第一篇：云南省農村墓地糾紛的法律解決機制

云南省農村墓地糾紛的法律解決機制

摘要：近年來，隨著我國農村經濟的高速發展，農村墓地糾紛也呈現逐年遞增趨勢。云南作為全國少數民族眾多的省份，在農村墓地糾紛方面有其特殊的省情，糾紛也呈現多元化。本文試圖在闡釋農村墓地的法律概念、法律特點，對農村墓地糾紛的進行法理分析，同時在分析云南省農村墓地糾紛的特點的基礎上，提出有效解決農村墓地糾紛的法律建議，以推動農村經濟發展，維護社會穩定。

關鍵詞：農村墓地；農村墓地糾紛；保護與限制

一、農村墓地概述

（一）相關概念辨析

墓地是指安葬、安放骨灰或安葬遺體的地方，主要包括公益性公墓和經營性公墓。公益性公墓是為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地，經營性公墓是為城鎮居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務的公共墓地。

農村墓地是指為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的地方。在云南省的大部分地區，農村墓地不僅僅包含公益性公墓，還涵蓋了很多在自家農村承包地內隨意建設的墓地。

（二）農村墓地的性質

依據我國的《土地利用現狀分類》，可知國家標準采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類、57個二級類。其中一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。墓地屬于一級類中的特殊用地，并且屬于特殊用地中的殯葬用地。

在云南省的大部分農村中，由于殯葬用地管理的缺失，導致存在大量的占用耕地、林地作為墓地的現象。即很大一部分農村墓地不屬于殯葬用地，而是屬于一級類中的耕地、林地。

（三）農村墓地的特點

1.非經營性

依據我國法律法規規定，農村墓地所有權依法歸國家或集體所有，使用人不得自行轉讓或買賣。且未經批準，不得對外經營殯儀業務。而城市的墓地，一般為經營性公墓，可以對外經營殯儀業務。

2.亂埋亂葬，占用耕地、林地的現象日趨嚴重

很多農村地區地廣人稀，農民死亡后基本上葬在其承包的林地或耕地內，其墓地以村民小組或以家族為單位自然形成。

3.占地面積大

由于受傳統觀念和迷信思想的影響，相當部分農民群眾認為墳頭越大，墓碑樹得越高，墓地占地越多，便是對祖宗、對逝者的一種最好的孝敬和追思。久而久之，導致超標準建墳，樹大碑、建大墳的現象日趨增多。

二、云南省農村墓地糾紛存在的現狀及其危害

中國土葬文化的根深蒂固催生家族墓地的買賣行為，落葉歸根的傳統觀念亦增強了農村墓地買賣盛行之風。然而由于農村公墓的缺乏、對農村墓地的審批不嚴和監管難度大等因素，已出現農村墓地買賣實質自由化的現象。隨著自由買賣的家族墓地不斷增多，由農村墓地引發的糾紛也日趨增多。處于我國西南地區的云南省由于民族傳統文化因素的影響，相較我國其他地區更為嚴重，因而隨意買賣和占用耕地或宅基地作為墓地的現象更為突出，由此引發的糾紛也更為復雜。

1、由于農村墓地缺乏相應審批手續及合法使用的證明，加之墓地所占用的集體所有土地的使用權權屬不明，導致圈地現象的發生，進而由圈地引發一系列糾紛。主要糾紛存在于所圈之地占用了村間道路，影響村落規劃與發展，而要求遷墳對于墓地占有家族而言實屬大不敬，使得村落規劃與發展陷入困難境地，引發官民矛盾。此外，由于圈地行為的任意性，相鄰的兩個墓地家族亦會發生爭執，如若爭執得不到妥善解決，訴諸暴力就成為大部分占有人的首選，不必要的傷亡也隨之發生。

2、由于云南省農村地區大部分為山區，而農民的農用地大部分位于各村落有很長一段距離的山間。近幾年隨著外出務工的農民數量逐漸增多，閑置的耕地也越來越多。如此一來，大多數農民選擇將自己對農用地的使用權“賣”給他人作墳地。然而，根據我國現行法律法規規定，只對城市經營性公墓的買賣作出了明確的規定，而對農村墓地的買賣使用作出了限制性的規定。進而，導致了農村墓地買賣糾紛多發的現象。

3、政府機關殯葬執法與村民的糾紛。行政機關與喪主之間的糾紛客觀是存在的，只不過沒變成公開的沖突。兩者之間的沖突主要在民眾與國家政策的對抗上，再者由于云南大部分農村地處山區，存在“死人與活人爭地”的極端現象較少。政策的執行過程中出現了偏差、缺乏實際的人文關懷。

糾紛得不到妥善的解決就必然引發更深層次的矛盾，由于農村墓地引發的糾紛與傳統觀念和風土人情有很大的關系，處理不當將會使村與村之間、村民與村民、官民之間的矛盾愈演愈烈。

三、云南省農村墓地糾紛的法理分析

（一）農村墓地保護的必要性

保護墓地權益是尊重和保障人的人格尊嚴。在清明節、春節等節日里，我國有掃墓祭祖的習俗。人都終有一死，如果對死者安葬之地得不到有效地保障，又怎能對生者人格尊嚴的保障。在我國，大多數人雖然都是無神論者，但對于先輩先的崇敬之情，可以說已經變成為一種習慣信仰。如果自己先輩死后的“安身”之所遭到破壞，一定會發生較嚴重的暴力沖突，對墓地的保護是保障人的人格尊嚴里不可或缺的一環。

對墓地權益的保護既是憲法要求，又是保障人權的題中之義。我國《憲法》在第33條規定了國家尊重和保障人權；在第36條規定了宗教信仰自由；在第38條規定了人格尊嚴不受侵犯。如上所述，維護人的尊嚴和尊重人格自由發展，是我國憲政制度的核心價值，也是憲法規定基本人權的目所趨。生者尊嚴的保護會反映到死者尊嚴之上，外在主要體現在對墓地的完整不可侵犯性的保護

（二）農村墓地法律屬性

同生者居住的“陽宅”相對，墓地又稱為“陰宅”，是死者的“住宅”，它是連接生者和死者關系的特殊客體。我國現行法律法規未對農村墓地的法律屬性作出明確規定。但從《憲法》、《土地管理法》等法律法規可以大致厘清農村墓地的社會和法律屬性。總的來看，“陰宅”與“陽宅”具有很大的相似性，農村墓地是集體土地使用中特殊的宅基地，歸屬于農村集體非農建設用地；同普通宅基地一樣，它的所有權屬于集體，由本集體村民按照規定免費取得長期使用權。

（三）農村墓地的社會功能

農村墓地是死者的靈魂所在地，寄托著生者對逝者的哀思，是農村宗教生活、“慎終追遠”行為的場所，同樣也是維系農民本體性價值的重要社會空間；再者，農村墓地也是維系鄉村“文化網絡”的重要手段，是維持集體社會團結的重要載體。在農村地區，家族成員去世以后只能且必須進入家族的共有墳地，如因違背了家族宗規而不能進入，就意味著失去了宗族成員資格，或將永遠成為“孤魂野鬼”；而且在農村，墓地也是集體成員當前最重要的一種“隱性”社會福利和社會保障。

四、完善解決農村墓地糾紛的法律建議

（一）確立“以人為本”制度設計理念

“以人為本”，即一切從人出發，以人為中心，把人作為觀念、行為和制度的主體，以弘揚人的主體性和價值性，對人的權利的平等尊重和關懷為特質貫穿于農村殯葬制度涉及的每一環節中。對于農村墓地設施建筑的選址，應尊重村集體的風俗習慣及價值觀，體現人與自然的和諧可持續發展。

（二）完善農村墓地法律制度

《土地管理法》、《殯葬管理條例》等法律法規未明確界定農村墓地的法律屬性。首先，農村墓地是農村集體非農建設用地的重要組成部分，是農民一種特殊的宅基地，由奔集體農民免費取得長期使用權，是一種福利性生活用地。同時，應建立農村墓地的登記辦證制度。墓地的相關使用人應在死者葬后到有關行政部門登記和辦理“農村墓地使用證”。最后，應盡快在相應法律法規中明確農村墳地征收征用制度。

（三）改革農村殯葬制度應堅持可持續發展、維護公共利益的指導思想

當下在農村，墳墓占用了大量農業用地，出現了“死人向活人要糧”的現象，還給森林、草地等資源以及環境帶來了負面影響。農村的陳規陋俗導致喪葬成本加大，成了村民的經濟負擔。為維護公共利益，根本的還是以堅持可持續發展為目的，推行“政府買單火葬”。政府買單能為殯葬改革的困境開劈一條新途徑，從而有助于解決因農村墓地的使用引起的矛盾糾紛。

（四）轉變農村殯葬行政執法方式

“法無明文規定即禁止”，殯葬行政執法主體的工作只能依法確定，不能越權違法或行政不作為，必須做到有法必依、執法必嚴、違法必究。同時，應建立權責明確、行為規范、監督有力的行政執法體制。落實到農村殯葬管理工作上，要結合村民法制意識普遍淡薄的現狀，執法工作者要切實轉變行政執法的工作方式，以教育為主、處罰為輔，倡導實行人性化執法。

（五）加強農村公墓的制度及設施建設

農村公墓的建設和管理取得良性循環，即需要國家機關把農村公墓制度及設施控制在正常合理的范圍內。實行行政審批制，對未經批準的經認定為非法公墓的，堅決取締，責令恢復地貌，沒收非法所得；對違反規定，私自對外出售公益性公墓，由主管部門協同其他職權部門責令停止經營活動，沒收違法所得；對于申請新建公墓或擴大公墓用地項目，一旦用地范圍涉及到耕地，都應堅決予以禁止。

結語

農村墓地制度是我國農村土地制度重要的組成部分之一，與村民的利益息息相關。農村墓地使用權糾紛頻繁出現，處理方式存在千差萬別，根本原因即在于對農村墓地使用的認識模糊不清。關于解決農村墓地糾紛法律建議這一專題，還有許多問題需要進一步研究。筆者寄希望于眾多學者加強對我國農村墓地糾紛的關注，切實加快我國專門農村墓地制度的出臺，更好地解決農村墓地糾紛，維護我國農村穩定，加快城鎮化建設步伐。（作者單位：云南財經大學法學院）

指導教師：高崇慧

參考文獻

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期刊類：

[9]張鳳榮，朱鳳凱：《基于功能分析的農村墓地集約利用與建設模式探析》，載《地域研究與開發》2012年第31，卷第3期。

[10]崔婷婷：《我國喪主墓地使用權問題探析》，載《產業與科技論壇》2011年第10卷第5期。

第二篇：替代性糾紛解決機制

和諧語境下構建替代性糾紛解決機制的設想

作者：申遇友發布時間：2007-12-17 10:22:40

一、引言

替代性糾紛解決機制，又稱非訴訟糾紛解決機制，英文名稱為ADR，即“Alternative Dispute Resolution”的縮寫。指的是20世紀60年代以來歐美法院逐步發展起來的各種訴訟外糾紛解決方式的總稱。ADR對于消除訴訟遲延，提高訴訟效率，降低當事人的訴訟成本，節約國家有限的司法資源等方面發揮著重要的作用。

目前，我國法院內部的糾紛解決機制尚屬比較單一的糾紛解決模式，大多數法院的案件以判決結案為主。隨著市場經濟的不斷發展，經濟貿易復雜性的加深，我國的民商事糾紛日益繁多和復雜，國內法院同樣也面臨著訴訟案件過多的壓力，不斷積壓的案件導致了訴訟效率的低下。在這樣一種形勢下，單一的糾紛解決模式一方面難以滿足當事人程序選擇追求多樣化的需求，另一方面難以有效化解法院日益增多的積案。在和諧社會的語境下，構筑我國法院的替代性糾紛解決機制愈顯重要。

二、替代性糾紛解決機機制的比較法考察

（1）美國

美國是當代司法ADR最為發達的國家，1990年美國的《民事司法改革法》對改革民事司法程序和推廣ADR做出了明確的規定。1998年10月克林頓總統簽署了《ADR法》，并授權聯邦地區法院制定具體規則，進一步推動了ADR的應用。目前美國的 許多州都制定了ADR法。其特點是：

其一，訴訟與非訴訟糾紛解決機制有機結合。美國在經歷了七、八十年代“訴訟爆炸”、積案如山的巨大壓力之后，法院清醒的認識到必須尋找其他糾紛解決方式來分擔訴訟的壓力，實現糾紛的分流。于是將仲裁、調解等非訴訟方式與法院訴訟相結合，增強了法院對案件的宏觀調控能力，還創設了“法院附設仲裁”、“調解—訴訟”、“早期的中立評估”、“小型審判”、“和解會議”和“聘請法官”等新穎多樣又各具特色的糾紛解決程序。①這些程序并非相互孤立，通常都是根據個案在法院的指導下穿插靈活運用。

其二，調解制度的靈活運用。法院附設調解是美國司法ADR的主要形式之一。美國調解的大量使用主要有兩個重要原因，編輯：向曼琦

第三篇：多元化糾紛解決機制1

廣搭平臺 整合資源 構建多元化糾紛解決機制

——元寶山區人民法院糾紛解決機制

近年來，我院始終堅持“以法院為主導，以調解為重心，以化解糾紛為目標”的工作思路，有效整合各種化解矛盾糾紛的社會資源，積極構建訴訟與非訴訟調解銜接機制，合力平臺，探索出一條多元化糾紛解決機制，使大量矛盾糾紛得到有效分流、妥善化解。實現了“無斷層對接，全方位延伸，常態化聯動”的糾紛解決工作新格局。有效化解了訴內訴外糾紛，維護了社會的和諧穩定，調解工作取得了令人矚目的成績：2009年出現了收案數、發改率下降，結案率、調撤率上升“兩降兩升”的良好局面。2010年民商事案件調撤率76%，2011年調撤率為78%，居全市前列。2012年調解工作經驗被赤峰市中院和元寶山區政府分別在全市法院和全區基層部門推廣，2013年赤峰市中院將推廣元寶山區法院調解工作經驗列為工作重點，2009年和2013年自治區高院先后兩次在該院召開全區法院調解工作現場會。

一、選準糾紛解決工作的切入點，搭建多角度對接平臺

1、解決道路交通事故賠償糾紛，和區公安分局交警大隊搭建平臺，建立交通法庭。針對道路交通事故損害賠償糾紛案件大幅上升、案件處理時間相對較長、被害人不能及時 得到賠償的情況，我院與區公安分局進行協調，于2009年7月在交警大隊設立了交通法庭，每周四下午由審判員和書記員接待群眾來訪，解答法律問題，指導當事人舉證，及時組織事故雙方進行調解。對達成協議當場履行的，可以不立案；對達成協議當場不能履行的，及時立案，即時制作調解文書；對達不成協議的，依法作出判決。

在以往的交通事故損害賠償訴訟中，保險公司為方便內部管理，均主張法院判決，不同意調解，并要求各分公司、支公司必須用法院判決書做理賠。而在訴訟過程中，許多保險公司不應訴、不答辯、不出庭，事故雙方很難達成調解協議，而法院作出判決后，負有賠付義務的保險公司由于前期沒有參與，往往以應按保險條款核算理賠數額為由提出上訴，導致受害人得不到及時治療，財產損失得不到及時賠償。

為此，我院主持召開了駐區六家保險公司參加的專題座談會，經過會商，最終達成了《關于保險公司作為第三人參加訴訟的案件盡量以調解方式結案的意見》。為進一步排除保險公司源自內部規定的障礙，我院向駐區各家保險公司發出司法建議，要求其將“意見”和“司法建議”一并轉交其上級主管單位。

“意見”中規定保險公司作為第三人參加到訴訟中來，區分參保車輛在交通事故中被交警部門認定為何種責任，被認定為全部責任或無責任的，應當以調解方式結案；主次責 任或對等責任的，如對責任認定無異議，也盡可能以調解方式結案；對責任認定及用藥合理性等有異議的，應當在舉證期限內依法舉證或申請鑒定，法院依法做出判決。

各保險公司上報后很快有四家上級主管部門同意了我院的建議，并按照“意見”的內容在訴訟過程中付諸了實施。徹底改變了以往保險公司在訴訟中只要求法院判決，不同意調解的狀況。形成了案件當事人、代理律師、保險公司、交警、法官共同參與調解的“五位一體”的調解模式。實現了當事人訴訟時間短、訴訟成本低、賠償及時到位的良好效果。2009年以來，交通法庭接待群眾來訪400余人次，共調處交通事故糾紛271起，調解成功率達到87%，涉案標的714萬余元全部一次賠付到位。取得了較好的社會效果。

2、實現訴訟與非訴訟糾紛的分流，和司法局調解中心搭建平臺，實現訴訟案件的合理分流。2009年6月，我院與區司法局調解中心開展了訴調對接工作，出臺了《人民法院與司法局人民調解中心工作對接程序》、《人民調解的受案范圍》、《當事人接受人民調解確認書樣本》3個規范性文件，確定了工作程序、受案范圍及工作方式。對于當事人雙方同意接受人民調解的，簽署確認書，法院作預立案登記后，通知司法局人民調解中心及時調解。調解不成的，在三個工作日內移送法院訴前調解或立案審理。截止2011年，已有212件案件由法院移送人民調解中心后順利達成協議。訴調對接的出發點是在法院案件多時適當分流，在案件少時控制分流，有效地實現案件的合理分流，減輕了法院的審判工作壓力。

3、解決醫患糾紛，和駐區醫療機構搭建平臺，建立醫患糾紛調解室。我區共有大小醫療機構21家，接診患者多，醫療事故糾紛也逐年增多。針對我院受理的醫療損害賠償案件中，呈現出患者主張的標的大，醫院和患者的對抗情緒比較突出，鑒定時間長，調解難度大，多數案件判決結案的特點，我院于2009年10月10日在平煤集團總醫院設立了醫患糾紛調解室。對醫院發生的醫患糾紛就近及時調解，對調解達成協議并及時履行的，可以不立案；對調解達不成協議的，引導當事人到法院立案，依法作出判決；接待醫生和患者的法律咨詢；及時掌握醫患糾紛的動態信息，有針對性的做好醫患糾紛的調解工作。原告張某、潘某訴平煤總醫院醫療損害賠償糾紛一案，原告主張其女兒在平煤總醫院治療過程中死亡，認為被告手術方案錯誤，輸液速度過快，導致其女兒死亡，要求賠償各項損失55萬元。原告多方到有關部門上訪，多次到院長辦公室吵鬧，在社會上造成很大的影響。已經影響到醫院的正常工作。平煤總醫院找到我院，要求盡快進行調解解決，我院及時派出法官到醫院了解案情，認真的做雙方的調解工作，最后通過法官對法醫學鑒定的反復解釋，使原告了解了案件的真實情況，看到了自己原有認識上 的偏差，緩解了原、被告之間的對抗性矛盾，最后在法官的主持下，雙方接受了法官提出的調解方案，由被告賠償原告人民幣4萬元，已經實際履行。2010年以來，我院通過醫患糾紛調解室調處醫患糾紛8件，全部及時履行。

4、解決勞動糾紛，和企業的工會、綜治組織搭建平臺,在平煤投資公司設立了勞動爭議案件調解室。針對平投公司所屬企業勞動爭議案件大幅度上升，涉及人數眾多，存在諸多不穩定因素的現狀，從服務地方經濟發展、妥善處理勞資矛盾、維護穩定發展大局的角度出發，我院在平投公司設立了勞動爭議案件調解室。并與平煤投資公司的所屬企業就如何處理好勞資糾紛舉行座談會，并達成了“關于訴訟前調處勞動爭議糾紛案件的意見”。在“意見”中規定，在企業內部發生有勞動爭議傾向的糾紛，及時向法院通報情況，以便于法院掌握相關動態信息；對起訴到法院的群體性、有代表性的勞動爭議案件，法院暫不予立案，由法院與相關企業及時取得聯系，了解案情，依據現行法律規定及企業內部的實際情況，共同商定解決辦法；區法院在訴前調處勞動爭議案件時依照法律規定的程序，采取公開聽證、分別調解等方式進行。2010年9月張成詩等500余名原平莊礦務局工人繼多次進京、進呼上訪后，又到我院提起訴訟，要求國電平莊能源發展有限責任公司兌現1996年原平莊礦務局的技改工資，這些老工人年齡較大，多數都在70歲左右，身體多病，情 緒激動，幾次圍堵法院立案庭，強烈要求法院立案解決。由于涉及人數眾多，關系社會和企業內部穩定，我院于2010年11月19日舉行了首次勞動爭議糾紛訴前聽證會，分管院長親自主持本次聽證會，認真聽取了雙方代表的訴辯意見，在對雙方當事人做了大量的調解工作后，500多名退休職工撤回起訴。聽證會為企業和勞動者搭建了平等對話的平臺，對于保護企業和勞動者的合法權益，維護了企業內部穩定，有效化解糾紛發揮了作用。

5、送法下鄉，解決基層矛盾糾紛，和鄉、鎮、村的人民調解委員會搭建平臺，合力將矛盾糾紛解決在基層。我院對人民調解員采取集中和分散兩種方式進行培訓。一是受邀在司法局舉辦的人民調解工作培訓班上指派法官進行集中培訓。每年的第二季度抽調法官會同司法局對300多名村鎮人民調解員進行培訓和指導。2009年至今，已舉辦了十余期調解業務講座，參加培訓人員達589人次。二是實行人民調解指導員制度。選出4名法官作為民調指導員，每月一次深入到轄區的人民調解組織中進行走訪，有針對性地指導。三是強化指導培訓內容的多樣性和針對性。在指導形式上，實現了從單純的授課向電話隨時咨詢、邀請調解員旁聽案件庭審、參與調解等多種形式的指導方式轉變。在指導內容上，完成了由綜合性授課向專題性交流、由講解一般性法律規定向以實例講應用技巧的轉變。多種形式的培訓強化了人民調 解員的業務素質，調處糾紛的比例也逐年提高。2010年末，我們與區司法局共同召開聯席會，分析研究一年來的新增糾紛發生的特點和傾向性問題，確定了預防糾紛發生的措施和調解工作的重點。就元寶山區城鎮建設發展帶來的拆遷問題，集中向涉及拆遷的鎮村調解組織講解有關拆遷方面的法規政策、各類拆遷補償標準，通報類似案件的處理情況，讓人民調解員在調解過程中，盡最大努力保護被拆遷人的合法權益。我們和各級民調組織相互間定期通報信息，反饋情況，交流法律適用問題，傳達最新的法律知識和審判工作動態，形成了調解信息互通有無，調解糾紛相互協助的良好氛圍。五家鎮50多名農民對貸款聯保法律問題不理解消極抵債的案件，人民調解員把這一情況反映到法院，我院及時到村組織貸款農民，就借款合同和擔保方面的法律知識進行講解，大部分貸款戶弄懂法律規定后自動履行了合同義務。

6、針對涉法、涉訴信訪問題，和信訪案件多發企業搭建平臺，建立化解涉法、涉訴信訪案件聯系點。2011年周某要求確認“五七工”身份、給付生活待遇案件引起我院的重視，因為這是一個很有代表性的 案件，也是一個投石問路案件，先訴一個案子，其后跟著一大批，如果審查不嚴，立上案。解決一起往往連帶著其他更多相同相似案件，處理結果都可能是其他案件的參照標準。具有“五七工”身份的人在我區就達4700余人，這關乎一大批勞動者的合法權益，關乎區內企業的生存發展，更與全區發展、穩定的大局息息相關。周某多次上訪，情緒很不穩定，如果不妥善解決，勢必又成為一個新的上訪戶。我院及時深入到平煤公司，了解五七工的歷史背景，和企業一道制定相應的措施,由于原平莊礦務局所屬企業，多年來經過轉制、重組，企業內部合并，分立，國家政策性破產等，出現了員工身份臵換，勞動關系變化和劃分調整等一系列問題，比如“五七工“、家屬工、工殘人員上訪等十五類問題，許多問題還沒有得到徹底解決。爭議的發生時間久遠，情況比較復雜，涉及人數眾多，如果對這些糾紛處理不當，答復不當，溝通不及時，極有可能引發群體性信訪案件。我院經研究決定在平煤公司設立涉法、涉訴信訪案件聯系點。目的是延伸審判觸角，及時掌握糾紛動態，貼近矛盾發生前沿，提前介入調解，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態。聯系點在建立不久就發揮了積極的作用。對周某一案，通過聯系點召開專題座談會，共同商定解決的辦法，最后決定由法院和平煤公司共同向市政法委作出匯報，在市政法委的積極協調下，市政府出臺了相關文件，初步解決了“五七工”的生活待遇問題，每月給付生活費223元。現在，“五七工”的問題已經納入了國家的養老保險政策范圍之內。

二、多元化把握糾紛解決工作觸角，實現全方位延伸

1、向地企經濟發展的焦點延伸。2010年康志新等六十余名風水溝鎮下坎子村村民訴至法院，要求平煤風水溝煤礦賠償因采煤活動造成2036畝土地塌陷，農民無法耕種，給承包土地的農民造成的經濟損失達1200余萬元。

五家鎮金橋村小什大份村民組張常保等十三戶村民及五家鎮金橋村委會分別起訴，要求被告國電平煤公司、平投公司因采礦活動造成土地塌陷給承包土地的農民造成經濟損失280萬元。

美麗河鎮綠源奶牛養殖小區六十余名奶牛養殖戶，以國電平煤公司六家礦采礦活動引發地表塌陷造成經濟損失為由，訴至本院，要求被告賠償各項經濟損失3024萬元。

三起案件在社會上引起很大的反響，當事人情緒激動，聲稱如果不徹底解決問題，就集體進京上訪，并多次集體到平煤公司及下屬煤礦鬧事，嚴重的影響了企業正常的生產經營活動。該案一度成為影響地企經濟發展的焦點問題。

三起案件訴至法院以后，引起了我院黨組的高度重視，我院責成專門合議庭，深入到塌陷地現場查看土地塌陷情況和房屋受損情況，與原告人談心，傾聽各方意見，取得了當事人的信任。一方面，我們積極指導原告人申請對土地的塌陷原因進行科學鑒定評估，另一方面，我們積極地向區委進行匯報，同時與平投公司、平煤公司進行溝通，積極探索解決的辦法。2010年12月，法院黨組全體成員到平煤公司現 場辦公，直接對三起案件進行調解。最終使這三起涉及人數眾多，標的額較大，有信訪隱患的集團訴訟案件得以順利解決，調解結案金額為3700余萬元，并在一個月后協調執行完畢。使土地受損的農民得到合理的補償。

2、向新城區開發建設的熱點延伸。

隨著城市建設步伐的加快，征地拆遷案件逐年遞增，引發的社會問題也明顯增加。妥善地處理好征地拆遷問題一度成為平莊新城區建設的熱點問題。

2010年赤朝高速公路途徑美麗河鎮四家村1000多米路段，六戶農民因補償問題沒有達成協議，拒絕拆遷，導致公路建設無法進行，道路梗阻車流不暢，嚴重影響了高速公路的建設，也造成了一定的安全隱患。高速公路建設指揮部多次做拆遷戶的工作毫無結果，區政府領導交辦法院，要求盡快拆遷。法院接受區委交辦后沒有立案，院黨組指定成立專項合議庭訴外調解解決，為尋找公共利益和村民利益的平衡點，院黨組及合議庭一面走訪拆遷戶，傾聽群眾訴求，一面與相關部門協調合理補償標準，通過積極工作，最終6戶拆遷戶與政府達成拆遷協議，使四家村路段得以順利施工。

我院先后有平莊鎮向陽村新農村建設征地拆遷案、平煤塌陷區治理安臵房屋征地拆遷案、平投公司危房改造拆遷案和新城區建設征地拆遷案等34件案件均通過訴訟外調解的方法解決。多數沒有立案，有的應雙方當事人的要求，在達 成調解協議后由法院出具了調解書。在這些拆遷案中沒有一件采取強制措施、沒有一件發生突發事件、沒有一件引發上訪。

3、向工業園區建設的難點延伸

近年來，為了實現寶山工業經濟的可持續健康發展，我區在元寶山鎮境內規劃建設了赤峰市資源型城市經濟轉型開發試驗區，投資21億元的國電化肥、總投資8.7億元的九聯焦化和天華機械、富強機電、杰翔復合肥等一批項目先后入駐園區，這里成了元寶山區資源型城市經濟轉型的“橋頭堡”。

然而，在開發試驗區建設過程中，道路建設和污水處理工程等基建項目的征地和補償，一度也成為了難點和棘手問題，被占地村民提出了“轉城鎮戶口、全體上低保、一次性發放補償款若干萬元”等不符合相關政策的條件，影響了園區建設和項目施工。元寶山法庭接到政府和相關部門協助配合做群眾工作的請求后，及時向院黨組做了匯報，院長和主管院長帶領法庭的干警接連用了10多天的時間挨家挨戶宣傳政策、講解法律，做細致耐心的思想工作，終于促使群眾達成了一致共識，簽訂了占地補償和拆遷協議，使得園區污水處理廠、煤炭運輸鐵路專用線等重點項目建設得以順利實施。

4、向案件多發的社區延伸 針對城鎮社區婚姻家庭糾紛案件、熱力合同糾紛案件、物業合同糾紛案件逐年上升的特點，充分發揮就地調解、就地開庭的巡回審判優勢，進一步方便當事人的訴訟。我院在旭日社區設立婚姻家庭案件巡回審判點，在向陽社區設立熱力合同、物業合同糾紛案件巡回審判點。巡回點設立后，在社區張貼便民告示，發放便民聯系卡，在社區現場開庭，現場調解，現場解答，面對面為社區居民答疑解惑，使社區居民近距離接觸庭審，滿足了群眾對司法的需求。

原告安某等十五戶居民在旭日社區購買了某房產開發公司承建的樓房，入住后，遇到雨雪天氣房屋就會出現漏水現象，致使安某等頂樓居民室內墻面嚴重受損。安某等人多次找房產公司未果，矛盾日益激化。向陽社區巡回審判點受理此案后，經法官多次與房產開發公司協調，耐心調解，最終促使雙方達成調解協議，使困擾居民多年的房屋漏水問題得到解決，原告對此十分滿意，并消除了對房產公司的怨氣，實現案結事了人和。

在物業糾紛審理過程中，在物業服務尚未形成規范的市場機制情況下，物業服務企業不嚴格按物業服務合同履行、不按規章制度辦事等忽視業主的合法權益的事件時有發生，不少物業管理企業收費標準模糊不清，多收費，少服務，質價不符，任意調價，處理問題和解決矛盾方法簡單生硬。個別業主，缺乏公共契約意識，一味地主張業主的權利而忽視 業主應盡的義務，不按時繳納物業費、不遵守“物業服務條例”，導致物業企業與業主之間的矛盾加深。為了從根本上解決本地區物業公司與業主在物業管理服務過程中產生的矛盾糾紛，規范物業管理服務的標準，維護業主、物業公司的合理訴求，今年3月，經過充分調研，我院會同城建局、房管中心、各城區街道辦事處及區內各物業公司召開專題座談會并會簽了《關于規范物業服務行為 妥善解決物業糾紛的指導意見》。就物業服務收費協商議定、服務項目及收費的公示與監督、物業服務企業與業主雙方應注意事項、物業服務糾紛訴前調解及訴訟中的舉證責任等五個方面進行了可操作性規定。指導意見得到了各方的高度認可，實現了物業服務企業明白服務和明白收費，為減少物業服務糾紛，建立和諧的物業服務關系奠定了基礎，必將為共建和諧社區起到積極作用。

5、向校園延伸，從源頭上減少未成年犯罪

我院與團委、婦聯、教委共同開展 “法律服務進學校”活動，制定了《預防犯罪，保護自我》實施方案，在學校創辦了法制教育基地，以定期到學校開展庭審、組織學生旁聽案件和法制宣傳進校刊等形式，將審判工作向學校延伸。教育活動取得了明顯成效，我區未成年案件已從2009年的10件21人下降到2011年的3件5人。推行適合未成年身心發展特點的案件審理方式，并在工作方法上進行了積極的探 索，在校學生呂某搶劫一案，庭審前合議庭走訪了被告人所在的學校、家庭和村委會，并形成社會調查報告，與檢察院、教委、學校、被害人及被告人親屬就如何挽救未成年人召開了專題座談會，會上，被害人對被告人表示諒解，法院依法給予了從輕處罰，同時落實了跟蹤幫教措施，呂某現已經重返校園。

我院還把民事調解工作理念貫穿于刑事附帶民事案件的調解之中，將調解和刑罰有機結合，鼓勵訴訟雙方調解。對于被告人已賠償受害人各項損失的，量刑時作為從輕處罰的情節，對有能力賠償而拒不賠償的，作為量刑酌情從重情節，從而達到了附帶民事訴訟的訴求能夠兌現，被告人又認罪服判的目的。2009年以來在審結的241件附帶民事訴訟案件中，有229件通過調解解決，調解賠償數額976萬元，調解實際履行率100%，均在刑事判決作出前賠償到位，被害人及時得到了賠償，消除了新的不穩定隱患。

6、向執行環節延伸，提高執行和解實際履行率 五家鎮五家村養雞大戶于某，在農村合作銀行貸款近十萬元，由于經營不善，沒有及時還上貸款，并欠了張某3萬多元的飼料款。銀行和張某申請執行，經過干警們的了解，發現于某沒有能力償還這筆債務，如果將他的雞場幾千只雞強行賣掉，也不能還上全部債務。經過多方調解，最后采取了蓄水養魚的方式，由擔保人錢某替于某償還貸款，雞場的 收入償還欠張某飼料款，等于某渡過難關，再清償擔保人錢某墊付款。這樣既保護了債權人的利益，又保證了于某日后償還和發展的能力。又如科右后旗赤通房地產公司在元寶山鎮建有住宅樓，因招商政策變化，42戶居民四年無法取暖，執行干警在加大執行力度的同時，積極做好思想穩控工作，防止發生涉訴上訪事件，同時協調熱力公司為其鋪設專門管道，達成了居民、房地產公司、熱力公司共同分擔熱力費的執行和解方案，使42戶居民在取暖期來臨之前接上了供熱管道。元寶山區建行、農合行及孫某等43名申請人申請執行君再來酒樓借貸糾紛一案，因經營者負債躲避、酒樓資不抵債無法拍賣近十年無法解決。2011年6月元寶山鎮組織開發云杉路市場，執行人員抓住這個有利時機，積極協調有關部門將君再來酒樓納入到開發計劃中。通過主管領導親自做工作，在建行和農合行放棄大部分利息后，使有抵押權的申請執行人、無抵押權的申請執行人及尚未起訴的共103戶債權人都得到合理償付，順利執結了43件執行案件，維護了社會穩定。此外，通過大力協調，執行和解了美麗河鎮古山奶牛小區52名養牛戶土地塌陷補償糾紛；向陽小區192名農戶土地塌陷補償糾紛以及平煤公司勞動爭議案等一批群體性案件。為化解社會矛盾，促進社會和諧做出了貢獻。

三、建立長效機制，實現常態化解決糾紛機制

1、堅持開展“法律服務六進“活動，建立解決糾紛工 作的長效機制，使法律服務進社區、進企業、進機關、進學校、進農村、進家庭列入法院的正常工作日程，實現了六進活動的常態化開展。

法律服務進社區，堅持每周四到巡回審判點接待、解答群眾的法律咨詢。做到接待、解答和調解工作的常態化。

法律服務進企業，經常信息溝通，開展專題調研，有針對性的解決問題，做到溝通調研常態化。

法律服務進機關，堅持每周利用一天的時間專門審理、調解交通損害賠償案件，使交通法庭的調解工作常態化。

法律服務進學校，根據與區教委、婦聯、團委制定的《預防犯罪保護自我青少年法制教育實施法案》，堅持經常性地對女中學生進行人身安全教育，組織學生旁聽庭審，推行適合未成年身心發展特點的案件審理方式，做到預防青少年犯罪工作常態化。

法律服務進農村，以指導人民調解員的工作為主題，加強與人民調解員的溝通，采取多樣化的培訓指導方式，使指導人民調解員工作常態化。

法律服務進家庭，利用農閑季節、雙休日、節假日通過家庭法律知識講座、發放法律宣傳單、出動法律宣傳車等方式，營造公民知法、守法，建立和諧幸福家庭的良好氛圍，促進婚姻家庭矛盾糾紛得到有效化解，實現婚姻家庭糾紛調解工作常態化。

2、與人民陪審員常態化聯動，提高人民陪審員參審案件的調解率

2011年我院組織了“人民陪審員集中活動月”活動，開展了“六個一活動”，即：舉辦一次庭審觀摩、開展一日立案活動、組織一次庭審評查、協助一次案件執行、進行一次案件陪審、召開一次專題研討會。活動的開展讓陪審員進一步了解和掌握了審判程序、審判紀律、司法禮儀、訴訟知識。2011年9月，根據金柱院長關于加強人民陪審工作的講話精神，我院召開人民陪審工作會議，就如何在巡回審判中加大人民陪審員陪審力度，提高人民陪審員待遇，充分發揮人民陪審員調解作用進行了部署。2011年陪審員參與審理的案件共260件，調解結案248件，調解率達95%。

3、對人民調解員實戰指導多樣化

一是組織觀摩庭審。自2009年至今，我院先后組織了60余次人民調解員通過觀看勞動爭議、民間借貸等數十種類型案件的觀摩庭。二是互相邀請相互支持。一方面法院邀請人民調解員參與“三養”案件、鄰里糾紛及小額債務等案件的巡回審判，既提高了調解成功率，又提高了他們的調解水平。另一方面受基層調解組織邀請，法官也深入到群眾中間，協助人民調解員調解糾紛，樹立其威信，促進糾紛的解決。元寶山區南荒村由于企業征地，土地補償、鄰里糾紛突出，駐地法庭在送達起訴狀時便邀請人民調解員先行協助調解，經過法官、人民調解員共同努力，案件大多和解撤訴。2009年以來。人民調解員參與調處糾紛1461件，95%的案件都在訴前得以化解。

4、堅持院長接待日制度

為溝通民意，有效化解社會不穩定因素，提高司法公信力和人民群眾的認可度。從2009年6月1日起，我院推行院長接待日制度。在立案區設院長接待室，每周星期一至星期五上午由院長、副院長通過答疑、批轉督辦等方式輪流接待來訪群眾和當事人，接待內容既包括本院信訪案件、正在審理、執行的案件；對干警違法、違紀問題進行的檢舉；對本院相關工作提出的建議和意見。2010年1月，在院長接待日里處理了一起285名村民為了區區一千多元樹木款要與村委會打的“嘔氣官司”，需要預繳的訴訟費比訴訟標的額還高，鑒于這種情況，當日值班院長主動進行了調解，最終村民放棄了起訴。另外對于事關大局、涉及發展、影響穩定、關乎民生的四類案件，實行重大疑難案件備案制度。立案庭填寫重大疑難案件備案表上報院領導，院領導對四類案件全程跟蹤指導，以便找準時機及時調解。

5、以固定巡回審判點為依托，實現巡回審判工作常態化

為及時掌握基層矛盾情況，在更大層面上指導人民調解，方便群眾訴訟，減輕群眾負擔。我院分別在五家鎮金橋 村、平莊鎮馬架子村、馬蹄營子村、風水溝鎮興隆坡村及美麗河鎮5地設立巡回審判點，法官以 “送法下鄉”的服務理念深入農村，及時化解農村基層一些簡單民事糾紛，2010年以來，已開展巡回審判68次，開展法制講座7次，普法教育群眾4000人次，實現了以辦案為中心向以解決矛盾為中心的工作方式轉變。

6、高效快捷的速裁調解

為快速穩妥化解糾紛，我院堅持把靈活、快捷、便民原則貫穿于速裁工作的始終，要求速裁庭審理案件做到一個“快”字和五個“當”字，使之成為“便民快車道”。

“五個當”即當天受案、當天通知當事人、當天組織調解、當天制作法律文書、當天送達雙方。對當天不能送達的，要求2個工作日內必須送達，同時定出開庭時間；“一個快”即盡量簡化訴訟程序，在不違反法律規定的前提下，有的案件根據訴狀訴請就直接進入法庭辯論或調解程序，省略了舉證、質證環節；有的案件實行陳述、辯論、舉證同時進行，讓當事人實實在在地感到方便、快捷、高效。2011年，速裁案件實現了庭審平均用時30分鐘，最多時創下一天審結八起案件的記錄。

2011年，速裁庭共受理案件317件，結案率99.4％，調撤率96.2％，當庭裁判率為98.3％，無一起上訴、上訪案件，平均審限5天，極大地提高了審判效率。

四、我們的幾點體會

通過建立“無斷層對接，全方位延伸，常態化聯動”的糾紛解決工作機制。我們主要取得了以下幾個方面的體會：

一是有效化解了矛盾，緩解了審判壓力。2009年以來，我院通過訴訟外調解，化解社會矛盾糾紛1560件，使3000余名當事人未經訴訟便解決了矛盾。2009年案件就出現了兩降兩升局面：收案下降了14.8%，發改率下降了4.2%，結案率上升了3.1 %，調撤率上升了9.7%。

二是消除了上訪隱患，促進了和諧穩定。法院與人民調解機構等社會組織形成了合力，將大量群體性事件消除在萌芽狀態。對可能訴至法院的敏感性、群體性糾紛，相關企業和部門及時與法院進行溝通，并將糾紛的特點加以總結向法院通報，促使法院做好預案，立足抓早、抓小、抓苗頭，防止矛盾進一步激化。如平煤公司四千余名“五七工”的社會保險待遇問題，就是通過法院與行政部門、企業相互溝通信息，共同召開調解協調會，商討對策，及時上報，使這起50多年的歷史問題得到妥善解決。

三是程序簡便、效率高，人民群眾更歡迎。我們與交警、醫院、企業設立的調解點，都是由當事人在合法、自愿的前提下，自主選擇解決爭議程序，所以更符合社會大眾的傳統觀念和訴訟意識；其次，通過非訴訟糾紛解決機制，極大減少了當事人時間和金錢成本的浪費，當事人更愿自覺履行，法院執行也更加容易。另外民調組織、人民調解員的提前介入，在掌握社情民意、緩解利益沖突、密切黨群干群關系等方面發揮了不可替代的作用，形成了維護社會穩定的重要屏障。

四是對黨委政府交辦的土地征占、房屋拆遷等敏感案件，盡量不立案，采取訴訟外調解的辦法，逐步加以解決。這樣有效避免了判決的案件多、上訴率高、發改的可能性大、信訪隱患大和執行難等諸多問題。

五是建立以法院為主導的信訪個案化解聽證會制度，相關單位參與聽證，分別發表意見，共同出具信訪案件的終結結論，形成政法委統一領導、信訪局駐京值班、公安局圍堵設卡、鄉鎮街穩控接人、法院個案解釋答復的信訪案件處臵化解模式。以有效的減輕法院的信訪壓力。

以上是我院多元化解決糾紛機制的一些做法，有些做法還在積極的摸索探討之中，不是很成熟，我院要積極借鑒其他兄弟法院的經驗。今后我們將繼續完善工作機制，不斷豐富和充實糾紛解決工作格局，為促進社會的和諧穩定做出新的貢獻。

第四篇：多元糾紛解決機制調度會講話

張愛云院長在全市法院

多元糾紛解決機制調度會上的講話要點

昨天下午，中院多元糾紛解決機制調研小組向院黨組匯報了前段時間的調研情況，發現在開展這項工作的實踐中還存在一些亟需解決的問題。正是在這種情況下，院黨組臨時決定召開這次調度會。剛才大家都作了發言，院黨組臨時決定召開這次調度會。剛才大家都作了發言，談了各法院完善多元糾紛解決機制工作的特色做法。但我感到，推動多元糾紛解決機制還存在一些問題，我就下步繼續深化這項工作講幾點意見。

要明確“多元糾紛解決機制”的實質內涵。根據最高法院、省法院有關領導講話和文件要求，“多元化糾紛解決機制”統一改稱為“多元糾紛解決機制”。實質上，多元糾紛解決機制中的“多元”，一是指主體多元，解決糾紛的主體不僅包括法院，還包括黨委政府、人民調解組織、社會團體、行業協會、陪審員等等，這些都是解決糾紛的主體。二是解決糾紛的方式多元，社會矛盾糾紛解決方法不是單一的，不僅僅是判決，還有調解、仲裁、和解等等。三是解決糾紛的渠道多元，解決社會矛盾糾紛不僅在訴訟中可以解決，還可以在訴訟外得以解決。

必須充分認識深化多元糾紛解決機制的重大意義。2007年中院指導在高密法院進行多元糾紛解決機制試點取得成功，并在全市法院推廣。特別是去年3月市委在高密召開了由縣市區委副書記、政法委書記、綜治辦主任及綜治成員單位參加的現場會，9月中院在全市法院組織了現場觀摩和點評，各法院、各部門對這項工作的意義有了一定認識，取得了顯著成效。僅支年各法院運用多元糾紛解決機制化解各類糾紛3萬多起。這一做法得到市委 1

肯定和群眾的認可。但總體來說，認識程度不盡一致、參差不齊，影響了全市法院多元糾紛解決機制工作的整體推進。各法院、各部門必須把深化多元糾紛解決機制作為法院服務大局、貫徹落實各級黨委和上級法院重大部署的重點工作來抓，積極應對形勢任務變化，提高思想認識，加大工作力度，積極應對形勢任務變化，提高思想認識，加大工作力度，進一步推動健全完善多元糾紛解決機制工作。一是從法院自身來看，濰坊法院近年來處結各類案件在10萬件左右，法院及其他工作人員1500多人，與其他兄弟法院相比，濰坊法院的案件太多，審判力量太弱，法院工作量大，有些法官每年辦理案件達300件。一個法官一年辦這么多案件，要做到每起案件都非常細致，都實現服判息訴，是非常困難的。二是從社會形勢來看，受國際金融危機的影響，經濟形勢不容樂觀，現在有些企業開工不足，社會就業崗位減少，大量農民工在家“待崗”，收入減少，這必然導致勞動爭議、企業糾紛、銀行貸款等糾紛增多，社會治安狀況下降，刑事案件也進入高發期。特別應當看到，受金融危機和經濟形勢影響，有些當事人的情緒不穩定，增了訴訟案件和矛盾糾紛的處理難度，現在法院在辦理案件過程中，任何細節的不注意都可能導致矛盾糾紛的激化。從這方面講，深化多元糾紛解決機制是非常必要的。三是從黨委要求來看，順利推進多元糾紛解決機制工作必須依靠黨委的堅強領導和大力支持。黨的十七大提出了關于健全妥善處理矛盾工作機制的基本要求，這是我們深化多元糾紛解決機制工作的“大方向”。當前全國各地法院圍繞這一要求進行了很多試點，開展了很多工作，取得了很大的成效。各法院、各部門要把“講政治”放在首位，強化大局觀念，認真學習、深刻領會中央和上級的文件，研究貫徹落實措施，切實抓好多元糾紛解決機制工作。去年以來，各級黨委和上級法院都在強調，要調動社會各方力量，綜合運用

各種手段，有效化解社會矛盾糾紛，不可輕易將矛盾糾紛納入司法渠道。因此，無論是各級的部署，還是濰坊的實際，都迫切要求我們深化多元糾紛解決機制。這項工作做好了，大量社會矛盾化解在基層、社會各方共贏的良好效果。訴訟案件整體減少，信訪壓力、執行積案下降，有利于法院工作開展，黨委也是滿意的。

多元糾紛解決機制經過一年來的運行，在化解矛盾糾紛、社會和諧穩定方面取得了顯著成效。但也發現了一些問題。一是認識上有偏差。個別法院停留在聯系點的設立、與其他部門聯合下文、“制度上墻”等工作上。我們要追求的不僅是形式，而是開展的實際工作和取得的具體成效。各法院要因地制宜，不能追求有幾間房子，有幾張桌子，關鍵在于這個機制的運行。二是精力投放不夠。少數法院沒有具體研究工作如何開展，有些工作浮在面上，貫徹落實的少，個別工作滿足于敷衍。三是實際效果還有欠缺。全市90%的民事案件在基層，多元糾紛解決機制的實際運行效果也應該在基層法院，我們的各項工作不要停留在設立多少聯系點上，當然“建點”是必要的，但是在聯系點的工作怎么開展，法院去聯系點指導誰、怎么指導，一定要做到心中有數。四是有畏難情緒，對接協調工作開展不起來。有的法院說“與其他部門對接協調不了”，但是濰坊市委為什么對中院的工作這么支持？關鍵是你們向黨委匯報了沒有？各法院院長要主動一點，嘴勤一點，腿勤一點，對外一定要聯絡好，工作中遇到問題就要向黨委匯報。只要是有利于促進經濟發展的，有利于維護和諧穩定的，我相信黨委一定會支持，遇到的問題也就迎刃而解。五是在法律框架內開展工作還不夠。對于當事人打算起訴的案件，我們是如何分流的？訴訟案件立了案，我們又是如何調解的？相關工作一定要跟上指導，不要分流出去、委托出去就不管了，沒有結果了。對案件立案后我們邀請調解的，一定要負責到底；訴訟內達成協議的，要出具調解文書。六是工作開展得不是很全面。建立多元糾紛解決機制需要突出工作亮點，但不是說其他方面就可以不開展了，這項工作不僅要抓亮點，全面的工作也必須要有。中院黨組研究決定就多元糾紛解決機制工作，專題向市委常委、政法委書記解維俊同志匯報，依靠黨委領導、政法委牽頭，解決實際工作中遇到的困難，同時要把信訪、執行工作都納入到這個機制中來，協調相關部門、單位共同做好化解矛盾糾紛工作。希望各法院、各部門都要抓住黨委領導、政府支持的良好契機，扎扎實實地做好各項工作，不能搞花架子，不能在原地轉圈，把全市多元糾紛解決機制工作向前推進一步，實現全面的深化和發展。

關于下步深化多元糾紛解決機制工作，全市法院要根據中央和上級的要求，抓住全省現場會這一契機，進一步提高思想認識，把多元糾紛解決機制作為貫徹各級部署、執行黨委決策、服務大局的工作重點，解決好各方面存在的問題。要在黨委領導下，針對多元糾紛解決機制的薄弱環節，建議政法委出臺具體的實施辦法，使多元糾紛解決機制工作制度化、常態化，在化解社會矛盾糾紛，維護社會和諧穩定方面發揮更大的作用。

第五篇：(一)糾紛解決機制之重構

糾紛解決機制之重構

（一）何兵

引子

中國二十余年的改革實踐可視之為一個偶像的打碎與重塑過程，法院即是正在被塑造的偶像之一。出于對法院的信仰，人們希望盡可能地將糾紛提交法院，一斷于法。然而，并非一切糾紛都適合法院解決，適合法院解決的糾紛也未必要由法官躬親。國家從司法政策角度考慮，不應讓法官大包大攬——將一切糾紛讓法官扛，置法官于糾紛的風口浪尖，而應訴訟作為解決糾紛的“最后一手”。法院應與其它糾紛解決機制聯手，構筑起化解社會糾紛的有效系統。本文從考察我國近十年來法院受理案件的數量入手，提出訴訟爆炸現象在我國已經初呈癥兆，而且勢將愈演愈烈，國家必須全面構建民間的、行政的、庭前的糾紛化解機制。否則，多數受害者會將淪為“沉默的大多數”。為此，理論和實務界應將有關司法改革之議論升格為糾紛解決機制之重構。

一、訴訟爆炸的年代

美國。據波斯納研究，1960年是美國案件負擔史上的一個分水嶺。1904至1960年期間，訴至聯邦法院系統的案件從33,376件增至89,112件，平均年增長率僅為1.8%，其中1934-1960年期間，僅為0.9%。這種較為平緩的案件增長很容易通過簡單的措施予以吸收。六十年代后，情勢大變。1983年聯邦地方法院受理案件是1960年的三倍多，達280,000件，增長率為250%。比之聯邦上訴法院，這一增長率又是小巫見大巫。聯邦上訴法院受理案件數從1960年的3765件增至1983年的29580件，增長率為686%。聯邦法院受理的案件不僅數量飛升，而且難度加大，需要開庭審決的案件數量增加，開庭時間增長。1960年約有11.4%的案件通過庭審，到1983年這一比例降為5.4%。比例雖在下降，但絕對數在增長。1960年，聯邦地方法院開庭審理的案件數為10,003件，平均開庭時間為2.2天，1983年地方法院開庭審理的案件數

為21,047件，平均開庭時間3.1天。另一項資料表明，進入90年代，每年被送上聯邦和州法院的民事案件近2000萬件。

波斯納分析，案件飆升的主要原因有三：

一、從供給面角度，聯邦司法服務的供給價格在這一期間內大幅下降。有關1萬美元(1958-1983年間一直未變)的聯邦管轄案件最低限額要求因為通貨膨脹的原因不能發揮應有作用。最高法院不斷擴大刑事被告人獲得律師幫助的權利，加上法律援助制度的完善，導致訴訟量增加。

二、從需求面角度，聯邦立法和司法創設了大量新的聯邦法上的權利，其中對案件負擔影響尤重的是1964年的民權法案(Civil Rights Act of 1964)。此外，通過對權利法案(Bill f Rights)、正當程序條款和聯邦憲法第14條有關平等保護條款的擴大解釋，創設了一系列新的權利并引發大量訴訟案件。

三、就聯邦上訴法院的案件負擔而言，上訴率增加是案件增長的一個主要原因。聯邦地區法院的刑、民事案件上訴率1960年為10.3%，1983年增至20.9%。其中刑事案件上訴增長最為明顯，從1960年的25%增至1983年的94.5%。刑事案件上訴率增長主要起因于1964年頒布的刑事司法法(Criminal Justice Act of 1964)。該法使幾乎每一個被定罪的刑事被告可以請求公助律師為其提供上訴服務。

意大利。1987年1月1日的統計表明，意大利共有7355名具有普通審判權的法官，從事第一審民事審判工作的2092人。其中，區法院從事民事審判的法官計843名，全年合計受案481915件，平均每位法官辦案570余件。地方法院從事民事審判的法官1249名，全年受案316010件，平均每位法官辦案250余件。1981年，意大利地方法院和上訴法院積案數為96663件，1991年上半年的積案數則達194470件，11年間，積案翻了一番有余。就上訴案件而言，1984年最高法院受理的民事上訴案件為28467件，1990年增至40504件，7年間凈增42.3%。另據90年代初的一項統計，由獨任法官審理的第一審案件，1988年約需476天，1989年約需498天。由合議庭審理的第一審案件，1988年平均約需1199天，1989年平均約需1118天。老牛破車式的訴訟令人心灰意冷，使人們對司法采取一種拒絕的態度。

法國。據法國司法部對1975-1995年間法院的民事訴訟受案狀況統計，20年來，法院受理的一審民事和商事案件增長了122%，積案增長300%。依1995年的預測，如不采取有效措施，到2000年1月1日，將有200萬件積案。案件成堆的直接后果是，一審法院清理積案的時間將從1994年的10個月增加到2000年的12個月。二審法院的訴訟爆炸情況更為嚴重，受案數增加了208%，積案增加730%，據1995年預計，到2000年1月，積案將達40萬件，是1975年的11倍，清理積案的時間將從1994年的17.3個月延長至2000年的24個月。據法國司法部當時預測，如民事司法制度不進行革新，到2000年，整個民事司法制度可能會癱瘓。積案過重、審限過長引發了司法的信任危機。1991年的調查表明，在所有被調查人中，97%的人認為審判期間太長，85%的人認為審判過程太復雜，84%的人認為訴訟費用太高，83%的人認為司法非常不公正。1995年的一項調查顯示，在對所有政府提供的公共服務領域的評價中，司法部門叨陪末座。

臺灣。90年代末，臺灣司法院在向立法院提交司法預算報告時稱：“現階段司法改革最迫切的問題在于近年來案件大量增加，法官工作負荷過重，適度增加人力為當務之急。”臺灣司法院的一份報告稱，1994-1997年間，最高法院受理案件數從16203增加至20310件;高等法院及其分院從89416件增加至94429件;地方法院從1895676件增加至3025710件。其中地方法院案件數變化最為驚人，增加近六成。據另一項統計，1988至1997年10年間，臺民事案件受理總數增加幾乎二倍，強制執行增加一倍多，刑事案件增加六成。據蘇永欽教授分析，臺灣地區的案件量“起飛”期，民事(含強制)始于1994年，刑事則始于1991年。案件負擔究竟有多沉?可以從法官的辦案數得到準確反映。以1993年為例，臺灣各地方法院全年共受理刑事案件307000多件，平均每位法官每月結案60.4件，而司法院規定的地方法院法官每月辦案指標為32件，法官的實際工作量幾達額定工作量的兩倍。同年，高等法院受理案件60200多件，平均每位法官每月結案35.7件，而額定的工作量為22件。最高法院的情形是，全年受理刑事案件9600余件，平均每位法官每月結案26.5件，而額定的辦案數為12件。臺灣著名律師陳傳岳譏諷道：“這是客觀上陷法官于不能，??法官要被訓練得向神一樣，卷宗看過去，爭點要自然跳出來。”

訴訟爆炸不僅使法官身心疲憊、，當事人也深受其害。如果法官為了維持裁判的品質而精斟細酌，案件處理必然遲延，當事人只能得到“遲來的正義”;如果法官提升辦案速度，辦案品質必有下降，當事人只能得到“粗糙的正義”。一審裁判質量下降又導致更多的上訴，致使上訴法院不堪其苦。

中國。1990-1999年的10年間，全國法院共受理一審案件4249萬件，年均受案424.9萬件，為此前13年平均數的3.4倍。這10間法院案件受案出現以下特點：

(一)總收案持續上升。總收案數(含一審、二審、審判監督)全面、持續看漲，從1990年的321萬件上升到1999的約623萬件，9年間增長近一倍，其中，尤以民經案件上升最快。民經案件占全部案件數的比例保持在85-90%之間，刑事案件絕對數雖有上升，但所占全部案數的比例在1990-1997年間持續下降，其后基本維持在8-10%之間。行政案件所占總體比例較小，但在1990-1998年間總體呈持續上升態勢。1999年略有下降，主要原因是行政復議法生效后，許多糾紛通過行政復議手段得以解決。[6]

(二)上訴案件增長率高于一審案件增長率。據最高法院1997-1999年統計，尤以民事和行政案件上訴增長較快。行政上訴案件近三年分別按11.35%、12.36%、25.92%比率遞增，民事上訴案件則按14.34%、13.36%、18.85%遞增，行政與民事案件的上訴增長率遠遠高于同期法院受理該類一審案件數的增長率(行政一審案件三年的增長率分別為13.24%、8.61%、8.12%;民事一審案件三年增長率分別為5.93%、2.97%、4.27%)。刑事上訴案絕對數雖在增長，但上訴案件增速基本上與一審刑事案件數的增速持平。[7]

(三)裁判質量低迷。這一點從上訴及再審案件的維持率可見一斑。1994-1999年間，一審判決上訴后被二審維持原判的比率分別為52.1%、50.7%、51.5%、50%、50.6%、52.14%，平均上訴維持率約為51%。其余的49%上訴案，除約8%系因當事人撤回上訴而結案外，約40%的裁判被撤銷或以其它的形式廢棄。據此，可以大致地判斷，被上訴的案件中約有40%存在一定問題。我國臺灣地區的一項調查表明，其地方法院判決的上訴維持率約為70%，兩相比較我國法院的判決質量可見一斑。[8]就再審而言，1994-1999年6年間，再審平均維持原判率分別為46%、42.3%、38.5%、35.3%、28.1%、26.6%。再審判決維持率絕對數不僅很低，而且近幾年來急劇下降，6年間幾乎降了一倍。上訴維持率在低水準的基礎上保持平衡，再審維持率急劇下降的事實表明，近幾年來，中央和地方采取多種司法改革措施，對司法公正并未起明顯功效。

(四)積案居高不下。據中新網北京2000年9月28日消息，最高人民法院常務副院長祝銘山稱：全國法院清理積案的工作雖取得進展，但仍面臨嚴峻形勢，全國法院未結案數量依舊居高不下。2000年1-7月，全國法院結案率達69.43%，比上年同期增加了3.15個百分點。但是，到該年7月底前，全國法院未結案仍有185萬多件。祝銘山警告說，如果不解決積案問題，就會影響人民法院審判職能的發揮，損害人民法院的威信，損害國家法制的形象，損害當事人的合法權益。

(五)執行危機。最高法院機關刊物《人民司法》1998年第9期所載最高法院的一位法官文章稱：“1995年以來，執行收案絕對數和實際執結案件數逐年增加，案件執結率卻逐年下降，執行未結數猛增。從執行收案絕對數看，1996年收案比1995年增加23.9%;1997年比1996年增加9.4%;1998年上半年比1997年同期增加17.5%。從實際執結率案件數看，1996年比1995年增加19.8%;1997年比1996年增加2.4%，增幅降了很多。從案件執結率看，1996年比1995年下降1.5%;1997年比1996年下降6%;1998年上半年比執結率僅為39.6%，形勢更加嚴峻。從未結執行案件數，1996年比1995年上升25.3%;1997年比1996年上升39.5%;1998年上半年比1997年同期上升40.6%.從未結案件標的額來看，僅1998年第一季度16.8萬件未結執行案件的標的額即達320多億元。”

這位法官據此評價道：“大量生效法律文書得不到執行，嚴重地損害了當事人的合法權益;作為市場經濟基礎的社會信用關系得不到有力保護，商品交易安全缺乏保障，大量資金不能充分利用，擾亂了經濟秩序，阻礙了社會主義市場經濟的發展;破壞了法制統一，損害了法律的尊嚴，違背了公正、公平的社會價值觀念，與黨的依法治國的方略格格不入，在一定程度上動搖了人民群眾對建設社會主義法治國家的信心，甚至引發一些群體性事件，影響了改革開放和現代化建設的順利進行，嚴重干擾了社會穩定。大力清理未結執行案已成為當前的一項緊迫任務。” [9]

二、案件負擔與司法現代化

一、法院功能轉型

常識認為，法院的任務是解決糾紛。確實，從我國法院1999年審結600多萬起案件這一事實看來，解決糾紛，保一方平安，是法院的一項重要任務。然而，正如北大朱蘇力教授所言：“如果僅僅就解決糾

紛而言，當事人完全沒有必要找法院，事實上最大量的糾紛是通過其他方式——行政的、調解的、仲裁的、自救的方式——解決的。只要其它機構或人與糾紛雙方都沒有親疏關系，解決未必就不如法院公正。??現代法院的功能確實已經從原先的解決糾紛日益轉向通過具體的糾紛解決而建立一套旨在影響當下案件當事人和其他人的未來行為的規則。??而規則之形成與個別糾紛之解決相比，前者具有巨大的正外在性;大約也正是在這個意義上，法院才更可以說是提供‘公共產品’的而不是私人產品的一個機構”。[10]據此，在案件審理過程中，通過法律的宣告和解釋為立法補充漏洞、制定細則，對法律進行拾遺補缺即構成法院的第二項重要任務。此外，作為一個程序最優的、權威至上的最終糾紛解決機構，法院還負有通過司法審查，監督其它糾紛解決機構的重要使命。

綜上，解決糾紛、解釋法律、監督法院外糾紛解決機構是法院的三大職能。法院這三項職能遠非并駕齊驅，在不同社會背景下，各有主次輕重。在傳統社會，由于社會發展遲緩，靜若止水，國家制定之法律一般足以應對社會糾紛。法律規則對裁判官來說，總體上是具體、明確的。裁判官解釋法律的任務以及監督法院外糾紛解決機構的任務處于次要地位，解決糾紛是法官的“主業”。由于案件較少，法院內部人員分工的不太明顯，案件主要是由法官本人解決。現代社會新型糾紛層出不窮，“法律缺失”、“法律沖突”和“法律不明”現象在所難免，解釋法律以及通過法律的解釋形成政策遂成了法院的重要任務。弗里德曼對美國二戰后法院受案情況研究后認為：一方面，通過法院終結的某些特定糾紛比以前大大減少了，而另一方面，以形成政策為實質內容的案件卻呈大幅度上升趨勢。[11]這實際上印證了法院職能的重大轉變。再者，依靠為數極少的法官裁判數以百萬計甚至千萬計的案件再無可能，由此產生了對糾紛進行分流以及對法院內部人員進行再一次分工需求。法院和法官的監督職能逐日上升。

法院功能的這種轉變并非一國之專利，變革司法是一股在世界各地涌動的潮流。發韌于二十世紀末的這場全球性司法改革浪潮的共同特點是：

一、法院外糾紛解決機制在政府和民間的共同哺育下，茁壯成長，監督這些機構上升為法院重要職能。大多數糾紛是由法院監督下的院外糾紛解決機構處理的，美國學者將這種現象描述成在“法律的陰影下”討價還價。[12]

二、在法院內部，因為案件急速增長，非正式糾紛解決方式廣為采用。非正式解決主要依賴于司法輔助人員，由律師和法官助理在法官的監督下解決。法官

在一定意義上成為一個小糾紛解決團體的領導人。法官的功能由此發生蛻變，法官的主要職責在于解釋法律以及指揮、監督其助手解決糾紛，而不是親自解決糾紛——當然這不是絕對的。法院的這種功能轉型對減輕法院的工作壓力具有決定性意義。

倫帕特認為，不能把法院在解決糾紛中所做的貢獻簡單等同于以判決來解決糾紛，法院在解決糾紛中的功用在于：

一、對私下解決糾紛產生影響，并明確所能控制的范圍;

二、認可私下解決結果，并保證當事人服從解決結果;

三、作為當事人可以正式解決糾紛的成本，使私下解決糾紛的可能性增加;

四、為當事人提供相互了解對方主張的方法，減少當事人間存在的不可靠性，從而增加私下解決糾紛的可能性;

五、法院全體工作人員應作為促使糾紛得到合理解決的中介者而采取行動;

六、適當地引導當事人合理地解決分歧;

七、當事人不滿時，應根據權威性的審判得以解決。[13]美國著名學者馬庫·格蘭特認為，法院的主要貢獻是為了私人的(如民間私下解決)、公共的(如裁判所)場所中所產生的交涉和秩序提供規范的和程序的背景，成為當事人間交易的柜臺。法院不僅裁判案件，而且可以傳遞裁決糾紛的規則信息，也可以傳遞有關可能的救濟、取得成果的困難程度、確定性和成本信息。[14]

二、法院之重組

司法是對一起糾紛進行論證并形成最終的、具有約束力的法律決定的過程。決定程序的公正性、決定內容的最終性和合理性應是司法的本質特征，司法必須以其決定過程和結果的公正、合理性來說服涉案人員以及社會公眾，從而獲得人民對司法的擁戴——“正義根植于信賴”，這是司法權威的最終來源。如果司法完全依賴“國家強制力”來獲得權威，則法院只是一個專政工具。

為保證司法的最終決定不是一個隨意、武斷、糊涂的決定，除了設置最佳程序規則以外，一個最基本的前提是裁判者應具備人類最優秀的品格，這是不證自明的公理。據此，法官就其角色定位而言，是一群由國家高薪供養的法律專家，并對法律問題行使最終裁決權。法官是為了解決“法律問題”尤其是法律疑難問題而存在的，對于那些不存在真正法律問題的糾紛可以通過制度設計，讓其在被提交法官給之前即得以解決。法官的主要任務不在于解決糾紛，而在于通過疑難或僵持不下的案件，借題發揮，解說法律的真

諦，宣告法律是什么，亦即法官主要是業務在于通過訴訟來生產規則。[15]法官以什么身份做事呢?法院內部一些精英人士也已從實踐的砥礪中得出悟覺。

作為一名法官，每次檢視自己的形象、行為和內心，常常會感到一些困惑。法官以什么身份做事呢?法官能做什么?法官如何做事才與其身份相符?一般認為，法院的基本職能是解決糾紛。但是，解決糾紛并不是司法部門的目的。社會活動中，各種糾紛不斷發生，有各種解決的途徑，有行政的，有民間的，也有仲裁的等等。這至少可以說明：第一，法院不是糾紛的唯一解決人;第二，由其他部門和組織解決糾紛并不必然是保護手段不公平;第三，法院的主要職能已經發展為不只是解決糾紛，而是行使一定的監督權，或者直接分配正義。法院以不同的方式和途徑，發揮著其他組織和部門在解決糾紛中無法發揮的作用。所以，如果只把法官的角色定位于糾紛解決者，則是“丟了西瓜保芝麻”，或者說對法官的認識只處于很淺的程度。[16]

由于對法官角色定位的錯誤，我國法官被視同政府機關的“辦事員”進行管理、調配和增減。按照這一行政性思路，我國解決法院案件負擔一個主要手段是增員。據來自最高法院統計處的資料，1989年，全國法院共有審判人員約12萬人，當年審結案件3182194件，年人均結案26.5件。1998年，享有審判權的人員約17萬人，當年審結案件5864274件，年人均結案34.5件。九年間，審判人員增加了41.67%;結案數增加84.28%，人均結案數增加30.28%。值得一提的是，審判人員的月均結案數在年初及年末有大幅度的波動。例如，1998年1月，全國法院日均結案(有效工作日)7162件，當月人均結案0.9件,人均每辦1件案為24天。同年12月，全國法院日均結案43599件，當月人均結案5.9件，人均每辦理1件案為3.9天，兩者相差達6倍多。[17]此說明效率不高，除程序、制度上的原因外，還存很大程度的主觀因素。

由于不注重法官與司法輔助人員的合理配置，我國法院的法官與輔助人員比例出現嚴重的倒三角現象。1998年，我國約有17萬名法官，同期法院隊伍總人數28萬人，法官約占法院雇員總數的61%。作為比較，1984年，美國聯邦法院系統法官數與雇員總數比為5.9%。1986 年，我國臺灣地方法院法官與雇員總數比為15.6%。