第一篇：替代性糾紛解決機制

和諧語境下構(gòu)建替代性糾紛解決機制的設(shè)想

作者：申遇友發(fā)布時間：2007-12-17 10:22:40

一、引言

替代性糾紛解決機制，又稱非訴訟糾紛解決機制，英文名稱為ADR，即“Alternative Dispute Resolution”的縮寫。指的是20世紀60年代以來歐美法院逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式的總稱。ADR對于消除訴訟遲延，提高訴訟效率，降低當事人的訴訟成本，節(jié)約國家有限的司法資源等方面發(fā)揮著重要的作用。

目前，我國法院內(nèi)部的糾紛解決機制尚屬比較單一的糾紛解決模式，大多數(shù)法院的案件以判決結(jié)案為主。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)濟貿(mào)易復(fù)雜性的加深，我國的民商事糾紛日益繁多和復(fù)雜，國內(nèi)法院同樣也面臨著訴訟案件過多的壓力，不斷積壓的案件導(dǎo)致了訴訟效率的低下。在這樣一種形勢下，單一的糾紛解決模式一方面難以滿足當事人程序選擇追求多樣化的需求，另一方面難以有效化解法院日益增多的積案。在和諧社會的語境下，構(gòu)筑我國法院的替代性糾紛解決機制愈顯重要。

二、替代性糾紛解決機機制的比較法考察

（1）美國

美國是當代司法ADR最為發(fā)達的國家，1990年美國的《民事司法改革法》對改革民事司法程序和推廣ADR做出了明確的規(guī)定。1998年10月克林頓總統(tǒng)簽署了《ADR法》，并授權(quán)聯(lián)邦地區(qū)法院制定具體規(guī)則，進一步推動了ADR的應(yīng)用。目前美國的 許多州都制定了ADR法。其特點是：

其一，訴訟與非訴訟糾紛解決機制有機結(jié)合。美國在經(jīng)歷了七、八十年代“訴訟爆炸”、積案如山的巨大壓力之后，法院清醒的認識到必須尋找其他糾紛解決方式來分擔訴訟的壓力，實現(xiàn)糾紛的分流。于是將仲裁、調(diào)解等非訴訟方式與法院訴訟相結(jié)合，增強了法院對案件的宏觀調(diào)控能力，還創(chuàng)設(shè)了“法院附設(shè)仲裁”、“調(diào)解—訴訟”、“早期的中立評估”、“小型審判”、“和解會議”和“聘請法官”等新穎多樣又各具特色的糾紛解決程序。①這些程序并非相互孤立，通常都是根據(jù)個案在法院的指導(dǎo)下穿插靈活運用。

其二，調(diào)解制度的靈活運用。法院附設(shè)調(diào)解是美國司法ADR的主要形式之一。美國調(diào)解的大量使用主要有兩個重要原因，編輯：向曼琦

第二篇：多元化糾紛解決機制1

廣搭平臺 整合資源 構(gòu)建多元化糾紛解決機制

——元寶山區(qū)人民法院糾紛解決機制

近年來，我院始終堅持“以法院為主導(dǎo)，以調(diào)解為重心，以化解糾紛為目標”的工作思路，有效整合各種化解矛盾糾紛的社會資源，積極構(gòu)建訴訟與非訴訟調(diào)解銜接機制，合力平臺，探索出一條多元化糾紛解決機制，使大量矛盾糾紛得到有效分流、妥善化解。實現(xiàn)了“無斷層對接，全方位延伸，常態(tài)化聯(lián)動”的糾紛解決工作新格局。有效化解了訴內(nèi)訴外糾紛，維護了社會的和諧穩(wěn)定，調(diào)解工作取得了令人矚目的成績：2009年出現(xiàn)了收案數(shù)、發(fā)改率下降，結(jié)案率、調(diào)撤率上升“兩降兩升”的良好局面。2010年民商事案件調(diào)撤率76%，2011年調(diào)撤率為78%，居全市前列。2012年調(diào)解工作經(jīng)驗被赤峰市中院和元寶山區(qū)政府分別在全市法院和全區(qū)基層部門推廣，2013年赤峰市中院將推廣元寶山區(qū)法院調(diào)解工作經(jīng)驗列為工作重點，2009年和2013年自治區(qū)高院先后兩次在該院召開全區(qū)法院調(diào)解工作現(xiàn)場會。

一、選準糾紛解決工作的切入點，搭建多角度對接平臺

1、解決道路交通事故賠償糾紛，和區(qū)公安分局交警大隊搭建平臺，建立交通法庭。針對道路交通事故損害賠償糾紛案件大幅上升、案件處理時間相對較長、被害人不能及時 得到賠償?shù)那闆r，我院與區(qū)公安分局進行協(xié)調(diào)，于2009年7月在交警大隊設(shè)立了交通法庭，每周四下午由審判員和書記員接待群眾來訪，解答法律問題，指導(dǎo)當事人舉證，及時組織事故雙方進行調(diào)解。對達成協(xié)議當場履行的，可以不立案；對達成協(xié)議當場不能履行的，及時立案，即時制作調(diào)解文書；對達不成協(xié)議的，依法作出判決。

在以往的交通事故損害賠償訴訟中，保險公司為方便內(nèi)部管理，均主張法院判決，不同意調(diào)解，并要求各分公司、支公司必須用法院判決書做理賠。而在訴訟過程中，許多保險公司不應(yīng)訴、不答辯、不出庭，事故雙方很難達成調(diào)解協(xié)議，而法院作出判決后，負有賠付義務(wù)的保險公司由于前期沒有參與，往往以應(yīng)按保險條款核算理賠數(shù)額為由提出上訴，導(dǎo)致受害人得不到及時治療，財產(chǎn)損失得不到及時賠償。

為此，我院主持召開了駐區(qū)六家保險公司參加的專題座談會，經(jīng)過會商，最終達成了《關(guān)于保險公司作為第三人參加訴訟的案件盡量以調(diào)解方式結(jié)案的意見》。為進一步排除保險公司源自內(nèi)部規(guī)定的障礙，我院向駐區(qū)各家保險公司發(fā)出司法建議，要求其將“意見”和“司法建議”一并轉(zhuǎn)交其上級主管單位。

“意見”中規(guī)定保險公司作為第三人參加到訴訟中來，區(qū)分參保車輛在交通事故中被交警部門認定為何種責(zé)任，被認定為全部責(zé)任或無責(zé)任的，應(yīng)當以調(diào)解方式結(jié)案；主次責(zé) 任或?qū)Φ蓉?zé)任的，如對責(zé)任認定無異議，也盡可能以調(diào)解方式結(jié)案；對責(zé)任認定及用藥合理性等有異議的，應(yīng)當在舉證期限內(nèi)依法舉證或申請鑒定，法院依法做出判決。

各保險公司上報后很快有四家上級主管部門同意了我院的建議，并按照“意見”的內(nèi)容在訴訟過程中付諸了實施。徹底改變了以往保險公司在訴訟中只要求法院判決，不同意調(diào)解的狀況。形成了案件當事人、代理律師、保險公司、交警、法官共同參與調(diào)解的“五位一體”的調(diào)解模式。實現(xiàn)了當事人訴訟時間短、訴訟成本低、賠償及時到位的良好效果。2009年以來，交通法庭接待群眾來訪400余人次，共調(diào)處交通事故糾紛271起，調(diào)解成功率達到87%，涉案標的714萬余元全部一次賠付到位。取得了較好的社會效果。

2、實現(xiàn)訴訟與非訴訟糾紛的分流，和司法局調(diào)解中心搭建平臺，實現(xiàn)訴訟案件的合理分流。2009年6月，我院與區(qū)司法局調(diào)解中心開展了訴調(diào)對接工作，出臺了《人民法院與司法局人民調(diào)解中心工作對接程序》、《人民調(diào)解的受案范圍》、《當事人接受人民調(diào)解確認書樣本》3個規(guī)范性文件，確定了工作程序、受案范圍及工作方式。對于當事人雙方同意接受人民調(diào)解的，簽署確認書，法院作預(yù)立案登記后，通知司法局人民調(diào)解中心及時調(diào)解。調(diào)解不成的，在三個工作日內(nèi)移送法院訴前調(diào)解或立案審理。截止2011年，已有212件案件由法院移送人民調(diào)解中心后順利達成協(xié)議。訴調(diào)對接的出發(fā)點是在法院案件多時適當分流，在案件少時控制分流，有效地實現(xiàn)案件的合理分流，減輕了法院的審判工作壓力。

3、解決醫(yī)患糾紛，和駐區(qū)醫(yī)療機構(gòu)搭建平臺，建立醫(yī)患糾紛調(diào)解室。我區(qū)共有大小醫(yī)療機構(gòu)21家，接診患者多，醫(yī)療事故糾紛也逐年增多。針對我院受理的醫(yī)療損害賠償案件中，呈現(xiàn)出患者主張的標的大，醫(yī)院和患者的對抗情緒比較突出，鑒定時間長，調(diào)解難度大，多數(shù)案件判決結(jié)案的特點，我院于2009年10月10日在平煤集團總醫(yī)院設(shè)立了醫(yī)患糾紛調(diào)解室。對醫(yī)院發(fā)生的醫(yī)患糾紛就近及時調(diào)解，對調(diào)解達成協(xié)議并及時履行的，可以不立案；對調(diào)解達不成協(xié)議的，引導(dǎo)當事人到法院立案，依法作出判決；接待醫(yī)生和患者的法律咨詢；及時掌握醫(yī)患糾紛的動態(tài)信息，有針對性的做好醫(yī)患糾紛的調(diào)解工作。原告張某、潘某訴平煤總醫(yī)院醫(yī)療損害賠償糾紛一案，原告主張其女兒在平煤總醫(yī)院治療過程中死亡，認為被告手術(shù)方案錯誤，輸液速度過快，導(dǎo)致其女兒死亡，要求賠償各項損失55萬元。原告多方到有關(guān)部門上訪，多次到院長辦公室吵鬧，在社會上造成很大的影響。已經(jīng)影響到醫(yī)院的正常工作。平煤總醫(yī)院找到我院，要求盡快進行調(diào)解解決，我院及時派出法官到醫(yī)院了解案情，認真的做雙方的調(diào)解工作，最后通過法官對法醫(yī)學(xué)鑒定的反復(fù)解釋，使原告了解了案件的真實情況，看到了自己原有認識上 的偏差，緩解了原、被告之間的對抗性矛盾，最后在法官的主持下，雙方接受了法官提出的調(diào)解方案，由被告賠償原告人民幣4萬元，已經(jīng)實際履行。2010年以來，我院通過醫(yī)患糾紛調(diào)解室調(diào)處醫(yī)患糾紛8件，全部及時履行。

4、解決勞動糾紛，和企業(yè)的工會、綜治組織搭建平臺,在平煤投資公司設(shè)立了勞動爭議案件調(diào)解室。針對平投公司所屬企業(yè)勞動爭議案件大幅度上升，涉及人數(shù)眾多，存在諸多不穩(wěn)定因素的現(xiàn)狀，從服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展、妥善處理勞資矛盾、維護穩(wěn)定發(fā)展大局的角度出發(fā)，我院在平投公司設(shè)立了勞動爭議案件調(diào)解室。并與平煤投資公司的所屬企業(yè)就如何處理好勞資糾紛舉行座談會，并達成了“關(guān)于訴訟前調(diào)處勞動爭議糾紛案件的意見”。在“意見”中規(guī)定，在企業(yè)內(nèi)部發(fā)生有勞動爭議傾向的糾紛，及時向法院通報情況，以便于法院掌握相關(guān)動態(tài)信息；對起訴到法院的群體性、有代表性的勞動爭議案件，法院暫不予立案，由法院與相關(guān)企業(yè)及時取得聯(lián)系，了解案情，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定及企業(yè)內(nèi)部的實際情況，共同商定解決辦法；區(qū)法院在訴前調(diào)處勞動爭議案件時依照法律規(guī)定的程序，采取公開聽證、分別調(diào)解等方式進行。2010年9月張成詩等500余名原平莊礦務(wù)局工人繼多次進京、進呼上訪后，又到我院提起訴訟，要求國電平莊能源發(fā)展有限責(zé)任公司兌現(xiàn)1996年原平莊礦務(wù)局的技改工資，這些老工人年齡較大，多數(shù)都在70歲左右，身體多病，情 緒激動，幾次圍堵法院立案庭，強烈要求法院立案解決。由于涉及人數(shù)眾多，關(guān)系社會和企業(yè)內(nèi)部穩(wěn)定，我院于2010年11月19日舉行了首次勞動爭議糾紛訴前聽證會，分管院長親自主持本次聽證會，認真聽取了雙方代表的訴辯意見，在對雙方當事人做了大量的調(diào)解工作后，500多名退休職工撤回起訴。聽證會為企業(yè)和勞動者搭建了平等對話的平臺，對于保護企業(yè)和勞動者的合法權(quán)益，維護了企業(yè)內(nèi)部穩(wěn)定，有效化解糾紛發(fā)揮了作用。

5、送法下鄉(xiāng)，解決基層矛盾糾紛，和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的人民調(diào)解委員會搭建平臺，合力將矛盾糾紛解決在基層。我院對人民調(diào)解員采取集中和分散兩種方式進行培訓(xùn)。一是受邀在司法局舉辦的人民調(diào)解工作培訓(xùn)班上指派法官進行集中培訓(xùn)。每年的第二季度抽調(diào)法官會同司法局對300多名村鎮(zhèn)人民調(diào)解員進行培訓(xùn)和指導(dǎo)。2009年至今，已舉辦了十余期調(diào)解業(yè)務(wù)講座，參加培訓(xùn)人員達589人次。二是實行人民調(diào)解指導(dǎo)員制度。選出4名法官作為民調(diào)指導(dǎo)員，每月一次深入到轄區(qū)的人民調(diào)解組織中進行走訪，有針對性地指導(dǎo)。三是強化指導(dǎo)培訓(xùn)內(nèi)容的多樣性和針對性。在指導(dǎo)形式上，實現(xiàn)了從單純的授課向電話隨時咨詢、邀請調(diào)解員旁聽案件庭審、參與調(diào)解等多種形式的指導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變。在指導(dǎo)內(nèi)容上，完成了由綜合性授課向?qū)ｎ}性交流、由講解一般性法律規(guī)定向以實例講應(yīng)用技巧的轉(zhuǎn)變。多種形式的培訓(xùn)強化了人民調(diào) 解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，調(diào)處糾紛的比例也逐年提高。2010年末，我們與區(qū)司法局共同召開聯(lián)席會，分析研究一年來的新增糾紛發(fā)生的特點和傾向性問題，確定了預(yù)防糾紛發(fā)生的措施和調(diào)解工作的重點。就元寶山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展帶來的拆遷問題，集中向涉及拆遷的鎮(zhèn)村調(diào)解組織講解有關(guān)拆遷方面的法規(guī)政策、各類拆遷補償標準，通報類似案件的處理情況，讓人民調(diào)解員在調(diào)解過程中，盡最大努力保護被拆遷人的合法權(quán)益。我們和各級民調(diào)組織相互間定期通報信息，反饋情況，交流法律適用問題，傳達最新的法律知識和審判工作動態(tài)，形成了調(diào)解信息互通有無，調(diào)解糾紛相互協(xié)助的良好氛圍。五家鎮(zhèn)50多名農(nóng)民對貸款聯(lián)保法律問題不理解消極抵債的案件，人民調(diào)解員把這一情況反映到法院，我院及時到村組織貸款農(nóng)民，就借款合同和擔保方面的法律知識進行講解，大部分貸款戶弄懂法律規(guī)定后自動履行了合同義務(wù)。

6、針對涉法、涉訴信訪問題，和信訪案件多發(fā)企業(yè)搭建平臺，建立化解涉法、涉訴信訪案件聯(lián)系點。2011年周某要求確認“五七工”身份、給付生活待遇案件引起我院的重視，因為這是一個很有代表性的 案件，也是一個投石問路案件，先訴一個案子，其后跟著一大批，如果審查不嚴，立上案。解決一起往往連帶著其他更多相同相似案件，處理結(jié)果都可能是其他案件的參照標準。具有“五七工”身份的人在我區(qū)就達4700余人，這關(guān)乎一大批勞動者的合法權(quán)益，關(guān)乎區(qū)內(nèi)企業(yè)的生存發(fā)展，更與全區(qū)發(fā)展、穩(wěn)定的大局息息相關(guān)。周某多次上訪，情緒很不穩(wěn)定，如果不妥善解決，勢必又成為一個新的上訪戶。我院及時深入到平煤公司，了解五七工的歷史背景，和企業(yè)一道制定相應(yīng)的措施,由于原平莊礦務(wù)局所屬企業(yè)，多年來經(jīng)過轉(zhuǎn)制、重組，企業(yè)內(nèi)部合并，分立，國家政策性破產(chǎn)等，出現(xiàn)了員工身份臵換，勞動關(guān)系變化和劃分調(diào)整等一系列問題，比如“五七工“、家屬工、工殘人員上訪等十五類問題，許多問題還沒有得到徹底解決。爭議的發(fā)生時間久遠，情況比較復(fù)雜，涉及人數(shù)眾多，如果對這些糾紛處理不當，答復(fù)不當，溝通不及時，極有可能引發(fā)群體性信訪案件。我院經(jīng)研究決定在平煤公司設(shè)立涉法、涉訴信訪案件聯(lián)系點。目的是延伸審判觸角，及時掌握糾紛動態(tài)，貼近矛盾發(fā)生前沿，提前介入調(diào)解，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。聯(lián)系點在建立不久就發(fā)揮了積極的作用。對周某一案，通過聯(lián)系點召開專題座談會，共同商定解決的辦法，最后決定由法院和平煤公司共同向市政法委作出匯報，在市政法委的積極協(xié)調(diào)下，市政府出臺了相關(guān)文件，初步解決了“五七工”的生活待遇問題，每月給付生活費223元。現(xiàn)在，“五七工”的問題已經(jīng)納入了國家的養(yǎng)老保險政策范圍之內(nèi)。

二、多元化把握糾紛解決工作觸角，實現(xiàn)全方位延伸

1、向地企經(jīng)濟發(fā)展的焦點延伸。2010年康志新等六十余名風(fēng)水溝鎮(zhèn)下坎子村村民訴至法院，要求平煤風(fēng)水溝煤礦賠償因采煤活動造成2036畝土地塌陷，農(nóng)民無法耕種，給承包土地的農(nóng)民造成的經(jīng)濟損失達1200余萬元。

五家鎮(zhèn)金橋村小什大份村民組張常保等十三戶村民及五家鎮(zhèn)金橋村委會分別起訴，要求被告國電平煤公司、平投公司因采礦活動造成土地塌陷給承包土地的農(nóng)民造成經(jīng)濟損失280萬元。

美麗河鎮(zhèn)綠源奶牛養(yǎng)殖小區(qū)六十余名奶牛養(yǎng)殖戶，以國電平煤公司六家礦采礦活動引發(fā)地表塌陷造成經(jīng)濟損失為由，訴至本院，要求被告賠償各項經(jīng)濟損失3024萬元。

三起案件在社會上引起很大的反響，當事人情緒激動，聲稱如果不徹底解決問題，就集體進京上訪，并多次集體到平煤公司及下屬煤礦鬧事，嚴重的影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。該案一度成為影響地企經(jīng)濟發(fā)展的焦點問題。

三起案件訴至法院以后，引起了我院黨組的高度重視，我院責(zé)成專門合議庭，深入到塌陷地現(xiàn)場查看土地塌陷情況和房屋受損情況，與原告人談心，傾聽各方意見，取得了當事人的信任。一方面，我們積極指導(dǎo)原告人申請對土地的塌陷原因進行科學(xué)鑒定評估，另一方面，我們積極地向區(qū)委進行匯報，同時與平投公司、平煤公司進行溝通，積極探索解決的辦法。2010年12月，法院黨組全體成員到平煤公司現(xiàn) 場辦公，直接對三起案件進行調(diào)解。最終使這三起涉及人數(shù)眾多，標的額較大，有信訪隱患的集團訴訟案件得以順利解決，調(diào)解結(jié)案金額為3700余萬元，并在一個月后協(xié)調(diào)執(zhí)行完畢。使土地受損的農(nóng)民得到合理的補償。

2、向新城區(qū)開發(fā)建設(shè)的熱點延伸。

隨著城市建設(shè)步伐的加快，征地拆遷案件逐年遞增，引發(fā)的社會問題也明顯增加。妥善地處理好征地拆遷問題一度成為平莊新城區(qū)建設(shè)的熱點問題。

2010年赤朝高速公路途徑美麗河鎮(zhèn)四家村1000多米路段，六戶農(nóng)民因補償問題沒有達成協(xié)議，拒絕拆遷，導(dǎo)致公路建設(shè)無法進行，道路梗阻車流不暢，嚴重影響了高速公路的建設(shè)，也造成了一定的安全隱患。高速公路建設(shè)指揮部多次做拆遷戶的工作毫無結(jié)果，區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)交辦法院，要求盡快拆遷。法院接受區(qū)委交辦后沒有立案，院黨組指定成立專項合議庭訴外調(diào)解解決，為尋找公共利益和村民利益的平衡點，院黨組及合議庭一面走訪拆遷戶，傾聽群眾訴求，一面與相關(guān)部門協(xié)調(diào)合理補償標準，通過積極工作，最終6戶拆遷戶與政府達成拆遷協(xié)議，使四家村路段得以順利施工。

我院先后有平莊鎮(zhèn)向陽村新農(nóng)村建設(shè)征地拆遷案、平煤塌陷區(qū)治理安臵房屋征地拆遷案、平投公司危房改造拆遷案和新城區(qū)建設(shè)征地拆遷案等34件案件均通過訴訟外調(diào)解的方法解決。多數(shù)沒有立案，有的應(yīng)雙方當事人的要求，在達 成調(diào)解協(xié)議后由法院出具了調(diào)解書。在這些拆遷案中沒有一件采取強制措施、沒有一件發(fā)生突發(fā)事件、沒有一件引發(fā)上訪。

3、向工業(yè)園區(qū)建設(shè)的難點延伸

近年來，為了實現(xiàn)寶山工業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展，我區(qū)在元寶山鎮(zhèn)境內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了赤峰市資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型開發(fā)試驗區(qū)，投資21億元的國電化肥、總投資8.7億元的九聯(lián)焦化和天華機械、富強機電、杰翔復(fù)合肥等一批項目先后入駐園區(qū)，這里成了元寶山區(qū)資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的“橋頭堡”。

然而，在開發(fā)試驗區(qū)建設(shè)過程中，道路建設(shè)和污水處理工程等基建項目的征地和補償，一度也成為了難點和棘手問題，被占地村民提出了“轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口、全體上低保、一次性發(fā)放補償款若干萬元”等不符合相關(guān)政策的條件，影響了園區(qū)建設(shè)和項目施工。元寶山法庭接到政府和相關(guān)部門協(xié)助配合做群眾工作的請求后，及時向院黨組做了匯報，院長和主管院長帶領(lǐng)法庭的干警接連用了10多天的時間挨家挨戶宣傳政策、講解法律，做細致耐心的思想工作，終于促使群眾達成了一致共識，簽訂了占地補償和拆遷協(xié)議，使得園區(qū)污水處理廠、煤炭運輸鐵路專用線等重點項目建設(shè)得以順利實施。

4、向案件多發(fā)的社區(qū)延伸 針對城鎮(zhèn)社區(qū)婚姻家庭糾紛案件、熱力合同糾紛案件、物業(yè)合同糾紛案件逐年上升的特點，充分發(fā)揮就地調(diào)解、就地開庭的巡回審判優(yōu)勢，進一步方便當事人的訴訟。我院在旭日社區(qū)設(shè)立婚姻家庭案件巡回審判點，在向陽社區(qū)設(shè)立熱力合同、物業(yè)合同糾紛案件巡回審判點。巡回點設(shè)立后，在社區(qū)張貼便民告示，發(fā)放便民聯(lián)系卡，在社區(qū)現(xiàn)場開庭，現(xiàn)場調(diào)解，現(xiàn)場解答，面對面為社區(qū)居民答疑解惑，使社區(qū)居民近距離接觸庭審，滿足了群眾對司法的需求。

原告安某等十五戶居民在旭日社區(qū)購買了某房產(chǎn)開發(fā)公司承建的樓房，入住后，遇到雨雪天氣房屋就會出現(xiàn)漏水現(xiàn)象，致使安某等頂樓居民室內(nèi)墻面嚴重受損。安某等人多次找房產(chǎn)公司未果，矛盾日益激化。向陽社區(qū)巡回審判點受理此案后，經(jīng)法官多次與房產(chǎn)開發(fā)公司協(xié)調(diào)，耐心調(diào)解，最終促使雙方達成調(diào)解協(xié)議，使困擾居民多年的房屋漏水問題得到解決，原告對此十分滿意，并消除了對房產(chǎn)公司的怨氣，實現(xiàn)案結(jié)事了人和。

在物業(yè)糾紛審理過程中，在物業(yè)服務(wù)尚未形成規(guī)范的市場機制情況下，物業(yè)服務(wù)企業(yè)不嚴格按物業(yè)服務(wù)合同履行、不按規(guī)章制度辦事等忽視業(yè)主的合法權(quán)益的事件時有發(fā)生，不少物業(yè)管理企業(yè)收費標準模糊不清，多收費，少服務(wù)，質(zhì)價不符，任意調(diào)價，處理問題和解決矛盾方法簡單生硬。個別業(yè)主，缺乏公共契約意識，一味地主張業(yè)主的權(quán)利而忽視 業(yè)主應(yīng)盡的義務(wù)，不按時繳納物業(yè)費、不遵守“物業(yè)服務(wù)條例”，導(dǎo)致物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間的矛盾加深。為了從根本上解決本地區(qū)物業(yè)公司與業(yè)主在物業(yè)管理服務(wù)過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，規(guī)范物業(yè)管理服務(wù)的標準，維護業(yè)主、物業(yè)公司的合理訴求，今年3月，經(jīng)過充分調(diào)研，我院會同城建局、房管中心、各城區(qū)街道辦事處及區(qū)內(nèi)各物業(yè)公司召開專題座談會并會簽了《關(guān)于規(guī)范物業(yè)服務(wù)行為 妥善解決物業(yè)糾紛的指導(dǎo)意見》。就物業(yè)服務(wù)收費協(xié)商議定、服務(wù)項目及收費的公示與監(jiān)督、物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主雙方應(yīng)注意事項、物業(yè)服務(wù)糾紛訴前調(diào)解及訴訟中的舉證責(zé)任等五個方面進行了可操作性規(guī)定。指導(dǎo)意見得到了各方的高度認可，實現(xiàn)了物業(yè)服務(wù)企業(yè)明白服務(wù)和明白收費，為減少物業(yè)服務(wù)糾紛，建立和諧的物業(yè)服務(wù)關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，必將為共建和諧社區(qū)起到積極作用。

5、向校園延伸，從源頭上減少未成年犯罪

我院與團委、婦聯(lián)、教委共同開展 “法律服務(wù)進學(xué)校”活動，制定了《預(yù)防犯罪，保護自我》實施方案，在學(xué)校創(chuàng)辦了法制教育基地，以定期到學(xué)校開展庭審、組織學(xué)生旁聽案件和法制宣傳進校刊等形式，將審判工作向?qū)W校延伸。教育活動取得了明顯成效，我區(qū)未成年案件已從2009年的10件21人下降到2011年的3件5人。推行適合未成年身心發(fā)展特點的案件審理方式，并在工作方法上進行了積極的探 索，在校學(xué)生呂某搶劫一案，庭審前合議庭走訪了被告人所在的學(xué)校、家庭和村委會，并形成社會調(diào)查報告，與檢察院、教委、學(xué)校、被害人及被告人親屬就如何挽救未成年人召開了專題座談會，會上，被害人對被告人表示諒解，法院依法給予了從輕處罰，同時落實了跟蹤幫教措施，呂某現(xiàn)已經(jīng)重返校園。

我院還把民事調(diào)解工作理念貫穿于刑事附帶民事案件的調(diào)解之中，將調(diào)解和刑罰有機結(jié)合，鼓勵訴訟雙方調(diào)解。對于被告人已賠償受害人各項損失的，量刑時作為從輕處罰的情節(jié)，對有能力賠償而拒不賠償?shù)模鳛榱啃套们閺闹厍楣?jié)，從而達到了附帶民事訴訟的訴求能夠兌現(xiàn)，被告人又認罪服判的目的。2009年以來在審結(jié)的241件附帶民事訴訟案件中，有229件通過調(diào)解解決，調(diào)解賠償數(shù)額976萬元，調(diào)解實際履行率100%，均在刑事判決作出前賠償?shù)轿唬缓θ思皶r得到了賠償，消除了新的不穩(wěn)定隱患。

6、向執(zhí)行環(huán)節(jié)延伸，提高執(zhí)行和解實際履行率 五家鎮(zhèn)五家村養(yǎng)雞大戶于某，在農(nóng)村合作銀行貸款近十萬元，由于經(jīng)營不善，沒有及時還上貸款，并欠了張某3萬多元的飼料款。銀行和張某申請執(zhí)行，經(jīng)過干警們的了解，發(fā)現(xiàn)于某沒有能力償還這筆債務(wù)，如果將他的雞場幾千只雞強行賣掉，也不能還上全部債務(wù)。經(jīng)過多方調(diào)解，最后采取了蓄水養(yǎng)魚的方式，由擔保人錢某替于某償還貸款，雞場的 收入償還欠張某飼料款，等于某渡過難關(guān)，再清償擔保人錢某墊付款。這樣既保護了債權(quán)人的利益，又保證了于某日后償還和發(fā)展的能力。又如科右后旗赤通房地產(chǎn)公司在元寶山鎮(zhèn)建有住宅樓，因招商政策變化，42戶居民四年無法取暖，執(zhí)行干警在加大執(zhí)行力度的同時，積極做好思想穩(wěn)控工作，防止發(fā)生涉訴上訪事件，同時協(xié)調(diào)熱力公司為其鋪設(shè)專門管道，達成了居民、房地產(chǎn)公司、熱力公司共同分擔熱力費的執(zhí)行和解方案，使42戶居民在取暖期來臨之前接上了供熱管道。元寶山區(qū)建行、農(nóng)合行及孫某等43名申請人申請執(zhí)行君再來酒樓借貸糾紛一案，因經(jīng)營者負債躲避、酒樓資不抵債無法拍賣近十年無法解決。2011年6月元寶山鎮(zhèn)組織開發(fā)云杉路市場，執(zhí)行人員抓住這個有利時機，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門將君再來酒樓納入到開發(fā)計劃中。通過主管領(lǐng)導(dǎo)親自做工作，在建行和農(nóng)合行放棄大部分利息后，使有抵押權(quán)的申請執(zhí)行人、無抵押權(quán)的申請執(zhí)行人及尚未起訴的共103戶債權(quán)人都得到合理償付，順利執(zhí)結(jié)了43件執(zhí)行案件，維護了社會穩(wěn)定。此外，通過大力協(xié)調(diào)，執(zhí)行和解了美麗河鎮(zhèn)古山奶牛小區(qū)52名養(yǎng)牛戶土地塌陷補償糾紛；向陽小區(qū)192名農(nóng)戶土地塌陷補償糾紛以及平煤公司勞動爭議案等一批群體性案件。為化解社會矛盾，促進社會和諧做出了貢獻。

三、建立長效機制，實現(xiàn)常態(tài)化解決糾紛機制

1、堅持開展“法律服務(wù)六進“活動，建立解決糾紛工 作的長效機制，使法律服務(wù)進社區(qū)、進企業(yè)、進機關(guān)、進學(xué)校、進農(nóng)村、進家庭列入法院的正常工作日程，實現(xiàn)了六進活動的常態(tài)化開展。

法律服務(wù)進社區(qū)，堅持每周四到巡回審判點接待、解答群眾的法律咨詢。做到接待、解答和調(diào)解工作的常態(tài)化。

法律服務(wù)進企業(yè)，經(jīng)常信息溝通，開展專題調(diào)研，有針對性的解決問題，做到溝通調(diào)研常態(tài)化。

法律服務(wù)進機關(guān)，堅持每周利用一天的時間專門審理、調(diào)解交通損害賠償案件，使交通法庭的調(diào)解工作常態(tài)化。

法律服務(wù)進學(xué)校，根據(jù)與區(qū)教委、婦聯(lián)、團委制定的《預(yù)防犯罪保護自我青少年法制教育實施法案》，堅持經(jīng)常性地對女中學(xué)生進行人身安全教育，組織學(xué)生旁聽庭審，推行適合未成年身心發(fā)展特點的案件審理方式，做到預(yù)防青少年犯罪工作常態(tài)化。

法律服務(wù)進農(nóng)村，以指導(dǎo)人民調(diào)解員的工作為主題，加強與人民調(diào)解員的溝通，采取多樣化的培訓(xùn)指導(dǎo)方式，使指導(dǎo)人民調(diào)解員工作常態(tài)化。

法律服務(wù)進家庭，利用農(nóng)閑季節(jié)、雙休日、節(jié)假日通過家庭法律知識講座、發(fā)放法律宣傳單、出動法律宣傳車等方式，營造公民知法、守法，建立和諧幸福家庭的良好氛圍，促進婚姻家庭矛盾糾紛得到有效化解，實現(xiàn)婚姻家庭糾紛調(diào)解工作常態(tài)化。

2、與人民陪審員常態(tài)化聯(lián)動，提高人民陪審員參審案件的調(diào)解率

2011年我院組織了“人民陪審員集中活動月”活動，開展了“六個一活動”，即：舉辦一次庭審觀摩、開展一日立案活動、組織一次庭審評查、協(xié)助一次案件執(zhí)行、進行一次案件陪審、召開一次專題研討會。活動的開展讓陪審員進一步了解和掌握了審判程序、審判紀律、司法禮儀、訴訟知識。2011年9月，根據(jù)金柱院長關(guān)于加強人民陪審工作的講話精神，我院召開人民陪審工作會議，就如何在巡回審判中加大人民陪審員陪審力度，提高人民陪審員待遇，充分發(fā)揮人民陪審員調(diào)解作用進行了部署。2011年陪審員參與審理的案件共260件，調(diào)解結(jié)案248件，調(diào)解率達95%。

3、對人民調(diào)解員實戰(zhàn)指導(dǎo)多樣化

一是組織觀摩庭審。自2009年至今，我院先后組織了60余次人民調(diào)解員通過觀看勞動爭議、民間借貸等數(shù)十種類型案件的觀摩庭。二是互相邀請相互支持。一方面法院邀請人民調(diào)解員參與“三養(yǎng)”案件、鄰里糾紛及小額債務(wù)等案件的巡回審判，既提高了調(diào)解成功率，又提高了他們的調(diào)解水平。另一方面受基層調(diào)解組織邀請，法官也深入到群眾中間，協(xié)助人民調(diào)解員調(diào)解糾紛，樹立其威信，促進糾紛的解決。元寶山區(qū)南荒村由于企業(yè)征地，土地補償、鄰里糾紛突出，駐地法庭在送達起訴狀時便邀請人民調(diào)解員先行協(xié)助調(diào)解，經(jīng)過法官、人民調(diào)解員共同努力，案件大多和解撤訴。2009年以來。人民調(diào)解員參與調(diào)處糾紛1461件，95%的案件都在訴前得以化解。

4、堅持院長接待日制度

為溝通民意，有效化解社會不穩(wěn)定因素，提高司法公信力和人民群眾的認可度。從2009年6月1日起，我院推行院長接待日制度。在立案區(qū)設(shè)院長接待室，每周星期一至星期五上午由院長、副院長通過答疑、批轉(zhuǎn)督辦等方式輪流接待來訪群眾和當事人，接待內(nèi)容既包括本院信訪案件、正在審理、執(zhí)行的案件；對干警違法、違紀問題進行的檢舉；對本院相關(guān)工作提出的建議和意見。2010年1月，在院長接待日里處理了一起285名村民為了區(qū)區(qū)一千多元樹木款要與村委會打的“嘔氣官司”，需要預(yù)繳的訴訟費比訴訟標的額還高，鑒于這種情況，當日值班院長主動進行了調(diào)解，最終村民放棄了起訴。另外對于事關(guān)大局、涉及發(fā)展、影響穩(wěn)定、關(guān)乎民生的四類案件，實行重大疑難案件備案制度。立案庭填寫重大疑難案件備案表上報院領(lǐng)導(dǎo)，院領(lǐng)導(dǎo)對四類案件全程跟蹤指導(dǎo)，以便找準時機及時調(diào)解。

5、以固定巡回審判點為依托，實現(xiàn)巡回審判工作常態(tài)化

為及時掌握基層矛盾情況，在更大層面上指導(dǎo)人民調(diào)解，方便群眾訴訟，減輕群眾負擔。我院分別在五家鎮(zhèn)金橋 村、平莊鎮(zhèn)馬架子村、馬蹄營子村、風(fēng)水溝鎮(zhèn)興隆坡村及美麗河鎮(zhèn)5地設(shè)立巡回審判點，法官以 “送法下鄉(xiāng)”的服務(wù)理念深入農(nóng)村，及時化解農(nóng)村基層一些簡單民事糾紛，2010年以來，已開展巡回審判68次，開展法制講座7次，普法教育群眾4000人次，實現(xiàn)了以辦案為中心向以解決矛盾為中心的工作方式轉(zhuǎn)變。

6、高效快捷的速裁調(diào)解

為快速穩(wěn)妥化解糾紛，我院堅持把靈活、快捷、便民原則貫穿于速裁工作的始終，要求速裁庭審理案件做到一個“快”字和五個“當”字，使之成為“便民快車道”。

“五個當”即當天受案、當天通知當事人、當天組織調(diào)解、當天制作法律文書、當天送達雙方。對當天不能送達的，要求2個工作日內(nèi)必須送達，同時定出開庭時間；“一個快”即盡量簡化訴訟程序，在不違反法律規(guī)定的前提下，有的案件根據(jù)訴狀訴請就直接進入法庭辯論或調(diào)解程序，省略了舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)；有的案件實行陳述、辯論、舉證同時進行，讓當事人實實在在地感到方便、快捷、高效。2011年，速裁案件實現(xiàn)了庭審平均用時30分鐘，最多時創(chuàng)下一天審結(jié)八起案件的記錄。

2011年，速裁庭共受理案件317件，結(jié)案率99.4％，調(diào)撤率96.2％，當庭裁判率為98.3％，無一起上訴、上訪案件，平均審限5天，極大地提高了審判效率。

四、我們的幾點體會

通過建立“無斷層對接，全方位延伸，常態(tài)化聯(lián)動”的糾紛解決工作機制。我們主要取得了以下幾個方面的體會：

一是有效化解了矛盾，緩解了審判壓力。2009年以來，我院通過訴訟外調(diào)解，化解社會矛盾糾紛1560件，使3000余名當事人未經(jīng)訴訟便解決了矛盾。2009年案件就出現(xiàn)了兩降兩升局面：收案下降了14.8%，發(fā)改率下降了4.2%，結(jié)案率上升了3.1 %，調(diào)撤率上升了9.7%。

二是消除了上訪隱患，促進了和諧穩(wěn)定。法院與人民調(diào)解機構(gòu)等社會組織形成了合力，將大量群體性事件消除在萌芽狀態(tài)。對可能訴至法院的敏感性、群體性糾紛，相關(guān)企業(yè)和部門及時與法院進行溝通，并將糾紛的特點加以總結(jié)向法院通報，促使法院做好預(yù)案，立足抓早、抓小、抓苗頭，防止矛盾進一步激化。如平煤公司四千余名“五七工”的社會保險待遇問題，就是通過法院與行政部門、企業(yè)相互溝通信息，共同召開調(diào)解協(xié)調(diào)會，商討對策，及時上報，使這起50多年的歷史問題得到妥善解決。

三是程序簡便、效率高，人民群眾更歡迎。我們與交警、醫(yī)院、企業(yè)設(shè)立的調(diào)解點，都是由當事人在合法、自愿的前提下，自主選擇解決爭議程序，所以更符合社會大眾的傳統(tǒng)觀念和訴訟意識；其次，通過非訴訟糾紛解決機制，極大減少了當事人時間和金錢成本的浪費，當事人更愿自覺履行，法院執(zhí)行也更加容易。另外民調(diào)組織、人民調(diào)解員的提前介入，在掌握社情民意、緩解利益沖突、密切黨群干群關(guān)系等方面發(fā)揮了不可替代的作用，形成了維護社會穩(wěn)定的重要屏障。

四是對黨委政府交辦的土地征占、房屋拆遷等敏感案件，盡量不立案，采取訴訟外調(diào)解的辦法，逐步加以解決。這樣有效避免了判決的案件多、上訴率高、發(fā)改的可能性大、信訪隱患大和執(zhí)行難等諸多問題。

五是建立以法院為主導(dǎo)的信訪個案化解聽證會制度，相關(guān)單位參與聽證，分別發(fā)表意見，共同出具信訪案件的終結(jié)結(jié)論，形成政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信訪局駐京值班、公安局圍堵設(shè)卡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街穩(wěn)控接人、法院個案解釋答復(fù)的信訪案件處臵化解模式。以有效的減輕法院的信訪壓力。

以上是我院多元化解決糾紛機制的一些做法，有些做法還在積極的摸索探討之中，不是很成熟，我院要積極借鑒其他兄弟法院的經(jīng)驗。今后我們將繼續(xù)完善工作機制，不斷豐富和充實糾紛解決工作格局，為促進社會的和諧穩(wěn)定做出新的貢獻。

第三篇：非訴訟糾紛解決機制挺在前面

把非訴訟糾紛解決機制挺在前面

——構(gòu)建非訴訟糾紛化解綜合平臺建設(shè)

論文提要：

本文共分為三章：

第一章，概述非訴訟糾紛解決機制的重要意義和獨特優(yōu)勢，體現(xiàn)了堅持以人民為中心，維護群眾合法權(quán)益的價值追求、創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建共建共治共享治理格局的路徑導(dǎo)向、深化司法改革、破解“訴訟爆炸”難題的現(xiàn)實需求；有利于激活當事人自主解決矛盾糾紛的積極性、降低時間成本便利當事人、使受損或失衡的社會關(guān)系調(diào)整修復(fù)。

第二章，非訴訟糾紛解決機制的制度設(shè)計，主要包括主要內(nèi)容、基本原則，及構(gòu)建非訴訟糾紛化解綜合平臺的設(shè)想。主要內(nèi)容包括：民間性糾紛解決機制、行政性糾紛解決機制、法院附設(shè)性糾紛解決機制；基本原則包括：堅持“一體導(dǎo)向”，分散和集中相結(jié)合、堅持“需求導(dǎo)向”，剛性和柔性相結(jié)合、堅持“效果導(dǎo)向”，治標和治本相結(jié)合；非訴訟糾紛化解綜合平臺主要是打造“三大中心”（“線下+線上”非訴分流中心、“分調(diào)+聯(lián)調(diào)”非訴辦理中心、“共建+共享”非訴數(shù)據(jù)中心）、構(gòu)建“四大平臺”（家事、商事、行政、民事糾紛）；建立“四項機制”（“接案、研判、流轉(zhuǎn)”為一體的案件分流、以“聯(lián)動和補強”為核心的協(xié)調(diào)化解、訴與非訴的銜接融通、雙向評價的督促考核）。

第三章，作為非訴訟糾紛解決機制的重要組成部分，介紹了“一鄉(xiāng)一庭”工作的建設(shè)情況。主要做到“五個提升”：提升推進工作層級、提升工作規(guī)范化水平、提升保障水平、提升數(shù)字信息化水平、提升工作實效。

全文共7567字。

主要創(chuàng)新觀點：

一、構(gòu)建非訴訟糾紛化解綜合平臺

基本原則是堅持“一體導(dǎo)向”、“需求導(dǎo)向”、“效果導(dǎo)向”。打造“三大中心”：“線下+線上”非訴分流中心、“分調(diào)+聯(lián)調(diào)”非訴辦理中心、“共建+共享”非訴數(shù)據(jù)中心；構(gòu)建“四大平臺”，打造家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”，實現(xiàn)對矛盾糾紛化解的全面覆蓋；建立“四項機制”，建立“接案、研判、流轉(zhuǎn)”為一體的案件分流、以“聯(lián)動和補強”為核心的協(xié)調(diào)化解、訴與非訴的銜接融通、雙向評價的督促考核等“四項機制”，支持和促進非訴訟多元化綜合體系協(xié)同高效運行。探索制定“公證+調(diào)解”“調(diào)解+仲裁”“調(diào)解+行政復(fù)議”等組合式化解方案，建立“矛盾糾紛就地化解率”

“非訴糾紛化解群眾滿意度”等指標，推動形成多元導(dǎo)入、一體受理、分類化解、聯(lián)動處置、跟蹤監(jiān)測的運行模式。

二、完善“一鄉(xiāng)一庭”工作建設(shè)

“五個提升”：（一）提升推進工作層級；（二）提升工作規(guī)范化水平，（1）規(guī)范人員選聘標準，（2）規(guī)范案件來源，（3）規(guī)范案件辦理，（4）規(guī)范文書制作及檔案管理；（三）提升保障水平；（四）提升數(shù)字信息化水平；（五）提升工作實效，（1）加強宣傳引導(dǎo)，濃厚輿論氛圍，（2）細化考核標準，確保工作實效，（3）定期開展培訓(xùn)會，加強隊伍建設(shè)。

第一章

非訴訟糾紛解決機制概述

一、非訴訟糾紛解決機制的意義

總書記在中央政法工作會議上提出：“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。這是適應(yīng)新時代我國社會主要矛盾由人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活的需要與不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾的變化，推動社會治理創(chuàng)新的重要論斷，是深刻把握矛盾糾紛發(fā)展與化解趨勢，踐行新發(fā)展理念作出的重大理論創(chuàng)新，為推動多元化糾紛化解體系建設(shè)，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，指明了方向，提供了基本遵循。

（一）把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，體現(xiàn)了堅持以人民為中心，維護群眾合法權(quán)益的價值追求。

當前社會主要矛盾發(fā)生變化，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。訴求的多樣化，導(dǎo)致矛盾糾紛呈現(xiàn)多發(fā)性、多領(lǐng)域、多主體發(fā)展態(tài)勢，有限的司法資源難以充分滿足群眾需要。非訴方式以便捷和低廉的優(yōu)勢，拓寬了群眾維護自身合法權(quán)益的渠道。

（二）把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，體現(xiàn)了創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建共建共治共享治理格局的路徑導(dǎo)向。

“非訴”與“訴訟”作為化解矛盾的兩大手段，都是推動矛盾糾紛納入法治化軌道解決的重要途徑。非訴糾紛解決方法在法制框架內(nèi)運用鄉(xiāng)規(guī)民約、道德文化等規(guī)范行為，有利于促進社會自治善治，充分體現(xiàn)了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理相結(jié)合，自治、法治、德治相融合的治理思路。

（三）把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，體現(xiàn)了深化司法改革、破解“訴訟爆炸”難題的現(xiàn)實需求。

中國人奉行“和為貴”和“無訟”理念。隨著法治建設(shè)的推進，公民權(quán)利意識增強，特別是受立案登記制等因素影響，訴訟案件數(shù)量快速增長，案多人少矛盾突出。把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，構(gòu)建起分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，從源頭上減少訴訟增量。要求我們加快推動非訴訟糾紛解決方式建設(shè)，健全多元化糾紛解決體系，筑牢矛盾糾紛化解屏障。

二、非訴訟糾紛解決機制的獨特優(yōu)勢

與訴訟相比，非訴訟糾紛化解方式在化解矛盾糾紛、修復(fù)社會關(guān)系中具有獨特優(yōu)勢。主要表現(xiàn)為：

（一）糾紛雙方合意，糾紛非訴解決的當事人主要基于雙方合意解決糾紛，有利于激活當事人自主解決矛盾糾紛的積極性。解決依據(jù)多樣，糾紛非訴解決通常是在法律框架內(nèi)，靈活運用各種社會規(guī)則來解決糾紛，有利于滿足現(xiàn)代化社會多元化的需求。

（二）程序設(shè)置靈活，糾紛非訴解決方式程序相對靈活，當事人可視爭議的具體情況選擇合適的解決方案，選擇余地大，時間成本低。

（三）解決過程非對抗，非訴解決方式大多以協(xié)商而非對抗的方式解決糾紛，有利于受損或失衡的社會關(guān)系調(diào)整修復(fù)。在制度設(shè)計和法律規(guī)定層面，非訴糾紛解決方式之間有緊密的邏輯相關(guān)性。

第二章

非訴糾紛解決機制的制度設(shè)計

訴訟作為一種傳統(tǒng)的、權(quán)威的糾紛解決方式，具有最高的權(quán)威性。然而，面對“訴訟高潮”的到來，傳統(tǒng)審判機制的訴訟負荷日益沉重。僅依靠正式的司法訴訟程序難以滿足社會糾紛解決的需求，多元化糾紛解決機制應(yīng)逐漸得到立法、司法的重視，建立一種多元化糾紛解決機制更符合我國社會和法治可持續(xù)發(fā)展的需要。

一、非訴訟糾紛解決機制的主要內(nèi)容

目前，我國有明確法律依據(jù)的非訴糾紛解決方式主要有以下幾種：

（一）民間性糾紛解決機制

民間性糾紛解決機制主要是人民調(diào)解，是處理社會民間糾紛的重要手段，主要作用是民間糾紛的調(diào)解與仲裁，來緩解民間糾紛雙方之間的矛盾沖突，使雙方之間的緊張局勢緩解降溫，使矛盾雙方保持非緊張姿態(tài)，遏制互相之間的緊張局勢擴大化和蔓延。民間糾紛解決機制的優(yōu)點在于糾紛處理的快速性，不拖延，不耗時，只要雙方能夠意見協(xié)調(diào)一致，糾紛處理便可以結(jié)束，能從長遠角度處理雙方之間的矛盾，甚至緩和雙方關(guān)系。與訴訟相比，前者對矛盾雙方利益及關(guān)系的發(fā)展有更多的好處，在不破壞雙方現(xiàn)有關(guān)系的基礎(chǔ)上解決糾紛是最理想的一種方式。

（二）行政性糾紛解決機制

通過行政機關(guān)進行糾紛調(diào)解是當前社會發(fā)展的一大趨勢，它的執(zhí)行效力與民間糾紛調(diào)解比較相對較高。行政糾紛調(diào)解需要專門的相關(guān)法律進行約束，使其成為行政機關(guān)及政府的一種工作職能，是目前社會中多樣化糾紛解決的一項重要手段。行政性糾紛除了可以調(diào)解公民之間的矛盾外，更多的可以運用與社會中的一些不太容易調(diào)解的較重大的問題。如農(nóng)民工討薪問題，這種問題關(guān)乎民生，社會影響大，比起勞動者自發(fā)要求管理人員給付工資的方式，行政干預(yù)更具有威懾力，也能更好的維護老百姓的利益。行政性糾紛調(diào)解介于民間性糾紛調(diào)解和法院訴訟，既能及時有效的處理社會中產(chǎn)生的一些社會糾紛，也不會影響司法機關(guān)處理其他重大社會問題的權(quán)威，是處理相對不容易解決的民間糾紛的有效方式。行政性糾紛解決機制主要包括行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決等。

（三）法院附設(shè)性糾紛解決機制

法院附設(shè)性糾紛解決主要強調(diào)事件的是非對錯，從法律的角度出發(fā)，不以調(diào)解為手段，不考慮結(jié)果會否是當事人所期待的。而糾紛調(diào)解相對更加人性化一點，處理結(jié)果不一定應(yīng)用法律知識或者法律手段，只要當事人雙方同意、滿意，就可以終結(jié)糾紛。法院的介入讓經(jīng)濟案件轉(zhuǎn)化成訴訟，勢必造成時間上的拖延和程序的一一進行，不會像普通調(diào)解一樣，很快讓矛盾雙方達成協(xié)議。調(diào)解不屬于法定程序，所以，不需要法律正式機構(gòu)和法律正式裁判人員通過正式法律程序進行審判，只需要相關(guān)法律助理人員或街道社區(qū)法律顧問等法律附設(shè)性經(jīng)濟方法來化解糾紛雙方民事矛盾。

二、非訴訟糾紛解決機制的基本原則

從發(fā)展趨勢來看，非訴糾紛解決方式逐步向一體化、組合式、高效率轉(zhuǎn)變。

（一）堅持“一體導(dǎo)向”，分散和集中相結(jié)合，樹立開放、協(xié)調(diào)、融合的工作理念，打破各自為戰(zhàn)、自成一體的格局，推動非訴糾紛受理、辦案機制從“一部門、一通道、一條線、一入口”到“一張網(wǎng)、一站式、一條龍”轉(zhuǎn)變。

（二）堅持“需求導(dǎo)向”，剛性和柔性相結(jié)合，既引導(dǎo)群眾發(fā)揮主體作用，運用私力救濟手段，自我化解矛盾，又依據(jù)國家法律法規(guī)，通過公力救濟機制救濟糾紛。

（三）堅持“效果導(dǎo)向”，治標和治本相結(jié)合，在發(fā)揮非訴糾紛化解定紛止爭基本功能的基礎(chǔ)上，將修復(fù)社會秩序、防范社會風(fēng)險確立為價值追求，運用非訴手段有效調(diào)節(jié)平衡社會利益關(guān)系，實現(xiàn)政治效果、法律效果、社會效果的統(tǒng)一。

三、構(gòu)建非訴訟糾紛化解綜合平臺的設(shè)想

（一）打造“三大中心”。主動對接人民法院，統(tǒng)籌行政機關(guān)、專門機構(gòu)、社會組織、民間人士等各方面的力量，以建設(shè)“線下+線上”非訴分流中心、“分調(diào)+聯(lián)調(diào)”非訴辦理中心、“共建+共享”非訴數(shù)據(jù)中心“三大中心”為抓手，打造以“多元導(dǎo)入、一體受理、分類化解、聯(lián)動處置、跟蹤監(jiān)測”為運行模式的非訴訟糾紛化解實體、網(wǎng)絡(luò)、熱線平臺，建立健全非訴訟糾紛化解組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起多主體參與、多領(lǐng)域匯集、多鏈條驅(qū)動的非訴訟糾紛調(diào)處工作體系。

1.“線下+線上”非訴分流中心，在有條件的市、縣人民法院訴訟服務(wù)中心和司法行政公共法律服務(wù)中心等建立“非訴大廳”或“非訴專區(qū)”，承擔非訴解決接待、指引、受理、分流等功能。

2.“分調(diào)+聯(lián)調(diào)”非訴辦理中心，在行政機關(guān)、專門機構(gòu)、行業(yè)組織依法設(shè)立非訴辦理平臺及網(wǎng)點，實現(xiàn)對各類非訴糾紛化解的全面覆蓋。

3、“共建+共享”非訴數(shù)據(jù)中心，聯(lián)通匯集各部門各方面、各領(lǐng)域各類型糾紛數(shù)據(jù)，集聚歸類儲存、統(tǒng)計分析、實時監(jiān)測、研判預(yù)警等功能，建立“四色預(yù)警”體系，對矛盾糾紛風(fēng)險實行分等級研判、預(yù)警和處置。

（二）構(gòu)建“四大平臺”。樹立一體導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，做到分散和集中相結(jié)合、剛性和柔性相結(jié)合、治標和治本相結(jié)合，針對不同類型的糾紛、不同化解方式的各自特性，按照分類而治、分類而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”，實現(xiàn)對矛盾糾紛化解的全面覆蓋。

（三）建立“四項機制”。聚焦解決銜接不暢問題，著眼破解不同方式之間聯(lián)動不足問題，以糾紛化解效能為落腳點，堅持協(xié)同治理，建立“接案、研判、流轉(zhuǎn)”為一體的案件分流、以“聯(lián)動和補強”為核心的協(xié)調(diào)化解、訴與非訴的銜接融通、雙向評價的督促考核等“四項機制”，支持和促進非訴訟多元化綜合體系協(xié)同高效運行。

探索制定“公證+調(diào)解”“調(diào)解+仲裁”“調(diào)解+行政復(fù)議”等組合式化解方案，建立“矛盾糾紛就地化解率”

“非訴糾紛化解群眾滿意度”等指標，推動形成多元導(dǎo)入、一體受理、分類化解、聯(lián)動處置、跟蹤監(jiān)測的運行模式。

第三章

“一鄉(xiāng)一庭”工作是非訴訟糾紛解決機制的重要組成部分

“一鄉(xiāng)一庭”脫胎于“楓橋經(jīng)驗”，是服務(wù)和保障國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進基層治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，致力于讓矛盾消解于未然，將風(fēng)險化解于無形。推動“一鄉(xiāng)一庭”工作向縱深發(fā)展，必須提高政治站位，明確目標要求，創(chuàng)新工作思路和工作舉措，強化政治意識、大局意識、責(zé)任意識和擔當意識，進一步增強責(zé)任感、使命感，努力使人民法庭在鞏固基層政權(quán)體系、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化等方面的巨大作用

（一）提升推進工作層級

把“一鄉(xiāng)一庭”工作提升到推進國家基層治理體系、治理能力現(xiàn)代化的認識層面上來，認識到該項工作是人民法院參與推進基層治理現(xiàn)代化建設(shè)、保障和服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的創(chuàng)新性舉措，是打造新時代楓橋經(jīng)驗的有益探索。縣主要領(lǐng)導(dǎo)要親自安排部署、現(xiàn)場指導(dǎo)、跟蹤問效，分管責(zé)任人員要堅持以問題為導(dǎo)向，瞄準重點，精準發(fā)力。要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、各方參與的矛盾糾紛調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，由縣委、法院、人民法庭構(gòu)成三級聯(lián)動，縣委政法委要成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記參加的推進會議，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管政法工作的副職為具體負責(zé)人。建立定期通報會商制度，由政法委牽頭，每月定期開展活動，匯報、研討問題、制定措施等。努力實現(xiàn)“小時不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交，層層有人負責(zé)，事事有人真抓實干”的目標。

（二）提升工作規(guī)范化水平

（1）規(guī)范人員選聘標準

制定統(tǒng)一的人民陪審員選聘標準，嚴格按照標準進行選撥任命。人民法庭的陪審員統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府推薦符合條件能駐庭開展工作的專、兼職人員，優(yōu)先選聘年富力強、經(jīng)驗豐富、責(zé)任心強、群眾威望高的老干部、老教師、企業(yè)家等鄉(xiāng)賢人士，由縣司法局和法院統(tǒng)一進行考察，考察合格的，提請縣人大常委會任命為人民陪審員。保證每個人民法庭的常駐庭人員至少達到四名。每月、每年對陪審員進行考核，對考核優(yōu)秀的進行獎勵表揚，對考核不合格的采取勸退機制。

（2）規(guī)范案件來源

1.法院委派調(diào)解

法院立案庭按照訴前分流程④④序?qū)⑦m合鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭調(diào)解的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、贍養(yǎng)糾紛及雙方當事人居住地為同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的借款、合同糾紛等挑選出來，委派給相應(yīng)的人民法庭進行訴前調(diào)解。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村委會推薦

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村委會等機構(gòu)將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)適合調(diào)解的矛盾糾紛及有信訪隱患的矛盾糾紛交由人民法庭進行調(diào)解，力求將矛盾化解在基層，消除在萌芽。

3.群眾主動申請調(diào)解

群眾有了矛盾糾紛，出于對人民法庭的信任，主動向人民法庭申請，人民法庭積極受理，認真負責(zé)，盡全力調(diào)解案件，力求化解矛盾糾紛，解群眾之所急。

（3）規(guī)范案件辦理

詳細安排陪審員的值庭情況，確保每天至少兩名駐庭陪審員。建立健全一系列工作臺賬，對案件進行統(tǒng)一登記、造冊，包括當事人的基本信息、案件的受理、調(diào)解的過程及調(diào)解結(jié)果等事項。登記后及時通知雙方當事人依法開展調(diào)解工作。人民陪審員在調(diào)解過程中要遵守調(diào)解紀律，遵守自愿、保密、誠實信用等調(diào)解原則。對調(diào)解成功的案件，除現(xiàn)場履行完畢的，原則上指導(dǎo)當事人向法院申請司法確認，以增強調(diào)解協(xié)議的法律效力，保障當事人的合法權(quán)益。對當場履行的案件，人民陪審員要記錄在冊。對于陪審員多次耐心調(diào)解仍不能達成一致意見的，陪審員指導(dǎo)當事人到相關(guān)部門申請?zhí)幚砘虻椒ㄔ荷暾埩浮?/p>

（4）規(guī)范文書制作及檔案管理

人民陪審員要對各類案件及時登記，錄入當事人的基本信息、調(diào)解過程、調(diào)解結(jié)果，并按照法院統(tǒng)一下發(fā)的文書樣式規(guī)范填寫并整理歸檔，確保每個案件一卷一檔。

（三）提升保障水平

落實辦公用房，將“一鄉(xiāng)一庭”工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理中心建設(shè)，統(tǒng)籌考慮，確保每個法庭有兩件獨立的辦公用房（含調(diào)解室）。配備辦公桌椅、電腦、打印機等設(shè)備。細化獎懲政策，將人民陪審員的辦案補助納入縣財政預(yù)算。落實“基本待遇+績效補貼”獎補政策，績效補貼包括“以案定補”和“以獎代補”兩種形式。根據(jù)考評結(jié)果，每年發(fā)放一次。每年開展優(yōu)秀法庭、優(yōu)秀人民陪審員評選活動，激勵創(chuàng)先爭優(yōu)。

（四）提升數(shù)字信息化水平

加強“一鄉(xiāng)一庭”工作的信息化、現(xiàn)代化建設(shè)。主動協(xié)同聯(lián)動，建立線上多元化糾紛解決平臺。運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與社會糾紛力量實現(xiàn)跨網(wǎng)絡(luò)互通、跨終端連接融合，與綜治中心、人民調(diào)解組織、行業(yè)性調(diào)解組織等機構(gòu)的信息平臺對接，使得各方的聯(lián)動更加緊密、便捷、暢通，形成及時傳輸、實時互動、環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接的工作網(wǎng)絡(luò)。開發(fā)

“互聯(lián)網(wǎng)+訴非銜接平臺”，設(shè)立“一鄉(xiāng)一庭”綜合指導(dǎo)中心。人民法庭全部接通四級政法網(wǎng)，安裝視頻在線指導(dǎo)系統(tǒng)，實現(xiàn)了人民法庭之間、法庭與法院之間、法院于與政法委、司法局等部門之間的信息互通與數(shù)據(jù)同步。視頻會議平臺極大地方便了法院與人民法庭之間的溝通交流，院機關(guān)可以方便快捷的實現(xiàn)針對人民法庭的視頻會議，上級有關(guān)指示的傳達與落實，人民陪審員在崗在位情況的查閱以及視頻調(diào)解和指導(dǎo)調(diào)解等作用。視頻會議平臺還實現(xiàn)了法院與其他部門之間的有機對接，使各部門之間的溝通交流更加便捷及時，節(jié)約了人力物力成本，提高了工作效率。極大地縮短了地域、空間的限制，方便了群眾，向著“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”邁進了一大步。

（五）提升工作實效

（1）加強宣傳引導(dǎo)，濃厚輿論氛圍

一鄉(xiāng)一庭要充分發(fā)揮人民法庭離基層群眾更近的優(yōu)勢，積極采取“以案釋法說理、參與旁聽庭、集中進行宣傳、解讀熱點問題、解答法律咨詢”等方式方法，利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、微信等多種媒體，采用法院公開日、法律進學(xué)校、法官進鄉(xiāng)村等多種方式，向廣大群眾普及憲法及法律法規(guī)知識，讓廣大人民群眾知道法庭的存在、法庭的功能和法庭的作用，引導(dǎo)百姓走進人民法庭，將矛盾化解在基層。要用“以點帶面、以線帶面”的工作思路，注重搜集并大力宣傳法庭工作中出現(xiàn)的典型案例和經(jīng)驗做法，努力打造品牌調(diào)解室、金牌調(diào)解員，發(fā)揮法庭工作的“明星效應(yīng)”，營造良好的社會氛圍。

（2）細化考核標準，確保工作實效

明確規(guī)定人民法庭的工作職能，起草制定《“一鄉(xiāng)一庭”考核方案》，制定人民法庭的工作制度，包括矛盾糾紛登記流程、調(diào)解流程、轉(zhuǎn)立案流程、參與綜合治理情況、開展法制宣傳教育情況等，同時還要對法庭庭長制定日常工作規(guī)范和管理制度，制定人民陪審員作為調(diào)解員的日常工作管理制度和考核制度。每月一次考核，年終進行總考核。對考核優(yōu)秀的進行獎勵，對考核不合格的采取勸退。

（3）定期開展培訓(xùn)會

加強隊伍建設(shè)，著力提升人民陪審員的司法能力和履職水平，加大對陪審員的培訓(xùn)力度，通過老法官幫帶、績效考核、定期培訓(xùn)等多種方式助力陪審員的快速成長。由法院、司法局組織，邀請法學(xué)教授、優(yōu)秀法官及資深律師等人士進行授課，既傳授法律知識，又教工作方法，實現(xiàn)人民陪審員的業(yè)務(wù)素質(zhì)的大幅度提高。

社會的健康穩(wěn)步發(fā)展，需要一個安全的法律環(huán)境來作為保證的基礎(chǔ)，人民當家作主就需要法律機關(guān)來為人民群眾謀取利益，在謀取利益的同時必然產(chǎn)生生產(chǎn)勞動過程中的民事糾紛，如何優(yōu)化和完善民事糾紛時當前法律部門的重中之重，然而民事糾紛的經(jīng)濟如果依靠非訴糾紛解決機制會達到事半功倍的效果，更加可以化解民事經(jīng)濟雙方矛盾。

參考文獻

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第四篇：(七)糾紛解決機制之重構(gòu)

糾紛解決機制之重構(gòu)

（七）經(jīng)十七人次談話了解到，當年政府和法院處理此事時，都忽略了兩上十分重要的證據(jù)：一是某村民責(zé)任土地證書上雖然包含所爭執(zhí)的三分地，但他實際耕種的水田面積大大超過證書上標明的畝數(shù)，超出不止三分地;二是證書上的地界文字發(fā)生筆誤，“二塆”與“兒塆”因諧音而寫誤，與村委會原始記錄不符。有人提出補充證據(jù)申請二審法院改判。我不同意。一是因為二審判決生效已超過兩年，再審難度大，太費時;二是改判之后，又會引發(fā)某村民與村民組之間的其它糾紛。因此，只宜自行和解。

開始，某村民以“二審判決已生效”為由拒絕和解。我們便擺出新的證據(jù)，又向他解釋法律有關(guān)條文。然后指出如果他與村民組長期關(guān)系惡化可能導(dǎo)致對他不利的后果。經(jīng)十余天的反復(fù)考慮，某村民終于同意和解。全體村民補交了三年的公糧，鎮(zhèn)政府表示不追究任何人責(zé)任。已辭職的村民組長自動復(fù)職。一場糾紛就此了結(jié)。

清代乾隆年間，湖北提刑按察史馮廷丞總結(jié)他在刑部二十余年的經(jīng)驗說：“夫獄者，愈求深則愈深，要在適中而止，則情法兩盡。”(見《汪容甫文箋》)。時人譽為一針見血之談，對今天的司法行政工作來說，也很有現(xiàn)實意義。

這里的調(diào)解與前面介紹的民間調(diào)解案例不同，已不再是“純粹的“民間調(diào)解”，而是一起行政調(diào)解，是政府出面以調(diào)解的形式解決一綜復(fù)雜的社會糾紛。就糾紛的性質(zhì)而言，糾紛本身表現(xiàn)為”行政性的”——抗繳國稅，而起源卻是“民事性的”——三分水田的歸屬問題。正如文中所分析的那樣，按法律的邏輯，可以根據(jù)需要，將這起糾紛設(shè)計成兩種案件。其一，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府名義提起行政訴訟，這在法律上是完全成立的。無論從法理上還是從實力較量上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府必勝無疑。訴訟中如果村民提出三分水田歸屬問題，法院將會按法律的邏輯，認定“三分水田”歸屬問題與本案審理的標的——稅收法律關(guān)系——無關(guān)，將水田歸屬糾紛排斥于行政訴訟程序之外，不予處理，從而達到一種“快刀斬亂麻”的效果。其二，以抗稅為由將領(lǐng)頭人抓捕，殺一儆百。這在法律上也是成立的，被抓的人如果提出“三分水田”問題，公安機關(guān)將會以同樣理由予以駁回——與本案無關(guān)。以上兩種方法從法律角度都成立，而且看上去可以很快解決問題，但正如這位司法助理員所言：“就算補交了公糧，而留下的后患則會引發(fā)更大更多的糾紛”。“三分水田”糾紛沒有妥善解決引發(fā)了全村抗稅并導(dǎo)致村委癱瘓，如果再以強制手段解決抗稅，完全可能是火上澆油，結(jié)果難以預(yù)測。

這位司法助理員解決糾紛的手段也是靈活多樣。作為國家正式工作人員，他可以正式調(diào)查案件事實，取證、制作筆錄等，但他偏偏采取不作筆錄這種非正式手段。以“鄉(xiāng)談”這種輕松而又頗具實效的手段獲取了案件事實真相。如果他采用正式手段，鄉(xiāng)民很可能噤若寒蟬，誰也不愿意在筆錄上簽字。在糾紛解決上，他不是“從法律的眼光”出發(fā)，將“三分水田”糾紛排斥于抗稅糾紛之外，而是“從生活的眼光”或者說“從村民的眼光”出發(fā)，將兩者綜合起來，統(tǒng)籌解決。為了全面、和平地解決糾紛，恢復(fù)村莊的安靜，重整村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府動用手中所掌握的行政裁量權(quán)——許諾不再追究任何人責(zé)任，以行政責(zé)任作為“交易標的”，換取了某村民和“棄權(quán)”和全體村民與政府的合作。一場一觸即發(fā)的群體性糾紛就此平息了。頗有興味的是，這位鄉(xiāng)司法助理員不僅有實踐，而且有理論，居然從數(shù)百年前的一位清代刑官筆記中，汲取了“適中而止，情法兩盡”的古訓(xùn)，將不上大雅之堂的調(diào)解上升為藝術(shù)。

上面介紹的案情展現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會里糾紛解決的一個生動活潑的場面。一個表面上看來屬于民事糾紛承包合同糾紛，背后涉及到行政權(quán)的行使——計劃生育、宅基地等;村民自治權(quán)的落實——村干部多吃多占，村民拒交提留;民法上抗辯權(quán)的行使——村里不歸還欠款，就拒絕承包。這些在學(xué)者及法官的專業(yè)眼光中互不相干的法律關(guān)系，在農(nóng)民的眼中實實在在地聯(lián)系在一起。“承包與否”成了農(nóng)民要挾政府和村委的“質(zhì)物”。

解決“承包”背后的這一系列糾紛涉及到多種行政權(quán)的運用，行政機關(guān)在解決這一糾紛中，可以將政府可以調(diào)配的各種資源作為籌碼，靈活運用到糾紛解決之中。完全可以想象，沒有行政權(quán)參與其間，這一起糾紛很難從根本上解決。若僅由法院對承包糾紛進行“快刀斬亂麻”式的審判，不僅裁判難以兌現(xiàn)，而且可能會引來更多的麻煩。糾紛的多樣性、復(fù)合性決定了在解決復(fù)雜的糾紛過程中，糾紛的解決者不能僅以一個裁判者的角色行事，還需要見機行事，不時地扮演管理者、調(diào)解人甚至是律師的角色，綜合運用多種權(quán)力和資源達到糾紛解決這一最終目的。這使我們領(lǐng)會到為什么在鄉(xiāng)村社會，法庭解決糾紛經(jīng)常請政府出面支持，而政府解決糾紛又經(jīng)常請法庭協(xié)助。從批判的眼光出發(fā)，我們可以認為這是一種司法與行政不分的例證，但從現(xiàn)實的角度，這實際上是國家權(quán)威的互助與互動。行政需要法庭出面，以增加其解決方案的合法性和權(quán)威性——法庭都認為是合法的!法庭則借助行政以增強其裁判的強制力——對抗法庭意味著對抗政府!

必須看到，不同法庭具有不同的功能，相應(yīng)地就具有了各自的工作重點和獨具風(fēng)格的行事風(fēng)格。作為國家的正式司法機關(guān)——縣以上人民法院——如果與行政機關(guān)過多地糾合在一起，進行所謂的聯(lián)合執(zhí)法活動，將會損害司法的中立性以及權(quán)威性，但在基層社會，過度強調(diào)司法與行政的兩分離是不恰當?shù)摹Ｒ粋€可行的方法是將我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭改造成類似英美法系國家的治安法院或其它大陸法系國家的小額法庭。治安法院或小額法庭的一個共同點是這些機構(gòu)里的所謂法官往往并不具有真正意義上的法官資格，從事的并非是單一的裁判工作，而是集司法的、行政的職能于一身，他們與其說是法官，不如說是一定社區(qū)的專職糾紛解決人，至于解決糾紛的手段、方式則因案而異。正如費城首席治安法官Joseph J.Hersch所言，治安法官的工作“更多是社會工作而不是法律工作。”美國的治安法官中很少有律師資格的人，大部分人沒有本科學(xué)歷，有些甚至高尚未畢業(yè)。[89]

我國實踐中同現(xiàn)的這種法庭與公安、司法所以及其它行政機關(guān)共同解決糾紛的所謂“大調(diào)解”機制類似于美國社會60年代在政府資助下設(shè)立的“近鄰司法中心”(Neighborhood Justice Center)以及70年代出現(xiàn)的“糾紛解決中心”(Dispute Resolution Center)，但兩者有一基本不同點在于，“近鄰司法中心”屬于社區(qū)自治性的，而“大調(diào)解”因主要依賴于政府，性質(zhì)上屬于行政性的。筆者認為，結(jié)合西方國家的小額法庭、行政裁判所設(shè)置原理，可以考慮將實踐中出現(xiàn)“大調(diào)解”機制研究改造成行政裁判所，作為解決基層社會尤其是農(nóng)村社會各類糾紛有效機制。行政裁判所在解決糾紛過程中，可以集調(diào)解、裁判、行政于一身，以多種手段和身份解決糾紛，這實際上也是西方小額法庭的一個共同特征。

三、重建的原則

(一)確認行政裁決和調(diào)解的效力。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政部門解決民間糾紛的功能一直未能充分發(fā)揮主要有兩個原因：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解以及裁判的法律效力不具有法律效力;其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解或裁判屬于當事人自愿，沒有調(diào)解先行制度。

對于第一個問題筆者以為可以參酌我國以前仲裁法規(guī)定，采取行政裁決與訴訟并行制度，即對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政機關(guān)裁決的民事糾紛規(guī)定當事人不服的，可以在法定期內(nèi)起訴到法院。過期不起訴的，裁決具有執(zhí)行力，將裁決的正當性建立在“不服可以不從，服了就要聽從”之上。裁決做出后，當事人在法定期內(nèi)不起訴的，說明當事人已經(jīng)服從，即不得再起訴。一方不履行的，對方有權(quán)申請法院強制執(zhí)行。當然，國家應(yīng)相應(yīng)地完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的裁決程序，使其具備基本的程序要件，如委托律師、進行辯論、閱讀卷宗材料、告知權(quán)利等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所，對轄區(qū)內(nèi)的各類糾紛進行裁處。

對于經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調(diào)處達成調(diào)解協(xié)議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或當事人雙方送交法院審核，經(jīng)法院核準后調(diào)解書具有執(zhí)行力。法院認為調(diào)解違背自愿原則或國家強行法規(guī)定的，裁定撤銷，當事人可直接起訴或重新到司法所申請解決。

此外，對于司法所做出的裁決或調(diào)解，法院仍可在執(zhí)行程序中予以審查，對方當事人也可以申請法院裁定不予執(zhí)行，具體可以參照現(xiàn)行法律中有關(guān)法院執(zhí)行公證文書和仲裁文書的制度規(guī)定。[90]

(二)有條件地實行行政裁決先行。對于某些糾紛，筆者以為可以比照臺灣的做法，對某些類糾紛實行行政裁處先行制度。我國臺灣1981年修訂的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解條例》即規(guī)定，對于某些類型的糾紛采強制調(diào)解原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會先行調(diào)解，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會調(diào)解不成立者，得逕行起訴。就我國現(xiàn)狀而言，至少對于以下糾紛可以實行行政先行調(diào)處制度：

1、不動產(chǎn)相鄰關(guān)系糾紛;

2、土地承包糾紛;

3、山林糾紛。法律規(guī)定必須先經(jīng)行政調(diào)處，如未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處的，法院不予受理。德國與荷蘭同為歐陸國家，然而，法院的受案比例卻大不相同。德國的法院負擔遠比荷蘭重，其中的一個原因即在于荷蘭在處理消費者糾紛爭議、租賃糾紛、簡單金錢債務(wù)支付、勞資問題、交通事故乃至承攬建筑糾紛，都發(fā)展有相當有效的調(diào)解、仲裁或行政程序，使訴訟相對成為多余，而這些在德國是依賴于法院來解決的。[91]對于其它類型的糾紛是否經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所裁處可由當事人自由選擇。建立行政裁決先行制度尤需注意的是，防止行政或法院以此為借口，限制甚至剝奪當事人訴權(quán)的行使。

(三)設(shè)置多種類型的行政裁判所。除了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所外，國家應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展的狀況，在糾紛較多的行業(yè)設(shè)立相應(yīng)的行政裁判所。以勞動糾紛強制仲裁制度為例，據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有勞動仲裁機構(gòu)3191個，配備有20000名專兼職仲裁員，5年來審理勞動爭議案件26.7萬件，其中集體勞動爭議1.8萬件。[92]我國城市職工數(shù)以億計，然而從1995年1月至1997年8月的兩年多時間內(nèi)，法院僅受理92139件勞動爭議案件，平均每年僅約4萬件，[93]究其原因，勞動仲裁委員會起到相當大的屏障作用。一項研究表明，二戰(zhàn)后日本之所以能夠從廢墟之上轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)大國，勞資關(guān)系和諧安定是關(guān)鍵之一。日本在勞動糾紛領(lǐng)域建立了斡旋、調(diào)停、仲裁等系統(tǒng)性糾紛解決制度，罷工或其它激烈性對抗行為較少。國際勞動爭議之統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，日本勞資爭議的件數(shù)、繼續(xù)時日以及勞動損失比起歐美國家輕微的多，以致歐美諸國掀起研究日本勞資關(guān)系的熱潮。[94]

我國完全可以參照勞動爭議仲裁制度，在消費者權(quán)益糾紛、城市房屋買賣租賃、教育管理、醫(yī)療事故、交通事故、治安行政管理、物業(yè)管理、保險、專利、著作權(quán)等領(lǐng)域?qū)嵤┬姓脹Q先行制度。以消費者權(quán)益糾紛解決為例，據(jù)中消協(xié)2000年初公布的數(shù)字，1999年中消協(xié)系統(tǒng)共受理消費者投訴720410件，解決率97.3%。消費者因經(jīng)營者欺詐行為而獲得的加倍賠償金額達1044萬元，比1998年翻一番。[95] 再以交通事故為例，1989年我國全年發(fā)生交通事故257539起，直接損失3.4億元;1998年為346129起，直接損失19.3億元。[96]我國現(xiàn)行法律對交通事故糾紛案件處理的原則是：交通管理部門調(diào)解是民事訴訟的前置程序，未經(jīng)交管部門調(diào)解的，法院不受理;其次，在交通事故處理中，最終裁判權(quán)由法院掌握，當事人不服的可以訴至法院，從而保障了司法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。這一制度設(shè)計在很大程度上減輕了法院的案件負擔，但仍存在一定問題：其

一、經(jīng)交通管理部門調(diào)解達成協(xié)議后，當事人不履行的，仍允許當事人再行起訴，調(diào)解協(xié)議不具有執(zhí)行力。其

二、交通部門調(diào)處的過程缺乏必要的程序規(guī)范。對于這些問題皆可以比照前面所言，通過設(shè)立行政裁決所制度加以規(guī)范。如果交通行政裁判所能夠消解90%的糾紛，則法院每年將減少31萬起案件。

(四)裁判者不被訴追。我國行政裁決制度不彰的另一原因是立法對于行政裁決的性質(zhì)認識不清，理論及立法上皆有認其為具體行政行為，一旦當事人不服行政裁決訴諸法院的，裁決機關(guān)成了被告。行政機關(guān)為免被訴諸法院的風(fēng)險，對于裁決民事糾紛持消極態(tài)度。據(jù)宋龍凌等在陜西省某4個市調(diào)查，1990年至1993年，政府部門受理的土地權(quán)屬和土地侵權(quán)賠償糾紛持續(xù)上升，但到1994年后則逐年下降，其中西安市政府受理的土地權(quán)屬糾紛案1994年比1993年下降17%，1995年比1994年下降17%，而1996年則比1995年下降高達56%。調(diào)查表明受案下降的一個原因是行政部門擔心成被告。[97]筆者認為，假如法律準允當事人不服行政裁決可以另行起訴，則案件一旦被法院受理后，訴訟仍應(yīng)在當事人之間進行，作為裁決者的行政機關(guān)不應(yīng)演變?yōu)楸桓妗＠碛芍辉谟谟捎诋斒氯瞬环姓脹Q可以另行起訴，則行政機關(guān)已無濫用裁判權(quán)并強制當事人接受其裁決的可能，相應(yīng)地司法權(quán)對于行政的制約即無必要。再一個根本理由是：為了保證裁決者自由地裁決，不至于在寫裁決書時膽顫心驚、憂心忡忡——如果出現(xiàn)差錯或一方不滿，自已將陷入糾紛的泥溏——一個根本的前提條件是裁判者免受追究。對于這一問題，英國著各大法官丹寧勛爵在一份判詞曾予清晰的解說：

“任何以法官在行使其審判權(quán)時的言行對法官進行的起訴都是不成立的。??對受害一方的補救辦法是向上訴法院提出上訴或者申請人身保護狀，要不就申請再審令或調(diào)卷令，或者采取此類步驟以撤銷法官的判決。當然，倘若法官受賄或者哪怕有一點點腐化行為，或者法官濫用司法程序，那他將受到刑事法庭的懲處。但除此以外，法官不受賠償?shù)钠鹪V。這倒不是因為法官有任何犯錯誤和辦錯事的特權(quán)，而是因為他應(yīng)該能夠完全獨立地履行職責(zé)而地需瞻前顧后。??決不能弄得法官一邊用顫拌的手指翻動法書，一邊自問：‘假如我這樣做，我要負賠償損害的責(zé)任嗎? [98]”

丹寧的言論雖是針對法官而言的，但應(yīng)當適用于一切居間調(diào)解人和裁判者，當然也包括行政裁決人。需要特別提出的是，裁判者免受訴追是指作為裁判者的機構(gòu)，不應(yīng)因自已的裁判行為而被訴諸法院，但這并不是說裁判者可以為所欲為。一旦發(fā)生裁判者的個人嚴重違背程序規(guī)則或故意枉法裁判等行為，仍可以追究其行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

(五)符合程序正義的底線。雖然行政裁判所不以嚴格的程序規(guī)則為要件，但為了保障公民的程序權(quán)利并達成有效解決紛爭的目的，行政裁判所必須要有基本的程序規(guī)范要求，即國家應(yīng)為行政裁判所設(shè)置程序正義的底線，具體包括：(1)中立。中立性是程序正義的基本要求，它源自一個古老的法諺——任何人不能做自己的法官。為實現(xiàn)行政裁判所的中立性，并保證公民有效地參與國家管理，行政裁判所的組成人員應(yīng)與行政機關(guān)保持相對獨立，正如韋德在評價英國行政裁判所時所言，裁判所的特性與其說是官僚機構(gòu)，不如說是民眾法庭。行政裁判所應(yīng)盡可能地吸引民眾參與，并賦予當事人選擇裁判人員的權(quán)利。例如，在勞動仲裁庭之中應(yīng)當有工會成員及資方成員參與。(2)兩造對抗。兩造對抗不僅是居間裁決程序的基本要求，而且也已被一些行政聽證程序、復(fù)議程序所采納(如第三人的參與)。兩造對抗實為程序民主和程序正義的基本要求，是公民主體地位的基本體現(xiàn)。這一要求有時也被表述為程序參與原則。(3)程序公開。公開并非是必然要求，從不公開審理有利于糾紛和平解決角度考慮，當事人要求不公開的可以不公開，否則應(yīng)予公開，以便實行民主監(jiān)督。(4)裁決應(yīng)附具理由和證據(jù)。行政裁判所解決民事糾紛如果雙方達成調(diào)解協(xié)議，僅須記載雙方的協(xié)議便可。對于以裁決形式解決糾紛的，應(yīng)附具基本的理由和主要證據(jù)，此也為程序正義的要求，但行政裁決之析理與論證以簡要、明確為基本要求，與判決書條分縷析自當有所區(qū)別。

(六)接近司法之保障。法治的基本要求是法律的統(tǒng)一執(zhí)行，而法律實施的過程中永遠涉及到法律的解釋，同樣的法律條款完全可能因為解釋的不同而得到不同的執(zhí)行。為了保障法律執(zhí)行的統(tǒng)一就必須保障法律解釋權(quán)的統(tǒng)一，而法律解釋權(quán)統(tǒng)一的前提是最終解釋機構(gòu)的統(tǒng)一，如果同樣一部法律可由兩個以上部門進行最終解釋，法律勢難得到統(tǒng)一執(zhí)行。法治國家解決這一問題的辦法是將法律的最終解釋權(quán)統(tǒng)一賦予法院，在法院內(nèi)部再通過上訴制度的整合，使法律的解釋權(quán)最終地控制在最高法院的少數(shù)法官手中。法律統(tǒng)一實施是法院對行政裁判所進行司法審查的最基本理由。司法審查的第二個理由是程序保障。行政裁判所的設(shè)立主要出于效率和便捷考慮，程序保障屬于其次。為防止行政裁判所獨斷、擅權(quán)的最佳方法是通過司法審查制度對其加以約束。我國現(xiàn)行法律中賦予商標委員會和專利委員會對一定的糾紛以最終裁決權(quán)，由此導(dǎo)致這兩個委員會無所畏懼，濫用最終裁決權(quán)，形成很多不正常現(xiàn)象。筆者在辦理一起商標糾紛案件過程中，商標評審委員會的一位工作人員即對筆者坦言，我們的處理決定是最終的，不服你們也沒有辦法。就該案的實際處理結(jié)果而言，明顯地?zé)o視證據(jù)和法律，但結(jié)果確實如該同志所言，當事人對此沒有任何救濟辦法，由此反映了法律將最終裁判權(quán)交由法院外的糾紛解決機構(gòu)的危害性。

結(jié)語

社會轉(zhuǎn)型的實質(zhì)在于利益的重分與規(guī)則的重建，與此相伴而來的是糾紛的蜂起云涌。隨著司法改革的逐步推行，我們有理由相信，司法權(quán)威的將會逐步得以重新確立。出于對法院信任，提交給法官們“依法解決”的糾紛將會成批地增長，而法院卻難以承受案件之重，并且，人們最終會遺憾地發(fā)現(xiàn)，某些糾紛通過法院“依法解決”并非是最佳的方案。究其原因，不僅在于訴訟須耗費大量的時間和金錢，而且“一刀兩斷”式地依法裁決，不利于在當事人間形成實體上的利益衡平。為此，日本著名學(xué)者棚瀨孝雄先生斷言：“重視審判外的糾紛處理機關(guān)及其解決糾紛的過程，對它們發(fā)揮的功能進行研究，不只是因為它們構(gòu)成一個社會糾紛解決體系的基礎(chǔ)部分，因而具有量的重要性，而且還因為對它們的研究在提高社會解決糾紛的整體質(zhì)量上也具有重大意義 [99]”。棚瀨氏之言，值得三思。

第五篇：(一)糾紛解決機制之重構(gòu)

糾紛解決機制之重構(gòu)

（一）何兵

引子

中國二十余年的改革實踐可視之為一個偶像的打碎與重塑過程，法院即是正在被塑造的偶像之一。出于對法院的信仰，人們希望盡可能地將糾紛提交法院，一斷于法。然而，并非一切糾紛都適合法院解決，適合法院解決的糾紛也未必要由法官躬親。國家從司法政策角度考慮，不應(yīng)讓法官大包大攬——將一切糾紛讓法官扛，置法官于糾紛的風(fēng)口浪尖，而應(yīng)訴訟作為解決糾紛的“最后一手”。法院應(yīng)與其它糾紛解決機制聯(lián)手，構(gòu)筑起化解社會糾紛的有效系統(tǒng)。本文從考察我國近十年來法院受理案件的數(shù)量入手，提出訴訟爆炸現(xiàn)象在我國已經(jīng)初呈癥兆，而且勢將愈演愈烈，國家必須全面構(gòu)建民間的、行政的、庭前的糾紛化解機制。否則，多數(shù)受害者會將淪為“沉默的大多數(shù)”。為此，理論和實務(wù)界應(yīng)將有關(guān)司法改革之議論升格為糾紛解決機制之重構(gòu)。

一、訴訟爆炸的年代

美國。據(jù)波斯納研究，1960年是美國案件負擔史上的一個分水嶺。1904至1960年期間，訴至聯(lián)邦法院系統(tǒng)的案件從33,376件增至89,112件，平均年增長率僅為1.8%，其中1934-1960年期間，僅為0.9%。這種較為平緩的案件增長很容易通過簡單的措施予以吸收。六十年代后，情勢大變。1983年聯(lián)邦地方法院受理案件是1960年的三倍多，達280,000件，增長率為250%。比之聯(lián)邦上訴法院，這一增長率又是小巫見大巫。聯(lián)邦上訴法院受理案件數(shù)從1960年的3765件增至1983年的29580件，增長率為686%。聯(lián)邦法院受理的案件不僅數(shù)量飛升，而且難度加大，需要開庭審決的案件數(shù)量增加，開庭時間增長。1960年約有11.4%的案件通過庭審，到1983年這一比例降為5.4%。比例雖在下降，但絕對數(shù)在增長。1960年，聯(lián)邦地方法院開庭審理的案件數(shù)為10,003件，平均開庭時間為2.2天，1983年地方法院開庭審理的案件數(shù)

為21,047件，平均開庭時間3.1天。另一項資料表明，進入90年代，每年被送上聯(lián)邦和州法院的民事案件近2000萬件。

波斯納分析，案件飆升的主要原因有三：

一、從供給面角度，聯(lián)邦司法服務(wù)的供給價格在這一期間內(nèi)大幅下降。有關(guān)1萬美元(1958-1983年間一直未變)的聯(lián)邦管轄案件最低限額要求因為通貨膨脹的原因不能發(fā)揮應(yīng)有作用。最高法院不斷擴大刑事被告人獲得律師幫助的權(quán)利，加上法律援助制度的完善，導(dǎo)致訴訟量增加。

二、從需求面角度，聯(lián)邦立法和司法創(chuàng)設(shè)了大量新的聯(lián)邦法上的權(quán)利，其中對案件負擔影響尤重的是1964年的民權(quán)法案(Civil Rights Act of 1964)。此外，通過對權(quán)利法案(Bill f Rights)、正當程序條款和聯(lián)邦憲法第14條有關(guān)平等保護條款的擴大解釋，創(chuàng)設(shè)了一系列新的權(quán)利并引發(fā)大量訴訟案件。

三、就聯(lián)邦上訴法院的案件負擔而言，上訴率增加是案件增長的一個主要原因。聯(lián)邦地區(qū)法院的刑、民事案件上訴率1960年為10.3%，1983年增至20.9%。其中刑事案件上訴增長最為明顯，從1960年的25%增至1983年的94.5%。刑事案件上訴率增長主要起因于1964年頒布的刑事司法法(Criminal Justice Act of 1964)。該法使幾乎每一個被定罪的刑事被告可以請求公助律師為其提供上訴服務(wù)。

意大利。1987年1月1日的統(tǒng)計表明，意大利共有7355名具有普通審判權(quán)的法官，從事第一審民事審判工作的2092人。其中，區(qū)法院從事民事審判的法官計843名，全年合計受案481915件，平均每位法官辦案570余件。地方法院從事民事審判的法官1249名，全年受案316010件，平均每位法官辦案250余件。1981年，意大利地方法院和上訴法院積案數(shù)為96663件，1991年上半年的積案數(shù)則達194470件，11年間，積案翻了一番有余。就上訴案件而言，1984年最高法院受理的民事上訴案件為28467件，1990年增至40504件，7年間凈增42.3%。另據(jù)90年代初的一項統(tǒng)計，由獨任法官審理的第一審案件，1988年約需476天，1989年約需498天。由合議庭審理的第一審案件，1988年平均約需1199天，1989年平均約需1118天。老牛破車式的訴訟令人心灰意冷，使人們對司法采取一種拒絕的態(tài)度。

法國。據(jù)法國司法部對1975-1995年間法院的民事訴訟受案狀況統(tǒng)計，20年來，法院受理的一審民事和商事案件增長了122%，積案增長300%。依1995年的預(yù)測，如不采取有效措施，到2000年1月1日，將有200萬件積案。案件成堆的直接后果是，一審法院清理積案的時間將從1994年的10個月增加到2000年的12個月。二審法院的訴訟爆炸情況更為嚴重，受案數(shù)增加了208%，積案增加730%，據(jù)1995年預(yù)計，到2000年1月，積案將達40萬件，是1975年的11倍，清理積案的時間將從1994年的17.3個月延長至2000年的24個月。據(jù)法國司法部當時預(yù)測，如民事司法制度不進行革新，到2000年，整個民事司法制度可能會癱瘓。積案過重、審限過長引發(fā)了司法的信任危機。1991年的調(diào)查表明，在所有被調(diào)查人中，97%的人認為審判期間太長，85%的人認為審判過程太復(fù)雜，84%的人認為訴訟費用太高，83%的人認為司法非常不公正。1995年的一項調(diào)查顯示，在對所有政府提供的公共服務(wù)領(lǐng)域的評價中，司法部門叨陪末座。

臺灣。90年代末，臺灣司法院在向立法院提交司法預(yù)算報告時稱：“現(xiàn)階段司法改革最迫切的問題在于近年來案件大量增加，法官工作負荷過重，適度增加人力為當務(wù)之急。”臺灣司法院的一份報告稱，1994-1997年間，最高法院受理案件數(shù)從16203增加至20310件;高等法院及其分院從89416件增加至94429件;地方法院從1895676件增加至3025710件。其中地方法院案件數(shù)變化最為驚人，增加近六成。據(jù)另一項統(tǒng)計，1988至1997年10年間，臺民事案件受理總數(shù)增加幾乎二倍，強制執(zhí)行增加一倍多，刑事案件增加六成。據(jù)蘇永欽教授分析，臺灣地區(qū)的案件量“起飛”期，民事(含強制)始于1994年，刑事則始于1991年。案件負擔究竟有多沉?可以從法官的辦案數(shù)得到準確反映。以1993年為例，臺灣各地方法院全年共受理刑事案件307000多件，平均每位法官每月結(jié)案60.4件，而司法院規(guī)定的地方法院法官每月辦案指標為32件，法官的實際工作量幾達額定工作量的兩倍。同年，高等法院受理案件60200多件，平均每位法官每月結(jié)案35.7件，而額定的工作量為22件。最高法院的情形是，全年受理刑事案件9600余件，平均每位法官每月結(jié)案26.5件，而額定的辦案數(shù)為12件。臺灣著名律師陳傳岳譏諷道：“這是客觀上陷法官于不能，??法官要被訓(xùn)練得向神一樣，卷宗看過去，爭點要自然跳出來。”

訴訟爆炸不僅使法官身心疲憊、，當事人也深受其害。如果法官為了維持裁判的品質(zhì)而精斟細酌，案件處理必然遲延，當事人只能得到“遲來的正義”;如果法官提升辦案速度，辦案品質(zhì)必有下降，當事人只能得到“粗糙的正義”。一審裁判質(zhì)量下降又導(dǎo)致更多的上訴，致使上訴法院不堪其苦。

中國。1990-1999年的10年間，全國法院共受理一審案件4249萬件，年均受案424.9萬件，為此前13年平均數(shù)的3.4倍。這10間法院案件受案出現(xiàn)以下特點：

(一)總收案持續(xù)上升。總收案數(shù)(含一審、二審、審判監(jiān)督)全面、持續(xù)看漲，從1990年的321萬件上升到1999的約623萬件，9年間增長近一倍，其中，尤以民經(jīng)案件上升最快。民經(jīng)案件占全部案件數(shù)的比例保持在85-90%之間，刑事案件絕對數(shù)雖有上升，但所占全部案數(shù)的比例在1990-1997年間持續(xù)下降，其后基本維持在8-10%之間。行政案件所占總體比例較小，但在1990-1998年間總體呈持續(xù)上升態(tài)勢。1999年略有下降，主要原因是行政復(fù)議法生效后，許多糾紛通過行政復(fù)議手段得以解決。[6]

(二)上訴案件增長率高于一審案件增長率。據(jù)最高法院1997-1999年統(tǒng)計，尤以民事和行政案件上訴增長較快。行政上訴案件近三年分別按11.35%、12.36%、25.92%比率遞增，民事上訴案件則按14.34%、13.36%、18.85%遞增，行政與民事案件的上訴增長率遠遠高于同期法院受理該類一審案件數(shù)的增長率(行政一審案件三年的增長率分別為13.24%、8.61%、8.12%;民事一審案件三年增長率分別為5.93%、2.97%、4.27%)。刑事上訴案絕對數(shù)雖在增長，但上訴案件增速基本上與一審刑事案件數(shù)的增速持平。[7]

(三)裁判質(zhì)量低迷。這一點從上訴及再審案件的維持率可見一斑。1994-1999年間，一審判決上訴后被二審維持原判的比率分別為52.1%、50.7%、51.5%、50%、50.6%、52.14%，平均上訴維持率約為51%。其余的49%上訴案，除約8%系因當事人撤回上訴而結(jié)案外，約40%的裁判被撤銷或以其它的形式廢棄。據(jù)此，可以大致地判斷，被上訴的案件中約有40%存在一定問題。我國臺灣地區(qū)的一項調(diào)查表明，其地方法院判決的上訴維持率約為70%，兩相比較我國法院的判決質(zhì)量可見一斑。[8]就再審而言，1994-1999年6年間，再審平均維持原判率分別為46%、42.3%、38.5%、35.3%、28.1%、26.6%。再審判決維持率絕對數(shù)不僅很低，而且近幾年來急劇下降，6年間幾乎降了一倍。上訴維持率在低水準的基礎(chǔ)上保持平衡，再審維持率急劇下降的事實表明，近幾年來，中央和地方采取多種司法改革措施，對司法公正并未起明顯功效。

(四)積案居高不下。據(jù)中新網(wǎng)北京2000年9月28日消息，最高人民法院常務(wù)副院長祝銘山稱：全國法院清理積案的工作雖取得進展，但仍面臨嚴峻形勢，全國法院未結(jié)案數(shù)量依舊居高不下。2000年1-7月，全國法院結(jié)案率達69.43%，比上年同期增加了3.15個百分點。但是，到該年7月底前，全國法院未結(jié)案仍有185萬多件。祝銘山警告說，如果不解決積案問題，就會影響人民法院審判職能的發(fā)揮，損害人民法院的威信，損害國家法制的形象，損害當事人的合法權(quán)益。

(五)執(zhí)行危機。最高法院機關(guān)刊物《人民司法》1998年第9期所載最高法院的一位法官文章稱：“1995年以來，執(zhí)行收案絕對數(shù)和實際執(zhí)結(jié)案件數(shù)逐年增加，案件執(zhí)結(jié)率卻逐年下降，執(zhí)行未結(jié)數(shù)猛增。從執(zhí)行收案絕對數(shù)看，1996年收案比1995年增加23.9%;1997年比1996年增加9.4%;1998年上半年比1997年同期增加17.5%。從實際執(zhí)結(jié)率案件數(shù)看，1996年比1995年增加19.8%;1997年比1996年增加2.4%，增幅降了很多。從案件執(zhí)結(jié)率看，1996年比1995年下降1.5%;1997年比1996年下降6%;1998年上半年比執(zhí)結(jié)率僅為39.6%，形勢更加嚴峻。從未結(jié)執(zhí)行案件數(shù)，1996年比1995年上升25.3%;1997年比1996年上升39.5%;1998年上半年比1997年同期上升40.6%.從未結(jié)案件標的額來看，僅1998年第一季度16.8萬件未結(jié)執(zhí)行案件的標的額即達320多億元。”

這位法官據(jù)此評價道：“大量生效法律文書得不到執(zhí)行，嚴重地損害了當事人的合法權(quán)益;作為市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的社會信用關(guān)系得不到有力保護，商品交易安全缺乏保障，大量資金不能充分利用，擾亂了經(jīng)濟秩序，阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展;破壞了法制統(tǒng)一，損害了法律的尊嚴，違背了公正、公平的社會價值觀念，與黨的依法治國的方略格格不入，在一定程度上動搖了人民群眾對建設(shè)社會主義法治國家的信心，甚至引發(fā)一些群體性事件，影響了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行，嚴重干擾了社會穩(wěn)定。大力清理未結(jié)執(zhí)行案已成為當前的一項緊迫任務(wù)。” [9]

二、案件負擔與司法現(xiàn)代化

一、法院功能轉(zhuǎn)型

常識認為，法院的任務(wù)是解決糾紛。確實，從我國法院1999年審結(jié)600多萬起案件這一事實看來，解決糾紛，保一方平安，是法院的一項重要任務(wù)。然而，正如北大朱蘇力教授所言：“如果僅僅就解決糾

紛而言，當事人完全沒有必要找法院，事實上最大量的糾紛是通過其他方式——行政的、調(diào)解的、仲裁的、自救的方式——解決的。只要其它機構(gòu)或人與糾紛雙方都沒有親疏關(guān)系，解決未必就不如法院公正。??現(xiàn)代法院的功能確實已經(jīng)從原先的解決糾紛日益轉(zhuǎn)向通過具體的糾紛解決而建立一套旨在影響當下案件當事人和其他人的未來行為的規(guī)則。??而規(guī)則之形成與個別糾紛之解決相比，前者具有巨大的正外在性;大約也正是在這個意義上，法院才更可以說是提供‘公共產(chǎn)品’的而不是私人產(chǎn)品的一個機構(gòu)”。[10]據(jù)此，在案件審理過程中，通過法律的宣告和解釋為立法補充漏洞、制定細則，對法律進行拾遺補缺即構(gòu)成法院的第二項重要任務(wù)。此外，作為一個程序最優(yōu)的、權(quán)威至上的最終糾紛解決機構(gòu)，法院還負有通過司法審查，監(jiān)督其它糾紛解決機構(gòu)的重要使命。

綜上，解決糾紛、解釋法律、監(jiān)督法院外糾紛解決機構(gòu)是法院的三大職能。法院這三項職能遠非并駕齊驅(qū)，在不同社會背景下，各有主次輕重。在傳統(tǒng)社會，由于社會發(fā)展遲緩，靜若止水，國家制定之法律一般足以應(yīng)對社會糾紛。法律規(guī)則對裁判官來說，總體上是具體、明確的。裁判官解釋法律的任務(wù)以及監(jiān)督法院外糾紛解決機構(gòu)的任務(wù)處于次要地位，解決糾紛是法官的“主業(yè)”。由于案件較少，法院內(nèi)部人員分工的不太明顯，案件主要是由法官本人解決。現(xiàn)代社會新型糾紛層出不窮，“法律缺失”、“法律沖突”和“法律不明”現(xiàn)象在所難免，解釋法律以及通過法律的解釋形成政策遂成了法院的重要任務(wù)。弗里德曼對美國二戰(zhàn)后法院受案情況研究后認為：一方面，通過法院終結(jié)的某些特定糾紛比以前大大減少了，而另一方面，以形成政策為實質(zhì)內(nèi)容的案件卻呈大幅度上升趨勢。[11]這實際上印證了法院職能的重大轉(zhuǎn)變。再者，依靠為數(shù)極少的法官裁判數(shù)以百萬計甚至千萬計的案件再無可能，由此產(chǎn)生了對糾紛進行分流以及對法院內(nèi)部人員進行再一次分工需求。法院和法官的監(jiān)督職能逐日上升。

法院功能的這種轉(zhuǎn)變并非一國之專利，變革司法是一股在世界各地涌動的潮流。發(fā)韌于二十世紀末的這場全球性司法改革浪潮的共同特點是：

一、法院外糾紛解決機制在政府和民間的共同哺育下，茁壯成長，監(jiān)督這些機構(gòu)上升為法院重要職能。大多數(shù)糾紛是由法院監(jiān)督下的院外糾紛解決機構(gòu)處理的，美國學(xué)者將這種現(xiàn)象描述成在“法律的陰影下”討價還價。[12]

二、在法院內(nèi)部，因為案件急速增長，非正式糾紛解決方式廣為采用。非正式解決主要依賴于司法輔助人員，由律師和法官助理在法官的監(jiān)督下解決。法官

在一定意義上成為一個小糾紛解決團體的領(lǐng)導(dǎo)人。法官的功能由此發(fā)生蛻變，法官的主要職責(zé)在于解釋法律以及指揮、監(jiān)督其助手解決糾紛，而不是親自解決糾紛——當然這不是絕對的。法院的這種功能轉(zhuǎn)型對減輕法院的工作壓力具有決定性意義。

倫帕特認為，不能把法院在解決糾紛中所做的貢獻簡單等同于以判決來解決糾紛，法院在解決糾紛中的功用在于：

一、對私下解決糾紛產(chǎn)生影響，并明確所能控制的范圍;

二、認可私下解決結(jié)果，并保證當事人服從解決結(jié)果;

三、作為當事人可以正式解決糾紛的成本，使私下解決糾紛的可能性增加;

四、為當事人提供相互了解對方主張的方法，減少當事人間存在的不可靠性，從而增加私下解決糾紛的可能性;

五、法院全體工作人員應(yīng)作為促使糾紛得到合理解決的中介者而采取行動;

六、適當?shù)匾龑?dǎo)當事人合理地解決分歧;

七、當事人不滿時，應(yīng)根據(jù)權(quán)威性的審判得以解決。[13]美國著名學(xué)者馬庫·格蘭特認為，法院的主要貢獻是為了私人的(如民間私下解決)、公共的(如裁判所)場所中所產(chǎn)生的交涉和秩序提供規(guī)范的和程序的背景，成為當事人間交易的柜臺。法院不僅裁判案件，而且可以傳遞裁決糾紛的規(guī)則信息，也可以傳遞有關(guān)可能的救濟、取得成果的困難程度、確定性和成本信息。[14]

二、法院之重組

司法是對一起糾紛進行論證并形成最終的、具有約束力的法律決定的過程。決定程序的公正性、決定內(nèi)容的最終性和合理性應(yīng)是司法的本質(zhì)特征，司法必須以其決定過程和結(jié)果的公正、合理性來說服涉案人員以及社會公眾，從而獲得人民對司法的擁戴——“正義根植于信賴”，這是司法權(quán)威的最終來源。如果司法完全依賴“國家強制力”來獲得權(quán)威，則法院只是一個專政工具。

為保證司法的最終決定不是一個隨意、武斷、糊涂的決定，除了設(shè)置最佳程序規(guī)則以外，一個最基本的前提是裁判者應(yīng)具備人類最優(yōu)秀的品格，這是不證自明的公理。據(jù)此，法官就其角色定位而言，是一群由國家高薪供養(yǎng)的法律專家，并對法律問題行使最終裁決權(quán)。法官是為了解決“法律問題”尤其是法律疑難問題而存在的，對于那些不存在真正法律問題的糾紛可以通過制度設(shè)計，讓其在被提交法官給之前即得以解決。法官的主要任務(wù)不在于解決糾紛，而在于通過疑難或僵持不下的案件，借題發(fā)揮，解說法律的真

諦，宣告法律是什么，亦即法官主要是業(yè)務(wù)在于通過訴訟來生產(chǎn)規(guī)則。[15]法官以什么身份做事呢?法院內(nèi)部一些精英人士也已從實踐的砥礪中得出悟覺。

作為一名法官，每次檢視自己的形象、行為和內(nèi)心，常常會感到一些困惑。法官以什么身份做事呢?法官能做什么?法官如何做事才與其身份相符?一般認為，法院的基本職能是解決糾紛。但是，解決糾紛并不是司法部門的目的。社會活動中，各種糾紛不斷發(fā)生，有各種解決的途徑，有行政的，有民間的，也有仲裁的等等。這至少可以說明：第一，法院不是糾紛的唯一解決人;第二，由其他部門和組織解決糾紛并不必然是保護手段不公平;第三，法院的主要職能已經(jīng)發(fā)展為不只是解決糾紛，而是行使一定的監(jiān)督權(quán)，或者直接分配正義。法院以不同的方式和途徑，發(fā)揮著其他組織和部門在解決糾紛中無法發(fā)揮的作用。所以，如果只把法官的角色定位于糾紛解決者，則是“丟了西瓜保芝麻”，或者說對法官的認識只處于很淺的程度。[16]

由于對法官角色定位的錯誤，我國法官被視同政府機關(guān)的“辦事員”進行管理、調(diào)配和增減。按照這一行政性思路，我國解決法院案件負擔一個主要手段是增員。據(jù)來自最高法院統(tǒng)計處的資料，1989年，全國法院共有審判人員約12萬人，當年審結(jié)案件3182194件，年人均結(jié)案26.5件。1998年，享有審判權(quán)的人員約17萬人，當年審結(jié)案件5864274件，年人均結(jié)案34.5件。九年間，審判人員增加了41.67%;結(jié)案數(shù)增加84.28%，人均結(jié)案數(shù)增加30.28%。值得一提的是，審判人員的月均結(jié)案數(shù)在年初及年末有大幅度的波動。例如，1998年1月，全國法院日均結(jié)案(有效工作日)7162件，當月人均結(jié)案0.9件,人均每辦1件案為24天。同年12月，全國法院日均結(jié)案43599件，當月人均結(jié)案5.9件，人均每辦理1件案為3.9天，兩者相差達6倍多。[17]此說明效率不高，除程序、制度上的原因外，還存很大程度的主觀因素。

由于不注重法官與司法輔助人員的合理配置，我國法院的法官與輔助人員比例出現(xiàn)嚴重的倒三角現(xiàn)象。1998年，我國約有17萬名法官，同期法院隊伍總?cè)藬?shù)28萬人，法官約占法院雇員總數(shù)的61%。作為比較，1984年，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)法官數(shù)與雇員總數(shù)比為5.9%。1986 年，我國臺灣地方法院法官與雇員總數(shù)比為15.6%。