第一篇：小浪底水庫移民權益保護解讀

小浪底水庫移民權益保護

摘要：介紹小浪底水庫移民工作實踐的成功經驗，認為：搞好規劃設計是保護移民合法權益的基礎；引入社會監理監測機制是保護移民合法權益的手段；搞好公眾參與和移民申訴是保護移民合法權益的途徑，搞好生產開發是保護移民合法權益的根本等觀點。

關鍵詞：小浪底 水庫移民 權益保護

小浪底水庫是我國“八五”計劃重點工程，移民總人數20萬人，移民項目投資90億元人民幣，其中作為獨立的工程項目利用國際開發協會信貸資金1.1億美元。自1992年至今，施工區已經搬遷移民18.5萬人。搬遷后，在自然條件方面，安置區多數位于經濟條件相對較好的交通干道和城市附近，生產生活條件相對優越。在基礎設施建設方面，每個村都修建了柏油公路，架設了輸電線和通訊線，移民從原來的窯洞搬到了采光、通風、衛生條件較好的磚混結構的房屋中，每個村都有標準較高的學校，適齡兒童就學率達100％，衛生院可使每個移民就近就醫，同時有90％以上的移民戶購買了電視機和洗衣機等家電設備，自來水通到各家各戶。來到移民新村，就會感受到小浪底水利樞紐工程的建設為庫區群眾創造了一個難得的機遇，而移民項目的實施更是為庫區群眾脫貧致富打下了良好的基礎。

回顧小浪底水庫移民工作十多年的實踐，我們深深體會到，維護移民的合法權益，是移民由非自愿搬遷到自愿搬遷，從而求得移民生產生活的穩定發展和安居樂業的關鍵。

一、搞好規劃設計是保護移民合法權益的基礎

移民項目設計是移民安置實施的藍圖，是恢復和發展移民生產、生活的重要保證措施。沒有科學合理的規劃設計，就不可能妥善地安置移民，移民的權益就不可能得到保護。1991年我國頒發了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，其中明確，移民安置規劃應與設計任務書（或可行性研究報告）和初步設計文件同時報主管部門審批，沒有移民安置規劃的，不得審批工程設計文件、辦理征地手續，不得施工。由此可見，我國對水利工程移民項目設計工作是非常重視的。特別是小浪底移民項目，水利部專門頒發了《黃河小浪底水利樞紐水庫淹沒及移民安置技施設計階段設計大綱》，為小浪底移民項目設計提供了依據。

要做好移民安置設計首先應有正確的符合實際的設計指導思想和遵循的原則，必須以人為本。小浪底移民項目的設計指導思想是：兼顧國家、集體和個人三者的利益，走開發性移民安置的路子，貫徹前期補償、后期扶持的移民安置方針，移民安置以大農業為主，以土地為依托，因地制宜，充分利用當地資源，廣開安置門路，走農、林、牧、副、漁多渠道安置的路子，逐步形成多元化產業結構，多行業綜合安置，使移民在安置后逐步達到或超過原有生活水平。

設計工作遵循以下原則：①淹沒損失的調查要全面、客觀、公正；②安置去向的選擇要尊重移民的意愿；安置點的確定以環境容量分析結果為主要依據；③生活、生產基礎設施建設要結合當地的經濟發展；④移民項目的實施不能造成環境破壞；⑤婦女、兒童等弱勢群體的權利在安置后應得到保護。

根據以上原則，小浪底移民項目參建各方做了大量而細致的工作。淹沒損失調查直接關系著移民的財產利益，是做好安置規劃的基礎。小浪底水庫項目先后經歷了可行性研究。初步設計和技施設計三個階段的調查。在1994年的技施設計階段調查中，黃委會設計院受業生的委托，在地方各級政府的配合下，投入人力約13明人次，歷時10個月，建立5萬余張移民財產卡片，對移民的所有財產進行了全面而客觀的判定和登記。規劃設計更是深入細致，移民安置去向先由地方政府提出，經征求移民的意見后，由設計單位進行環境容量分析和方案比較論證，最終確定安置方案，開展新村建設規劃和生產開發規劃。為保證規劃設計的科學、合理，還聘請了國內外專家對規劃設計工作進行咨詢服務。小浪底移民安置規劃落實到了每個居民點、每個項目、每組人群。經過國家計委的正式審批，移民的合法權益融入了規劃設計之中。百事通

二、引入社會監理監測機制是保護移民合法權益的手段

社會監理及監測評估機制的引入，是我國水庫移民走向正規化管理的最重要標志之一。在過去的50年中，我國經濟發展比較迅速，因水利工程建設造成的移民有上千萬人，通過政府堅持不懈的扶持，目前，大部分已得到了妥善安置，但是，還有一部分移民生活水平仍然處在貧困線以下，存在許多遺留問題。分析其原因，除了政府在當時對水庫移民的復雜性和艱巨性認識不夠、投資偏少外，管理體制不健全、不科學，缺乏有效而公正的監督機制，也是重要的原因之一。進入20世紀90年代，我國工程建設管理逐步與國際慣例接軌，移民項目管理也逐步向工程項目管理模式靠近，移民監理得到重視。1996年，小浪底移民局委托黃河工程監理咨詢公司承擔移民監理工作，委托華北水利水電學院移民監理事務所承擔移民監測評估工作，幾年來的實踐已積累了豐富的經驗，并形成了一套較為完整的管理與工作規則。1999年，小浪底移民局制訂了《黃河小浪底移民工程監理管理辦法》和《黃河小浪底移民工程監測評估工作管理辦法》。《黃河小浪底移民工程監理管理辦法》正式通過了水利部的審批，它說明小浪底移民監理及監測評估工作已逐步走向成熟階段。依據《黃河小浪底移民工程監測評估工作管理辦法》，小浪底移民監理實行總監理工程師負責制，設總監理工程師辦公室具體負責日常管理工作，監理工程師的主要任務是對移民搬遷安置實施過程中的進度、質量、投資進行控制，對計劃的執行及有關工程合同進行管理，監測評估工程師的主要任務是對移民搬遷安置的效果進行評價。監理、監測工程師的介入，使小浪底移民實施工作始終處于監控之中，各項實施工作增大了透明度，保證了移民基建項目的施工進度、施工質量和移民資金的合理使用。幾年來，監理工程師針對實施工作中的問題，先后向有關單位簽發監理通知書數十封。通過監理、監測工作，我們曾要求一個村拆除了所有的不合格房屋，對一個縣挪用移民資金進行了查處整改，有力地保護了移民的合法權益。

監測評估在我國尚屬新鮮事物，其目的是監測落實小浪底項目貫徹執行國家有關移民政策情況，評估項目移民安置實施規劃的執行情況，提出實施單位和項目業主工作中的不足，并提出改進建議。評估內容包括勞動就業、文化教育、公共衛生、經濟收入、農業產量以及移民對組織機構、社會服務與社會發展的評價，從而在各方面維護移民的權益。

三、搞好公眾參與和移民申訴是保護移民合法權益的途徑

移民項目不同于工程項目，移民項目的主體是人，而我們所做的一切都是為了移民在搬遷后能夠安居樂業。對于非自愿移民而言，一開始就有抵觸情緒是可以預料的，讓移民及安置區居民參與項目的全過程非常重要。通過移民群眾的參與，可以增加移民對政府的信任感，可以幫助設計單位提出更切合實際、受移民歡迎的安置方案，可以激發移民積極參與項目建設的主人翁精神。更重要的是，通過移民的參與，使移民了解國家的移民政策和他們應享受到的權益，在實施中對政策的落實和補償的兌現進行監督。小浪底移民參與的工作包括房屋及附屬物財產調查，土地面積及類別調查，安置去向的選擇，新村框架規劃，房屋及村基礎設施合同的簽訂，房屋及村基礎設施實施工作監督，農田基本建設，農副業項目的選項、決策和管理等。

在做好移民廣泛參與工作的同時，還要做好移民申訴問題的處理。接受和處理移民申訴，是了解移民搬遷和安置實際情況，吸取經驗教訓，為移民排憂解難，發現解決管理工作中的問題，維護國家利益，保護移民權益的一個重要途徑。要做好移民申訴工作，重要的是保證申訴渠道暢通。小浪底項目移民申訴渠道有4條：

第一條為移民管理系統，這是移民申訴的主要渠道，移民反映的問題可從村委逐級到水利部移民主管部門，可表示為：移民→村委會→鄉（鎮）政府→縣移民辦→市（地）移民辦→省移民辦→小浪底移民局→水利部移民局。第二條為監理系統，移民可通過監理直接將問題反映到小浪底移民局，可表示為：移民→監理單位→小浪底移民局→水利部移民局。第三條為監測系統，移民可通過監測評估人員直接將問題反映給小浪底移民局，可表示為：移民→監測單位→小浪底移民局→水利部移民局。第四條為政府系統，該系統主要適應移民對貪污、腐敗、違法亂紀問題的申訴，可表示為：移民→縣信訪局→市（地）信訪局→省信訪局→國家信訪局。

暢通的申訴渠道為解決移民抱怨問題提供了方便。實踐表明，小浪底移民反映的問題大部分是關于財產錯登漏登的，也有咨詢移民政策和反映違法違紀的。這些問題，按照不同性質分別由責任單位落實處理。如財產錯漏登問題，通過移民管理系統反映到小浪底移民局后，小浪底移民局組織設計單位和兩省移民辦到現場進行核實，按照核實的真實結果予以處理，移民比較滿意。

四、搞好生產開發是保護移民合法權益的根本

新村建設完成后，移民就可以搬遷，但是，要使移民在安置地穩得住、能致富，就必須搞好生產開發。水庫淹沒，對移民來說，損失最大的還是生產。成熟的土地、完善的水利設施、興建的企業、熟悉的生產模式，在水庫蓄水后都將成為過去。這些是移民多少年的積累，是移民生存和發展的物質基礎，沒有了這些，所有的一切權益都是空談。小浪底庫區約90％的移民是大農業安置，農業安置最根本的是要保證移民的口糧田，保證了移民的口糧田，移民的最大權益才有望得到保護。小浪底移民搬遷安置工作已接近尾聲，生產開發工作現在已全面啟動。目前，小浪底已搬遷的移民人數為18.5萬人，其中農業安置人口16.6萬人，劃撥的耕地面積為1.22×104hm2，農業人口人均0.07hm2，其中，全部為水澆地的移民，人均在0.05hm2左右，全部為旱地的移民，人均在0.11hm2左右，基本達到了規劃的指標。耕地的落實，使移民最重要的生產資料得以補償，有了開發生產的基礎。據不完全統計，僅河南省在移民搬遷后組織移民平整土地、改良土壤4×103hm2，進行水利設施配套建設，發展水澆地1.4×103hm2，特別是在溫孟灘和黃河下游幾個縣開展的排灌體系建設，實現了田成方，林成網，路相通，溝相連，旱能澆，澇能排，旱澇保豐收的基本目標。在大力進行農田建設的同時，一些移民村還積極發展種植業和養殖業，各市縣結合當地的實際情況，采取“典型引路，共同致富”的方法，以一業為主，多種經營，在庫區一期移民中，現在大部分村莊實現了“戶戶有項目，人人有事干，年年有增收”。孟津縣清河村350戶1249人，劃撥耕地86.6hm2。目前，發展水澆地46.6hm2，建日光大棚100個，發展露天蔬菜13.3hm2，發展養殖戶100戶，發展運輸戶20戶，2000年人均收入1700元，高于搬遷前人均不足100元。澠池縣的安北移民點230人，2000年搬遷安置后，一方面和三門峽市科委聯合，引種美國紅提葡萄4.66hm2，另一方面發展養豬400頭，同時還種植優質牧草3.33hm2計劃養羊300只，三個項目的實施，預計可使該村移民的人均收入由原來的1000多元上升到2000元。

生產開發使移民得到了實惠，奠定了未來生存發展之路，彌補了移民在庫區失去的利益。百事通

第二篇：小浪底水庫移民資金基層財務管理的探索解讀

小浪底水庫移民資金基層財務管理的探索

作者：趙文芳

時間：2007-11-25 12:16:00

摘要：為了妥善安置解決移民問題，國家安排了86.75億的總體投資用于搬遷安置庫區移民及建設相應的配套工程項目。如何作好小浪底移民的財務管理工作，將這筆資金管好用好，確保移民資金安全可靠，保證移民任務的順利完成，并提高其使用效益，不僅對小浪底移民項目至關重要，而且對我國在建項目的水庫移民財務管理工作也大有裨益。

關鍵詞：水庫移民 資金 財務管理

基層移民資金的管理是移民資金管理的關鍵

早在小浪底工程建設的前期，移民工作已確定了“水利部領導，業主管理，兩省包干負責，縣為基礎。”的總體模式，這里明確指出移民工作歸根到底基礎都是在縣級以下，財務管理工作作為移民工作的一部分也同樣如此，具體原因還有以下幾點：

首先，從移民資金的特殊性來看，自水利部到縣級以上各級移民部門財務工作的主要內容都是按項目、按概算、按計劃及時控制撥付資金，而大量的移民項目的具體實施，如：集體財產的補償，個人財產的兌現，均在縣級以下。抓住了基層資金的管理，也就是抓住了移民資金的落實。其次，從會計核算的一般原則看，首要的一條就是“客觀性”原則，它要求會計工作要如實反映財務狀況，做到內容真實，數字準確，資料可靠，它是對會計工作的基本要求。客觀真實的資料只能來源于基層，如果沒有縣以下鄉村級的嚴密管理，準確的核算，就無法實現會計反映監督的職能，保證移民資金按照規劃最終到達移民的手中，實現其最終的目的。第三，從目前的財務制度來看，在建項目的土地征用遷移補償費，按照國家基本建設會計制度進行核算是在“待攤投資—土地征用遷移補償費”二級科目下反映。對于86.75億元的小浪底移民資金來說，上級部門按有關規定制度核算到此尚可滿足要求，而且國家在這方面的制度也比較健全。而對基層僅僅核算到這一級，明顯不夠，越向基層就越失去了其可操作性。因為對于基層的移民資金管理，目前尚無統一的制度可循，從而形成了移民資金管理終端的一個薄弱環節，所以需要加強對這一環節的管理。

對于不同內容的移民資金應采用不同的管理方法

小浪底移民資金按程序逐級下達到縣級以后，其資金大體可分兩個部分：其一是對于鄉、村、集體財產補償部分，該部分資金包括鄉鎮政府搬遷及相應設施應得補償部分和村集體應得土地補償費以及其它集體財產補償費。其二為移民應得的房屋、樹木等財產補償費等。由于這兩部分資金的性質不同，最終所有者也不同，所以在財務上應對這兩部分資金區別管理。

2.1 對個人財產補償部分

個人財產補償及時足額到位是第一步搬得出的物質保證。移民手中沒有一定的資金在安置地新建房屋，勢必會影響移民搬遷的進度和質量。因此，對于這一部分資金的管理要求保證及時、完整、安全地兌現到移民手中。做好個人資金兌現工作，財務人員除做好日常財務工作外，還應重視以下兩個方面：首先要增加移民資金的透明度。在縣移民辦充分宣傳移民政策、移民法規的基礎上，財務部門應在規劃安置部門的協助下對照國家概算將上級下達的資金逐項分解落實。概算中標準是多少，執行中具體的標準是多少，如何調整？已到位資金是多少，是哪些項目？已兌付資金是多少，兌付的是哪些項目，剩余資金大約什么時間到位？這些情況不僅要財務人員自己弄明白，而且要讓每一個移民都明白，讓移民手中的“實物卡”、“資金卡”成為真正的“明白卡”，取得移民的信任與理解。這樣也有利于移民參與對這部分資金的監督，及時發現問題，解決問題，將問題消化在日常工作中。其次是保證這部分資金的安全性。按照一般的資金管理程序，到達移民手中的資金必然是經過省到市、縣、鄉、村這一流程，最終到達移民個人的手中，這也是目前小浪底移民資金管理的普遍做法。它對資金監控的層次較多，同時也要求每一個環節都應暢通，任何一個環節出了問題，都會產生“腸梗阻”。在實踐中還有一種做法，即河南省濟源市的做法，給移民資金的管理提供了一個新的思路。對于個人補償這一部分移民資金，濟源市采取了由市移民辦財務人員直接在銀行為每戶移民開設帳戶，然后由市、鄉、村、移民個人及銀行等幾方面一起現場辦公，將個人補償費直接兌現到移民手中，使這部分資金免去了在鄉、村兩級手中的周轉，保證了兌現的及時性，安全性，而且，幾方同時處理帳務，更有利于上下級資金的核對、清算。

在近10年的小浪底移民搬遷中出現相互占用資金的情況。筆者認為，在政府部門的引導下，移民將自己的補償費拿出來，統一規劃，統一建造，本來是一件有利于移民的措施，它較各家各戶的自建有著無可比擬的優勢，但是若財務核算不及時，不明晰，便會引發出相應的問題，如山西省垣曲縣古城鎮，在統建中片面強調統一，致使有些補償費很少的移民戶住進了統建的新房卻交不起尚欠的建房款，占用了補償費多的移民戶的款項，因而造成了補償費多的移民戶不能及時拿到兌現款，引起移民的不滿。為避免這類問題的發生，財務人員應及時核算建房成本，并與各家各戶的補償款相對照，量入為出，及時向決策人員提供有用的信息。

對于自建部分，基層財務人員如何發揮自己的作用，也不可忽略，首先財務人員不應有撥下去便與財務人員無關，撥下去便不用管的思想，還要在督促實施上下功夫，應與規劃安置的檢查督促結合起來，按進度撥付資金。例如建房項目可規定為建房前預撥30％，做好基礎后再到位30％，做好框架撥付20％，完工前必須到位100％，實踐中應有相應的政策以便操作。應強調的是，對于移民資金的按進度撥款不同于工程資金的按進度撥款，移民資金必須提前到位，且不應滯留任河尾款，這是由移民搬遷工作的特點所決定的，因為移民手中無資金，便無法在安置地先建房，況且實際工作中舊房的拆遷與新建之間確實還存在著一個時間差。另外，對于個別的特困戶，可留在最后一并補助處理。

2.2 對于集體補償費的管理

集體補償費是移民資金中另一個重要的部分，它除了支付到安置村劃撥土地之外，其余主要留在村一級用于恢復發展生產，它是開發性移民第二步“穩得住”的保障。對于這一部分資金的管理，首先要用于保證生產用地劃撥到位。小浪底移民的安置是以大農業為主，農業安置首先要求有地可耕，這一部分資金一般應逐級撥付到安置村，但在小浪底移民資金運行中，也有不通過鄉一級政府的，這應根據具體情況分析對資金管理的利弊確定。對于村鎮設施恢復建設資金的使用，最易出現的問題是相互攀比，在實踐中要切實控制在原規模的范圍內，切忌在新建中因超規模而挪用其它移民資金，這樣拆東墻補西墻，既偏離了總體規劃，使規劃的項目資金無法落實，又削弱了后期生產發展的潛力。其次，對于集體補償費的管理也是財務管理急待加強的一個方面，由于移民對市場經濟認識的不夠，錯誤地估計市場，亂上項目、亂投資在小浪底移民工作開展較早的一些村子曾有不少的教訓。在移民資金的使用上缺乏約束機制，造成移民資金流失，最終虧損的是移民群眾。為避免類似事件的發生，我們首先應從立項上把關，實行村民議事制度。某一項目的立項，必須有三分之二以上的移民村村民通過。對于金額較大的項目立項還應有相應的嚴格控制程序，必須經縣移民辦審查批準，若有必要還應報請省移民辦甚至業主審查批準才能動用資金。有了這方面的管理辦法，財務人員便可在工作中用制度要求有關人員按程序操作，并且對不合理的支出予以抵制以保護移民資金的安全性不受侵犯。在選項上應主張盡量選擇投資小，周期短、見效快的項目，使移民盡快受益，盡快恢復生產。對于集體補償費的使用，還應實行村務公開，加強對這部分資金的監督，管理好了這一塊資金，也就是后期扶持的起步。

基層財務人員隊伍的建設是做好基層財務工作的保障

86.75億的投資如何能夠按照預算下撥到位，又如何隨時將執行的情況反饋上來，靠得到是財務人員的智慧與勞動，因此各級移民機構必須建立適應移民業務的財會機構，配備與財會業務相應的會計人員。縣級自不必說，鄉、村也必須將移民資金單獨建帳核算，不能與其它收支相混，并配有專人負責移民資金的帳務。同時又因為移民資金政策性強，而操作中制度又不是十分完善，所以應十分重視對財務人員的培訓，提高其業務能力。對于一些帳務的設置，業務的處理，先搞的幫助后搞的，縣、市級多下去指導鄉、村級。爭取統一到一個模式中來，最終客觀真實地反映到財務報告中去。對于從事移民財務工作的人員，保持其相對穩定性也非常重要。移民財務工作有其內在的延續性，但基層移民財務工作者的崗位卻沒有保障，往往村里的換屆選舉，鄉里的人事變動都會引起財務人員的變更。頻繁的更迭既不利于工作的延續，同時又不利于財會人員自身業務素質的提高，今天才培養了一個，明天的更換意味著培訓又需從頭開始。在對下級的檢查、審計中不難發現，大多數村的移民帳務都是一位財務人員負責很短的一個時期，幾任會計湊在一起才能說明一件事的來隴去脈。鑒于此，建議基層財務人員的變動必須有上一級移民財務部門批準方可辦理移交，這一點雖然在《會計法》中已有規定，但在基層仍需加強落實。

財務檔案是財務工作的重要資料，若對基層移民財務的檔案管理不嚴密，勢必對將來資料的查閱造成困難，對竣工決算造成影響。檢查中不乏有會計人員離任后自己記的賬自己保管的現象。因此，對于基層財務檔案的保管還應加強，執行中可于會計結束后的三個月內交存村委保管或上一級移民部門保管，這樣既有利于及時清理資料，也保證了財務檔案的嚴肅性。

總之，基層的移民財務工作也是在不斷探索中完善，唯有將移民資金安全完整地運用到移民項目中去，解決移民過程中存在的問題，為移民的后期生產恢復發展打好基礎，實現移民資金的最終目的，才算完成在建項目的移民財務管理工作。

第三篇：結合小浪底水庫移民監理實踐談移民監理

結合小浪底水庫移民監理實踐談移民監理

摘要：介紹了水庫移民管理與監理，比較了兩者之間的差別，并論述了在小浪底工程中采用的檢查、座談和報告編制等移民監理方法，指出應堅持監理聯絡員制度、工作例會制度、監理信息反饋制度、監理備忘錄制度。

關鍵字：小浪底；移民；監理；管理

一、引言

移民工作事關重大，涉及政治、經濟、環境等諸多方面，細微的失誤就會帶來極為嚴重的后果。在吸取了許多慘痛的教訓之后，移民問題才引起了廣泛的關注，把移民看成是主體工程的一部分而不再是工程的附屬內容已是移民實際工作者和理論工作者的共識。國際上特別是世界銀行的移民目標是提高、至少是恢復移民原有的經濟水平和生活水平；中國的移民方針是提倡走開發性移民的道路，實行的是前期補償、后期扶持，“逐步使移民生活達到或超過原有水平”。

中國水庫移民的管理在經過幾十年的變革后，已經基本形成有自己特色的管理體系。特別是在引入世界銀行貸款機制后的黃河小浪底水庫移民工作中創造出了符合自身特點的管理模式。本文以小浪底水庫移民監理的實踐為基礎探討水庫移民管理體系中的監理工作。

二、水庫移民管理與監理

1.管理體制

目前，中國水庫移民管理的體制，根據國情，充分吸取世界發達國家成功的經驗，形成了由工程建設單位、設計單位、地方政府、監理監評單位等共同參與移民的實施與管理。

2.水庫移民管理中的監理

移民監理是在參照工程監理的理論和方法的基礎上結合水庫移民安置的特點對移民工作管理方法體系的創新。是指針對移民工作的各個階段，社會化、專業化的移民監理單位接受業主或有關單位的委托和授權，根據國家批準的移民工作的文件、法律法規和各項合同、協議、責任書等所進行的旨在實現移民工作目的的監督管理活動。它對整個或區域的總的及各類移民工作質量、進度、投資和實物完成量、生態環境保護，移民生產生活水平恢復和提高等方面，進行監督檢查、監測評估、計量確認、溝通協調，提出咨詢建議。根據委托單位的要求，監理的工作范圍和內容可以有大有小，既可以是全方位、全過程監理，也可以是某個階段如移民搬遷階段或后期扶持階段，還可以是某一類移民工作的監理，如農村移民安置的跟蹤監理。

由于移民監理工作起步較晚，理論還不完善，許多具體問題還未解決。因此，如何進行移民監理還沒有統一模式。目前，中國實行移民監理的水利水電工程主要有三峽、小浪底、萬家寨、棉花灘等。

3.移民監理與工程監理的異同

移民監理和工程監理是相通而又有不同之處的兩個事物。兩者相通之處在于“監理”，它們的中心任務都是控制項目目標，也就是為了避免和減少項目實施中業主和承包商因主觀或客觀原因出現偏差，而聘請第三方進行監理，控制經過科學地規劃所確定的項目投資、進度、質量目標。監理的基本方法均為目標規劃、動態控制、組織協調、信息管理、合同管理。

監理的最終目的是力求實現項目目標。兩者的不同之處在于“移民”和“工程”的區別。

（1）項目實施單位的區別

工程建設項目的實施單位即承包商通常是企業法人，通過招標來確定，而且承包商以贏利為最終目的，得按市場規律辦事。工程監理的對象是承包商進行的工程建設活動。

移民工作由于其項目的復雜性，牽涉到地區穩定和經濟發展，必須由地方政府負責，無法選擇，因此移民項目實施單位具有惟一性或者說獨占性、壟斷性。作為實施機構的政府和企業，有著截然不同的特點，政府是國家的行政機構，移民安置主要是行政行為，是國家管理社會事務的活動，具有非盈利性。移民監理的對象是地方政府進行移民安置的活動。工程項目的承包商一般具有專業資質，熟悉建設項目的建設程序和技術；移民項目實施單位由于上述壟斷性，一般缺乏移民實施的經驗，需要移民監理單位提供技術支持。

工程項目的實施單位根據組織模式的不同一般由承包商和分承包商構成，分承包商與承包商是合同關系，分承包商向承包商負責，不能再轉包。移民實施單位作為總稱是非常復雜的系統。地方政府條塊結合，包括地方各級行政系統以及相關的業務部門，如土地部門、公安部門、建設部門、水利部門、電力部門等；其分包商包括相應的村組集體組織和具體工程的實施企業等。移民實施單位的這種特點使得移民工作出現偏差的幾率大大增加。移民監理的任務比較繁重。

（2）移民項目實施中的多變性

工程項目各項工作的程序和質量要求基本都有國家或行業的規范，其前期工作深度較大，施工有詳細的施工圖，不可預見的變更較少，而且對變更有成熟的處理辦法。移民項目在實施中出現的不確定因素較多、規劃變更較多。主要原因有：

1）由于水庫淹沒的復雜性，淹沒處理設計達不到工程設計的深度。

2）地方政府機構為了本地區本部門的利益，實施時隨意變更規劃。如為了節省投資，將規劃的多個分散安置點實施為集中安置，將規劃在環境較好但地價較高的安置點實施在較差的地方。或為了改善本地的交通，將規劃在交通條件較好地方的移民安置在偏僻交通條件差的地方，然后申請使用預備費。這直接導致了移民安置規劃實際操作的困難。

3）移民心理的多變性造成規劃變更。移民是具有社會屬性有思想的人群，不同于無生命的建筑物，往往規劃時樂意到某地安置，但實施時又改變主意要求到另外地方安置，實施部門若不同意，他們要么到處反映要么對抗不與實施部門合作。“一根煙可以改變去向”是移民心理多變的典型。

4）安置區群眾的影響造成規劃變更。設計部門編制移民規劃時，當地干部和群眾愿意為移民讓出土地或者根本不知情僅是地方長官的意志，實施時，當地群眾抵觸，拒絕交出土地，甚至阻撓安置點建設。

5）氣候因素的影響，造成規劃變更。如黃河小浪底工程，國家氣象部門預報黃河流域多雨，希望工程提前發揮防洪作用，移民部門則相應提早搬遷某水位以下的移民；同時，氣候因素如漫長的雨季會影響移民居民點的建設和移民搬遷時間，有可能耽誤按時耕作，引起對移民和安置區居民的發揮防洪作用，移民部門則相應提早搬遷某水位以下的移民；同時，氣候因素如漫長的雨季會影響移民居民點的建設和移民搬遷時間，有可能耽誤按時耕作，引起對移民和安置區居民的計劃外補償。

（3）監理內容的層次不同

工程監理屬于微觀層次，是針對一個具體的工程項目展開的，是緊緊圍繞著工程建設項目的各項投資活動和生產活動進行的監督管理，注重具體工作項目的實際效益。移民監理屬于宏觀、中觀和微觀相結合層次，以中觀為主。因為移民監理主要在于對移民搬遷安置過程中各階段、各單項、各區域是否按規劃、計劃實施，是否達到預期目標，屬于中觀層次；不介入具體工程的監理工作，但對具體工程的進度、質量、投資監理體系和效果進行檢查、監督、協調，對移民接受的土地數量與質量進行監督，屬于微觀層次；對移民工作整體進度的控制等則屬于宏觀層次。

（4）管理體制不同

工程項目管理體制簡單明晰，業主與承包商是合同關系。監理單位作為獨立的第三方，與業主是合同關系，與承包商是監理與被監理的關系。移民工作比較復雜，其管理體制相應層次較多。涉及的單位上可達國務院、國家計委，下到縣鄉政府各部門，既有村組集體組織、工礦企業、事業單位和各級群眾，又有各類具體工程的承包商。有的項目還牽涉到世界銀行或其他國際貸款組織。目前移民工作通常實行的是政府行為和投資包干的管理體制，如小浪底工程的管理體制為“水利部領導、業主負責、兩省包干負責、縣為基礎”，加上“世界銀行檢查、監理監督”。

（5）“三控制、兩管理、一協調”的具體內容和方法不同

由于上述區別的存在，作為監理工作主要內容的“三控制、兩管理、一協調”的內涵也不同。

進度控制：移民監理的進度控制側重于整個移民過程是否符合計劃要求；對具體工程的進度控制，一般不采用工程監理的方式方法，只是把它放在整個移民安置工作過程、整個項目結構中實施中觀和宏觀控制。

質量控制：移民監理對具體工作的質量控制只是在于監督工程建設的質量保證體系是否完善有效，對于根據規定須聘請專業監理的項目另聘工程監理單位；移民監理的質量控制在于力爭實現移民項目的質量總目標：在規劃的時限內搬得出、穩得住、為將來致富打基礎。因此，移民工作諸如移民的知情權（應當知道補償標準、搬遷安排等）是否得到維護、移民實施機構的工作效率（及時發放補償金是否及時足額，移民培訓質量是否過關等）等軟指標的質量控制是移民監理質量控制的重要內容。當然，也有具體的質量控制如建房、調地、修路等。

投資控制：移民監理對具體工程的投資控制主要在于宏觀的把握，根據其實施計劃，資金是否及時到位。移民監理更加關注移民資金的流程是否健康，有無挪用、擠占、滯留，防止未經批準隨意變更規劃、加大投資、濫開口子。

合同管理：工程監理的合同主要是業主與承包商、承包商與分包商、與材料供應單位之間簽訂的合同，合同管理的對象就是這些合同。移民監理中的合同有特殊的含義。首先它也有合同，這些合同主要存在于移民實施機構、移民集體和個人與承包商簽訂的工程建設合同和勞務合同等；其次，移民監理的合同管理更關心的是“類合同”，主要是計劃、責任書等。

因為業主與地方實施機構之間存在的是計劃關系，政府上級與下級之間的計劃變成責任書形式，此時合同管理的內涵接近于計劃管理，但又不同于政府內部的計劃管理，移民監理單位按照計劃。責任書的任務進行監督。

信息管理：移民監理的信息種類和范圍比工程監理更多和更廣泛。

協調：由于移民工作錯綜復雜，有許多軟指標，因此，移民監理的協調工作量較工程監理協調量更大。

4.小浪底工程中采用的移民監理方法

在目前實施移民監理的項目中，采用的方法不盡相同，但在共識的基礎上，一般采用的操作方法是檢查、座談和報告編制。

（1）檢查

監理人員一般每月對如下項目進行一次檢查或抽查：

①移民建房。按完工、封頂、砌墻、基礎處理四個標準進行統計制表，并將建房戶與實物指標補償卡戶主對照，繪出建房平面圖。

②居民點基礎設施（街道、水電等），安置區專項設施（街道、橋梁、高壓輸電等）建設。現場檢查統計完成工作量，并與規劃指標對照。

③農村移民土地劃撥。按照安置村和移民村雙方簽訂的協議，撥付征地款、打樁定界、交接土地幾個過程控制劃撥進度。現場查看土地類別、灌溉設施配套情況和土地面積，并標注在萬分之一地形圖上。

④移民個人補償金兌現情況。采取選定典型戶定期抽查補償兌現卡的辦法。

⑤移民機構資金撥付和使用情況的檢查。采取定期向移民機構負責人和財務人員了解情況或查看賬目、合同、憑證、撥付文件等相關資料。

⑥對鄉鎮遷建、工礦企業轉產項目建設，重點檢查統計完成的工作量。

⑦移民搬遷。監理人員深入淹沒區搬遷現場檢查移民房屋騰空情況等。

⑧庫底清理。深入淹沒區，根據庫底清理標準對庫底清理情況進行檢查、確認。

（2）座談

①與移民村干部群眾座談。監理人員在對上述項目檢查、統計完成以后，對其結果、存在的問題進行座談式的交換意見，了解他們的要求或抱怨。

②與移民機構負責人座談。互相通報移民安置實施情況，指出存在的問題，討論、研究解決問題的措施。

（3）編制報告

總監理工程師根據監理人員現場監理資料整理出文字報告。圖、表報業主，并由業主分發各有關單位。

（4）堅持幾項制度

1）監理聯絡員制度。業主、各級地方移民機構備指派監理聯絡員一名，負責向監理工程師介紹情況、提供信息和資料。聯絡員須熟悉本部門移民工作的情況。

2）工作例會制度。根據監理工程師提供的監理成果，定期召開實施單位參加的工作例會，研究解決移民工作中存在的問題，促進移民工作。

3）監理信息反饋制度。監理信息反饋是多層次的，包括總監理工程師向省、市、縣移民機構負責人、政府主管移民工作的領導通報實施情況；監理工程師向縣、鄉實施機構通報監理情況；監理人員向移民群眾解釋、宣傳政策和有關政策的反饋；將監理意見和業主、實施機構有關舉措及時反饋給移民等。監理信息共享即將監理意見及其處理措施及時通知到全庫區各移民機構、業主、設計單位，達到及時溝通的目的。

4）監理備忘錄（或監理通知）制度。各級監理人員針對監理過程中出現的一些典型事件或較重要的問題分級向實施機構發送監理備忘錄（監理通知），指出存在的問題并提出意見或建議，書面發送各有關單位，要求予以解決。

目前，移民監理的管理職能發揮還很不夠，原因主要有：一是它畢竟還處在起步階段，理論體系和技術規范尚不完善；二是未能真正取得對獨立第三方的合理授權；三是一些有效的控制手段還未完全掌握，或還不具備開展的條件。

三、結語

過去重工程輕移民和重搬遷輕安置的片面做法侵害了移民的合法權益，導致大量遺留問題，造成國家重新投資處理，教訓十分深刻。實行開發性移民后，充分利用自然資源，廣開安置就業門路，前期補償和后期扶持相結合的辦法符合我國實際情況，是盡快恢復和提高移民生產生活水平的有效措施。更加可喜的是，在 20世紀80年代末中國工程管理引進監理手段之后，20世紀90年代初水庫移民管理也引進了監理和社會經濟監測評估的方法。最近，水利部移民開發局正在起草移民監理的有關文件，使這項工作逐步向規范化方向發展。

水庫移民的命運與國家政治和經濟密切相關。21世紀，人口、資源、環境將是世界廣泛關注的焦點，其中，工程移民問題越來越突出，已經成為世界性難題。隨著經濟的發展，水庫移民也已成為水利水電發展的主要制約因素。因此，在新的世紀里，水庫移民工作除了一如既往的做好水庫移民遺留問題處理和水庫移民的安置及后期扶持之外，還應逐步構建移民理論體系框架，制訂移民監理的技術規程規范，改變移民監理套用工程監理模式的局面，使移民監理有章可循，同時，要加大社會監督的力度，爭取移民監理從規劃階段就盡早介入，以使其發揮更好更大的作用。

第四篇：小浪底移民工程的環境保護及管理解讀

小浪底移民工程的環境保護及管理

作者：朱寶琴

時間：2007-11-25 12:16:00

摘要：小浪底工程及所涉及的20萬移民，因其工程規模及利用世行貸款等因素而備受世人矚目。數年來，接受國際的先進管理經驗，結合我國國情，艱辛地探索一條與國際工程管理模式接軌的新路，也正是在這種挑戰和實踐中摸索出了一套滿足世行要求、有利于項目執行、有利于工程建設、有利于生態環境保護的管理辦法。

關鍵詞：小浪底 移民工程 環境保護 環境管理

小浪底水利樞紐工程及移民項目進展簡介

小浪底水利樞紐工程地處黃河中游最后一個峽谷的出口處，壩址以上控制流域面積69.4萬km2，占黃河流域面積的92.3％。水庫總庫容126.5億m3，其開發目標是以防洪、防凌、減淤為主，兼顧供水、灌溉、發電。主體工程于1994年動工，現已基本結束。

建成后的樞紐工程，正常水位275m，水面面積272km2；淹沒涉及河南、山西兩省8縣（市）、29個鄉（鎮）、動遷年移民人口18.8萬人；施工區涉及兩縣（市）、12個村9932人。安置區分布于河南、山西兩省14個縣（市），20萬移民均以大農業安置為主。其中，出縣遠遷安置約6萬人，本縣近遷安置約11萬人，后靠安置約3萬人。根據工程進度要求庫區移民分三期實施，現已完成了二期265m水位下人口18.5萬人的搬遷安置，今年汛前將完成三期275m水位下1.5萬人的搬遷準備工作，全部安置工作于2003年完成。

小浪底移民是我國第一個利用世界銀行移民專項貸款的獨立項目，項目執行過程中需嚴格遵循世行的有關規則和貸款協議。而世行對項目環境保護的基本要求甚高、甚嚴：要先于工程、重于工程、并貫穿于工程始終。因此，小浪底移民項目作為國內首家高標準開展環境保護管理工作，其獨具特色的工作內容和管理模式有待于探索。小浪底移民工程環境保護工作的管理體系及模式

小浪底的環保工作始于20世紀80年代，共完成內容涉及水庫淤積形態、庫岸穩定、誘發地震、水質水溫、陸生生物、水生生物、局地氣候、環境衛生、文物景觀等專題研究報告22份。并在此基礎上編制完成了小浪底環境影響評價報告書，通過國家環保局審查；為爭取世行貸款，五易其稿、1992年通過世行評估。正式揭開了小浪底環境管理工作之序幕。

根據工作需要、為落實世行關于小浪底工程一期貸款評估報告有關要求，1994年成立了小浪底移民局，并組建了由局長任辦公室主任的環境管理辦公室（EMO），下設一處三室，分管大壩（施工區）和移民工程（庫區、安置區）的全部環境管理工作1998年為加強環保工作的力度，響應世行小浪底項目二期貸款環境評估報告的要求和國際環境移民專家組的咨詢意見。撤銷原小浪底移民局資環處的職能，同時成立小浪底建管局“工程資環處”和小浪底移民局“水庫移民資環處”，分別分管小浪底施工區大壩和庫區、安置區移民工程的環境保護工作。

小浪底移民工程的環保工作涉及河南、山西兩省14個縣（市）的各級移民機構及近300個移民村、千家萬戶的移民和搬遷、安置所涉及的生態平衡、文物保護、環境監測、環境監理、衛生防疫等多個部門和多個專業領域；同時，要開展的工作內容較多，從搬遷到安置所涉及的規劃、設計、實施及對全過程的環境監測、監理等。

環境保護管理工作的主要協作單位有：黃委會水資源保護局（承擔環境監測），黃委會設計院（承擔環境監理），黃委會黃河中心醫院和河南省防疫站（承擔衛生防疫及監測工作）；同時，我局要求小浪底各級移民機構均需明確專人或部門負責環境管理工作，并在移民村設村環保員。即以兩省各級移民機構為依托創建移民環保管理體系。兩省移民部門分別負責組織本省下屬有關市（地）、縣、村的各項環保工作；河南、山西兩省文物局分別承擔兩省各自境內的文物保護工作；世行檢查團和小浪底工程移民項目國際環境移民咨詢專家組，每年各兩次的檢查、指導，為我們能夠在國內工程移民的實施中，首家開創環境保護管理工作之先河、奠定了堅實的基礎。

環境管理工作內容

3.1 安置區的環境管理

移民安置是一個被世界公認重大而敏感的問題。是工程建設過程中面臨的最復雜、最困難、處理費用最大、社會性很強的系統工程。其中，不僅安置區的環境質量和移民村的選點、規劃和建設，直接決定和影響移民搬遷后的生存狀況，是能否實現“搬得出、穩得住、富得起”的關鍵；而且，移民干群環境保護意識和管理能力的樹立和普及程度，也將會直接影響項目的執行過程和結果的質量水平。

3.1.1 普及和提高環保意識是環境管理工作之關鍵

幾年來，我局曾組織舉辦大規模環保培訓班4期，培訓對象為兩省各級移民機構的所有環境管理工作者和各移民村的環保員。培訓中除為學員發放各種有關的文件和學習輔導材料，并為各移民村發放了飲用水余氯監測儀器。培訓內容主要是通過宣講我國有關環保法律、法規、世行的有關環保要求及我局制定的環境管理《辦法》和《移民安置區環境保護工作實施細則》等文件和規定；并講解有關環境監測、監理和衛生防疫的知識、意義。在普及環保知識、增強環保意識的基礎上，使學員掌握環境管理的觀念和要求。并通過課堂演示，使學員牢固掌握飲用水加氯消毒及余氯監測的方法和村環境月報填報的技能。

3.1.2 對安置區的環境管理從規劃和移民村選址入手

規劃伊始，首先注重的是安置區的環境質量。對移民村選址的基本要求是：各安置點要具有穩定的地質條件和良好的供水條件、留有適當的發展余地、不僅要保證移民搬遷后的生存發展條件優于原水平，并且還要保證不影響和降低安置地群眾的原有水平。除設計人員進行多方案的環境質量和容量分析，社會、經濟比較，并要求地方政府和移民代表參與，經反復研究和嚴格審批而最終選定。

3.1.3 強化移民村的基礎和環保設施建設

移民村的基礎和環保設施如：供水、供電、通訊、道路、排水等，均組織進行了統一的設計和實施；并為移民提供可供選擇的住宅房設計圖紙及學校洗手池、村建垃圾池（場）、戶用雙甕廁所等有關基礎和環境設施設計圖紙。各村都打有深水井、建有水塔或水池、已做到了水、電進戶，村村有路及排水設施，絕大部分村都建有學校和一個以上的村診所、使學齡兒童和移民群眾均可享有就近上學和就診的便利，各村都建有村內垃圾池和村外垃圾場，多數移民戶已告別了傳統的旱廁、使用上了干凈衛生的雙甕廁所

3.1.4 移民村的環境管理

各移民村都設有村環保員，并全部經歷過兩次以上環保培訓和考核。移民村內飲用水管理、排水溝清理、垃圾等廢棄物處理、環境月報填報、衛生防疫等各項環境保護工作的宣傳貫徹、組織管理工作，均由村環保員專職負責，村醫、管水員等協助。

3.2 遷建和新建移民企業的環境保護

對于受淹的移民企業進行合理補償之后，隨著移民的搬遷安置，其日后的發展工作，已全部納入安置地地方政府和有關部門的日常管理工作軌道之中。尤其對于遷建、新建移民企業的環境保護問題，不僅要求其按照我國的基本建設程序逐級報批，履行有關環保法規、接受安置地地方環保部門的審批和監督。同時，還要求派員參加我局舉辦的環保員培訓，并接受我局委托的環境監理工程師的檢查監督。

3.3 淹沒區的環境管理工作

對淹沒區的環境管理，我們最為關注的是庫底清理工作。庫底清理即是一項直接關系工程整體進度和質量的重要工作，也是防止水庫水質污染的重要環保措施。小浪底275m水位淹沒影響涉及河南、山西兩省的8縣（市）、29個鄉（鎮）、174個行政村、787家工礦企業、房窯743.17萬㎡、土地41.68萬hm2（其中耕地20.07萬hm2、林地3.29萬hm2、園地2.65萬hm2）、公路1022.4km、高壓線917.3km、廣播線893.4km、通訊線路777.6km；另外，庫區局部地區蘊藏有豐富的煤礦和硫磺礦。有硫磺冶煉窯1100多座、需清理處理的硫磺冶煉窯窯襯約1.58萬t。因此，如何切實搞好移民搬遷后的庫底清理，成為移民工程環保工作的一項重大課題。配合工程進度已進行的階段性庫底清理有：截流前一期180m下、下閘蓄水前二期180～215m、215～235m和235～265m共4次。經驗收和蓄水后，對庫水水質進行的跟蹤檢測證實：庫底清理不僅通過了驗收；而且確保了小浪底庫水的水質質量。

3.4 文物保護工作

小浪底工程的文物保護工作，有河南、山西兩省文物局具體負責、組織實施。自1992年起兩省文物局牽頭組織、以兩省下屬各級文物保護部門為主，聯合中國歷史博物館、西北大學、中山大學、中國科技大學、北京師范大學、中國社會科學考古研究所、中科院地質研究所、古脊椎動物與人類研究所、植物研究所等單位。歷經千辛、克服了許多意想不到的困難和險阻，尤其在庫區移民搬遷后缺水、斷電、無房、無路等十分惡劣的條件下，仍按計劃開展和如期完成小浪底工程涉及區域的文物搶救和考古發掘工作。數年來眾多文物工作者風餐露宿、不辭辛苦。如河南省境內的長泉、麻峪、班村、西沃、交兌；山西省境內的垣曲商城、寨里等遺跡、遺址及古黃河棧道的發掘和發現，充分證實和填補了自新石器時代七、八千年前裴李崗文化起、經仰韶文化、龍山文化、二里頭文化，一直到商、周時代，黃河中、下游小浪底庫區這一區域文化的古跡、經濟的發達及在歷史長河中曾經擁有過的輝煌，并再次證實了黃河流域作為“中華民族文化搖籃”的當之無愧。其中如：河南境內位于黃河中游峭壁之上的西沃石窟的整體搬遷、妯娌遺址、黃河漕運建筑鹽東遺址及山西境內商城遺址、寨里曙猿化石、寧家坡陶窯等項目的發掘、發現及搬遷，均在我國考古界產生了很大的轟動影響，部分成果分別被評為當年的全國十大考古發現。

3.5 工作概況簡介

3.5.1 環境監測工作

移民項目的環境監測工作始于1995年，有黃委水資源保護局承擔。除每年對三門峽壩下小浪底庫區內黃河干流地面水水質、安置區各移民新村生活飲用水水質，每年至少進行兩次的定期監測外，同時還根據需要對必要項目進行不定期的抽檢；并承擔庫底清理后庫水水質的跟蹤監測工作。對于監測中發現的問題，我局通常采取兩種措施解決：對于嚴重問題一般通告有關機構和兩省移民辦，責成有關部門采取必要的方法防范和改進；一般問題通過加強監理監督改善。環境監測的應用，不僅為環境管理工作的有效開展和措施制定提供了科學依據，并為科學管理起到積極的監督作用。

3.5.2 環境監理工作

環境監理始于1995年，是我局在國內首家引用于工程建設項目之中，由黃委設計院承擔。其工作方式為每季度一次定期巡回監理，主要是利用監理的機會不斷強化宣傳環境保護的要求和知識，監督檢查移民村各項環保設施實施狀況，各項環保措施執行落實的效果，收集、審查和幫助村環保員填報新村環境月報，并把監測和以往監理過程中發現的問題作為監理的重點給予關注。在季報中總結狀況和反映問題，協助我局采取措施、督促有關部門加強管理、落實解決。環境監理工作的開展，加強了環境管理工作的力度，并對環境水平的改善和提高起到了積極的監督、推動作用。

3.5.3 衛生防疫工作

移民的衛生防疫工作正式開展于1996年，由黃委黃河中心醫院承擔、并有河南省衛生防疫站協助完成。主要對于庫區、庫周和安置區的動態疫情調查、鼠、蚊密度實施定期監測，對于移民和安置地不同人群每年定期進行健康跟蹤體檢。為掌握和推進衛生防疫工作的開展，提供和奠定了科學決策的依據和基礎。并通過多年工作，客觀的證實了：由于我國對衛生防疫工作的重視和民眾環保意識的不斷增強，加之防御措施得力，避免和最低限度的控制，減少了因小浪底工程建設對周邊環境和對移民群眾健康狀況可能造成的不利影響。衛生防疫工作開展和應用，有力的配合和支持了小浪底環保管理工作。結束語

在小浪底移民工程的環境管理中，我們主要通過不懈的宣傳和培訓移民干群，普及和提高環保意識，并創造性的在移民村推行村環保員和環境月報制等措施。在發動全體移民干群有效地參與環境保護和管理及實施工作之同時；我們還開拓性地將環境監測、環境監理、衛生防疫等機制，應用于項目的環保管理工作之中，借以強化和監督管理效果。我們的工作成效正如世行副行長卡奇的評價：“小浪底移民項目是世界銀行合作的典范，為其他國家利用世界銀行貸款建設大型水利設施和妥善處理移民問題開創了一條路子”。

以上的淺議，是眾多小浪底環保工作者多年在實踐中開拓、探索、不斷完善升華的嘗試和總結，更是小浪底移民項目世行檢查團和國際咨詢專家組鼎力幫助和指導的結晶。現介紹給大家，僅供工程和移民環保工作的同仁們借鑒。

第五篇：權益保護論文解讀

畢業論文

論文題目：試論我國消費者權益保護制度的完善

學生姓名： 學號： 院站：

學習形式： 層次： 專業： 論文教師： 評閱教師：

試論我國消費者權益保護制度的完善

摘要

《中華人民共和國消費者權益保護法》是與中國普通老百姓日常生活聯系最密切的一部法律，該法自頒布實施以來，在喚醒消費者權益自我保護意識、加快我國市場經濟立法進程、促進有中國特色社會主義法制建設等方面發揮了積極的作用。進入新世紀，隨著市場經濟的發展，改革的不斷深入，尤其入世后經濟的飛速發展，經濟全球化的到來，勢必帶來服務的全球化，因為在改革開放的今天，很多服務都是與世界同步的。只有將更多的服務接受者納入消費者的范疇，才能更有效地推動消費權益的保護工作，從而達到法律保護的同步，我國經歷了從無法可依到《消費者權益保護法》出臺，以及之后一系列相關法律體系的逐漸完善。當今世界，沒有哪個國家在十幾年的時間發生過如此巨大和深刻的變化，這些變化改變了我們的生活節奏、生活方式，也改變著我們的價值觀和思維方式。消費者權益保護出現了許多前所未有的新情況，消費者合法權益仍舊屢屢受損，這表明必須加強消費者維權研究，以切實保護消費者的合法權益。本文試對我國消費者權益保護現狀、投訴的熱點和難點以及近年新出臺的與消費者密切相關的法律法規作以剖析，并提出相應的觀點與建議。

關鍵詞：消費者，投訴熱點，消費者權益，保護建議

目錄

摘要………………………………………………………………………………...Ⅰ 目錄………………………………………………………………………………….Ⅱ

一、消費者權益保護的歷史與我國消費者權益保護的現狀……………………..1

（一）消費者權益保護組織不斷發展…………………………………………..1

（二）消費者權益保護相關法律法規不斷完善………………………………….1

二、近年來我國消費者投訴熱點與結構變化………………………………………2

（一）投訴總量增幅平緩，部分傳統投訴熱點總量有所下降…………………..2

（二）投訴范圍與結構有較大變化………………………………………………..2

（三）新興的事物悄然走進人們的生活，從而產生了一些新的投訴熱點……..3

（四）投訴難點近兩年來變化不大，主要部分仍集中在商品房、汽車以及高新技術的產品質量和服務方面……………………………………………………..…3

三、我國消費者權益保護制度的新舉措……………………………………………3

（一）舉證責任…………………………………………………………………….3

（二）商品房欺詐在歷年來的消費者投訴中占有較大的比重………………….4

（三）物業管理…………………………………………………………………….4

（四）精神損害賠償……………………………………………………………….4

（五）人身損害賠償……………………………………………………………….4

四、完善我國消費者權益保護制度的幾點建議……………………………………5

（一）法律保護制度的再完善…………………………………………………….5

（二）的提高消費者自身的素質…………………………………………………6

（三）加強監督工作完善消費者權益保護……………………………………….6 注釋………………………………………………………………………………….8 參考文獻…………………………………………………………………………….9

試論我國消費者權益保護制度的完善

隨著市場經濟的發展，改革的不斷深入，尤其入世后經濟的飛速發展，經濟全球化的到來，勢必帶來服務的全球化，因為在改革開放的今天，很多服務都是與世界同步的。只有將更多的服務接受者納入消費者的范疇，才能更有效地推動消費權益的保護工作，從而達到法律保護的同步。

今年是消費者權益保護法（以下簡稱《消法》）正式實施10周年。十年來，《消法》在完善社會維權機制、解決消費權益糾紛、打擊侵害消費者權益違法行為、提高消費者依法維權意識以及促進消費維權運動蓬勃發展等方面發揮了很大的作用。我國經歷了從無法可依到《消費者權益保護法》出臺，以及之后一系列相關法律體系的逐漸完善①。當今世界，沒有哪個國家在十幾年的時間發生過如此巨大和深刻的變化，這些變化改變了我們的生活節奏、生活方式，也改變著我們的價值觀和思維方式。隨著經濟的發展和“3.15”宣傳活動的深入人心，消費者權益保護意識和保護能力日益增強：從有人因為出國游的服務不夠到位而憤憤不平到農民因為假種子坑害一年的辛苦付諸東流。我們明顯的感覺市場調節的力量，它使產品質量和服務水平不斷提高，但我們同樣不得不承認消費者依然沒有完全享有其應該享有的所有權利。消費者權益仍舊屢屢受損的現實，表明必須加強消費者維權研究，以切實保護消費者的合法權益。本文試對我國消費者權益保護現狀、投訴的熱點和難點以及近年新出臺的與消費者密切相關的法律法規作以剖析，并提出相應的觀點與建議。

一、消費者權益保護的歷史與我國消費者權益保

護的現狀

所謂消費者權益，是指消費者依法享有的權利及該權利受到保護時給消費者帶來的應得利益，其核心是消費者的權利。隨著社會經濟的發展和收入水平的提高，消費需求日益增長，為保護交易中處于弱勢地位的消費者的合法權益，維護社會經濟秩序，有效地促進市場經濟的健康發展，消費者權益保護工作越來越受到我國的重視。這主要表現在：

（一）消費者權益保護組織不斷發展 我國消費者權益保護運動起步較晚。1983年國際消費者組織聯盟將每年的3月15日確定為“國際消費者權益日”，1984年12月中國消費者協會由國務院批準成立。之后，各省市縣等各級消費者協會相繼成立。中國消費者協會于1987年9月被國際消費者組織聯盟接納為正式會員。中國加入WTO之后，消費者權益的保護在我國有更長足的發展。隨著消費者權益保護組織的發展和“3.15”宣傳活動的深入，消費者權益保護意識和能力日益增強。

（二）消費者權益保護相關法律法規不斷完善

現代消費者保護立法最早是在資本主義社會進入壟斷階段以后開始的，它的興起是與世界性的消費者保護運動緊密聯系在一起的，消費者權益保護立法的狀況如何，已經成為衡量一個國家社會文明發展的程度和法制建設完善程度的一個重要標志②。當然消費者權益保護法不僅包括專門的消費者權益保護法律、法規，如消費者權益保護法、反不正當競爭法、產品質量法、食品衛生法、藥品管理法、標準化法、計量法等，而且還包括分散在民事、經濟、行政、刑事等法律、法規中相關的規定或條款，它是一種廣義上的概念③。我們知道法律規定的目的之一是設制一定的權利，保護部分特定的利益。美國總統肯尼迪是最早提出消費者權益的人。他于1962年3月15日提出了消費者四項權利，即：安全權利、了解情況的權利、選擇權利和意見被聽取的權利。權利是保護消費者的基本依據。在我國《消法》以法律的形式賦予消費者九項權利即安全權、知情權、選擇權、公平交易權、求償權、結社權、獲知權、受尊重和監督權，使消費者在其權益受到損害時能夠憑借法律的力量，維護自身的權益。以上權利充分體現了我國對消費者權益保護的高度重視，對消費者來說，依法保護自己，更是責無旁貸。我國通過對國外相關經驗的消化吸收并結合我國的國情，已經形成了一系列由《消費者權益保護法》及其《產品質量法》、《食品衛生法》、《反不正當競爭法》等法律法規組成的消費者權益保護法律體系，使消費者權益在法律上有了切實的保障。但是，隨著市場經濟的發展、營銷方式的變化，特別是網絡經濟的出現，僅僅九項權利已經不足以保護消費者，或者說，消費者受到損害的權利已經超出了九項權利的范圍，這里面非常突出的是消費者的隱私權。隱私權雖然受民法保護，但是在消費關系中越來越多地涉及到個人隱私的內容，經營者未經允許，為了謀利擅自泄露消費者個人隱私的現象屢見不鮮。因此，有必要擴大《消法》保護消費者權利的范圍。

二、近年來我國消費者投訴熱點與結構變化

據中消協統計分析，近年來我國消費者投訴熱點與結構呈如下特點：

（一）投訴總量增幅平緩，部分傳統投訴熱點總量有所下降 自1985年以來，歷年投訴幾乎都呈上升態勢，尤以1990、1997年上升幅度最大；而近五年以來呈下降趨勢最明顯的是2002年，其投訴總量共計690062件，比2001減少了31099件，下降幅度達4.3%.2003年投訴總件數基本處于小幅波動的態勢，只比2002年上升了0.7%.（二）投訴范圍與結構有較大變化

服務類的消費投訴比重繼續上升；生存型消費投訴比例下降。曾經在消費生活中占有舉足輕重地位的服裝鞋帽等已經基本退出占據投訴“關注點”的歷史舞臺，取而代之的手機、汽車、計算機、商品房等產品和服務中介、教育培訓等的投訴增幅較大且呈上升趨勢。

1.壟斷性服務行業糾紛多

如北京市解決了自來水集團公司與消費者簽訂的《供用水合同》顯失公平的問題；天津市處理了對當地的蜂窩煤質量及價格的集中投訴。

2.通信、郵政服務在某些地區仍引起較大投訴

如：江蘇省、大連市反映有的尋聽臺在轉網兼并過程中，收取費用后不能提供正常服務，甚至在收費后逃匿。另外，對郵政服務投訴的問題主要有郵寄包裹時間長，快遞物品沒有按時送達目的地。

3.攝影沖印、洗染、美容等服務性行業投訴問題多

最為突出的是所謂“免費服務”和中介服務中欺詐情況比較集中。

4.消費者通過網絡交易時，購物權益受到損害

例如：廣東省消費者反映通過網絡購買的實際物品和價格與網上的宣傳不符，預先付款后不能按時得到商品，出現質量問題后退換貨難。再如：2001年，my8848網站倒閉的消息曾引起多方投訴。另外，值得注意的是2003年全國消協共受理汽車投訴多達5651件，比2002年的3919件增長了44.2%，使汽車成為2003年投訴增幅最大的商品之一。

（三）新興的事物悄然走進人們的生活，從而產生了一些新的投訴熱點

據北京青年報消息：轉基因食品悄然走進了每一個中國人的生活。現在，國際上對轉基因食品的安全性尚無定論，國內科學家的觀點也存在分歧。不過，從國際到國內有一點是共同的，公眾有權利了解轉基因食品和進行選擇。雖然各個方面對此看法不統一，但對轉基因食品是否需要標注說明卻多趨向肯定。

（四）投訴難點近兩年來變化不大，主要部分仍集中在商品房、汽車以及高新技術的產品質量和服務方面

投訴難點突出表現在以下幾個方面。這幾個方面分別是：商品房投訴明顯增多，群體投訴案件上升；在一些運用高新技術的產品和服務方面，如手機行業，消費者知情權難以保障的問題比較突出；部分壟斷、公用行業的規則欠公平；汽車售后服務合同履行差，消費者因質量發生的退換難以實現；農資產品質量問題仍很突出，農民消費者的權益不能得到有效保障；隨著消費領域的日益拓展，新的商品和服務不斷涌現，但有關規定、標準的出臺卻明顯滯后，在一定程度上給消費者維權帶來很大不便。

三、我國消費者權益保護制度的新舉措

近年來，隨著我國新的法律法規的出臺，保護消費者權益方面的法律法規不斷完善，對消費者權益的保護必將邁上一個新的臺階。

（一）舉證責任

我國在民事訴訟中的舉證原則是-“誰主張，誰舉證”。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》（法釋[2001] 33號）在涉及消費者權益保護的方面，特別使消費者關注的就是 “醫療糾紛”和“共同危險”的舉證責任倒置。該解釋明確規定，因醫療行為引起的侵權訴訟，將由醫療機構就醫療行為與損害結果之間不存在因果關系及不存在醫療過錯承擔舉證責任。對于“醫療糾紛”舉證責任倒置，根據最高人民法院有關人士解釋，是指當患者將醫院推上被告席時，首先要由醫院證明自己“清白”。如果醫院拿不出證據，法院將判醫院敗訴。這無疑是對弱勢群體一種關注，體現出我國對普通消費者的重視。另外“共同危險”突破以往的界定，適用于消費者保護領域。即在訴訟中，受害人只需要證明數人實施具有危險的行為，以及這種行為給原告造成損害，數人中的每人都必須對損害并非自己的行為負舉證責任④。也就是要求由實施危險行為的人就其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。再有在該解釋的第四條中還規定了諸如“產品責任” 的舉證責任倒置，即“因缺陷產品致人損害的侵權訴訟，由產品的生產者就法律規定的免責事由承擔舉證責任”

（二）商品房欺詐在歷年來的消費者投訴中占有較大的比重

在該類糾紛中，能否適用消費者保護法來保護消費者的合法權益，消費者能不能依照《消法》第49條向欺詐他們的經營者要求獲得雙倍賠償，這個問題在近兩年來已經成為了熱點、難點問題。最近幾年，購買價值不太高的商品受到欺詐，獲得價位賠償的案例很多，在商品房領域，對欺詐者能不能適用該條款，根據什么樣的情況落實這個條款，意見都不統一。《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2003] 7號）的出臺，使商品房糾紛適用“雙倍返還”有了更明確的法律條文依據。在該解釋的第十四條第二款中規定：“面積誤差比絕對值超出3％，買受人請求解除合同、返還已付購房款及利息的，應予支持。買受人同意繼續履行合同，房屋實際面積大于合同約定面積的，面積誤差比在3％以內（含3％）部分的房價款由買受人按照約定的價格補足，面積誤差比超出3％部分的房價款由出賣人承擔，所有權歸買受人；房屋實際面積小于合同約定面積的，面積誤差比在3％以內（含3％）部分的房價款及利息由出賣人返還買受人，面積誤差比超過3％部分的房價款由出賣人雙倍返還買受人。”

（三）物業管理

《物業管理條例》（中華人民共和國國務院令第379號）的出臺目標是解決城市中越來越激烈的戶主與物業方的沖突，維護業主權利，實質推動了業主委員會的發展。

（四）精神損害賠償

在消費投訴領域的精神損害賠償一直以來沒有特別明確的法律規定。而《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》（法釋〔2001〕7號）明確對人格利益的保護加以細化，使消費者在消費過程中受到損害的，有提出精神損害賠償的明確依據。如該解釋第一條規定：自然人因下列人格權利遭受非法侵害，向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應當依法予以受理：生命權、健康權、身體權、姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權、人格尊嚴權、人身自由權。

（五）人身損害賠償

關于人身損害賠償的范圍、計算標準和方法，司法實踐中較多參照國務院1991年9月22日制訂的《道路交通事故處理辦法》的規定。《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2003] 20號）在較大程度上統一人身損害賠償的裁判規則，明確其賠償范圍和標準，不僅有利于法院及時、公正審理案件，更有利于充分保護受害人的人身權利和平衡受害人和加害人之間的利益，從而使消費者在人身受到損害的時候有了更加明確的賠償范圍⑤。如該解釋第六條第一款規定：“從事住宿、餐飲、娛樂等經營活動或者其他社會活動的自然人、法人、其他組織，未盡合理限度范圍內的安全保障義務致使他人遭受人身損害，賠償權利人請求其承擔相應賠償責任的，人民法院應予支持。”這就使消費者的安全權有了明確的法律獲賠依據。

四、完善我國消費者權益保護制度的幾點建議

（一）法律保護制度的再完善

1、完善相關立法，尤其是服務領域的相關立法力度。

在實體法方面，我國雖然已先后頒布了一系列保護消費者權益的法律法規，但是涉及服務領域保護消費者權益的法律法規卻很少。而且有些法規和條例在實踐中缺乏一定的協調力，法律效力也不高，對損害消費者權益的案件處理和打擊的力度不夠，威懾力不足。如網絡購物中網絡提供了方便快捷的購物渠道，但是目前還需要制定相應的法律法規，依法加強管理和引導。同時就舉證責任方面應進一步擴大涉及具體消費領域的舉證責任倒置的范圍，切實保護消費者的權益，我國應當借鑒國外的一些有益做法，在法院專門設立小額消費糾紛法庭，專門受理并解決消費者因缺陷產品造成損害、爭議標的額較小的糾紛案件，提高辦案效率⑥。另外，我們也可以在消費者權益保護法修改時增加消費者爭議仲裁制度。不能期望把消費者爭議仲裁完全納入仲裁法的仲裁制度中。因此，最可行的方法是參照勞動爭議仲裁制度建立起類似的消費者權益爭議仲裁機制⑦。

2、司法訴訟途徑是消費者依法維權的保障

目前，消費訴訟主要是由消費者個人提起，而且沒有適用于消費者群體訴訟的程序，這種訴訟制度已經不適應消費者維權的實踐需要。在消費糾紛中，無論是涉及商品質量、格式合同、商品房，還是涉及物業管理、公共服務價格、旅游等服務，侵權的對象往往都是群體消費者，而且這些侵害群體消費者利益的行為同時具有擾亂社會經濟秩序的雙重性質。為消費者討回公道的過程，也是懲罰違法行為，建立信用社會的過程。從這點意義上說，應當完善現行消費糾紛的訴訟程序，借鑒其他國家的做法，建立適合于解決群體消費糾紛的訴訟程序，同時，賦予消費者協會和有關行政執法機關代表消費者利益和國家利益提起訴訟的職權，以更好地追究經營者的法律責任。

3、抓緊制訂消費者援助制度

由于消費者的弱勢性，分散消費者面對的是經濟實力雄厚的大企業，訴訟費用影響了消費者的訴訟能力。消費者援助制度實施后，保護消費者權益的行政機構可以向法院起訴，要求給予違法者以民事處罰并賠償受害者的損失，也可以支持消費者起訴，追究侵權者的民事責任，法庭也可以對特殊消費者實行訴訟費用救濟制度，體現在司法程序中保護弱者的原則。

4、推廣普及法律知識 法律知識的普及、推廣應當形成一種有延續性的，相對固化的模式。怎樣使消費者了解最新的與其權益相關的法律法規，并能夠使這些法規產生相應的作用，需要政府部門、消費者協會以及一些職能部門做出更大的努力。

（二）的提高消費者自身的素質

1、提高消費者權益保護意識

據統計，當消費者權益受損失時，只有22.3%的消費者能主動投訴、維護自身權益，多數的消費者自認倒霉。消費者維權效果在相當程度上取決于消費者維權意識的覺醒，取決于消費者自身捍衛合法權益的積極性與主動性。如因損失小，怕麻煩或在訴訟風險等原因而放棄對自身合法權益的維護，實則是對侵權行為的放縱。因此，在全社會要逐步普及消費者權益保護知識的宣傳，從我做起，從現在做起，維護自身合法權益。

2、提高消費者權益自我保護能力

消費者應加強相關商品知識的學習，了解有關商品信息，如生產日期、保質期、保修期、質量等，購物、消費過程中消費者一定要索要并保存好有關證據，如發票或服務合同、維修證明等，以作為消費權益受損時的投訴依據。目前很多消費者特別是農村消費者在合法權益受到侵害而投訴時，滿腹委屈，但就是拿不出相關證據，從而增加投訴難度和訴訟風險。因此，應通過宣傳教育，使廣大消費者掌握維權、投訴、訴訟等相關程序、內容和要求，增強自身權益保護能力。

（三）加強監督工作完善消費者權益保護

1、加強政府的監管工作

加強專業執照管理。政府對某些服務質量關系重大、而一般消費者又缺乏足夠專業知識的服務業（如醫療、家電維修、美容、農機、農資等）即易產生信息不對稱的行業實行專業執照管理，甄選合格人員，嚴格把關；強化產品安全標準。單個消費者對諸如食品、藥品、交通工具等產品的消費安全程度難以憑個人知識、經驗加以鑒定，而一旦鑒定錯誤，其后果往往是以生命或健康為代價。因此，政府必須制訂并強化產品質量安全標準，實行安全標準檢驗；嚴厲制止、打擊具有外部負效應的消費行為，如市場欺詐、制售黃賭毒等。

2、加強新聞監督 借助廣播、電視、報刊等新聞媒介，定期對產品質量抽檢結果進行曝光，充分發揮新聞媒介的監督作用，形成強大的輿論威懾力量。實行舉報有獎制度；發動社會組織和廣大消費者，積極參與市場監督檢查。

3、加強社會監督作用

利用社會傳播媒介和消費者運動，廣泛宣傳消費者主權意識，形成“講誠信、反欺詐”、自我抵制假冒偽劣商品、自我保護合法權益的良好社會風氣，通過社會輿論，使假冒偽劣商品退出歷史舞臺。

總之，消費者權益是關系到社會每一個人的權益，并隨著國家尊重和保障人權的憲政以及經濟的發展、市場的繁榮會更加完善，對不法經營者侵害消費權益的懲罰將更加法制化、制度化，消費者的維權意識將不斷提高，維權途徑將會更多，更高效。這些都是社會主義市場經濟秩序健康發展的必然要求所在。建立和完善消費者權益保護制度需要的是認真實干，誠實守信；而完善具體的細節，切實維護消費者權益，努力發展經濟則是我們更遠大的目標。

注釋

①王江云，《消費者的法律保護問題》，法律出版社，1990年版第9頁 ②李昌麒 許明月，《消費者保護法》，法律出版社，1997年版第24頁 ③王保樹，《經濟法原理》，北京：社會科學文獻出版社，1999年版第263頁 ④李國光，最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》的理解與適用，中國法制出版社，2002年版第69頁

⑤張新寶，《人身損害賠償規則的統一》，法制日報，2004.2.26.⑥ 齊樹潔，《民事程序法》。廈門大學出版社，2002年版第196頁 ⑦ 江平，《消費者權益保護法的完善》，工商行政管理，2001年版第21頁

參考文獻

[1] 王江云，《消費者的法律保護問題》，法律出版社，1990年版 [2] 李昌麒 許明月，《消費者保護法》，法律出版社，1997年版 [3] 王保樹，《經濟法原理》，北京：社會科學文獻出版社，1999年版 [4] 李國光，最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》的理解與適用，中國法制出版社，2002年版

[5] 張新寶，《人身損害賠償規則的統一》，法制日報，2004年版 [6] 齊樹潔，《民事程序法》。廈門大學出版社，2002年版

[7] 江平，《消費者權益保護法的完善》，工商行政管理，2001年版 [8]王利明主編：《民法、侵權行為法》，中國人民大學出版社1993年7月第1版。〔臺灣〕王澤鑒：《侵權行為法之危機及其發展趨勢》，《民法學說與判例研究》第2冊

[9]謝次昌主編：《消費者保護法通論》P350，中國法制出版社1994年4月北京第1版。

[10]中國社會科學院法學所課題組：《建立社會主義市場法律體系的理論思考和對策建議》，《法學研究》1993年第6期。

[11]參看王學政：《試論我國消費者權益保護法律體系的建立和完善》，《中國工商管理研究》1995年第7期

[12]徐國棟：《民法基本原則解釋》，中國政法大學出版社 2001年版

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