把非訴訟糾紛解決機制挺在前面

——構建非訴訟糾紛化解綜合平臺建設

論文提要：

本文共分為三章：

第一章，概述非訴訟糾紛解決機制的重要意義和獨特優勢，體現了堅持以人民為中心，維護群眾合法權益的價值追求、創新社會治理，構建共建共治共享治理格局的路徑導向、深化司法改革、破解“訴訟爆炸”難題的現實需求；有利于激活當事人自主解決矛盾糾紛的積極性、降低時間成本便利當事人、使受損或失衡的社會關系調整修復。

第二章，非訴訟糾紛解決機制的制度設計，主要包括主要內容、基本原則，及構建非訴訟糾紛化解綜合平臺的設想。主要內容包括：民間性糾紛解決機制、行政性糾紛解決機制、法院附設性糾紛解決機制；基本原則包括：堅持“一體導向”，分散和集中相結合、堅持“需求導向”，剛性和柔性相結合、堅持“效果導向”，治標和治本相結合；非訴訟糾紛化解綜合平臺主要是打造“三大中心”（“線下+線上”非訴分流中心、“分調+聯調”非訴辦理中心、“共建+共享”非訴數據中心）、構建“四大平臺”（家事、商事、行政、民事糾紛）；建立“四項機制”（“接案、研判、流轉”為一體的案件分流、以“聯動和補強”為核心的協調化解、訴與非訴的銜接融通、雙向評價的督促考核）。

第三章，作為非訴訟糾紛解決機制的重要組成部分，介紹了“一鄉一庭”工作的建設情況。主要做到“五個提升”：提升推進工作層級、提升工作規范化水平、提升保障水平、提升數字信息化水平、提升工作實效。

全文共7567字。

主要創新觀點：

一、構建非訴訟糾紛化解綜合平臺

基本原則是堅持“一體導向”、“需求導向”、“效果導向”。打造“三大中心”：“線下+線上”非訴分流中心、“分調+聯調”非訴辦理中心、“共建+共享”非訴數據中心；構建“四大平臺”，打造家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”，實現對矛盾糾紛化解的全面覆蓋；建立“四項機制”，建立“接案、研判、流轉”為一體的案件分流、以“聯動和補強”為核心的協調化解、訴與非訴的銜接融通、雙向評價的督促考核等“四項機制”，支持和促進非訴訟多元化綜合體系協同高效運行。探索制定“公證+調解”“調解+仲裁”“調解+行政復議”等組合式化解方案，建立“矛盾糾紛就地化解率”

“非訴糾紛化解群眾滿意度”等指標，推動形成多元導入、一體受理、分類化解、聯動處置、跟蹤監測的運行模式。

二、完善“一鄉一庭”工作建設

“五個提升”：（一）提升推進工作層級；（二）提升工作規范化水平，（1）規范人員選聘標準，（2）規范案件來源，（3）規范案件辦理，（4）規范文書制作及檔案管理；（三）提升保障水平；（四）提升數字信息化水平；（五）提升工作實效，（1）加強宣傳引導，濃厚輿論氛圍，（2）細化考核標準，確保工作實效，（3）定期開展培訓會，加強隊伍建設。

第一章

非訴訟糾紛解決機制概述

一、非訴訟糾紛解決機制的意義

總書記在中央政法工作會議上提出：“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。這是適應新時代我國社會主要矛盾由人民日益增長的物質文化需要同落后的生產力之間的矛盾轉變為人民日益增長的美好生活的需要與不平衡、不充分的發展之間的矛盾的變化，推動社會治理創新的重要論斷，是深刻把握矛盾糾紛發展與化解趨勢，踐行新發展理念作出的重大理論創新，為推動多元化糾紛化解體系建設，促進國家治理體系和治理能力現代化，指明了方向，提供了基本遵循。

（一）把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，體現了堅持以人民為中心，維護群眾合法權益的價值追求。

當前社會主要矛盾發生變化，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。訴求的多樣化，導致矛盾糾紛呈現多發性、多領域、多主體發展態勢，有限的司法資源難以充分滿足群眾需要。非訴方式以便捷和低廉的優勢，拓寬了群眾維護自身合法權益的渠道。

（二）把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，體現了創新社會治理，構建共建共治共享治理格局的路徑導向。

“非訴”與“訴訟”作為化解矛盾的兩大手段，都是推動矛盾糾紛納入法治化軌道解決的重要途徑。非訴糾紛解決方法在法制框架內運用鄉規民約、道德文化等規范行為，有利于促進社會自治善治，充分體現了系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理相結合，自治、法治、德治相融合的治理思路。

（三）把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，體現了深化司法改革、破解“訴訟爆炸”難題的現實需求。

中國人奉行“和為貴”和“無訟”理念。隨著法治建設的推進，公民權利意識增強，特別是受立案登記制等因素影響，訴訟案件數量快速增長，案多人少矛盾突出。把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，構建起分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，從源頭上減少訴訟增量。要求我們加快推動非訴訟糾紛解決方式建設，健全多元化糾紛解決體系，筑牢矛盾糾紛化解屏障。

二、非訴訟糾紛解決機制的獨特優勢

與訴訟相比，非訴訟糾紛化解方式在化解矛盾糾紛、修復社會關系中具有獨特優勢。主要表現為：

（一）糾紛雙方合意，糾紛非訴解決的當事人主要基于雙方合意解決糾紛，有利于激活當事人自主解決矛盾糾紛的積極性。解決依據多樣，糾紛非訴解決通常是在法律框架內，靈活運用各種社會規則來解決糾紛，有利于滿足現代化社會多元化的需求。

（二）程序設置靈活，糾紛非訴解決方式程序相對靈活，當事人可視爭議的具體情況選擇合適的解決方案，選擇余地大，時間成本低。

（三）解決過程非對抗，非訴解決方式大多以協商而非對抗的方式解決糾紛，有利于受損或失衡的社會關系調整修復。在制度設計和法律規定層面，非訴糾紛解決方式之間有緊密的邏輯相關性。

第二章

非訴糾紛解決機制的制度設計

訴訟作為一種傳統的、權威的糾紛解決方式，具有最高的權威性。然而，面對“訴訟高潮”的到來，傳統審判機制的訴訟負荷日益沉重。僅依靠正式的司法訴訟程序難以滿足社會糾紛解決的需求，多元化糾紛解決機制應逐漸得到立法、司法的重視，建立一種多元化糾紛解決機制更符合我國社會和法治可持續發展的需要。

一、非訴訟糾紛解決機制的主要內容

目前，我國有明確法律依據的非訴糾紛解決方式主要有以下幾種：

（一）民間性糾紛解決機制

民間性糾紛解決機制主要是人民調解，是處理社會民間糾紛的重要手段，主要作用是民間糾紛的調解與仲裁，來緩解民間糾紛雙方之間的矛盾沖突，使雙方之間的緊張局勢緩解降溫，使矛盾雙方保持非緊張姿態，遏制互相之間的緊張局勢擴大化和蔓延。民間糾紛解決機制的優點在于糾紛處理的快速性，不拖延，不耗時，只要雙方能夠意見協調一致，糾紛處理便可以結束，能從長遠角度處理雙方之間的矛盾，甚至緩和雙方關系。與訴訟相比，前者對矛盾雙方利益及關系的發展有更多的好處，在不破壞雙方現有關系的基礎上解決糾紛是最理想的一種方式。

（二）行政性糾紛解決機制

通過行政機關進行糾紛調解是當前社會發展的一大趨勢，它的執行效力與民間糾紛調解比較相對較高。行政糾紛調解需要專門的相關法律進行約束，使其成為行政機關及政府的一種工作職能，是目前社會中多樣化糾紛解決的一項重要手段。行政性糾紛除了可以調解公民之間的矛盾外，更多的可以運用與社會中的一些不太容易調解的較重大的問題。如農民工討薪問題，這種問題關乎民生，社會影響大，比起勞動者自發要求管理人員給付工資的方式，行政干預更具有威懾力，也能更好的維護老百姓的利益。行政性糾紛調解介于民間性糾紛調解和法院訴訟，既能及時有效的處理社會中產生的一些社會糾紛，也不會影響司法機關處理其他重大社會問題的權威，是處理相對不容易解決的民間糾紛的有效方式。行政性糾紛解決機制主要包括行政調解、行政復議、行政裁決等。

（三）法院附設性糾紛解決機制

法院附設性糾紛解決主要強調事件的是非對錯，從法律的角度出發，不以調解為手段，不考慮結果會否是當事人所期待的。而糾紛調解相對更加人性化一點，處理結果不一定應用法律知識或者法律手段，只要當事人雙方同意、滿意，就可以終結糾紛。法院的介入讓經濟案件轉化成訴訟，勢必造成時間上的拖延和程序的一一進行，不會像普通調解一樣，很快讓矛盾雙方達成協議。調解不屬于法定程序，所以，不需要法律正式機構和法律正式裁判人員通過正式法律程序進行審判，只需要相關法律助理人員或街道社區法律顧問等法律附設性經濟方法來化解糾紛雙方民事矛盾。

二、非訴訟糾紛解決機制的基本原則

從發展趨勢來看，非訴糾紛解決方式逐步向一體化、組合式、高效率轉變。

（一）堅持“一體導向”，分散和集中相結合，樹立開放、協調、融合的工作理念，打破各自為戰、自成一體的格局，推動非訴糾紛受理、辦案機制從“一部門、一通道、一條線、一入口”到“一張網、一站式、一條龍”轉變。

（二）堅持“需求導向”，剛性和柔性相結合，既引導群眾發揮主體作用，運用私力救濟手段，自我化解矛盾，又依據國家法律法規，通過公力救濟機制救濟糾紛。

（三）堅持“效果導向”，治標和治本相結合，在發揮非訴糾紛化解定紛止爭基本功能的基礎上，將修復社會秩序、防范社會風險確立為價值追求，運用非訴手段有效調節平衡社會利益關系，實現政治效果、法律效果、社會效果的統一。

三、構建非訴訟糾紛化解綜合平臺的設想

（一）打造“三大中心”。主動對接人民法院，統籌行政機關、專門機構、社會組織、民間人士等各方面的力量，以建設“線下+線上”非訴分流中心、“分調+聯調”非訴辦理中心、“共建+共享”非訴數據中心“三大中心”為抓手，打造以“多元導入、一體受理、分類化解、聯動處置、跟蹤監測”為運行模式的非訴訟糾紛化解實體、網絡、熱線平臺，建立健全非訴訟糾紛化解組織網絡，構建起多主體參與、多領域匯集、多鏈條驅動的非訴訟糾紛調處工作體系。

1.“線下+線上”非訴分流中心，在有條件的市、縣人民法院訴訟服務中心和司法行政公共法律服務中心等建立“非訴大廳”或“非訴專區”，承擔非訴解決接待、指引、受理、分流等功能。

2.“分調+聯調”非訴辦理中心，在行政機關、專門機構、行業組織依法設立非訴辦理平臺及網點，實現對各類非訴糾紛化解的全面覆蓋。

3、“共建+共享”非訴數據中心，聯通匯集各部門各方面、各領域各類型糾紛數據，集聚歸類儲存、統計分析、實時監測、研判預警等功能，建立“四色預警”體系，對矛盾糾紛風險實行分等級研判、預警和處置。

（二）構建“四大平臺”。樹立一體導向、需求導向、效果導向，做到分散和集中相結合、剛性和柔性相結合、治標和治本相結合，針對不同類型的糾紛、不同化解方式的各自特性，按照分類而治、分類而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”，實現對矛盾糾紛化解的全面覆蓋。

（三）建立“四項機制”。聚焦解決銜接不暢問題，著眼破解不同方式之間聯動不足問題，以糾紛化解效能為落腳點，堅持協同治理，建立“接案、研判、流轉”為一體的案件分流、以“聯動和補強”為核心的協調化解、訴與非訴的銜接融通、雙向評價的督促考核等“四項機制”，支持和促進非訴訟多元化綜合體系協同高效運行。

探索制定“公證+調解”“調解+仲裁”“調解+行政復議”等組合式化解方案，建立“矛盾糾紛就地化解率”

“非訴糾紛化解群眾滿意度”等指標，推動形成多元導入、一體受理、分類化解、聯動處置、跟蹤監測的運行模式。

第三章

“一鄉一庭”工作是非訴訟糾紛解決機制的重要組成部分

“一鄉一庭”脫胎于“楓橋經驗”，是服務和保障國家鄉村振興戰略，推進基層治理體系現代化的內在需要，致力于讓矛盾消解于未然，將風險化解于無形。推動“一鄉一庭”工作向縱深發展，必須提高政治站位，明確目標要求，創新工作思路和工作舉措，強化政治意識、大局意識、責任意識和擔當意識，進一步增強責任感、使命感，努力使人民法庭在鞏固基層政權體系、推進鄉村振興戰略、促進鄉村治理現代化等方面的巨大作用

（一）提升推進工作層級

把“一鄉一庭”工作提升到推進國家基層治理體系、治理能力現代化的認識層面上來，認識到該項工作是人民法院參與推進基層治理現代化建設、保障和服務鄉村振興戰略的創新性舉措，是打造新時代楓橋經驗的有益探索。縣主要領導要親自安排部署、現場指導、跟蹤問效，分管責任人員要堅持以問題為導向，瞄準重點，精準發力。要構建黨委領導、各方參與的矛盾糾紛調處網絡，由縣委、法院、人民法庭構成三級聯動，縣委政法委要成立專門領導小組，定期召開由各鄉鎮黨委書記參加的推進會議，明確鄉鎮主管政法工作的副職為具體負責人。建立定期通報會商制度，由政法委牽頭，每月定期開展活動，匯報、研討問題、制定措施等。努力實現“小時不出村，大事不出鄉，矛盾不上交，層層有人負責，事事有人真抓實干”的目標。

（二）提升工作規范化水平

（1）規范人員選聘標準

制定統一的人民陪審員選聘標準，嚴格按照標準進行選撥任命。人民法庭的陪審員統一由鄉鎮黨委政府推薦符合條件能駐庭開展工作的專、兼職人員，優先選聘年富力強、經驗豐富、責任心強、群眾威望高的老干部、老教師、企業家等鄉賢人士，由縣司法局和法院統一進行考察，考察合格的，提請縣人大常委會任命為人民陪審員。保證每個人民法庭的常駐庭人員至少達到四名。每月、每年對陪審員進行考核，對考核優秀的進行獎勵表揚，對考核不合格的采取勸退機制。

（2）規范案件來源

1.法院委派調解

法院立案庭按照訴前分流程④④序將適合鄉鎮法庭調解的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、贍養糾紛及雙方當事人居住地為同一鄉鎮的借款、合同糾紛等挑選出來，委派給相應的人民法庭進行訴前調解。

2.鄉鎮黨委、村委會推薦

鄉鎮黨委、村委會等機構將本鄉鎮適合調解的矛盾糾紛及有信訪隱患的矛盾糾紛交由人民法庭進行調解，力求將矛盾化解在基層，消除在萌芽。

3.群眾主動申請調解

群眾有了矛盾糾紛，出于對人民法庭的信任，主動向人民法庭申請，人民法庭積極受理，認真負責，盡全力調解案件，力求化解矛盾糾紛，解群眾之所急。

（3）規范案件辦理

詳細安排陪審員的值庭情況，確保每天至少兩名駐庭陪審員。建立健全一系列工作臺賬，對案件進行統一登記、造冊，包括當事人的基本信息、案件的受理、調解的過程及調解結果等事項。登記后及時通知雙方當事人依法開展調解工作。人民陪審員在調解過程中要遵守調解紀律，遵守自愿、保密、誠實信用等調解原則。對調解成功的案件，除現場履行完畢的，原則上指導當事人向法院申請司法確認，以增強調解協議的法律效力，保障當事人的合法權益。對當場履行的案件，人民陪審員要記錄在冊。對于陪審員多次耐心調解仍不能達成一致意見的，陪審員指導當事人到相關部門申請處理或到法院申請立案。

（4）規范文書制作及檔案管理

人民陪審員要對各類案件及時登記，錄入當事人的基本信息、調解過程、調解結果，并按照法院統一下發的文書樣式規范填寫并整理歸檔，確保每個案件一卷一檔。

（三）提升保障水平

落實辦公用房，將“一鄉一庭”工作納入鄉鎮綜合治理中心建設，統籌考慮，確保每個法庭有兩件獨立的辦公用房（含調解室）。配備辦公桌椅、電腦、打印機等設備。細化獎懲政策，將人民陪審員的辦案補助納入縣財政預算。落實“基本待遇+績效補貼”獎補政策，績效補貼包括“以案定補”和“以獎代補”兩種形式。根據考評結果，每年發放一次。每年開展優秀法庭、優秀人民陪審員評選活動，激勵創先爭優。

（四）提升數字信息化水平

加強“一鄉一庭”工作的信息化、現代化建設。主動協同聯動，建立線上多元化糾紛解決平臺。運用互聯網技術與社會糾紛力量實現跨網絡互通、跨終端連接融合，與綜治中心、人民調解組織、行業性調解組織等機構的信息平臺對接，使得各方的聯動更加緊密、便捷、暢通，形成及時傳輸、實時互動、環環相扣、緊密銜接的工作網絡。開發

“互聯網+訴非銜接平臺”，設立“一鄉一庭”綜合指導中心。人民法庭全部接通四級政法網，安裝視頻在線指導系統，實現了人民法庭之間、法庭與法院之間、法院于與政法委、司法局等部門之間的信息互通與數據同步。視頻會議平臺極大地方便了法院與人民法庭之間的溝通交流，院機關可以方便快捷的實現針對人民法庭的視頻會議，上級有關指示的傳達與落實，人民陪審員在崗在位情況的查閱以及視頻調解和指導調解等作用。視頻會議平臺還實現了法院與其他部門之間的有機對接，使各部門之間的溝通交流更加便捷及時，節約了人力物力成本，提高了工作效率。極大地縮短了地域、空間的限制，方便了群眾，向著“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”邁進了一大步。

（五）提升工作實效

（1）加強宣傳引導，濃厚輿論氛圍

一鄉一庭要充分發揮人民法庭離基層群眾更近的優勢，積極采取“以案釋法說理、參與旁聽庭、集中進行宣傳、解讀熱點問題、解答法律咨詢”等方式方法，利用電視、廣播、互聯網、微信等多種媒體，采用法院公開日、法律進學校、法官進鄉村等多種方式，向廣大群眾普及憲法及法律法規知識，讓廣大人民群眾知道法庭的存在、法庭的功能和法庭的作用，引導百姓走進人民法庭，將矛盾化解在基層。要用“以點帶面、以線帶面”的工作思路，注重搜集并大力宣傳法庭工作中出現的典型案例和經驗做法，努力打造品牌調解室、金牌調解員，發揮法庭工作的“明星效應”，營造良好的社會氛圍。

（2）細化考核標準，確保工作實效

明確規定人民法庭的工作職能，起草制定《“一鄉一庭”年度考核方案》，制定人民法庭的工作制度，包括矛盾糾紛登記流程、調解流程、轉立案流程、參與綜合治理情況、開展法制宣傳教育情況等，同時還要對法庭庭長制定日常工作規范和管理制度，制定人民陪審員作為調解員的日常工作管理制度和考核制度。每月一次考核，年終進行總考核。對考核優秀的進行獎勵，對考核不合格的采取勸退。

（3）定期開展培訓會

加強隊伍建設，著力提升人民陪審員的司法能力和履職水平，加大對陪審員的培訓力度，通過老法官幫帶、績效考核、定期培訓等多種方式助力陪審員的快速成長。由法院、司法局組織，邀請法學教授、優秀法官及資深律師等人士進行授課，既傳授法律知識，又教工作方法，實現人民陪審員的業務素質的大幅度提高。

社會的健康穩步發展，需要一個安全的法律環境來作為保證的基礎，人民當家作主就需要法律機關來為人民群眾謀取利益，在謀取利益的同時必然產生生產勞動過程中的民事糾紛，如何優化和完善民事糾紛時當前法律部門的重中之重，然而民事糾紛的經濟如果依靠非訴糾紛解決機制會達到事半功倍的效果，更加可以化解民事經濟雙方矛盾。

參考文獻

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