，接受人民的監督。

(三)報告約束力的加強――由有名無實到名副 其實

從運作程序來看，審計署根據審計結果報告草擬審計工作報告并提交國務院常務會議討論、修改、定稿，最后由審計長受國務院委托向全國人大常委會作審計工作報告。全國人大常委會全體會議聽取審計工作報告后，可以由分組會議和聯組會議進行審議。全國人大常委會組成人員將審計工作報告的審議意見交國務院研究處理，國務院應當將研究處理情況向全國人大常委會提出書面報告。全國人大常委會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議；國務院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向全國人大常委會報告。[9]

從我國立法的原則、精神和相關規定來看，全國人大及常委會作出的具有規范性的決議、決定、規定、辦法等，也屬于法律范疇，都具有法律強制力和約束力。因此，全國人大常委會對審計工作報告所作出的決議具有法律效力的。但遺憾的是，至今全國人大常委會沒有對審計工作報告作出過任何決議。這就意味著，一個沒有全國人大常委會決議的審計工作報告是沒有法律效力的，也即沒有法律強制力和約束力，進而意味著全國人大常委會并沒有因審計工作報告而解除國務院的受托責任，以及國務院(作為一個政治實體)也可以不為國家財政預算執行和財務收支活動中所出現的問題承擔任何法律責任、政治責任。由此可以看出，我國最高權力機關通過聽取和審議審計工作報告來監督和約束政府財政經濟行為的制度框架顯然是有名無實的。

為揭示全國人大常委會聽取和審議財政審計工作報告制度框架的有名無實，我們從2003―2007年度中央財政審計工作報告中審計機關所查處財政違法違紀情況來予以考察(見表3)。

表3審計機關所查處的財政違法違紀情況一覽表

(2003―2007)(單位：萬元)

事項年度 應上交

財政資金 應減少財政撥款或補貼金額 應歸還原

渠道資金

2003 2 489 730 244 678 2 394 985

2004 3 627 445 274 781 2 586 913

2005 3 578 191 464 711 2 988 237

2006 4 055 882 502 200 4 189 417

2007 5 614 322 513 795 5 735 575

從表3可以發現，我國審計機關所查處的財政違紀違法情況呈逐年上升狀態。以2007年的財政違法違紀資金為例，應上交財政的資金數額、應減少財政撥款或補貼金額以及應歸還原渠道資金的數額之和達11 863 692萬元，約占當年財政收入(2007年的國家財政收入達5萬億元)的2.4%。

基于此，筆者認為，在法治中國建設的進程中，面對如此嚴重的財政違法違紀問題，全國人大常委會應當不負人民的重托，積極主動代表人民去真正行使人民所賦予的質詢權、罷免權、財政監督權、特別問題調查程序權以及啟動政治問責制 等。所以，全國人大常委會應對每年的審計工作報告作出決議并公告，使其具有法律效力，從而約束和監督政府行使經濟權力，讓聽取和審議財政審計工作報告制度成為一個名副其實的法律制度,而不能讓這個制度長期處于“失眠”狀態。[10]這既是其對人民負責的內在要求，也是其不可推卸的責任和義務。

三、結語

財政審計工作報告制度的功能在于提供了從憲法維度監督與制約政府經濟權力的政治途徑。監督和約束政府財政收支、財務收支是人大及其常委會的一項基本權力與職責。政府依法向人大常委會報告財政審計工作報告和人大常委會依法行使財政監督職權是我國人民主權的內在要求，是對人民負責的體現。充分認識財政審計工作報告制度的重要性，對于加強國家財政經濟行為的審計監督、健全人民代表大會制度、明確政府的職責和加強民主法治中國建設等都具有重大的意義。

注釋：

① 從正式制度的運作來看，財政審計工作報告是審計機關向人大常委會報呈的上一年度預算執行和其他財政收支、決算的審計工作報告。有些學者也稱預算審計工作報告。之所以強調其為財政審計工作報告：一是區別于其他形式的審計報告；二是預算審計只是審計工作內容之一，而非全部。如沒有特別說明，下文的審計工作報告就是財政審計工作報告。

② 以“篇名：審計工作報告”為檢索詞檢索中國知網收錄的文獻，1984―2003年間關于預算審計制度的研究文獻共有4篇，沒有法學類文獻。

③ 2003年6月25日，審計署長李金華受國務院委托，在第十屆全國人代會常務委員會第三次會議上向全國人大常委會所做的《2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況的報告》。這份全文只有8 000字的報告，大量的篇幅都在揭露問題、公布案件，且報告措辭之激烈、揭露問題之尖銳，為新中國審計史之最。這個報告一公布，立即在全國引起了很大震驚，國內外媒體也都大加贊揚，稱這是一次“審計風暴”。

④ 以“篇名：審計工作報告”為檢索詞檢索中國知網收錄的文獻，2003―2013年間關于財政審計工作報告制度的研究文獻共有20余篇，其中法學類文獻僅5篇。

⑤ 因為在審計機關將審計結果報給人大前，審計結果已經報告給政府并已經通過了政府的“審計”，提交人大的審計報告已是審計的第二手資料，是通過政府先過目和修改后的東西。

⑥ 根據《審計法》第2條第2款的規定，被審計單位為所有的國務院各部門、地方各級人民政府及其各部門、國有的金融機構和企業事業組織，即實施國家財政收支行為的各級政府及其部門單位、各種單位組織都屬于審計署審計監督的對象。

⑦ 該表數據根據審計署的年度財政審計工作報告整理所得。表中的“√”為出現的事項，而表中的“X”為未出現的事項。

⑧ 根據《審計法實施條例》第3條規定，我國預算外資金包括：行政事業性收費，國有資源、國有資產收入，應當上繳的國有資本經營收益，政府舉借債務籌措的資金，其他未納入預算管理的財政資金。

⑨ 所謂預算批復和預算變化的審計，就是審查本級財政部門向本級各部門(含直屬單位)批復預算情況，如有預算變化就應查明變化的原因、項目數額、措施及有關說明。

⑩ 所謂本級預算收入審計，就是審查預算收入的征收、退庫、劃解、入庫情況。主要應查明預算收入的征收部門是否按照法律、法規、規定及時、足額地征收，有無違反法律、法規、規定的減征、免征、緩征現象,有無截留、占有或挪用現象。

所謂預算支出撥付審計，就是審查本級財政部門是否依照法律、行政法規規定和國務院財政部門的規定，及時、足額地撥付預算支出資金。

所謂政府預備費的審計，就是審查政府預備費的設置，是否符合預算法的規定，即按本級預算支出額的1%―3%設置；審查預備費的動用，是否報經本級政府決定，是否用于當年預算執行的自然災害救濟開支及其他難以預見的特殊開支，有無用于不正當投資的現象。

所謂預算周轉金的審計，就是審查預算周轉金的設置，是否遵循了國務院的規定，是否用本級財政的預算結余設置和補充，其額度是否正常，是否用于預算執行中的資金周轉，能否保證及時用款，有無挪作它用的現象。

2009年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中指出，“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”。資料來源：http://news.china.com.cn/rollnews/ 2010-02/22/content_681384.htm,2013-7-28。

分組審議是指以代表小組為單位，在大會安排的時間內討論和審查工作報告；聯組會議是在分組審議基礎上召開的各小組的聯席會議，可以就審計工作報告中一個或幾個比較集中的問題進行較深入的審議。

但是有關行政機關、司法機關、黨委機關可對直接責任人科處刑事責任、經濟責任、行政責任以及黨紀政紀責任。

數據來源：根據審計署審計工作報告與審計情況統計報表整 所得。

盡管我國近年來已推動了經濟責任審計，查處了許多經濟案件，同時也追究了不少直接責任人的刑事、行政和黨紀政紀責任，但是迄今沒有任何高官因所謂的“決策失誤”導致財政資金大量流失、浪費而承擔責任。在審計報告中有不少“屢審屢犯”的例子，與政治問責制度的缺失有著密切的關系。

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TIAN Kaiyou, LI Xiling

(Law School, Central South University, Changsha 410083, China;

Law School, South-Central University For Nationalities, Wuhan 430074, China)

Abstract: Problems such as the financial audit report is not standardized, it has some leakages and it lacks legistimatic effect can be found in the practice of financial audit work in China.Based on the theory of popular sovereignty and the provisions of the constitution law, the legal main body of the annual work should be reported to the standing committee of the National People’s Congress is the state council, not the National Audit Office.The content of the report should include the state fiscal revenues and expenditures, fconomic responsibility.The resolution system of report is very important for constraining government to exercise economic power.Key Words: audit work report;people’s sovereignty;budget implementation supervision;fiscal rule of law

[編輯: 蘇慧]

第二篇：強化審計法制建設

審計局：強化法制建設促進審計質量提升

一是高度重視法制建設，健全法制機制，落實工作責任。配備了總審計師，分管法制工作。成立了法制股，配備股長1名，2名工作人員，專門負責法制工作。做到了有領導分管，有人員辦事，有工作措施，有良好效果。

二是改善執法內部環境，加強學法用法制度建設，增強審計執法能力。樹立終身學習、團隊學習、創新學習觀念，加強經常性法規學習制度建設，完善和落實“工作學習化、學習工作化”制度，將學習納入目標管理，在全局審計干部中營造講學習、比學習、會學習、促學習的良好氛圍；加強思想作風建設和法紀教育，要求審計人員研究問題先學法，解決問題依照法，言行舉止符合法；加強廉政建設，健全懲防體系，對法制觀念淡薄、違反審計紀律和財經紀律的人員，堅決予以查處；加強依法執審能力建設，推動審計工作創新發展。

三是嚴格執行準則，積極推進項目審理，強化審計質量全過程控制。以貫徹執行審計準則為重點，嚴格執行項目審理、自由裁量和責任

追究等制度；嚴格按照法定權限和程序開展審計工作，嚴格執行審計組長審核、業務部門復核、法制機構審理、分管領導審核、主要領導審定的全過程質量控制體系，著力解決審計實施方案控制、復核關口前移、審計記錄規范等具體問題；嚴格按照審計準則和審計暑關于審計機關審理項目質量檢查暫行規定要求，加大對各業務股室的審計項目質量檢查力度，對社會關注度高的重點審計項目，由法制股派員全程跟進，加強指導、審理、監督，著力推進審計質量控制與管理工作的創新。

第三篇：崇義縣財政內部審計制度

崇義縣財政局內部審計監督制度

第一條 為了確保國家財政方針、政策的貫徹落實，提高財政資金使用效益，強化財政內部監督制約機制，預防違法違紀的現象發生，根據《中華人民共和國審計法》、財政部《關于建立約束機制加強內部監督的規定》，結合我局工作實際，制定本制度。

第二條 內部審計由審計監察科組織實施。第三條 內部審計的主要職責

1、監督檢查財政內部各單位遵守財政政策、法規制度及財務管理情況，并對有關違紀問題提出處理意見；

2、研究制定加強內部財務管理的措施，提出改進和完善有關制度的意見和建議；

3、辦理其他有關監督檢查事項。第四條 內部審計的范圍

局機關各科室及直屬單位均屬內部審計監督檢查的范圍。第五條 內部審計的主要內容

按照財政資金撥付流程，進行程序審查和風險評估，揭隱患，促管理。

1、財政預算資金分配與撥付情況；

2、財政專項資金的分配與撥付情況；

3、財政預算外資金管理情況；

4、各單位在銀行開戶及財務管理情況；

5、經費和業務費的來源與使用情況；

6、其它資金及財產、物資管理情況。第六條 內部審計的形式

抽調局相關處室工作人員組成內審工作小組，直接在局內審工作領導小組的領導下開展內審工作，主要采取“交叉審”的方式。

1、月查季審。檢查各單位內部牽制情況，以及財務收支活動；

2、內部審計。每年同級審計之前，在自查的基礎上，選擇部分單位進行審計；

3、專項審計。建立健全專項資金日常監督機制，嚴把審批、使用和監督三道關口，不定期地對財政專項資金進行內部審計；

4、離任審計。內部審計范圍內的主要負責人調離崗位時，應對其進行離任審計。

第七條 內部審計的程序

1、內部審計由審計監察科擬定內審計劃（包括時間、方式、重點項目和被審單位），實施內部審計前，提前7天向被審單位發出審計通知。被審單位接到審計通知后應進行自查；

2、內部審計結束前，應及時向被審單位反饋審計情況，被審單位對審計存在的問題要作出答復；

3、審計人員在調查核實的基礎上，寫出審計報告和審計決定，報局黨組批準后，送達被審計單位；

4、督促被審計單位執行審計決定，進行整改；

5、被審計單位的整改措施，應按時報送審計監察科；

6、實行內部審計通報制度，將審計結果在一定范圍內公開。第八條 內部審計的要求

1.對局屬基層單位的內部審計工作，原則上每兩年至少開展1次，由局監察室牽頭組織實施，制定相應的工作方案，工作方案經局內審領導小組批準后實施。

2.內審工作方案確定內部審計對象后，監察室應在5個工作日內向被審計單位送達內部審計通知書。

3.被審計單位應當在收到內審通知書后10個工作日內向工作組提交內審自查報告。

4.內審工作組獨立開展內部審計工作，任何單位和個人不得拒絕、阻礙，有關單位和個人應當如實反映情況，被審單位要提高認識，積極支持配合，按規定提供有關帳簿、憑證、報表、文件和資料等，協助內審人員的工作。

5.內審工作組對審計事項實施審計后，應盡快編制審計報告初稿并征求被審計單位意見。被審計單位應當自接到審計報告初稿之日起10個工作日內，將書面意見送交工作組，逾期即視為無異議。

6.內審辦公室對審計報告初稿進行審核后，報局主要負責人審批定稿并提交局內審領導小組集體審閱。

7.所有內審工作資料應在內審工作全部結束后入檔保存。

第九條 內部審計的處理

1、內部審計貫徹以事實為依據，以法規為準繩的原則；

2、對查出的問題，由審計監察科按規定作出處理建議，報局黨組批準執行；

3、涉及違法違紀問題，按規定移交司法部門追究法律責任。

第十條 內部審計的紀律

1、內部審計人員應依法審計、堅持原則、實事求是；

2、審計結論做到事實清楚、定性準確、客觀公正；

3、內部審計人員不得濫用職權，玩忽職守。

第十一條 本制度自發文之日起執行。原內部審計規定與本制度不一致的，以本制度為準

第四篇：審計工作報告透露財政體制改革信號

民生視角看熱點

審計工作報告透露財政體制改革信號

本報記者 劉世昕 《 中國青年報 》（2013年06月28日01 版）

2012年，中央財政轉移支付給18個省的“能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用”資金高達420億元，但截至當年年底，這筆本應該在節能減排領域發生效益的資金，還有177.45億元趴在各級財政或主管部門的賬上，沒有撥付到位。

更令人難以相信的是，在撥付到項目單位的資金中，居然有7.73億元被虛報冒領、擠占挪用。而那些已經拿到錢的項目，還有相當的一部分建設進度緩慢，沒有按期達到節能目標。

這意味著，420億元與節能相關的轉移支付資金，42%還躺在賬面上按兵不動，而花出去的錢也有相當一部分沒有發揮效益。

這組令人匪夷所思的數字出現在審計署審計長劉家義今天向全國人大常委會所作的審計報告中。為了摸清楚中央轉移支付資金的使用效果，2012年，審計署選擇“能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用”等三款轉移支付資金，一直從中央追到地方，首次對某一款資金做到撥付環節的全覆蓋審計。審計署有關部門負責人介紹說，審計署動用700名審計人員、耗時4個月追蹤每筆錢的流向，就是為了揭示在當前政府間財權與事權不匹配的背景下，財政資金使用效率不高的問題，力促推進財政體制的改革。

而這個話題，審計署已經連續7年在向全國人大常委會提交的審計報告中提及，只不過這一次結合18個省份的財政運行情況更加系統地剖析了現行財政體制運行與當前深化改革和轉變發展方式不相適應之處。

必須提及的背景是，不管是去年黨的十八大報告，還是今年3月公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》都強調，要處理好政府與市場的關系，健全中央和地方財權與事權相匹配的財稅體制，全面深化改革。

財政的越位與缺位

一個不容忽視的事實是，近年來，財政收入高速增長的勢頭已經放緩，但民生等方面的剛性需求卻在持續上漲，這就更需要厘清，哪些錢該政府花，哪些該由市場埋單，財政資金既不能越位，更不能缺位。現實的情況是，長期以來，政府的職能范圍不夠清晰，不該政府花的錢，政府出手了，該政府管的，又出現真空。

審計工作報告指出，有的地方還在用財政資金補貼競爭性企業。被審計的18個省份中，近兩年來，有75億元財政資金用于補貼或興辦競爭性企業，其中8億元補給了限制類行業。但另一方面，該政府管的民生等領域卻投入不足，抽查的54個縣中有47個縣的民生投入多項未達標。

在審計署財政審計司馬曉方副司長看來，由于沒有嚴格界定政府與市場的關系，財政資金的缺位與越位，嚴重影響國家的財經秩序和財政經濟的可持續發展。

需要劃清楚的，還有中央政府和地方政府的事權。馬曉方介紹說，目前中央和地方共同承擔許多事項的支出責任，但教育、衛生、支農等支出責任多數未明確。少數明確了支出責任的事項，卻又存在上下級政府交叉安排支出，各級政府職責不清、支出重疊的問題。

在劃分清楚中央和地方的事權后，亟待提上改革議事日程的是劃分中央與地方之間的財權，使得中央、地方間的事權和財權相匹配。目前主要的問題是，各級政府間財權劃分不夠合理，特別是，地方財稅體系建設相對滯后，地方政府缺乏收入及預算自主權。

近年來，中央財政不斷加大對地方的轉移支付力度，2012年，中央對地方稅收返還和轉移支付總量比2008年增長近一倍，在縮小東西部地區的財力差距、保障民生方面發揮了重要作用，但轉移支付越來越偏離了公共財政的應有之義。

比如，中央轉移支付占中央公共財政支出比例越來越高，專項用途轉移支付占一般轉移支付的比例越來越高，這些不合理的支出結構為老百姓所說的“跑部錢進”埋下隱患。

馬曉方介紹說，政府間事權與財權相匹配的改革、轉移支付的結構優化都是中央政府正在推進的財政體制改革的重要內容。對此，審計署也建議，當前改革的重點是合理劃分各級政府間事權，能明確的事權盡快通過法律法規確定，暫時不能明確事權的也應界定支出責任。

另外，要按稅種的經濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系，保障其履行事權所需的財權。在轉移支付方面，要提高一般性轉移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權的專項轉移支付，嚴格轉移支付設立的審批權限和程序。

納稅人的錢有沒有用在刀刃上

在審計工作報告中，劉家義審計長專門指出，“中央本級財政資金閑置較多”，未形成有效需要。如公共財政預算中，近5%的收入不能統籌使用，僅車輛購置稅就結余37億元，還有104個部門本級結余結轉396億元。

基金預算中，新增建設用地有償使用費等3項基金連年結轉余額累計339億元，電影事業發展專項資金當年收入7.69億元、年底結余7.28億元。

地方財政資金閑置也較多，抽查的18個省份本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。

審計署辦公廳有關部門負責人說，與往年審計報告相比，今年的審計報告不僅關注財政資金使用的合法性，更關注納稅人的錢究竟有沒有用在刀刃上、使用的效率如何。

馬曉方介紹說，這些“動不了”的錢，說明我國的財政收支結構還存在問題，亟待優化。

除了閑置資金趴在賬上動不了，影響財政資金的使用效率外，轉移支付過程中的責任不清也導致一些財政資金使用存在閑置問題。

420億元的能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用的轉移支付資金沒有發揮既定的減排效果就是典型的例子。

這也是轉移支付資金普遍存在的“重分配、輕管理”、“重投入、輕效果”的問題。

納稅人的錢沒用在刀刃上的另一個直接體現是，一些部門對會議費和因公出國費預算管理不很嚴格，存在一定鋪張。特別是，一些部門未經批準或計劃外召開會議、出國；擴大會議或出國支出范圍，提高開支標準；有的還轉嫁費用或擠占其他支出。

中央政府早在2006年就要求中央部門開展財政資金使用的績效評估，但截至2012年，中央部門開展績效評價的項目資金只占項目預算的1.5%。

對此，審計署的建議是，當前優化收支結構的重點是，注重增收節支、厲行勤儉節約，嚴格控制一般性支出和三公經費，降低行政成本，提高行政效能。

政府財務報告何時試水

究竟哪些錢該納入國家的錢袋子？從1996年起，我國就開始加強對預算外資金的管理，建立全口徑的預算體系，這意味著所有的政府性收支都要納入預算進行管理。從1996年的建立政府性基金預算，到2007年的試編國有資本經營預算，到2010年的試編社會保險基金預算，目前，我國正在朝著建立涵蓋公共財政預算、政府性基金預算、國有資本金預算和社會保險基金預算的全口徑預算體系邁進。

10多年的改革使得政府的收支基本都歸攏到預算的盤子里了，但伴隨的問題是，各項預算的功能定位不夠清晰，導致支出出現交叉重疊。

劉家義在審計工作報告中指出，2012年的扶貧、醫療救助和防汛度汛等支出，公共財政預算和政府性基金預算分別安排577億元、33億元；對國資委管理的中央企業，國有資本經營預算、公共財政預算、政府性經濟預算分別安排825億元、1138億元、128億元，其中對20戶企業的專項補助支持對象相同、項目內容基本類同。

審計署有關部門負責人說，要解決這些問題，應通過法律明確各本預算收支范圍和功能定位，規范各本預算間資金調劑使用的程序，加大國有資本經營預算收入用于民生領域的投入力度，改革現有預算編制方式，使國有資本經營收益更好地用于國家經濟重大項目。

2011年的審計報告中曾披露，截至2010年年底，我國地方債務的總額為10.7萬億，今年的審計工作報告依然對地方債有所著墨，只不過這次是對36個地方政府本級2011年以來的政府性債務情況進行披露。審計工作報告指出，當前地方政府性債務存在債務規模增長過快、部分地區債務風險凸顯等問題。在馬曉方看來，現有的地方政府性債務評估不足以反映政府的資產安全性，更能反映地方資產負債情況的可能是政府財務報告。對此，審計署也建議，未來應該試點政府財務報告制度，編制包括政府資產負債、現金流量等內容的政府財務報告，全面反映政府的財務狀況和運營績效。

本報北京6月27日電

第五篇：財政審計

財政審計：財政審計又稱財政收支審計，是審計機關依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監督，是政府審計的一種形式。根據我國現行的財政管理體制和審計機關的組織體系，財政收支審計包括本級預算執行審計、下級政府預算執行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，中央預算執行審計主要對財政部門具體組織中央預算執行情況、國稅部門稅收征管情況、海關系統關稅及進口環節稅征管情況、金庫辦理預算資金收納和撥付情況、國務院各部門各直屬單位預算執行情況、預算外收支以及下級政府預算執行和決算等七個方面進行審計監督。?