第一篇：ppp法律風(fēng)險講解

(1)法律變更風(fēng)險

法律變更的風(fēng)險是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險。PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項(xiàng)目還未進(jìn)入成熟階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。1比如登記制度的變動、稅率的變化、投資回報率的調(diào)整等，項(xiàng)目公司將會被迫或調(diào)整策略，或與政府重新就投資回報率進(jìn)行談判。

(2)審批延誤風(fēng)險

主要指由于項(xiàng)目的審批程序過于復(fù)雜，花費(fèi)時間過長和成本過高，且批準(zhǔn)之后，對項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目正常運(yùn)作帶來威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本后，都需要通過提價來實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。例如，2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過;上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實(shí)實(shí)施。因此出現(xiàn)了外國水務(wù)公司從中國市場撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其大場水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中撤出[3]。

(3)政治決策失誤/冗長風(fēng)險

是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等造成項(xiàng)目決策失誤和過程冗長。例如青島威立雅污水處理項(xiàng)目由于當(dāng)?shù)卣畬PP的理解和認(rèn)識有限，政府對項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變 1柯永建，王守清，陳炳泉，李湛湛：中國PPP項(xiàng)目政治風(fēng)險的變化[A].第六屆全國土木工程研究生學(xué)術(shù)論壇論文集，清華大學(xué)出版社，2008.11：第279-284頁。導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時間很長。而且污水處理價格是在政府對市場價格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂，價格較高，后來政府了解以后又重新要求談判降低價格。此項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長的困境[3]。相類似的在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項(xiàng)目[10]中也存在同樣問題。

(4)政治反對風(fēng)險

主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起政治甚至公眾反對項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險。例如大場水廠和北京第十水廠的水價問題[3]，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會安定和公眾利益也反對漲價。

(5)政府信用風(fēng)險

是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來直接或間接的危害。例如在長春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項(xiàng)目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費(fèi)，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結(jié)束[2]。再比如在廉江中法供水廠項(xiàng)目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個關(guān)鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實(shí)的可能性;問題二，水價問題。合同規(guī)定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變[9]。脫離實(shí)際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務(wù)，該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論[10]。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項(xiàng)目。

(6)不可抗力風(fēng)險

是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭、禁運(yùn)等。例如湖南某電廠于上世紀(jì)90年代中期由原國家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，西方某跨國能源投資公司為中標(biāo)人，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。但此時某些西方大國(包括中標(biāo)公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權(quán)形成了嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)上的侵犯。國際政治形勢的突變，使得投標(biāo)人在國際上或中國的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒能在延長的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗[4]。在江蘇某污水處理廠項(xiàng)目關(guān)于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項(xiàng)目公司和政府的談判[1]。

(7)融資風(fēng)險

是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項(xiàng)目的一個特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠的項(xiàng)目[4]中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保函。

(8)市場收益不足風(fēng)險

是指項(xiàng)目運(yùn)營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義[1]，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險。另外京通高速公路建成之初[15]，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也有類似問題。

(9)項(xiàng)目唯一性風(fēng)險

是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險，對項(xiàng)目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬虻母哔Y金回報率不滿[5]，致使項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過收費(fèi)站，如果因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府出資償還外商的投資，同時保證每年18%的補(bǔ)償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費(fèi)站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭[6][7]。該項(xiàng)目中，投資者遭遇了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險及其后續(xù)的市場收益不足風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險，并導(dǎo)致了市場收益不足。

(10)配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險

指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險。在這方面，湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán))。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)[13]。

(11)市場需求變化風(fēng)險

是指排除唯一性風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如山東中華發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目公司于1997年成立，計(jì)劃于2004年最終建成。建成后運(yùn)營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內(nèi)電力體制改革對運(yùn)營購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價問題，1998年根據(jù)原國家計(jì)委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價;而在2002年10月，菏澤電廠新機(jī)組投入運(yùn)營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營;第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計(jì)委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計(jì)劃內(nèi)電價”購買5500小時的電量，價差由山東電力集團(tuán)自己掏錢填補(bǔ)，這無疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購電的積極性[8]。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項(xiàng)目中也存在這一風(fēng)險。

(12)收費(fèi)變更風(fēng)險

是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如，由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項(xiàng)目的電價收費(fèi)從項(xiàng)目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項(xiàng)目公司的收益受到嚴(yán)重威脅[8]。

(13)腐敗風(fēng)險

主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財(cái)物，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風(fēng)險。例如由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項(xiàng)目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%;第5-14年，21%;第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50元/噸，而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40元/噸。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個虧損額本來應(yīng)由政府財(cái)政填平，但沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財(cái)政補(bǔ)貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%，投資回報率也降至14%。這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實(shí)對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽投資建設(shè)的八個水廠被譽(yù)為“沈陽水務(wù)黑幕”[13]。

以上為從16個案例中總結(jié)而來的導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險，從對這些風(fēng)險和案例的描述中也可以看出，一個項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險作用的結(jié)果，而是表現(xiàn)為多個風(fēng)險的組合作用。表2就是對每個案例所遇到的主要風(fēng)險的匯總。

表2 導(dǎo)致我國PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險因素

注：表2中的案例編號對應(yīng)的案例參照表1。

風(fēng)險分析

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險管理非常復(fù)雜，一直以來是業(yè)界和學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。通過對前面表2所歸納風(fēng)險的深入分析，我們可以看到導(dǎo)致中國PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險存在以下規(guī)律和特點(diǎn)：

(1)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險因素雖然復(fù)雜多樣，但是這些風(fēng)險之間具有關(guān)聯(lián)性，有些風(fēng)險是起因，可以導(dǎo)致后續(xù)一系列的風(fēng)險，例如腐敗導(dǎo)致過高承諾，最終產(chǎn)生政府信用風(fēng)險，項(xiàng)目唯一性、市場需求變化等風(fēng)險會導(dǎo)致市場收益不足等等。在對搜集到的16個失敗案例的分析中，我們發(fā)現(xiàn)表2所列的某些風(fēng)險呈現(xiàn)出如圖1所示的主要關(guān)聯(lián)關(guān)系。

(2)政府信用風(fēng)險是出現(xiàn)頻率較高的一類風(fēng)險因素，這并不代表我國政府缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。

第一，由于政府信用風(fēng)險是一種結(jié)果性風(fēng)險，多種風(fēng)險均會導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的產(chǎn)生，如圖1所示。

圖1 主要風(fēng)險間的主要關(guān)聯(lián)關(guān)系

第二，由于PPP項(xiàng)目大多都是基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目與公眾利益、國計(jì)民生密切相關(guān)，特別是收費(fèi)、環(huán)保等敏感問題備受關(guān)注，合同中如果有觸動公眾利益的地方，定會導(dǎo)致公眾反對，政府迫于壓力也無法兌現(xiàn)原有的承諾，產(chǎn)生政府信用風(fēng)險。

第三，某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，做出與整體利益和長遠(yuǎn)利益不相符的決策，一旦中央政府發(fā)現(xiàn)或者地方政府換屆，項(xiàng)目就會被清理，面臨信用風(fēng)險。

第四，國際形勢的變化以及戰(zhàn)爭、災(zāi)害等不可抗因素也會導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的產(chǎn)生，例如湖南某電廠項(xiàng)目中遇到的情況，這一類的信用風(fēng)險是政府無法控制和承擔(dān)的。

第五，政府信用風(fēng)險是與我國PPP項(xiàng)目的發(fā)展過程直接相關(guān)的。在采用PPP模式初期，中國的政府和相關(guān)部門對PPP項(xiàng)目的理解和認(rèn)識有限，處在摸索和學(xué)習(xí)的階段，而經(jīng)驗(yàn)豐富的國外發(fā)展商出于投機(jī)心理利用了我國政府急于招商引資的弱點(diǎn)，在簽訂的合同中存在大量不平等的內(nèi)容，例如過高的固定投資回報率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期等等。過高的風(fēng)險超過了我國公共機(jī)構(gòu)的承受能力，最終產(chǎn)生信用風(fēng)險。

值得注意的是，隨著PPP項(xiàng)目在我國的發(fā)展，政府信用風(fēng)險已不是主要風(fēng)險。我國從八十年代開始實(shí)行BOT項(xiàng)目，剛開始由于種種原因，產(chǎn)生了一些信用風(fēng)險。但是隨著幾十年的實(shí)踐，我國政府對PPP/BOT的了解越來越深入，并表示出鼓勵支持和引導(dǎo)民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極態(tài)度，政府信用風(fēng)險在中國的嚴(yán)重性排名大幅下降，而且標(biāo)準(zhǔn)普爾公司也在逐年上調(diào)對中國政府的信用評級，這也可以作為中國政府信用風(fēng)險逐漸減弱的另一個有力證據(jù)[18]。

(3)中國有關(guān)PPP/BOT項(xiàng)目的法律法規(guī)還不夠完善，特別是缺乏統(tǒng)一的、全國性的有關(guān)PPP的立法，因此出現(xiàn)了例如江蘇某污水處理廠和大場水廠等項(xiàng)目遇到的法律變更風(fēng)險。

PPP項(xiàng)目的法律關(guān)系非常復(fù)雜，在一個項(xiàng)目流程的各個環(huán)節(jié)都會涉及許多領(lǐng)域的法律問題，有些問題需要在針對特許經(jīng)營的法律法規(guī)中進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，但更多的方面受相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)我國現(xiàn)有的其他法律或行政法規(guī)來管制。

雖然現(xiàn)在有不少地方政府在PPP項(xiàng)目立法方面做了很多有益的嘗試，比如建設(shè)部和北京、上海等地都先后出臺了一些有關(guān)“特許經(jīng)營管理辦法(或條例)”和“示范合同文本”等文件，起到了一定的作用，但這些多是以地方政策為主，位階較低，法律效力不強(qiáng)。

由于現(xiàn)有規(guī)定以國家計(jì)委(現(xiàn)為發(fā)改委)和國務(wù)院其他部門制定的部門規(guī)章為主，而國務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理的角度出發(fā)，法律文件各自為政，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。

各地方政府頒布的法規(guī)之間也存在較大的差別和沖突，對于中央頒布的法律法規(guī)構(gòu)成了挑戰(zhàn)和威脅。并且在很多問題上，各省市必然存在規(guī)定尺度不一的情況。這會造成國內(nèi)制度的不統(tǒng)一和不公平的現(xiàn)象發(fā)生[18]。4 建議與小結(jié)

在今后的PPP項(xiàng)目中，筆者認(rèn)為政府及民營機(jī)構(gòu)可采取以下措施來應(yīng)對前面所提到的風(fēng)險：

(1)公共部門與民營機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行充分的市場調(diào)查，做好市場預(yù)測工作。民營機(jī)構(gòu)不要將政府的承諾作為市場的實(shí)際需求，如果政府承諾偏離實(shí)際市場需求將會產(chǎn)生守信風(fēng)險。公共部門也要獨(dú)立的進(jìn)行市場的調(diào)查工作，不要盲目接受民營部門的市場預(yù)測，應(yīng)掌握準(zhǔn)確的決策信息。

(2)政府應(yīng)加強(qiáng)對PPP知識的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。并且建立完善科學(xué)的決策機(jī)制，必要時聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)對專業(yè)知識的欠缺。政府部門可采用建立收費(fèi)調(diào)價機(jī)制、退出接管機(jī)制以及持有金股等手段來保證公共服務(wù)的質(zhì)量和特殊情況下對基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán);對于與公眾利益密切相關(guān)的問題應(yīng)進(jìn)行公示，使公眾享有知情權(quán)和參與決策的權(quán)力;另外在合同簽訂中應(yīng)特別注意不能提供固定投資回報率之類的承諾或擔(dān)保。

(3)民營機(jī)構(gòu)不要抱有投機(jī)心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點(diǎn)簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險。另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會面臨失敗的風(fēng)險。民營部門應(yīng)維持與政府的良好關(guān)系，保持項(xiàng)目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾的認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)保或投保政治險等方法來應(yīng)對政治風(fēng)險。

(4)在風(fēng)險的分擔(dān)方面，應(yīng)建立公平合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。對于政治風(fēng)險、法律變更和配套設(shè)施服務(wù)方面的風(fēng)險，政府部門的控制力強(qiáng)于民營機(jī)構(gòu)，應(yīng)由政府部門提供擔(dān)保。融資風(fēng)險、市場風(fēng)險等，項(xiàng)目公司更有控制力，而且與其收益相關(guān)，應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。不可抗力風(fēng)險由于各方均沒有控制能力，所以應(yīng)由各利益相關(guān)方通過設(shè)計(jì)有關(guān)機(jī)制(如調(diào)價、可變特許期、緩沖基金等)共同共擔(dān)。

在PPP項(xiàng)目實(shí)行過程中包含的風(fēng)險多種多樣、紛繁復(fù)雜，本文主要研究的是導(dǎo)致中國PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險，并不代表其他的風(fēng)險不重要，其實(shí)要做好PPP項(xiàng)目的風(fēng)險管理不能放過任何一個風(fēng)險，只是本文所提到的風(fēng)險是在實(shí)踐中有失控的現(xiàn)象，可以說是我國過去PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理中的弱項(xiàng)，因此應(yīng)成為以后PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的重點(diǎn)控制對象。相信隨著我們對PPP項(xiàng)目研究的不斷深入，PPP在我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中將發(fā)揮越來越重要的作用。

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第二篇：PPP政策及相關(guān)法律

目錄

國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見 國發(fā)〔2014〕60號———————————————3 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法

（發(fā)改等6部委25號令）————————————14 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知

國辦發(fā)〔2015〕42號——————————————27 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見 財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行——————————28 關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（含名詞解釋）財(cái)金〔2014〕113號———————————39 國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見 發(fā)改投資[2014]2724號——————————————57 江蘇省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《江蘇省PPP融資支持基金實(shí)施辦法（試行）》的通知蘇財(cái)規(guī)[2015]19號————————————66 江蘇省關(guān)于推進(jìn)政府與社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知 蘇財(cái)金〔2014〕85號——————————————72 中華人民共和國政府采購法————————————82 中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法————————————83 中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例————————84 中華人民共和國稅收征收管理法——————————86 中華人民共和國企業(yè)所得稅法——————————86 中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例——————88 中華人民共和國擔(dān)保法——————————————90 最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國擔(dān)保法》 若干問題的解釋————————————————90 中華人民共和國土地管理法————————————91 中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例————————100 中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法—————————106 國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制

鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見

國發(fā)〔2014〕60號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。為此，特提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進(jìn)一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給。

（二）基本原則。實(shí)行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會；創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機(jī)制，發(fā)揮價格杠桿作用。

二、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制

（三）深化林業(yè)管理體制改革。推進(jìn)國有林區(qū)和國有林場管理體 制改革，完善森林經(jīng)營和采伐管理制度，開展森林科學(xué)經(jīng)營。深化集體林權(quán)制度改革，穩(wěn)定林權(quán)承包關(guān)系，放活林地經(jīng)營權(quán)，鼓勵林權(quán)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)。鼓勵荒山荒地造林和退耕還林林地林權(quán)依法流轉(zhuǎn)。減免林權(quán)流轉(zhuǎn)稅費(fèi)，有效降低流轉(zhuǎn)成本。

（四）推進(jìn)生態(tài)建設(shè)主體多元化。在嚴(yán)格保護(hù)森林資源的前提下，鼓勵社會資本積極參與生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，支持符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場（林場）、專業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。對社會資本利用荒山荒地進(jìn)行植樹造林的，在保障生態(tài)效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

（五）推動環(huán)境污染治理市場化。在電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)以及開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運(yùn)營服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費(fèi)購買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。穩(wěn)妥推進(jìn)政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)。建立重點(diǎn)行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度。

（六）積極開展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立排污權(quán)有償使用制度，規(guī)范排污權(quán)交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權(quán)交易。加快調(diào)整主要污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別化排污收費(fèi)政策。加快在國內(nèi)試行碳排放權(quán)交易制度，探索森林碳匯交易，發(fā)展碳排放權(quán)交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易，通過金融市場發(fā)現(xiàn)價格的功能，調(diào)整不同經(jīng) 濟(jì)主體利益，有效促進(jìn)環(huán)保和節(jié)能減排。

三、鼓勵社會資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利工程

（七）培育農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體。支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資建設(shè)農(nóng)田水利和水土保持設(shè)施。允許財(cái)政補(bǔ)助形成的小型農(nóng)田水利和水土保持工程資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)用水合作組織持有和管護(hù)。鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)運(yùn)營。社會資本愿意投入的重大水利工程，要積極鼓勵社會資本投資建設(shè)。

（八）保障農(nóng)業(yè)、水利工程投資合理收益。社會資本投資建設(shè)或運(yùn)營管理農(nóng)田水利、水土保持設(shè)施和節(jié)水供水重大水利工程的，與國有、集體投資項(xiàng)目享有同等政策待遇，可以依法獲取供水水費(fèi)等經(jīng)營收益；承擔(dān)公益性任務(wù)的，政府可對工程建設(shè)投資、維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)助，并落實(shí)優(yōu)惠政策。社會資本投資建設(shè)或運(yùn)營管理農(nóng)田水利設(shè)施、重大水利工程等，可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償或者賠償。

（九）通過水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)。加快建立水權(quán)制度，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場，積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求。鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設(shè)等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權(quán)。

（十）完善水利工程水價形成機(jī)制。深入開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。水利工程供非農(nóng)業(yè)用水價格按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則合理制定，并根據(jù)供水成本變化及社會承受能力等適時調(diào)整，推行兩部制水利工程水價和豐枯季節(jié)水價。價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金，對運(yùn)營單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。

四、推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營市場化

（十一）改革市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營模式。推動市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營事業(yè)單位向獨(dú)立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。鼓勵打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營模式，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營，降低建設(shè)和運(yùn)營成本，提高投資效益。推進(jìn)市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理、垃圾處理項(xiàng)目按行業(yè)“打包”投資和運(yùn)營，鼓勵實(shí)行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網(wǎng)一體投資和運(yùn)營。

（十二）積極推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)狻⑽鬯幚怼⒔ㄖY源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營者。政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會資本運(yùn)營管理。

（十三）加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng) 吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力。選擇若干具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、特色資源和區(qū)位優(yōu)勢的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)推行試點(diǎn)，加大對市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營引入市場機(jī)制的政策支持力度。

（十四）完善市政基礎(chǔ)設(shè)施價格機(jī)制。加快改進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施價格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。實(shí)行上下游價格調(diào)整聯(lián)動機(jī)制，價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金對企業(yè)運(yùn)營進(jìn)行合理補(bǔ)償。

五、改革完善交通投融資機(jī)制

（十五）加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革。用好鐵路發(fā)展基金平臺，吸引社會資本參與，擴(kuò)大基金規(guī)模。充分利用鐵路土地綜合開發(fā)政策，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。按照市場化方向，不斷完善鐵路運(yùn)價形成機(jī)制。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。按照構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，保障投資者權(quán)益，推進(jìn)蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進(jìn)民間資本的示范項(xiàng)目實(shí)施。鼓勵按照“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對城市軌道交通站點(diǎn)周邊、車輛段上蓋進(jìn)行土地綜合開發(fā)，吸引社會資本參與城市軌道交通建設(shè)。

（十六）完善公路投融資模式。建立完善政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元籌資的公路投融資模式，完善收費(fèi)公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設(shè)和維護(hù)資金。逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展。

（十七）鼓勵社會資本參與水運(yùn)、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。探索發(fā)展 “航電結(jié)合”等投融資模式，按相關(guān)政策給予投資補(bǔ)助，鼓勵社會資本投資建設(shè)航電樞紐。鼓勵社會資本投資建設(shè)港口、內(nèi)河航運(yùn)設(shè)施等。積極吸引社會資本參與盈利狀況較好的樞紐機(jī)場、干線機(jī)場以及機(jī)場配套服務(wù)設(shè)施等投資建設(shè)，拓寬機(jī)場建設(shè)資金來源。

六、鼓勵社會資本加強(qiáng)能源設(shè)施投資

（十八）鼓勵社會資本參與電力建設(shè)。在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標(biāo)等方式，鼓勵社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔(dān)核安全責(zé)任的前提下，引入社會資本參與核電項(xiàng)目投資，鼓勵民間資本進(jìn)入核電設(shè)備研制和核電服務(wù)領(lǐng)域。鼓勵社會資本投資建設(shè)風(fēng)光電、生物質(zhì)能等清潔能源項(xiàng)目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，進(jìn)入清潔高效煤電項(xiàng)目建設(shè)、燃煤電廠節(jié)能減排升級改造領(lǐng)域。

（十九）鼓勵社會資本參與電網(wǎng)建設(shè)。積極吸引社會資本投資建設(shè)跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)完善工程和大中城市配電網(wǎng)工程。將海南聯(lián)網(wǎng)Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項(xiàng)目作為試點(diǎn)，引入社會資本。鼓勵社會資本投資建設(shè)分布式電源并網(wǎng)工程、儲能裝置和電動汽車充換電設(shè)施。

（二十）鼓勵社會資本參與油氣管網(wǎng)、儲存設(shè)施和煤炭儲運(yùn)建設(shè)運(yùn)營。支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施，控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲備庫。鼓勵社會資本參與鐵路運(yùn)煤干線和煤炭儲配體系建設(shè)。國家規(guī)劃確定的石化 基地?zé)捇惑w化項(xiàng)目向社會資本開放。

（二十一）理順能源價格機(jī)制。進(jìn)一步推進(jìn)天然氣價格改革，2015年實(shí)現(xiàn)存量氣和增量氣價格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價格，落實(shí)頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣價格市場化政策。盡快出臺天然氣管道運(yùn)輸價格政策。按照合理成本加合理利潤的原則，適時調(diào)整煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價。推進(jìn)天然氣分布式能源冷、熱、電價格市場化。完善可再生能源發(fā)電價格政策，研究建立流域梯級效益補(bǔ)償機(jī)制，適時調(diào)整完善燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價政策。

七、推進(jìn)信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化

（二十二）鼓勵電信業(yè)進(jìn)一步向民間資本開放。進(jìn)一步完善法律法規(guī)，盡快修訂電信業(yè)務(wù)分類目錄。研究出臺具體試點(diǎn)辦法，鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)運(yùn)營，大力發(fā)展寬帶用戶。推進(jìn)民營企業(yè)開展移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，促進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。

（二十三）吸引民間資本加大信息基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。支持基礎(chǔ)電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者。推動中國鐵塔股份有限公司引入民間資本，實(shí)現(xiàn)混合所有制發(fā)展。

（二十四）鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策，加強(qiáng)政府采購服務(wù)，鼓勵民間資本研制、發(fā)射和運(yùn)營商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場化、專業(yè)化服務(wù)。引導(dǎo)民間資本參與衛(wèi)星導(dǎo)航地面應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。

八、鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度

（二十五）加快社會事業(yè)公立機(jī)構(gòu)分類改革。積極推進(jìn)養(yǎng)老、文 化、旅游、體育等領(lǐng)域符合條件的事業(yè)單位，以及公立醫(yī)院資源豐富地區(qū)符合條件的醫(yī)療事業(yè)單位改制，為社會資本進(jìn)入創(chuàng)造條件，鼓勵社會資本參與公立機(jī)構(gòu)改革。將符合條件的國有單位培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（二十六）鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度。通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)。盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的意見。各地在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局各類公共服務(wù)設(shè)施。各級政府逐步擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購買服務(wù)范圍，各類經(jīng)營主體平等參與。將符合條件的各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)療保險定點(diǎn)范圍。

（二十七）完善落實(shí)社會事業(yè)建設(shè)運(yùn)營稅費(fèi)優(yōu)惠政策。進(jìn)一步完善落實(shí)非營利性教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策。對非營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一律免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一律減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。

（二十八）改進(jìn)社會事業(yè)價格管理政策。民辦教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，執(zhí)行與公辦教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)相同的價格政策。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類價格執(zhí)行。除公立醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的基本服務(wù)按照政府規(guī)定的價格政策執(zhí)行外，其他醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行經(jīng)營者自主定價。營利性民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行自主定價，非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)政策由地方政府按照市場化方向根據(jù) 當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。

九、建立健全政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制

（二十九）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。政府有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，切實(shí)控制和防范財(cái)政風(fēng)險。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

（三十）規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益。政府有關(guān)部門要制定管理辦法，盡快發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)合同范本，對PPP項(xiàng)目的業(yè)主選擇、價格管理、回報方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，規(guī)范合作關(guān)系。平衡好社會公眾與投資者利益關(guān)系，既要保障社會公眾利益不受損害，又要保障經(jīng)營者合法權(quán)益。

（三十一）健全風(fēng)險防范和監(jiān)督機(jī)制。政府和投資者應(yīng)對PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、法律風(fēng)險等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計(jì)，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機(jī)制。建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制。

（三十二）健全退出機(jī)制。政府要與投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。項(xiàng)目合作結(jié)束后，政府應(yīng)組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處理等事宜。

十、充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用

（三十三）優(yōu)化政府投資使用方向。政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)。對鼓勵社會資本參與的生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，政府投資可根據(jù)實(shí)際情況給予支持，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動作用。

（三十四）改進(jìn)政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。抓緊制定政府投資支持社會投資項(xiàng)目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。

十一、創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道

（三十五）探索創(chuàng)新信貸服務(wù)。支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。鼓勵金融機(jī)構(gòu)對民間資本舉辦的社會事業(yè)提供融資支持。

（三十六）推進(jìn)農(nóng)業(yè)金融改革。探索采取信用擔(dān)保和貼息、業(yè)務(wù)獎勵、風(fēng)險補(bǔ)償、費(fèi)用補(bǔ)貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險等方式，增強(qiáng)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場（林場）、專業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風(fēng)險抵御能力。

（三十七）充分發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的積極作用。在國家批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，加大對公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的支持 力度。努力為生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、中西部鐵路和公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程提供長期穩(wěn)定、低成本的資金支持。

（三十八）鼓勵發(fā)展支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的投資基金。大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過認(rèn)購基金份額等方式予以支持。

（三十九）支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目開展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等融資工具，延長投資期限，引導(dǎo)社保資金、保險資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目采用企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜⒅衅谄睋?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。推動鐵路、公路、機(jī)場等交通項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)應(yīng)收賬款證券化。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，支持地方政府依法依規(guī)發(fā)行債券，用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要作用。各地區(qū)、各有關(guān)部門要從大局出發(fā)，進(jìn)一步提高認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，協(xié)調(diào)推動重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新。各地政府要結(jié)合本地實(shí)際，抓緊制定具體實(shí)施細(xì)則，確保各項(xiàng)措施落到實(shí)處。國務(wù)院各有關(guān)部門要嚴(yán)格按照分工，抓緊制定相關(guān)配套措施，加快重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，同時要加強(qiáng)宣傳解讀，讓社會資本了解參與方式、運(yùn)營方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，進(jìn)一步穩(wěn)定市場預(yù)期，充分調(diào)動社會投資積極性，切實(shí)發(fā)揮好投資對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵作用。發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門加強(qiáng)對本指導(dǎo)意見落實(shí)情況的督促檢查，重大問題及時向國務(wù)院報告。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法

（發(fā)改等6部委25號令）

第一章總則

第一條為鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益，保障社會公共利益和公共安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法。第二條中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。

第三條本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

第四條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正，保護(hù)各方信賴?yán)妫⒆裱韵略瓌t：

（一）發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率；

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府與社會資本協(xié)商合作；

（三）保護(hù)社會資本合法權(quán)益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；

（四）兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護(hù)公共利益。

第五條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營；

（四）國家規(guī)定的其他方式。

第六條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30 年。

對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目（以下簡稱特許經(jīng)營項(xiàng)目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

第七條國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。

縣級以上地方人民政府發(fā)展改革、財(cái)政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、價格、能源、金融監(jiān)管等有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理工作。

第八條縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立各有關(guān)部門參加的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌有關(guān)政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理工作。

第二章特許經(jīng)營協(xié)議訂立

第九條縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門（以下簡稱項(xiàng)目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等，并且建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確。

項(xiàng)目提出部門應(yīng)當(dāng)保證特許經(jīng)營項(xiàng)目的完整性和連續(xù)性。

第十條特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

（一）項(xiàng)目名稱；

（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；

（三）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)；

（四）投資回報、價格及其測算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等；

（六）特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限；

（七）特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式；

（八）政府承諾和保障；

（九）特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；

（十）應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。

第十一條項(xiàng)目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門另行制定。

第十二條特許經(jīng)營可行性評估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

（一）特許經(jīng)營項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等；

（二）相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運(yùn)營能力狀況和參與意愿；

（三）用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評估。

第十三條項(xiàng)目提出部門依托本級人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。

經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。

項(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授 權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

第十四條縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

第十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。

第十六條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司。

第十七條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。鼓勵金融機(jī)構(gòu)與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。

特許經(jīng)營者選擇應(yīng)當(dāng)符合內(nèi)外資準(zhǔn)入等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定。

依法選定的特許經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)向社會公示。

第十八條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

（一）項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；

（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；

（三）項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；

（四）所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；

（五）設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造；

（六）監(jiān)測評估；

（七）投融資期限和方式；

（八）收益取得方式，價格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序；

（九）履約擔(dān)保；

（十）特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險分擔(dān)；

（十一）政府承諾和保障；

（十二）應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案；

（十三）特許經(jīng)營期限屆滿后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；

（十四）變更、提前終止及補(bǔ)償；

（十五）違約責(zé)任；

（十六）爭議解決方式；

（十七）需要明確的其他事項(xiàng)。

第十九條特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費(fèi)等方式取得收益。

向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。

第二十條特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確價格或收費(fèi)的確定和調(diào)整機(jī)制。特許經(jīng)營項(xiàng)目價格或收費(fèi)應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定予以確定和調(diào)整。

第二十一條政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。

第二十二條特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進(jìn)行審核時，應(yīng)當(dāng)簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項(xiàng)，不再作重復(fù)審查。

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助特許經(jīng)營者辦理相關(guān)手續(xù)。

第二十三條國家鼓勵金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以給予特許經(jīng)營項(xiàng)目差異化信貸支持，對符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長可達(dá)30 年。探索利用特許經(jīng)營項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。

第二十四條國家鼓勵通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項(xiàng)目資本金。鼓勵特許經(jīng)營項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。

國家鼓勵特許經(jīng)營項(xiàng)目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜⒎墙鹑谄髽I(yè)債務(wù)融資工具等 方式拓寬投融資渠道。

第二十五條縣級以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機(jī)構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導(dǎo)基金，并通過投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。第三章特許經(jīng)營協(xié)議履行

第二十六條特許經(jīng)營協(xié)議各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則，按照約定全面履行義務(wù)。

除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者任何一方不履行特許經(jīng)營協(xié)議約定義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定要求的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失。

第二十七條依法保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規(guī)和本辦法規(guī)定，干涉特許經(jīng)營者合法經(jīng)營活動。

第二十八條特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，執(zhí)行有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目投融資安排，確保相應(yīng)資金或資金來源落實(shí)。

第二十九條特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及新建或改擴(kuò)建有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的，應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

第三十條特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和特許經(jīng)營協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

第三十一條特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)規(guī)范，定期對特許經(jīng)營項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)正常及經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī) 定進(jìn)行移交。

第三十二條特許經(jīng)營者對涉及國家安全的事項(xiàng)負(fù)有保密義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)建立和落實(shí)相應(yīng)保密管理制度。

實(shí)施機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門及其工作人員對在特許經(jīng)營活動和監(jiān)督管理工作中知悉的特許經(jīng)營者商業(yè)秘密負(fù)有保密義務(wù)。

第三十三條實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維修、保養(yǎng)過程中有關(guān)資料，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸檔保存。

第三十四條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議嚴(yán)格履行有關(guān)義務(wù)，為特許經(jīng)營者建設(shè)運(yùn)營特許經(jīng)營項(xiàng)目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平。

行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。

第三十五條需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，綜合考慮政府財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險狀況，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分?jǐn)?shù)額，并與政府預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。

第三十六條因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償。

第四章特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止

第三十七條在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充協(xié)議。如協(xié)議可能對特許經(jīng)營項(xiàng)目的存續(xù)債務(wù)產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先征求債權(quán)人同意。特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及直接融資行為的，應(yīng)當(dāng)及時做好相關(guān)信息披露。

特許經(jīng)營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)充分評估論證，協(xié)商一致并報批準(zhǔn)后，可以延長。

第三十八條在特許經(jīng)營期限內(nèi)，因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴(yán)重違約或不可抗力等原因，導(dǎo)致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務(wù)，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應(yīng)當(dāng)收回特許經(jīng)營項(xiàng)目，并根據(jù)實(shí)際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償。

第三十九條特許經(jīng)營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗(yàn)收等手續(xù)。

第四十條特許經(jīng)營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者。

因特許經(jīng)營期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營者的，在同等條件下，原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營。

新的特許經(jīng)營者選定之前，實(shí)施機(jī)構(gòu)和原特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)制定預(yù)案，保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定提供。

第五章監(jiān)督管理和公共利益保障

第四十一條縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，對特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，以及其他有關(guān)監(jiān)管要求進(jìn)行監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)成本監(jiān)督審查。

縣級以上審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對特許經(jīng)營活動進(jìn)行審計(jì)。

第四十二條縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定保留的行政審批項(xiàng)目對特許經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督管理，不得以實(shí)施特許經(jīng)營為名違法增設(shè)行政審批項(xiàng)目或?qū)徟h(huán)節(jié)。

第四十三條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，會同有關(guān)部門進(jìn)行績效評價，并建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容。

第四十四條社會公眾有權(quán)對特許經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督，向有關(guān)監(jiān)管部門投訴，或者向?qū)嵤C(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者提出意見建議。

第四十五條縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將特許經(jīng)營有關(guān)政策措施、特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機(jī)制組成以及職責(zé)等信息向社會公開。

實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)將特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議及其變更或終止、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、所提供公共 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測分析和績效評價、經(jīng)過審計(jì)的上財(cái)務(wù)報表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會公開。

特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)公開有關(guān)會計(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)核算和其他有關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)，并依法接受財(cái)務(wù)審計(jì)。

第四十六條特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對特許經(jīng)營協(xié)議約定服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不得對新增用戶實(shí)行差別待遇。

第四十七條實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，按規(guī)定報有關(guān)部門。突發(fā)事件發(fā)生后，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的正常提供。

第四十八條特許經(jīng)營者因不可抗力等原因確實(shí)無法繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

第六章爭議解決

第四十九條實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照執(zhí)行。

第五十條實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照執(zhí)行。

第五十一條特許經(jīng)營者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其 合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

第五十二條特許經(jīng)營協(xié)議存續(xù)期間發(fā)生爭議，當(dāng)事各方在爭議解決過程中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議義務(wù)，保證公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

第七章法律責(zé)任

第五十三條特許經(jīng)營者違反法律、行政法規(guī)和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節(jié)嚴(yán)重的，可以終止特許經(jīng)營協(xié)議；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第五十四條以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得特許經(jīng)營項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法收回特許經(jīng)營項(xiàng)目，向社會公開。

第五十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)、有關(guān)行政主管部門及其工作人員不履行法定職責(zé)、干預(yù)特許經(jīng)營者正常經(jīng)營活動、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第五十六條縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對特許經(jīng)營者及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。對嚴(yán)重違法失信行為依法予以曝光，并會同有關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒。第八章附則

第五十七條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營涉及國家安全審查的，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第五十八條法律、行政法規(guī)對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

本辦法實(shí)施之前依法已經(jīng)訂立特許經(jīng)營協(xié)議的，按照協(xié)議約定執(zhí)行。

第五十九條本辦法由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)解釋。

第六十條本辦法自2015 年6 月1 日起施行。

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本

合作模式指導(dǎo)意見的通知

國辦發(fā)〔2015〕42號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林 業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作具有戰(zhàn)略意義。

各地區(qū)、各部門要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，簡化行政審批程序，推進(jìn)立法工作，進(jìn)一步完善制度，規(guī)范流程，加強(qiáng)監(jiān)管，多措并舉，在財(cái)稅、價格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。

各地區(qū)、各部門要高度重視，精心組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實(shí)履行職責(zé)，共同抓好落實(shí)。

關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本

合作模式的指導(dǎo)意見

財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行

為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長新動力，現(xiàn)就改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以 下意見：

一、充分認(rèn)識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開。作為社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會組織和中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ欣诒P活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力。

（三）有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑間財(cái)政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

二、總體要求

（四）指導(dǎo)思想。貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)，立足國內(nèi)實(shí)際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠實(shí)守信、嚴(yán)格履約。

公開透明。實(shí)行陽光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會資本合作項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強(qiáng)政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會 資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和行業(yè)特點(diǎn)的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅(jiān)持必要、合理、可持續(xù)的財(cái)政投入原則，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，控制項(xiàng)目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財(cái)政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發(fā)展目標(biāo)。立足于加強(qiáng)和改善公共服務(wù)，形成有效促進(jìn)政府和社會資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，積極引進(jìn)社會資本參與地方融資平臺公司存量項(xiàng)目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、構(gòu)建保障政府和社會資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（七）明確項(xiàng)目實(shí)施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實(shí)施全生命周期管理，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。進(jìn)一步完善操作指南，規(guī)范項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導(dǎo)社會資本參與實(shí)施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標(biāo)準(zhǔn)化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕

96號）等要求，建立完善管理細(xì)則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護(hù)國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權(quán)益。

（八）健全財(cái)政管理制度。開展財(cái)政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，促進(jìn)中長期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務(wù)成本財(cái)政管理和會計(jì)制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費(fèi)權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度進(jìn)行核算，納入預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目過程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項(xiàng)目實(shí)施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫。

（九）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)起政府和社會資本合作項(xiàng)目，社會資本也可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的全生命周期績效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

（十）完善公共服務(wù)價格調(diào)整機(jī)制。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價格

改革，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價格。依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況和績效評價結(jié)果，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機(jī)制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學(xué)性。及時披露項(xiàng)目運(yùn)行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

（十一）完善法律法規(guī)體系。推進(jìn)相關(guān)立法，填補(bǔ)政府和社會資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，為政府和社會資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期。鼓勵有條件的地方立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，出臺地方性法規(guī)或規(guī)章，進(jìn)一步有針對性地規(guī)范政府和社會資本合作模式的運(yùn)用。

四、規(guī)范推進(jìn)政府和社會資本合作項(xiàng)目實(shí)施

（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

（十三）化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交

33（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目，引入社會資本參與改造和運(yùn)營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

（十四）提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等運(yùn)作方式。

（十五）擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴。對使用財(cái)政性資金作為社會資本提供公共服務(wù)對價的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項(xiàng)目采購信息。綜合評估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況

等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信的合作伙伴。加強(qiáng)項(xiàng)目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等。引入價格和補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)當(dāng)給予對方相應(yīng)賠償。建立投資、補(bǔ)貼與價格的協(xié)同機(jī)制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。

（十七）增強(qiáng)責(zé)任意識和履約能力。社會資本要將自身經(jīng)濟(jì)利益訴求與政府政策目標(biāo)、社會目標(biāo)相結(jié)合，不斷加強(qiáng)管理和創(chuàng)新，提升運(yùn)營效率，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的同時，履行好企業(yè)社會責(zé)任，嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供服務(wù)，維護(hù)公眾利益；要積極進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級，從工程承包商、建設(shè)施工方向運(yùn)營商轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運(yùn)營實(shí)力和管理經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力。咨詢、法律、會計(jì)等中介機(jī)構(gòu)要提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)，促進(jìn)項(xiàng)目增效升級。

（十八）保障公共服務(wù)持續(xù)有效。按照合同約定，對項(xiàng)目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會資本要限期完工或整改，并采取補(bǔ)救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機(jī)制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應(yīng)當(dāng)保持公

共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項(xiàng)目資產(chǎn)移交時，要對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度進(jìn)行核算，在政府財(cái)務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡化項(xiàng)目審核流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強(qiáng)服務(wù)，對實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查。

（二十）多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

（二十一）完善財(cái)稅支持政策。積極探索財(cái)政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項(xiàng)目的有效方式。中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。探索通過以獎代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)

和鼓勵地方融資平臺存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目。落實(shí)和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會資本參與。

（二十二）做好金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項(xiàng)目提供融資支持。鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道。鼓勵符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)㈨?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。對符合條件的“走出去”項(xiàng)目，鼓勵政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識別、計(jì)量和控制風(fēng)險，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會資本合作項(xiàng)目融資。

六、組織實(shí)施

（二十三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院各有關(guān)部門要按照職能分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對地方推廣政府和社會資本合作模式的37 指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政部要會同有關(guān)部門，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計(jì)生等行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運(yùn)用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺具體政策措施并抓好落實(shí)；可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動政府和社會資本合作項(xiàng)目落地實(shí)施。

（二十四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機(jī)制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓(xùn)力度，開展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍。鼓勵有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革需要，進(jìn)一步整合專門力量，承擔(dān)政府和社會資本合作模式推廣職責(zé)，提高專業(yè)水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺。地方各級人民政府要切實(shí)履行規(guī)劃指導(dǎo)、識別評估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評價、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫建設(shè)等職責(zé)，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項(xiàng)目實(shí)施情況等相關(guān)信息，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，事關(guān)人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項(xiàng)重要工作。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來，精心組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形

成工作合力，切實(shí)履行職責(zé)，共同抓好落實(shí)。財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對本意見落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時向國務(wù)院報告。

關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知

財(cái)金〔2014〕113號

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局：

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號），為保證政府和社會資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執(zhí)行。

附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

財(cái)政部

2014年11月29日

附件：

政府和社會資本合作模式操作指南

（試行）第一章總則

第一條為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南。

第二條本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

第三條本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項(xiàng)目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動。

第四條財(cái)政部門應(yīng)本著社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本原則，以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會資本合作管理工作。

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政部門應(yīng)積極設(shè)立政府和社會資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識別評估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評價、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫建設(shè)等職責(zé)。

第五條各參與方應(yīng)按照公平、公正、公開和誠實(shí)信用的原則，依法、規(guī)范、高效實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目。

第二章項(xiàng)目識別

第六條投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

政府和社會資本合作項(xiàng)目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

（一）政府發(fā)起。

財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。

（二）社會資本發(fā)起。

社會資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目。

第七條財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目和中期開發(fā)計(jì)劃。

對于列入開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。

第八條財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。

定性評價重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

第九條為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

通過物有所值評價和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。

第三章項(xiàng)目準(zhǔn)備

第十條縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

第十一條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，依次對以下內(nèi)容進(jìn)行介紹：

（一）項(xiàng)目概況。

項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等。

基本情況主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模或資產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。

項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（二）風(fēng)險分配基本框架。

按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。

原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

（三）項(xiàng)目運(yùn)作方式。

項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。

具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

（四）交易結(jié)構(gòu)。

交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制和相關(guān)配套安排。

項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。

項(xiàng)目回報機(jī)制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。

相關(guān)配套安排主要說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。

（五）合同體系。

合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。

項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。

權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險分配結(jié)果等。

交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報機(jī)制、收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等。

履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對措施。

（六）監(jiān)管架構(gòu)。

監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

（七）采購方式選擇。

項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。

公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。

第十二條財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

第四章項(xiàng)目采購

第十三條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項(xiàng)目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資

格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。

第十四條資格預(yù)審公告應(yīng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會資本在簽訂項(xiàng)目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)及時通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

資格預(yù)審公告應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

第十五條項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項(xiàng)目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。

第十六條評審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名

財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項(xiàng)目的評審。

第十七條項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

項(xiàng)目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：

（一）采購公告發(fā)布及報名。

競爭性磋商公告應(yīng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。競爭性磋商公告應(yīng)包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進(jìn)行資格預(yù)審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、對社會資本提供的響應(yīng)文件要求、獲取采購文件的時間、地點(diǎn)、方式及采購文件的售價、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點(diǎn)。提交響應(yīng)文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查及采購文件發(fā)售。

已進(jìn)行資格預(yù)審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進(jìn)行審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評審小組在響應(yīng)文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進(jìn)行資格審查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項(xiàng)目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進(jìn)行考察核實(shí)。

采購文件售價，應(yīng)按照彌補(bǔ)采購文件印制成本費(fèi)用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項(xiàng)目采購金額作為確定采購文件售價依據(jù)。采購文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

（三）采購文件的澄清或修改。

提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以對已發(fā)出的采購文件進(jìn)行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在提交首次響應(yīng)文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)順延提交響應(yīng)文件的截止時間。

（四）響應(yīng)文件評審。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。

評審小組對響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評審：

第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進(jìn)行多輪談判，談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實(shí)質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)確認(rèn)，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評分，編寫評審報告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十八條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對本國社會資本的優(yōu)惠措施及幅度、外方社會資本

采購我國生產(chǎn)的貨物和服務(wù)要求等相關(guān)政府采購政策，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的強(qiáng)制擔(dān)保要求。社會資本應(yīng)以支票、匯票、本票或金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數(shù)額不得超過項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過政府和社會資本合作項(xiàng)目初始投資總額或資產(chǎn)評估值的10%。無固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務(wù)型合作項(xiàng)目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個月的服務(wù)收入額。

第十九條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織社會資本進(jìn)行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨(dú)或分別組織只有一個社會資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會。

第二十條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進(jìn)行再次談判。

第二十一條確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應(yīng)將中選社會資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。

公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會資本簽署。

需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將項(xiàng)目合同在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

第二十二條各級人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目采購活動的監(jiān)督檢查，及時處理采購活動中的違法違規(guī)行為。

第五章項(xiàng)目執(zhí)行

第二十三條社會資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。

第二十四條項(xiàng)目融資由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

社會資本或項(xiàng)目公司未按照項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項(xiàng)目合同；遇系統(tǒng)性金融風(fēng)險或不可抗力的，政

第三篇：PPP項(xiàng)目典型事例講解

PPP項(xiàng)目典型事例

一、合肥市王小郢污水處理廠項(xiàng)目

（一）項(xiàng)目概況。合肥市王小郢污水處理廠是安徽省第一座大型城市污水處理廠，也是當(dāng)時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠。項(xiàng)目分兩期建設(shè)，日處理能力合計(jì) 30 萬噸，建設(shè)總投資約 3.2 億元。污水廠建成后曾獲得市政魯班獎，是建設(shè)部指定的污水處理培訓(xùn)基地和亞行在中國投資的“示范項(xiàng)目”，為巢湖污染綜合治理發(fā)揮了重要作用。2001 年，安徽當(dāng)?shù)啬抄h(huán)保公司曾上書省政府和市政府，要求政府出于扶持本地企業(yè)發(fā)展的目的，將王小郢污水處理廠以高于評估價的一定價位直接出售給它，同時還許諾將在未來幾年投資興建更多的污水處理廠。2001年 6 月，該公司曾與政府簽訂了王小郢經(jīng)營權(quán)收購合同，當(dāng)時的條件是轉(zhuǎn)讓價款 3.5 億，污水處理費(fèi)單價約 1 元/噸，后來由于融資及其它方面的問題，該環(huán)保公司收購?fù)跣≯鬯幚韽S經(jīng)營權(quán)未果。

2002 年 9 月，國家計(jì)委、建設(shè)部、國家環(huán)境保護(hù)總局等多部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》；12 月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，允許外資和民資進(jìn)入市政公用領(lǐng)域。合肥市政府抓住這一機(jī)遇，作出了“市政公用事業(yè)必須走市場化之路、與國際接軌”的重大決策，決定把王小郢TOT 項(xiàng)目作為市場化的試點(diǎn)。

（二）運(yùn)作模式

（1）項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。經(jīng)公開招標(biāo)確定的中標(biāo)人依法成立項(xiàng)目公司。市建委與項(xiàng)目公司簽署《特許權(quán)協(xié)議》，代表市政府授予項(xiàng)目公司污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)，特許期限 23 年；合肥城建投公司與項(xiàng)目公司簽署《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，落實(shí)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓款的支付和資產(chǎn)移交事宜；市污水處理管理處與項(xiàng)目公司簽署《污水處理服務(wù)協(xié)議》，結(jié)算水費(fèi)并進(jìn)行監(jiān)管。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如下圖所示：

（2）交易過程

①運(yùn)作組織。2003 年，合肥市成立了由常務(wù)副市長任組長、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建了由市國資委、建委、城建投資公司及相關(guān)專家組成的王小郢 TOT 項(xiàng)目辦公室，負(fù)責(zé)具體工作。合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心作為項(xiàng)目的招標(biāo)代理。

②運(yùn)作方式。項(xiàng)目采用 TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）模式，通過國際公開招標(biāo)轉(zhuǎn)讓王小郢污水廠資產(chǎn)權(quán)益。特許經(jīng)營期（23 年）2

內(nèi)，項(xiàng)目公司提供達(dá)標(biāo)的污水處理服務(wù)，向政府收取污水處理費(fèi)。特許經(jīng)營期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將該污水廠內(nèi)設(shè)施完好、無償移交給合肥市政府指定單位。

招標(biāo)文件中確定特許經(jīng)營期的污水處理服務(wù)費(fèi)單價為 0.75 元/ 噸，投資人投標(biāo)時報出其擬支付的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格。評標(biāo)時采用綜合評標(biāo)法，其中資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格為重要考慮因素。

③運(yùn)作過程。2003年9月，合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心網(wǎng)站和中國產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站、中國水網(wǎng)網(wǎng)站、《中國建設(shè)報》、《人民日報》（海外版）等媒體同時發(fā)布了王小郢 TOT 項(xiàng)目的招標(biāo)公告。

同月，合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)布《資格預(yù)審公告》，共 7 家單位提交了資格預(yù)審申請文件，經(jīng)專家評審，確定 6 家通過并向其發(fā)售招標(biāo)文件。隨后，轉(zhuǎn)讓辦公室組織召開了標(biāo)前會議，并以補(bǔ)充通知的形式對投標(biāo)人的問題進(jìn)行了多次解答。

2004 年 2 月，王小郢項(xiàng)目在合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心開標(biāo)，共有4 家單位提交了投標(biāo)文件。開標(biāo)結(jié)果，對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)益報價最高的是德國柏林水務(wù)—東華工程聯(lián)合體，出價 4.8 億元人民幣，其次是天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司出價 4.5 億元人民幣，中環(huán)保—上實(shí)基建聯(lián)合體出價 4.3 億元人民幣名列第三。所有投標(biāo)單位的投標(biāo)報價公布后，合肥市常務(wù)副市長王林建在開標(biāo)現(xiàn)場宣布王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓底價為 2.68 億元。

開標(biāo)后，招標(biāo)人聘請技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等相關(guān)方面資深專家組成評標(biāo)委員會，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審，合肥市紀(jì)檢委全程監(jiān)督。3

最終，評標(biāo)委員會經(jīng)評審后，向招標(biāo)方推薦柏林水務(wù)聯(lián)合體為排名第一的中標(biāo)候選人。

3月至5月，政府與柏林水務(wù)聯(lián)合體談判并達(dá)成一致，向其發(fā)送中標(biāo)通知書。

7月，政府與投資人草簽項(xiàng)目協(xié)議。

7月至11月，雙方代表成立移交委員會，進(jìn)行性能測試和資產(chǎn)移交；政府與項(xiàng)目公司正式簽署項(xiàng)目協(xié)議。

12月，王小郢污水廠順利實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)營。

截至 2014 年底，項(xiàng)目公司運(yùn)營王小郢污水處理廠已超過十年。在此期間項(xiàng)目運(yùn)營順利平穩(wěn)，污水廠的技術(shù)實(shí)力和財(cái)務(wù)實(shí)力不斷增強(qiáng)，政府與項(xiàng)目公司簽署的各項(xiàng)協(xié)議執(zhí)行良好，政府與投資人合作愉快，本 PPP 項(xiàng)目經(jīng)受住了考驗(yàn)。

（3）關(guān)鍵問題

①污水廠所在土地的提供方式本項(xiàng)目中原規(guī)定采用土地租賃的方式向投資人提供王小郢污水處理廠的土地。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營期為23 年，超過了我國法律對租賃期限最長 20 年的規(guī)定；同時，根據(jù)我國土地相關(guān)法律法規(guī)，地上附著物、構(gòu)筑物實(shí)行“房隨地走”的原則，租賃土地上的房屋和構(gòu)筑物難以確權(quán)。最終經(jīng)談判，中標(biāo)人同意在不調(diào)增水價的前提下，自行繳納土地出讓金，由政府向其有償出讓污水廠地塊。

②職工安置。已建成項(xiàng)目的職工安置是一個敏感而重要的問題，如果解決得不好，將影響項(xiàng)目招商進(jìn)展或給項(xiàng)目執(zhí)行留下隱 4

患。本項(xiàng)目在招標(biāo)實(shí)施前期就對職工安置做出了穩(wěn)妥的安排。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓前，就資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的事項(xiàng)征求了職工代表大會的意見，職工安置方案經(jīng)職代會通過。同時，在招標(biāo)文件中對投資人提出明確要求，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后必須對有編制的職工全員接收并簽訂一定年限的勞動合同，保障了職工的切身利益。

③利率風(fēng)險。投資人在談判中提出要把利率變化的情況歸入不可抗力的范圍內(nèi)，降低項(xiàng)目公司的風(fēng)險。但考慮到項(xiàng)目采用市場化方式運(yùn)作，應(yīng)尊重市場化的規(guī)律，談判小組沒有接受投資人的這一要求，利率變化的風(fēng)險仍由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)。

（三）借鑒價值

（1）規(guī)范運(yùn)作和充分競爭實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目價值最大化。王小郢項(xiàng)目整個運(yùn)作過程規(guī)范有序，對潛在投資人產(chǎn)生了很大的吸引力，實(shí)現(xiàn)了充分的競爭。開標(biāo)現(xiàn)場所有投標(biāo)人的報價均遠(yuǎn)超底價，最高報價接近底價的 1.8 倍。這個項(xiàng)目是當(dāng)時國內(nèi)公開招標(biāo)的標(biāo)的額最大的污水廠 TOT 項(xiàng)目，開創(chuàng)了污水處理 TOT 運(yùn)作模式的 先河，招標(biāo)結(jié)果在中國水務(wù)行業(yè)內(nèi)引起轟動。與2001 年準(zhǔn)備轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)毓镜臈l件相比，無論是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款還是污水處理服務(wù)費(fèi)單價，招標(biāo)競爭的結(jié)果都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于當(dāng)時的項(xiàng)目條件。同時，從引入投資人的實(shí)力和水平來看，柏林水務(wù)集團(tuán)是世界七大水務(wù)集團(tuán)之一，擁有 130 多年運(yùn)營管理城市給排水系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。通過招標(biāo)，合肥市既引進(jìn)了外資，又引入了先進(jìn)的國際經(jīng)驗(yàn)，同時還實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的最大增值，為合肥市城市建設(shè)籌措了資 5

金。

（2）充分的前期工作保障項(xiàng)目有序推進(jìn)。合肥市政府對王小郢項(xiàng)目非常重視，成立了專門的決策和工作機(jī)構(gòu)，并聘請了高水平的顧問團(tuán)隊(duì)。整個團(tuán)隊(duì)在研究和確定項(xiàng)目條件，落實(shí)前期各項(xiàng)工作等方面投入了很多精力，做了大量扎實(shí)的工作，避免出現(xiàn)拍腦袋決策的情況。從項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果看，前期工作準(zhǔn)備得越充分，考慮得越周全，后面的項(xiàng)目推進(jìn)效率就越高，項(xiàng)目實(shí) 施結(jié)果就越好。

（3）合理的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同條款確保后期順利執(zhí)行。王小郢項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)對接了國際國內(nèi)資本市場的要求，符合水務(wù)行業(yè)的一般規(guī)律，得到廣大投資人的普遍認(rèn)可。項(xiàng)目合同中規(guī)定的商務(wù)條件、對權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分配的約定比較公平合理，協(xié)議條款在執(zhí)行過程中得到了很好的貫徹，為項(xiàng)目順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

（4）踐行契約精神對 PPP 項(xiàng)目的執(zhí)行至關(guān)重要。王小郢項(xiàng)目迄今已運(yùn)作十年，在此期間，政府每月及時足額與項(xiàng)目公司結(jié)算水費(fèi)，嚴(yán)格按照法規(guī)和協(xié)議要求進(jìn)行監(jiān)管，并按照協(xié)議規(guī)定的調(diào)價公式對水價進(jìn)行了四次調(diào)整（十年累計(jì)上漲不超過0.25 元/噸）。此外，雙方還參照協(xié)議精神完成了提標(biāo)改造等一系列工程。合肥政府和項(xiàng)目公司對契約精神的踐行保障了項(xiàng)目的長期執(zhí) 行。

二、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程

（一）項(xiàng)目概況

大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全國歷史文化名城、國家級自然保護(hù)區(qū)、中國優(yōu)秀旅游城市、最佳中國魅力城市。大理市下轄 10 鎮(zhèn)、1 鄉(xiāng)、111 個村委會和 501 個自然村，以及創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海東開發(fā)管理委員會，總面積 1815平方公里，總?cè)丝?68 萬人，全市日均垃圾產(chǎn)量約 688 噸。

為提高全市垃圾處理“減量化、資源化、無害化”水平，創(chuàng)新垃圾收集清運(yùn)處置新模式，探索洱海環(huán)境保護(hù)新經(jīng)驗(yàn)，大理市按照“科學(xué)治理、科技領(lǐng)先、城鄉(xiāng)一體、市場化運(yùn)作”的思路，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，采用市場化運(yùn)作，于 2012 年啟動實(shí)施了洱海流域垃圾收集清運(yùn)處置系統(tǒng)工程建設(shè)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實(shí)施生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程，主要包括三方面內(nèi)容：一是在洱海流域的兩區(qū)和下關(guān)、大理 11 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共建設(shè) 10 座垃圾中轉(zhuǎn)站，購置 15 輛垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車、111 輛小型垃圾收集車和 1002 個收集箱體;二是實(shí)施裝機(jī)容量 12 兆瓦、日處理生活垃圾 600 噸以上的大理市第二(海東)垃圾焚燒發(fā)電工程，對生活垃圾進(jìn)行無害化處理和資源化利用;三是構(gòu)建數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對市場化運(yùn)作企業(yè)運(yùn)營情況的全方位監(jiān)管。

目前，大理市洱海流域垃圾收集清運(yùn)處置系統(tǒng)初步建成，運(yùn)轉(zhuǎn)正常。全市城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運(yùn)量從 2013 年的 164,657.7 噸(日均 451.1 噸)，提升到 2014 年的 196,931.6 噸(日均 539.5 噸)，增長了 19.6%，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、洱海水質(zhì)得到了明顯改善，7

基本實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)生活垃圾“收集清運(yùn)全覆蓋、壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)全封閉、焚燒發(fā)電資源化、監(jiān)督管理數(shù)字化、建筑垃圾再利用”的預(yù)期目標(biāo)。

（二）運(yùn)作模式

(1)建設(shè)模式。2010年10月，大理市以BOT(投資建設(shè)-運(yùn)營-移交)方式，引進(jìn)重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司，采用德國馬丁 SITY2000逆推傾斜式爐排爐焚燒發(fā)電處理工藝，投資4.2億元建設(shè)一座垃圾焚燒發(fā)電廠；2012年6月，大理市公開招標(biāo)以BTO(投資建設(shè)-移交-運(yùn)營)方式引進(jìn)重慶耐德新明和公司，采用先進(jìn)、成熟的上投料式水平直接壓縮加大型拉臂鉤車轉(zhuǎn)運(yùn)的處理工藝，投資1.1億元建設(shè)10座大型垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站。此外，各區(qū)鎮(zhèn)積極探索，采用承包、租賃等方式，通過公開招投標(biāo)，將城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運(yùn)工作推向市場。

(2)運(yùn)行模式。全市城鄉(xiāng)生活垃圾按照統(tǒng)一流程，通過收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理三個環(huán)節(jié)進(jìn)行處置。收集清運(yùn)環(huán)節(jié)由各區(qū)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，用自行投資、承包的垃圾車及配發(fā)的垃圾收集車將生活垃圾收集至環(huán)洱海 10 座垃圾中轉(zhuǎn)站，經(jīng)壓縮裝箱后，全程密閉轉(zhuǎn)運(yùn)至垃圾焚燒廠進(jìn)行焚燒發(fā)電、無害化處理。最終實(shí)現(xiàn)收集清運(yùn)全覆蓋、壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)全封閉、焚燒發(fā)電資源化。

(3)結(jié)算方式。經(jīng)初步測算，大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)建成后，年運(yùn)營費(fèi)用需要 4430.5 萬元，其中：垃圾焚燒發(fā)電廠垃圾處理服務(wù)費(fèi)用 1445.4 萬元(按垃圾處理貼費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 66 8

元/噸以及日處理生活垃圾 600噸測算)；10 座大型壓縮垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)行服務(wù)費(fèi)用 1752.2萬元(根據(jù)中轉(zhuǎn)站與海東垃圾焚燒廠實(shí)際距離分別測算)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將垃圾收集至中轉(zhuǎn)站的年費(fèi)用為 1233.0萬元(按日收集清運(yùn)生活垃圾 600 噸測算)。大理市生活垃圾的收集費(fèi)用、轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用和處理費(fèi)用統(tǒng)一列入財(cái)政預(yù)算。

垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)及處理運(yùn)營企業(yè)的服務(wù)費(fèi)用，按照《大理市生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處理服務(wù)費(fèi)結(jié)算工作實(shí)施方案》，由運(yùn)營企業(yè)每月 3 日前填寫上月結(jié)算確認(rèn)通知單，上報至市城管局、環(huán)保局、審計(jì)局、財(cái)政局、服務(wù)費(fèi)結(jié)算工作領(lǐng)導(dǎo)組等部門審核簽字后進(jìn)行撥付。

(4)監(jiān)管方式

①數(shù)字監(jiān)管。2013年7月，籌資326萬元建設(shè)生活垃圾收集清運(yùn)處理信息化管理系統(tǒng)。各站點(diǎn)稱重?cái)?shù)據(jù)、視頻數(shù)據(jù)實(shí)時傳輸?shù)叫畔⒅行模瑫r為垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車輛安裝了GPS 定位系統(tǒng)。稱重?cái)?shù)據(jù)作為垃圾收集清運(yùn)獎補(bǔ)經(jīng)費(fèi)和政府支付企業(yè)運(yùn)營費(fèi)用的主要依據(jù)，視頻數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)對垃圾壓縮和處理過程的實(shí)時監(jiān)控，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾處置全過程的“數(shù)字化、視頻化、定位化”目標(biāo)。

②量化考核。市政府與垃圾收集清運(yùn)責(zé)任區(qū)鎮(zhèn)簽訂《大理市洱海流域生活垃圾收集清運(yùn)責(zé)任書》，確定垃圾收集清運(yùn)任務(wù)量，依據(jù)數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清運(yùn)量，進(jìn)行一日一公示、一月一通報、一季一考核，對全市垃圾收集清運(yùn)工作進(jìn)行科學(xué)管理，通過工作目標(biāo)倒逼服務(wù)效果，解決垃圾收集清運(yùn)工作的 9

監(jiān)管問題。

③政策保障。市政府出臺《洱海流域生活垃圾收集清運(yùn)處置實(shí)施辦法》、《洱海流域污水垃圾和畜禽糞便收集處理監(jiān)督及獎補(bǔ)辦法》、《大理市環(huán)洱海農(nóng)村生活垃圾收集清運(yùn)處置和垃圾收集員履職考核辦法》、《大理市生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)管理辦法》、《大理市生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處理服務(wù)費(fèi)結(jié)算工作實(shí)施方案》、《大理市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾收集清運(yùn)管理的工作意見》等一系列政策文件，建立生活垃圾處理收費(fèi)制度，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)垃圾有償收集清運(yùn)保潔工作機(jī)制和各級資金投入長效機(jī)制，為城鄉(xiāng)生活垃圾處置系統(tǒng)提供政策保障。

（三）借鑒價值

(1)完善法規(guī)、健全機(jī)制。大理市先后建立生活垃圾處理收費(fèi)制度、垃圾收集清運(yùn)責(zé)任制度、考核獎補(bǔ)制度，出臺相應(yīng)政策文件，使全套系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)有章可循、有據(jù)可查，確保工作到位。隨著系統(tǒng)的建設(shè)，大理市政府明確整個系統(tǒng)由大理市城市管理綜合行政執(zhí)法局作為主管部門進(jìn)行日常監(jiān)管，市洱管局、環(huán)保局、財(cái)政局等部門配合實(shí)行按季考核，兌現(xiàn)獎懲。各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立相應(yīng)的管理部門，人民群眾自覺參與到環(huán)境衛(wèi)生整治活動，使系統(tǒng)得以有效運(yùn)行。

(2)城鄉(xiāng)一體、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。大理市按照流域垃圾治理全覆蓋的思路，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)施城鄉(xiāng)垃圾治理一體化系統(tǒng)建設(shè)，提高了農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，完善了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，10

初步建立起了城鄉(xiāng)一體的流域垃圾收集處理體系。

(3)政府補(bǔ)貼、市場化運(yùn)作。一是通過招商引資、競爭性談判，以 BOT 方式引進(jìn)焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目;二是以 BTO 方式引進(jìn)垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站項(xiàng)目;三是收集環(huán)節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)采用承包、租賃等方式實(shí)行市場化運(yùn)作。

(4)數(shù)字同步、信息化監(jiān)管。建成垃圾收集清運(yùn)處理信息化管理系統(tǒng)，通過視頻的實(shí)時監(jiān)控、車輛的 GPS 定位及數(shù)據(jù)的實(shí)時傳輸，對垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理環(huán)節(jié)的全過程實(shí)行“數(shù)字化、視頻化、定位化”實(shí)時監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)信息化管理。

(5)打破區(qū)劃、扁平化管理。一是城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)打破大理市和創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海開委的行政區(qū)劃界限，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理;二是中轉(zhuǎn)站建設(shè)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限，統(tǒng)一建設(shè)，實(shí)行市場化運(yùn)作，例如，喜洲垃圾中轉(zhuǎn)站服務(wù)區(qū)域輻射到喜洲、銀橋、灣橋等多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至洱源縣右所鎮(zhèn)、鄧川鎮(zhèn)。

三、沂南縣集中供熱項(xiàng)目

沂南縣是臨沂市唯一沒有實(shí)施集中供熱的縣城，也是山東省五家無集中供熱的城市之一。隨著沂南縣城市經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展，城市供熱缺口日益增大，現(xiàn)有城市熱源的規(guī)模以及管網(wǎng)供熱能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市供熱的發(fā)展需求。在這一背景下, 沂南縣人民政府緊緊抓住財(cái)政部力推PPP模式的政策機(jī)遇，決定通過吸引社會資本參與工程建設(shè)運(yùn)營，解決想干事而苦于財(cái)力匱乏，沒錢干事的困境。

2015年1月，該縣住建局編制了項(xiàng)目實(shí)施方案，同月，沂南縣政府批復(fù)了該項(xiàng)目實(shí)施方案。本項(xiàng)目總概算10億元，項(xiàng)目建成后可滿足700萬平方米供暖需求，基本解決了縣城內(nèi)的集中供暖問題。為加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，2月，沂南縣財(cái)政局完成了物有所值評價和財(cái)政承受能力論證。

2015年2月，沂南縣政府批準(zhǔn)該項(xiàng)目通過競爭性磋商確定社會資本方。同月，沂南縣住建局發(fā)布該項(xiàng)目PPP競爭性磋商公告。在響應(yīng)期內(nèi)，臨沂市恒源熱力有限公司（簡稱“恒源熱力”）和沂南縣綠城園林工程有限公司（簡稱“沂南園林”）組成的聯(lián)合體等三家公司分別提交了響應(yīng)文件。

經(jīng)多輪磋商，恒源熱力和沂南園林組成的聯(lián)合體中標(biāo)。3月，沂南縣住建局與中標(biāo)公司簽訂股東協(xié)議，約定了各方出資比例。其中，縣住建局出資20%，恒源熱力出資60%，沂南園林出資20%，共同成立項(xiàng)目公司。通過明確各方的出資比例、權(quán)利義務(wù)及管理分工等內(nèi)容，使項(xiàng)目運(yùn)行有法可依，有章可循，切實(shí)保障了各方權(quán)益。

4月6日，沂南縣人民政府與項(xiàng)目公司簽訂了30年的特許經(jīng)營協(xié)議，約定了特許經(jīng)營期限、特許經(jīng)營范圍、提供供熱服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、供熱服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。5月，這個項(xiàng)目正式開工建設(shè)。該項(xiàng)目一期建設(shè)進(jìn)展良好，2015年冬天開始供暖，目前正在進(jìn)行二三期建設(shè)。

第四篇：法律風(fēng)險自查報告

公司法律風(fēng)險防控自查報告

為了貫徹落實(shí)省國資委文件精神，按照集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)的要求，公司認(rèn)真全面排查經(jīng)營管理中的法律風(fēng)險，找出存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步做好公司法律風(fēng)險防控工作，對排查出的法律風(fēng)險，制定了針對性的整改方案。

一、公司經(jīng)營管理中存在的主要法律風(fēng)險

（一）外部風(fēng)險

由于外部的宏觀經(jīng)濟(jì)及有關(guān)政策法律發(fā)生變化，會影響承租企業(yè)的經(jīng)營狀況和合同簽署時的法律關(guān)系，可能導(dǎo)致承租企業(yè)的履約能力下降及有關(guān)法律糾紛，進(jìn)而對公司的經(jīng)營產(chǎn)生影響。

（二）內(nèi)部風(fēng)險

主要包括企業(yè)的經(jīng)營管理風(fēng)險及員工的道德風(fēng)險，其中融資租賃公司作為資金密集型和人才密集型企業(yè)，對承接項(xiàng)目的評估和決策正確與否直接關(guān)系到企業(yè)的存亡，公司的項(xiàng)目風(fēng)險內(nèi)控制度至關(guān)重要；租賃合約簽訂中的法律風(fēng)險也要重視。員工的道德品質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)和法律風(fēng)險意識是影響風(fēng)險的重要因素。

二、整改方案

（一）密切關(guān)注國家宏觀經(jīng)濟(jì)和政策法律規(guī)定的變化，及時采取針對性的有關(guān)措施，有效減少其對公司經(jīng)營管理產(chǎn)生的法律風(fēng)險。

（二）完善公司內(nèi)控制度。建立完善的內(nèi)控制度，保障業(yè)務(wù)操作能夠根據(jù)公司的政策、規(guī)定、內(nèi)控程序規(guī)范有序地進(jìn)行。

（三）完善有效的退出機(jī)制。通過有效的退出機(jī)制保全公司資產(chǎn)，對公司資源進(jìn)行優(yōu)化配臵，在風(fēng)險可控的前提下實(shí)現(xiàn)公司業(yè)務(wù)目標(biāo)。

（四）加強(qiáng)對融資租賃項(xiàng)目的風(fēng)險管理。融資租賃項(xiàng)目管理主要分為前期調(diào)查、中期評估、后期審批和還款跟蹤等四個過程，針對不同的過程設(shè)定切實(shí)可行的操作流程，使各環(huán)節(jié)的調(diào)查和評估做到客觀準(zhǔn)確，堅(jiān)持現(xiàn)場調(diào)查和非現(xiàn)場調(diào)查相結(jié)合原則、堅(jiān)持共同調(diào)查人制度、堅(jiān)持風(fēng)險控制第一位的原則等。力求在融資租賃業(yè)務(wù)的源頭就對全部可能發(fā)生的法律風(fēng)險有深刻了解并加以控制。

（五）加強(qiáng)對融資租賃資金的風(fēng)險管理。建立有效的資金監(jiān)控制度，選擇合理的籌資方式，優(yōu)化資金使用結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)的監(jiān)控與實(shí)施。

（六）加強(qiáng)對融資租賃資產(chǎn)的風(fēng)險管理。根據(jù)市場環(huán)境的變化，審慎選擇租賃物及供應(yīng)商，規(guī)范租賃合同的談判和簽署，制定標(biāo)準(zhǔn)的租賃物交付及租金回收流程，最直接有效地控制租賃風(fēng)險。

（七）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高員工職業(yè)道德和法律風(fēng)險意識。加強(qiáng)職業(yè)道德教育和法律知識培訓(xùn)，提高員工道德意識和法 2

律風(fēng)險意識，使員工樹立正確的職業(yè)道德觀，提升員工的職業(yè)素養(yǎng)，增強(qiáng)法律風(fēng)險意識，使在業(yè)務(wù)中控制法律風(fēng)險成為員工的自覺行為。

第五篇：法律風(fēng)險管理

2013年法律風(fēng)險管理（法律事務(wù)工作）總結(jié)

荊各莊礦業(yè)分公司

緊張的2013年順利結(jié)束，一年中我公司認(rèn)真貫徹落實(shí)集團(tuán)公司《關(guān)于法律風(fēng)險管理的實(shí)施意見》（開董法字?2013?67號），特別是今年集團(tuán)公司企業(yè)法制工作會以來，我公司樹立大局意識和責(zé)任意識，緊密圍繞集團(tuán)公司改革發(fā)展中心工作，全面開展法律風(fēng)險管理，全力做好對外合同管理、工商登記內(nèi)部管理、法律糾紛案件管理等各項(xiàng)法律事務(wù)工作，為維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障。下面將2013年的具體工作總結(jié)如下：

一、建立健全荊礦公司法制工作體系

1、按照集團(tuán)公司和省國資委的要求，我公司建立并施行了企業(yè)總法律顧問制度，由經(jīng)營副經(jīng)理擔(dān)任我公司的總法律顧問，經(jīng)營部負(fù)責(zé)本公司的法律事務(wù)工作，并配備專人負(fù)責(zé)法律事務(wù)工作。按照《開灤（集團(tuán)）有限責(zé)任公司涉法事項(xiàng)法律審核管理暫行辦法》、《開灤（集團(tuán)）有限責(zé)任公司法律糾紛案件集體會商暫行規(guī)定》、《開灤（集團(tuán)）有限責(zé)任公司法律風(fēng)險管理實(shí)施意見》（開董法字?2013?67號）、《開灤（集團(tuán)）有限責(zé)任公司對外合同管理辦法》、《開灤（集團(tuán)）有限責(zé)任公司報省政府國資委重大事項(xiàng)法律審核暫行辦法》的規(guī)定，結(jié)合我公司實(shí)際，建立健全我公司的法制工作體系，推動法律事務(wù)工作在制度化軌道上運(yùn)行。

2、我公司的法律事務(wù)工作實(shí)行歸口管理，具體歸口部門為經(jīng)營部，主任張建。并配備專門人員從事法律事務(wù)工作，法律事務(wù)管理員王玉成，專門負(fù)責(zé)合同管理、工商管理、訴訟仲裁案件管理等。

3、法律風(fēng)險管理為瓶頸，加強(qiáng)企業(yè)法律風(fēng)險防范機(jī)制建設(shè) 按照集團(tuán)公司《關(guān)于法律風(fēng)險管理的實(shí)施意見》（開董法字?2013?67號），我公司明確了法律風(fēng)險管理的基本流程和重點(diǎn)內(nèi)容，提出了法律風(fēng)險管理的主要工作措施，荊礦公司法律風(fēng)險防范機(jī)制正式運(yùn)行。通過對2012年我公司所發(fā)生的訴訟案件及信訪案件的對照分析，勞動爭議有上升的趨勢，同時也暴露出在管理上的不足，這就為公司做出了風(fēng)險預(yù)警，公司及時組織相關(guān)部門集體會商，制訂相關(guān)有效措施，使得2013年新發(fā)勞動爭議案件只一起，案發(fā)率大幅下降，而且以仲裁調(diào)解方式解決，真正做到事前防范、事中控制為主、事后補(bǔ)救為輔的法律風(fēng)險防范措施。

二、建立健全法律事務(wù)崗位責(zé)任制度和工作標(biāo)準(zhǔn) 我公司按照集團(tuán)公司人力資源部的要求，對相應(yīng)工作崗位建立崗位責(zé)任制度和工作標(biāo)準(zhǔn)，我公司的法律事務(wù)工作更是如此，明確該崗

位的具體工作內(nèi)容和要求，并制定了詳細(xì)的管理考核辦法，并且法律事務(wù)管理人員對自己的工作實(shí)行自認(rèn)打分和部門領(lǐng)導(dǎo)打分的考評細(xì)則，切實(shí)保證法律事務(wù)工作的安全、合理、規(guī)范進(jìn)行，真正為企業(yè)減小法律風(fēng)險，為我公司的依法經(jīng)營，安全生產(chǎn)保駕護(hù)航。

三、加強(qiáng)企業(yè)法制建設(shè)所取得的成效

1、合同管理：依據(jù)《保密法》、《合同法》、《集團(tuán)公司對外合同管理辦法》，我公司經(jīng)營部法律事務(wù)管理人員負(fù)責(zé)審查對外簽訂合同、合同檔案及合同專用章的管理，保守企業(yè)秘密。本我公司對外簽訂經(jīng)濟(jì)合同60份，合同總金額高達(dá)2690萬元。比2012年有所減少。在簽訂過程但中我部門負(fù)責(zé)對合同的審查及管理等，大部份合同的條款格式及合法性都很過關(guān)，特別是合同條款齊備，杜絕了以往個別合同缺乏違約責(zé)任條款和爭議解決方式條款等，但個別的還有合同標(biāo)的額書寫不規(guī)范、忘記寫合同簽訂日期的現(xiàn)象。另外在簽訂過程中還發(fā)現(xiàn)有的工程已經(jīng)開工，甚至已經(jīng)完工，承辦部門才將合同拿到我部門審查蓋章，這明顯增大了企業(yè)風(fēng)險，也是違反集團(tuán)公司規(guī)定的，我部門也都及時向有關(guān)部門及公司領(lǐng)導(dǎo)提出了法律建議，防止此類事情的發(fā)生，要求必須先訂立合同后開工，防止給公司帶來不必要的損失。在合同管理方面，按照集團(tuán)公司要求，建立了合同臺帳，清晰明確的記錄了每份合同的簽訂時間、標(biāo)的、對方名稱、審批領(lǐng)導(dǎo)、代理人、蓋章人、履行情況等，并將合同歸檔，存檔保管。

2、工商管理：依照《開灤（集團(tuán)）有限責(zé)任公司工商企業(yè)登記內(nèi)部管理暫行辦法》，負(fù)責(zé)本公司的營業(yè)執(zhí)照變更及年檢。2013年6月份，順利地通過了營業(yè)執(zhí)照年檢網(wǎng)上年檢，然后按照集團(tuán)公司統(tǒng)一部署，與集團(tuán)公司進(jìn)行了統(tǒng)一集中年檢。再者就是按時參加了工商局組織的各種會議，參加了企業(yè)信用管理協(xié)會的各種活動，保持住我公司的重合同守信用理事單位的光榮稱號，增強(qiáng)了我公司的社會信用指數(shù)。

3、訴訟仲裁案件管理：依照《省國資委所出資企業(yè)重大法律糾紛案件管理暫行辦法》，《訴訟仲裁復(fù)議案件管理暫行辦法》。代理本公司訴訟仲裁案件及管理。及時應(yīng)訴、舉證，同時加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)關(guān)、公證機(jī)關(guān)的溝通，真正做到依法治企，通過司法為企業(yè)保駕護(hù)航。2013年我公司新發(fā)案件1起，公司案發(fā)率比2012年明顯減少而且是以調(diào)節(jié)方式解決。但通過這起案件反映出我公司各部門法律意識加強(qiáng)，嚴(yán)格依法辦事，減少企業(yè)損失。我部門也都和公司領(lǐng)導(dǎo)作了匯報，希望各部門再接再厲，加強(qiáng)法律風(fēng)險的管理。另外，對每起案件實(shí)行建檔管理，并及時按照集團(tuán)公司法律事務(wù)部和煤業(yè)公司的要

求，在每月25日前及時上報案件進(jìn)展情況，真正樹立起全局統(tǒng)一，依法治企的全局觀念。加強(qiáng)與各部門的工作配合及協(xié)調(diào)處理：我部門作為法律事務(wù)部門對公司領(lǐng)導(dǎo)提供積極的法律支持，配合信訪辦、組織人事部、綜合治理辦公室等部門，對信訪人員積極認(rèn)真接待，耐心作出解釋，盡量把問題解決在萌芽狀態(tài)，讓公司領(lǐng)導(dǎo)放心、安心，把精力集中在安全生產(chǎn)及經(jīng)營管理當(dāng)中。

總之、我公司以集團(tuán)公司《關(guān)于法律風(fēng)險管理的實(shí)施意見》（開董法字?2013?67號）為指導(dǎo)，不斷提升法制工作水平，把法制工作放在前沿，認(rèn)真做好法律風(fēng)險管理工作，為我公司實(shí)施“走出去”的新戰(zhàn)略，拓展發(fā)展新領(lǐng)域，打造創(chuàng)業(yè)新平臺，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)提供法律保障，從而助推我公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，走出一條可持續(xù)發(fā)展之路。

開灤（集團(tuán)）有限責(zé)任公司荊各莊礦業(yè)分公司

2014年1月8日